73 A 20/2026

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Polácha a soudců JUDr. Lukáše Hloucha, Ph.D. a Mgr. Petra Sedláka, Ph.D. ve věci navrhovatelka: MORAVINEX s.r.o. se sídlem Na Chabovci 444, 747 20 Vřesina zastoupena Mgr. Pavlem Douchou, advokátem se sídlem Ovocný trh 1096/8, 110 00 Praha 1 proti odpůrci: Obec Dolní Němčí, se sídlem Nivnická 82, 687 62 Dolní Němčí zastoupen Mgr. Filipem Petrášem, advokátem se sídlem Opletalova 1525/36, 110 00 Praha 1 o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2025 vydaného zastupitelstvem obce Dolní Němčí jako změna č. 2 územního plánu Dolní Němčí, která nabyla účinnosti dne 1. 1. 2026, v rozsahu textové části F.18 oddíl Zemědělské všeobecné – AU, pododdíl Nepřípustné využití, předposlední řádek, ve znění „(…) výrobny elektřiny z obnovitelných zdrojů“, a to ve vztahu k pozemkům parc. č. 4063 a 4064, k. ú. Dolní Němčí, které jsou součástí plochy AU takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatelka je povinna odpůrci zaplatit náhradu nákladů řízení ve výši 12 269,4 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce odpůrce Mgr. Filipa Petráše, advokáta, se sídlem Ovocný trh 1096/8, 110 00 Praha 1.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Včas podaným návrhem, doručeným Krajskému soudu v Brně (dále též „krajský soud“ či „zdejší soud“) dne 15. 4. 2026 se navrhovatelka domáhala zrušení části v záhlaví označeného opatření obecné povahy – změna č. 2 územního plánu Dolní Němčí (dále též „opatření“), kterou byla znemožněna výstavba fotovoltaické elektrárny (FVE) v obci Dolní Němčí, jež má být dlouhodobým záměrem navrhovatelky. Podaným návrhem se přitom domáhala zrušení opatření v části F.18 oddíl Zemědělské všeobecné – AU, pododdíl Nepřípustné využití, předposlední řádek, ve znění „(…) výrobny elektřiny z obnovitelných zdrojů“, a to ve vztahu k pozemkům parc. č. 4063 a 4064, k. ú. Dolní Němčí, které jsou součástí plochy AU.

II. Obsah návrhu na zrušení části opatření obecné povahy

2. Navrhovatelka svoji aktivní legitimaci odvozuje od toho, že jí svědčí věcné právo k cizí věci, a to služebnost umístění a provozování FVE, služebnost inženýrské sítě a služebnost stezky a cesty na pozemcích parc. č. 4063 a 4064 v k. ú. Dolní Němčí, zapsané na LV č. 2613, u Katastrálního úřadu pro Zlínský kraj, Katastrální pracoviště Uherský Brod. Pozemky jsou přímo dotčeny vydáním částí napadeného opatření obecné povahy, které omezilo možnost výstavby FVE na ploše, do které spadají i pozemky, k nimž navrhovatelce svědčí uvedená věcná práva. Navrhovatelka proto tvrdí, že byla vydáním opatření zkrácena na svých veřejných subjektivních právech.

3. V první řadě navrhovatelka popsala průběh svého neúspěšného jednání s odpůrcem o uzavření smlouvy o spolupráci a o změně územního plánu s odpůrcem. Ten měl přislíbit vytyčení zón pro výstavbu FVE ve změně č. 2 opatření, k čemuž ale nedošlo. Naopak jí byla jejich výstavba znemožněna ve všech nezastavěných územích, do kterých spadají i pozemky, které mají sloužit pro realizaci záměru navrhovatelky.

4. V rámci uplatněných připomínek navrhovatelka upozornila na existenci veřejného zájmu na výstavbě FVE, nedostatky postupu odpůrce podle § 122 odst. 3 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále jen „stavební zákon“) a oplocení jako nepřípustné omezení využití zemědělských ploch.

5. Navrhovatelka posléze v návrhu na zrušení části opatření namítala následující. V první řadě má zákaz výstavby FVE na nezastavěných plochách zasahovat do jejího vlastnického práva, když jí znemožňuje obvyklé hospodářsky racionální a legitimní využití pozemků. Odůvodnění územního plánu přitom má dostatečně vážit kolidující veřejné zájmy, hledat mírnější prostředky či konkretizovat místní podmínky tak, aby naplnilo požadavky § 122 odst. 3 stavebního zákona. Je zde přitom nezanedbatelný veřejný zájem na výrobě elektřiny z obnovitelných energetických zdrojů. Veřejné zájmy netvoří hierarchii, ale jsou k sobě navzájem souřadné. Veřejný zájem, jímž je odůvodněno omezení realizace záměrů v nezastavěném území podle § 122 odst. 3 stavebního zákona, musí být dostatečně konkretizován a vysvětlen v odůvodnění územně plánovací dokumentace. V odůvodnění opatření však odpůrce pouze obecně konstatoval zájem na zachování krajinného rázu. Už neuvedl konkrétní důvody, proč by měl být tento veřejný zájem převažující. Nezdůvodnil ani proč se podle něj jedná o cenné lokality, když nespadají do žádné z kategorií chráněných území.

6. Navrhovatelka má za to, že její záměr spadá do klimaticky odpovědného plánování a podporuje udržitelný rozvoj území. Navrhovatelka shrnula, že odůvodnění napadeného opatření neodpovídá požadavkům judikatury, neboť neobsahuje vůbec žádné vážení konkurujících veřejných zájmů; neuvádí, v čem spočívá ojedinělost podmínek v daném území ani z jakých důvodů nelze předpokládat, že zákonem stanovená míra ochrany zájmů by byla dostatečná; opatření není odborně podložené, přesvědčivé ani konkrétní, omezuje se pouze na obecný popis potřeby ochrany přírody a krajiny; a ani nevysvětluje, proč nestačila mírnější nebo kompromisní regulace, která by zachovala více z obou kolidujících veřejných zájmů.

7. Dále navrhovatelka tvrdila, že plošný zákaz umisťování výroben elektřiny z obnovitelných zdrojů v nezastavěném území je nezákonný a je v rozporu s ustálenou judikaturou soudů. Nutnou součástí rozhodnutí zpřísňujícího ochranu určitého zájmu nad zákonem stanovený rámec má být přesvědčivé odůvodnění, ze kterého je zřejmé, v čem spočívá ojedinělost podmínek v daném území a z jakých důvodů nelze předpokládat, že zákonem stanovená míra ochrany zájmů by byla dostatečná. Pokud územní samosprávný celek uvede závažné důvody svědčící pro upřednostnění určitého zájmu, úměrně dle této závažnosti může být omezen jiný zájem. Jinak legální aktivitu je tedy možno na území obce či kraje zcela omezit pouze v případě výjimečně vysoké míry potřeby ochrany jiného zájmu. Jinými slovy navrhovatelka uvedla, že pokud je omezována určitá činnost na minimum či zcela, musí to být na druhé straně odůvodněno vysokým ohrožením či nebezpečím zániku hodnot, v jejichž prospěch je zasahováno. Navrhovatelka měla však za to, že se území nijak nevymyká. Jedná se o půdu nejnižší třídy ochrany (V.), tedy půdu postradatelnou. Alternativní lokace v změnové ploše Z.30 však zasahuje půdu vyšší třídy ochrany ZPF (IV.). Míra preciznosti a konkrétnosti odůvodnění napadeného opatření tedy neodpovídá míře striktnosti regulace a s ní se pojícího zásahu do veřejných subjektivních práv navrhovatelky. Záměr navrhovatelky má nadto dočasný charakter, oproti tomu, co tvrdí odpůrce.

8. Již zmíněná plocha Z.30, kterou má odpůrce za vhodnou plochu k výstavbě FVE, nemá být podle navrhovatelky v žádném případě vhodnou alternativou. Má totiž funkci výroby všeobecné (VU), jež neumožňuje výstavbu FVE. Krom toho je rozdělena do 35 úzkých pozemků a realizace záměru je prakticky neproveditelná. Nadto se, obdobně jako pozemky navrhovatelky, nachází v blízkosti lokálních biocenter a biokoridorů.

9. Z výše uvedených důvodů navrhovatelka navrhla, aby soud napadené opatření v návrhem vymezeném rozsahu zrušil a odpůrci uložil povinnost uhradit navrhovatelce náklady řízení. III.Obsah vyjádření odpůrce 10. Odpůrce považoval podaný návrh za zcela nedůvodný, vystavěný na dezinterpretaci ustanovení § 122 stavebního zákona a na hrubě nesprávné aplikaci judikatury Nejvyššího správního soudu, jež dopadá na skutkově diametrálně odlišné případy. Napadené opatření obecné povahy má představovat standardní, racionální a vysoce proporcionální výkon ústavně zaručeného práva územního samosprávného celku na samosprávu, garantovaného v čl. 104 Ústavy České republiky.

11. Odpůrce přiznává, že změnou č. 2 územního plánu bylo skutečně znemožněno umístění FVE na nezastavěném území v obci. Tím měl ale toliko realizovat své právo, jenž mu dává § 122 odst. 3 stavebního zákona, když předřadil veřejný zájem na ochraně přírodních hodnot, zachování krajinného rázu, prevenci fragmentace krajiny a ochraně zemědělského půdního fondu před plošným budováním fotovoltaických elektráren v otevřené krajině. Uvedené odůvodnění navíc bezprostředně koresponduje se skutkovým stavem, neboť dotčené pozemky navazují na prvky územního systému ekologické stability, konkrétně na lokální biokoridory (LBK) a lokální biocentra (LBC). Ačkoliv se recentní judikatura Nejvyššího správního soudu požadavkem na specifikaci a vážení veřejných zájmů zabývala, nelze z ní podle odpůrce nikterak dovodit, že by veřejný zájem na podpoře OZE představoval absolutní imperativ omezující lokální urbanistické plánování.

12. Odpůrce nadto vymezil prostor pro realizaci obdobných záměrů v podobě návrhové plochy Z.30 o výměře 5,86 ha, funkčně zařazené jako „výroba všeobecná“ (VU). Navrhovatelka se má snažit tuto skutečnost účelově znevážit poukazem na rozdrobenost vlastnické struktury v dané lokalitě a její zatížení stávajícími věcnými právy třetích osob, z čehož dovozuje faktickou neproveditelnost svého projektu. Odpůrce ale zdůraznil, že není odpovědný za to, aby umožnil snazší realizaci podnikatelského záměru skrze ústupky v územním plánu obce. Nadto i když hlavní účel plochy Z.30 přesně neuvádí výrobu elektřiny jako přípustné využití, ta pod něj materiálně zcela určitě spadá. Jedinou překážku realizace záměru tak podle odpůrce představuje především roztříštěná vlastnická struktura v dané lokalitě, což nelze řešit skrze územní plán. Aplikací základních pravidel logického a systematického výkladu je tak zcela zřejmé a nezpochybnitelné, že v ploše určené pro všeobecnou výrobu (VU) je umísťování a provozování výroben elektrické energie (včetně FVE) plně přípustné. Námitka navrhovatelky, že jí územní plán neposkytuje žádnou alternativní plochu a že regulativ plochy VU neumožňuje realizaci jeho záměru, se tak podle odpůrce ukazuje jako naprosto lichá, vykonstruovaná a nemající oporu v textové části územního plánu.

13. Odpůrce se vyjadřuje i k tvrzené dočasnosti umístění FVE. Záměr o takto masivním plošném rozsahu s předpokládanou provozní životností 25 až 30 let podle něj představuje z hlediska lidského vnímání a života místní komunity zásah trvající po celou jednu lidskou generaci. Nelze jej tedy materiálně považovat za přechodný. Skutečnost, že dotčené pozemky spadají do V. třídy ochrany zemědělského půdního fondu, nijak nesnižuje jejich nezastupitelnou krajinotvornou a environmentální hodnotu jakožto volné krajiny v nezastavěném území. Realizace FVE by přitom potlačila přirozenou morfologii terénu, roztříštila vizuální identitu volné krajiny a popřela dlouhodobou snahu obce o udržení harmonického měřítka nezastavěného území. Pokud by byla výstavba umožněna, jednalo by se o nastavení nebezpečného precedentu pro další zábrany pro realizaci industriální zástavby v krajině. Stejně tak by výstavbě nemohl zabránit ani stavební úřad při posouzení tohoto záměru, neboť by v případě souladu s územním plánem samostatně záměr neposuzoval. Pokud by tedy odpůrce záměr nevyloučil podle § 122 odst. 3 stavebního zákona, stal by se záměr bezpodmínečně realizovatelným.

14. Zároveň má postup odpůrce přispívat k ochraně ekologických a hydrologických funkcí území. Zájem navrhovatelky na maximalizaci ekonomického zisku ze solární energie zkrátka nemůže převážit nad životním veřejným zájmem obce Dolní Němčí na zadržování vody v krajině, ochraně orné půdy před erozí a zachování propustnosti nezastavěného území.

15. Ohledně oplocení odpůrce poukázal na to, že dané vůbec nebylo předmětem změny č. 2 územního plánu. Navrhovatelka se tak fakticky domáhá přezkumu úpravy, která nebyla předmětem změny, což je procesně i věcně nepřípustné. Jedná se o kontinuitu se změnou č. 1 územního plánu. Zákaz oplocení předmětných pozemků má představovat přiměřený a zákonný prostředek k ochraně veřejného zájmu na udržení prostupné, ekologicky stabilní a kulturně hodnotné krajiny. Tuto námitku proto navrhuje jako zcela irelevantní odmítnout.

16. S ohledem na uvedené odpůrce navrhl, aby soud návrh v celém rozsahu zamítl a odpůrci přiznal náhradu nákladů řízení.

IV. Jednání před soudem

17. Zdejší soud nařídil ve věci na den 16. 7. 2026 ústní jednání.

18. Navrhovatelka nejprve shrnula obsah návrhu na zrušení části opatření podle písemného znění zaslaného soudu. Zaměřila se zejména na podle ní aplikovatelnou judikaturu ve věci. Zdůraznila nedostatečné posouzení vyvážení veřejných zájmů v napadeném opatření. Ochrana krajinného rázu vyplývá již ze zákona, odpůrce neměl zdůvodnit, proč má lokalitu za cennou. Navrhovatelka namítla i nezákonnost a nepřiměřenost regulace v podobě zákazu FVE v ploše AU.

19. Odpůrce se odkázal na podle jeho mínění vyčerpávající odůvodnění vyjádření k návrhu.

V. Posouzení věci soudem

20. Napadenou část opatření obecné povahy – v části F.18 oddíl Zemědělské všeobecné – AU, pododdíl Nepřípustné využití, předposlední řádek, ve znění „(…) výrobny elektřiny z obnovitelných zdrojů“ ve vztahu k pozemkům navrhovatelky krajský soud přezkoumal v řízení podle části třetí, hlavy II., dílu 7, ustanovení § 101a a následujících zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s.ř.s.“), v mezích uplatněných návrhových bodů (§ 101b odst. 2 s.ř.s.), ověřil přitom z úřední povinnosti pravomoc a příslušnost odpůrce k vydání, a vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání územního plánu (§ 101b odst. 3 s.ř.s.), přičemž dospěl k závěru, že návrh je nedůvodný (§ 101d odst. 2 s.ř.s.).

21. Před meritorním posouzením návrhu se krajský soud nejprve zaměřil na posouzení splnění procesních podmínek řízení, jakožto základního předpokladu soudního přezkumu opatření obecné povahy. Těmito podmínkami řízení je existence opatření obecné povahy, jež je napadáno v návrhu, aktivní procesní legitimace navrhovatele, pasivní procesní legitimace odpůrce a dále formulace závěrečného návrhu.

22. Změna č. 2 Územního plánu Dolní Němčí je co do formy opatřením obecné povahy (§ 55 odst. 2 stavebního zákona), které bylo vydáno usnesením Zastupitelstva obce Dolní Němčí č. 16/2025/13 dne 16. 12. 2025. Současně změna nabyla účinnosti dne 1. 1. 2026. Návrh je tedy včasný, neboť byl podán ve lhůtě podle § 101b odst. 1 s. ř. s. od nabytí účinnosti územního plánu.

23. Podmínka aktivní legitimace navrhovatelky je taktéž splněna, pokud navrhovatelka tvrdí dotčení či zkrácení na svých právech (subjektivních oprávněních) v důsledku vlastnictví či jiných věcných práv k pozemku regulovaného územním plánem, resp. jeho změnou. Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120 aktivní procesní legitimaci bude mít ten, kdo bude „(…) konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy.“ Navrhovatel by měl podle tohoto usnesení dále v případě napadení územního plánu prokázat, že „(…) existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace. Územním plánem mohou tedy ve své právní sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném.“ 24. Navrhovatelka v řešené věci prokázala, že má věcné právo zapsané v katastru nemovitostí k pozemkům, služebnost, které jsou zasaženy regulací znemožňující výstavbu FVE. Ve svém návrhu uvedla konkrétní příklady omezení ve svém právu. Tvrzení navrhovatelky shledává krajský soud pro posouzení aktivní legitimace dostatečným, neboť se jedná o konzistentní tvrzení dotčení její právní sféry. Krajský soud tedy považuje navrhovatelku za aktivně legitimovanou k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy.

25. Pasivně legitimován je pak ten, kdo napadené opatření obecné povahy vydal, tedy obec, jejíž zastupitelstvo toto vydalo (k tomu viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS). V předmětné věci je proto odpůrcem obec Dolní Němčí. Podmínky řízení byly v dané věci naplněny, a proto soud přistoupil k věcnému přezkumu napadeného opatření obecné povahy v intencích podaného návrhu.

26. Pouze pro úplnost zdejší soud poukazuje na to, že napadené opatření, resp. změna č. 2 opatření navazuje na opatření obecné povahy č. 1/2015 – územní plán Dolní Němčí, které bylo vydáno usnesením Zastupitelstva obce Dolní Němčí č. 6/2015/09 dne 22. 10. 2015, účinnost dnem 17. 11. 2015. Územní plán již byl jednou změněn, a to změnou č. 1, opatřením obecné povahy č. 1/2022 s účinností ke dni 26. 10. 2022.

27. K jednotlivým návrhovým bodům uvádí soud následující.

28. Podle § 38 odst. 4 stavebního zákona územní plánování chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví, a přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a ochranu a rozvoj zelené infrastruktury. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na možnosti rozvoje území a míru využití zastavěného území.

29. Podle § 80 odst. 1, 2 písm. a)-d) stavebního zákona územní plán je základním koncepčním dokumentem obce k usměrňování územního rozvoje a ochrany hodnot jejího území. Územní plán vymezí zastavěné území a stanoví datum, k němuž je vymezeno, stanoví základní koncepci rozvoje území obce, vyjádřenou zejména v cílech zlepšování jeho dosavadního stavu a požadavcích na rozvoj a ochranu jeho hodnot, stanoví urbanistickou koncepci, jejíž součástí je i urbanistická kompozice, vymezení ploch podle stávajícího nebo nově požadovaného způsobu využití (dále jen „plocha s rozdílným způsobem využití“), vymezení zastavitelných ploch, transformačních ploch, systému veřejných prostranství a systému sídelní zeleně.

30. Podle § 122 odst. 1 stavebního zákona v nezastavěném území lze v souladu s jeho charakterem povolovat záměry pro a) veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, přípojky a účelové komunikace (…).

31. Podle § 122 odst. 3 stavebního zákona stavby a zařízení podle odstavce 1 lze v nezastavěném území povolit pouze v případě, že je územně plánovací dokumentace výslovně nevylučuje z důvodu veřejného zájmu.

32. Územní plán je součástí celkové koncepce územního plánování a jsou mu nadřazeny zásady územního rozvoje, politika územního rozvoje a územní rozvojový plán, přičemž územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce. Při přijímání územního plánu je tak obec vázána pouze nadřazenými dokumenty územního plánování, s nimiž musí být v souladu a zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování na základě těchto dokumentů tak, aby rovněž územní plánování odpovídalo požadavkům obce ohledně jejích územních cílů.

33. Grafická část územního plánu Dolní Němčí (hlavní výkres) znázorňuje prostorové vymezení dotčených pozemků navrhovatelky následovně: Pozemky navrhovatelky (označeny červeně) Vyvážení veřejných zájmů 34. V návrhu na zrušení části opatření navrhovatelka zejména poukazuje na to, že regulací měl odpůrce opomenout řádně vyvážit veřejné zájmy, a to veřejný zájem na výrobě elektrické energie z obnovitelných zdrojů a na ochraně přírody, krajiny, krajinného rázu a nezastavěného území. Obdobně argumentovala i v podaných připomínkách podle § 97 stavebního zákona, s nimiž se odpůrce náležitě vypořádal v odůvodnění opatření.

35. Odpůrce v textové části opatření věnuje i koncepce rozvoje území (podkapitola B.1) na: Do volné krajiny jsou umístěny pouze záměry, které souvisí s řešením dopravní a technické infrastruktury a územním systémem ekologické stability. Navrhované plochy zeleně v okolí obce jsou koncipovány tak, aby vytvořily ucelený spojitý systém, který zajistí propojení systému zeleně v urbanizovaném a neurbanizovaném území a zapojí ho do systému ekologické stability. Koncepce krajiny je navržena s ohledem na zvyšování retenční schopnosti krajiny, zachování odtokových poměrů a zabránění vodní a větrné erozi.

36. V rámci podkapitoly ochrana a rozvoj hodnot (B.2) pak uvádí: Nepovolovat při změnách v území umísťování staveb na přírodní dominanty a pohledově exponované horizonty. Výjimka je možná pouze v případě umístění rozhleden a vyhlídek, a to výlučně na základě kladného posouzení vlivu stavby na krajinný ráz.

37. Ochrana krajinného rázu zahrnuje (podkapitola E.1): - ochrana obrazu a siluety obce i souvisejících obcí v pohledových vazbách (…) - ochrana ploch se zvýšenou hodnotou krajinného rázu (…) - ochrana prvků krajinné zeleně (aleje, extenzivní sady, remízy, meze) (…)

38. Podle podkapitoly F opatření musí být na ploše převládající hlavní využití, přípustné využití lze realizovat tak, aby nekolidovalo s hlavním a nepřípustné není přípustné za žádných podmínek.

39. Odpůrce napadeným opatřením označil nepřípustným využitím území umístění výrobny elektřiny z obnovitelných zdrojů u plochy s funkcí lesní všeobecná (LU), přírodní všeobecné (NU), zeleň krajinná (ZK), zemědělské všeobecné (AU) a zemědělské jiné (AX). Jak je zřejmé z výseče mapy, pozemky navrhovatelky spadají pod plochu AU a jsou obklopeny plochou AU a dále plochami NU, LU a ZK.

40. Odpůrce v rámci vypořádání připomínek i ve svém vyjádření k návrhu navrhovatelky dával důraz na veřejný zájem na ochraně přírody a krajinného rázu. Podle odpůrce je tento zájem nenahraditelný z hlediska zdraví obyvatel, fungování ekosystémů a předcházení dopadům klimatické změny na krajinu. Odpůrce uznal, že rozvoj obnovitelných zdrojů vč. FVE je také veřejným zájmem, ale dal důraz na nalezení řešení respektující potřeby lokality, vč. krajinného rázu a ekologické stability území. Takto argumentoval s odkazy do napadeného opatření. Dále zdůraznil aspekt blízkosti pozemků navrhovatelky k lokálnímu biocentru (LBC) a biokoridoru (LBK) [pozn. viditelné i na výřezu z výkresu výše]. K navrhovatelkou uvedené judikatuře zdůraznil, že domněnka převažujícího veřejného zájmu se uplatňuje pouze ve vymezených akceleračních zónách a povolovacích řízeních, což není případ jejího záměru.

41. Soud předesílá, že z žádné zákonné či ústavní normy nelze obecně dovodit existenci subjektivního práva vlastníka pozemku, aby v rámci nově přijímané územně plánovací dokumentace byla jeho nemovitost zahrnuta do konkrétního funkčního využití, resp. do území umožňujícího realizaci konkrétního soukromoprávního záměru. Stanovit funkční využití území je pak činností, do které správní soudy mohou zasahovat jen omezeně. Soudu nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití. Přísluší mu však posoudit, zda pořizovatel územního plánu postupoval zákonem předepsaným způsobem, zda zvolené řešení není v rozporu s požadavky hmotného práva, případně zda nejde o řešení ve vztahu k navrhovateli zjevně nepřiměřené, které představuje reálný zásah do jeho majetkové a právní sféry a které nelze odůvodnit ani veřejným zájmem na využití území v souladu s cíli územního plánování uvedenými v § 38 stavebního zákona (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2014, č. j. 8 Aos 4/2013-50).

42. Do procesu povolování záměrů může vstoupit jak stavební úřad, tak obec. Základním dokumentem je nicméně územní plán. Tím může obec stanovit kritéria pro rozvoj obce a například vyloučit určité záměry z realizace v nezastavěném území tak, aby budování pokračovalo v souladu s charakterem obce. Tuto možnost dal zákonodárce explicitně v § 122 odst. 3 stavebního zákona (v stavebním zákoně z roku 2006 bylo možné obdobné ustanovení nalézt v § 18 odst. 5).

43. Citované ustanovení pro umisťování staveb, zařízení a jiných opatření v nezastavěném území stanovuje tři kumulativní podmínky: a) musí se jednat jen o taxativně vyjmenované kategorie staveb, zařízení a jiných opatření, b) taxativně vyjmenované stavby lze v nezastavěném území umisťovat jen v případě, kdy je územně plánovací dokumentace z důvodu veřejného zájmu výslovně nevylučuje, c) v nezastavěném území lze umisťovat stavby, jen pokud jsou v souladu s charakterem nezastavěného území (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2014, č. j. 4 As 154/2014-28, bod 26, či rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 10. 10. 2023, č. j. 43 A 20/2021-68).

44. Co se rozumí charakterem nezastavěného území, resp. jaká jsou kritéria pro posuzování souladu umisťovaných staveb s charakterem nezastavěného území, zákon blíže nespecifikuje. Avšak v území by neměly začít dominovat plochy, které v něm dosud nedominovaly, přičemž dominanci v tomto případě lze chápat jako takovou změnu v území, která významem nebo rozsahem podstatně ovlivňuje okolní funkční plochy (viz Machačková, J. a kol. Stavební zákon. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 78). Důraz na zachování charakteru nezastavěného území je třeba chápat jako požadavek na minimalizaci negativních vlivů umisťování staveb, zařízení nebo jiných opatření na nezastavěné území (krajinu).

45. Podle § 10 odst. 1 písm. b) se veřejnou infrastrukturou rozumí pozemky, stavby a zařízení sloužící veřejné potřebě, a to technická infrastruktura, kterou jsou zejména systémy a sítě technické infrastruktury a s nimi související stavby a zařízení pro ukládání energie, zařízení pro (..) energetiku, včetně výroben a zdrojů energie. V případě fotovoltaické elektrárny se jedná o stavbu technické infrastruktury, tedy stavbu spadající do taxativně vyjmenovaných staveb, což naplňuje první podmínku. Druhá a třetí podmínka již ale naplněny nejsou, když odpůrce výslovně záměr vyloučil a tento krok zdůvodnil nesouladem s charakterem území.

46. Při posuzování možnosti umístění stavby v nezastavěném území je třeba přihlížet k zásadě ochrany nezastavěného území, která představuje jeden ze základních principů územního plánování. Tato zásada směřuje k tomu, aby výstavba probíhala primárně na plochách, které jsou pro ni nejvhodnější, a jako takové jsou vymezeny v územním plánu, což vede k hospodárnému využívání zastavěného území, s důrazem na ochranu území nezastavěného (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2014, čj. 5 As 161/2012-36, č. 3117/2014 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2018, č. j. 4 As 234/2017-38). V tomto smyslu je veřejný zájem na využití území soustředěn na racionální využívání zastavěného území a vymezování zastavitelných ploch a na ochranu nezastavěného území a nezastavěných pozemků s cílem snižování nebezpečí nevratného procesu jejich přeměny (viz Hrůšová, K. § 18 [Cíle územního plánování]. In: Potěšil, L., Roztočil, A., Hrůšová, K., Lachmann, M. Stavební zákon – komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016).

47. Jak vyplývá z výřezu hlavního výkresu, pozemky navrhovatelky se nacházejí na okraji katastrálního území a jsou obklopeny zemědělskou půdou a krajinnou zelení, včetně stanovených lokálních biokoridorů. Realizace záměru v podobě FVE by představovala dominantní prvek v krajině, jelikož by se nacházel na horizontu, při vrcholu kopce, uprostřed nezastavěného území, resp. polí, což jde přímo proti uchování charakteru území. Odpůrce v textové části opatření nadto klade zásadní důraz na ochranu krajinného rázu. Prosazuje tedy veřejný zájem na zachování zemědělského rázu krajiny s možností realizace toliko rozhleden a vyhlídek, a to po důkladném posouzení [viz podkapitola ochrana a rozvoj hodnot (B.2)]. Soud připouští, že odpůrce, resp. pořizovatel mohl ve vypořádání připomínek i v samotném opatření veřejný zájem argumentovat více v detailech. Zdejší soud má ale za to, že pozice odpůrce v tomto případě obstojí.

48. Obdobně se proti realizaci FVE na pozemcích navrhovatelky vymezil i Městský úřad Uherský Brod, Odbor stavebního úřadu, Oddělení územního plánování ve vyjádření ze dne 27. 3. 2024. Mimo jiné poukázal na realizace FVE v okolních obcích, kde vždy tato navazuje na zástavbu, či na skutečnost citelné změny pohledu na obec při příjezdu do ní.

49. Podle názoru soudu záměr je tedy zákonným a dostatečným způsobem vyloučen z možnosti jeho realizace v plochách AU – Zemědělská plocha všeobecná. Tím spíše se jednalo o zákonný postup odpůrce v souladu s jeho ústavním právem na samosprávu, pokud zároveň stanovil plochu, kde je daný záměr možné realizovat, kterou je plocha změn Z.

30. Není tedy pravdou, že by výstavba FVE byla plošně zakázána, jak tvrdí navrhovatelka. Pouze je omezena v určitých typech ploch v nezastavěném území.

50. Podle zdejšího soudu odpůrce nepostupoval diskriminačně či jinak na škodu navrhovatelky. Není pravdou, že by plošně zakázal výstavbu FVE. Pouze na plochách určité funkce reflektoval převážení jiného veřejného zájmu než na výstavbu obnovitelných zdrojů energie, a to na ochranu přírody, což je neméně důležitý veřejný zájem. Jak uvedla navrhovatelka, v rámci územního plánování neexistuje hierarchie veřejných zájmů. Veřejný zájem na výrobě energie z obnovitelných zdrojů je v současné právní úpravě i judikatuře obecně uznáván; to však samo o sobě neznamená, že obec nemůže v rámci územního plánování takové záměry v určitých plochách z důvodu ochrany krajiny a charakteru nezastavěného území omezit. Tento zájem však není absolutní a nevede automaticky k převaze nad ochranou přírody v každém jednotlivém případě; vždy je třeba posoudit konkrétní okolnosti věci, zákonné limity a případné výluky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2017, č. j. 2 As 207/2016-46). Odpůrce se tedy rozhodnul veřejný zájem na budování FVE limitovat na nezastavěném území obce, nikoli zcela vyloučit v celém katastru obce, jak se snaží tvrdit navrhovatelka.

51. Žádná z ploch v územním plánu obce pak nevybočuje z omezení daných regulací a odpůrce nepovolil žádné výjimky. Na okraji intravilánu pak vymezil plochu Z.30 (viz dále), která přímo navazuje na zastavěnou plochu, na které je možné záměr navrhovatelky realizovat. Zároveň tím ochránil krajinu na nezastavěných plochách, a to s odkazem na textovou část napadeného opatření. Proto se jedná i o urbanisticky jednotné řešení kladoucí důraz na ochranu krajinného rázu. Zdejší soud má přitom řešení za koncepční, dostatečně vyvažující veřejné zájmy, když odpůrce omezil možnost výstavby ve volné krajině a v místech, kde by mohl být nevratně a významně narušen krajinný ráz území obce a zároveň vymezil plochu, na které je realizace FVE možná. Plocha Z.30 52. Navrhovatelka v návrhu namítá, že FVE na ploše Z.30 nelze umístit kvůli nesprávnému regulativu plochy VU. Dále uvádí, že má plocha roztříštěnou vlastnickou strukturu, což má za důsledek praktickou neproveditelnost realizace záměru. Nadto má být také umístěna v blízkosti lokálních biocenter a biokoridorů. Plocha tedy nemá být vhodnou alternativou k umístění FVE.

53. Graficky je v hlavním výkresu plocha Z.30 vymezena následovně: Plocha změn Z.30 54. Ve Zprávě o uplatňování územního plánu Dolní Němčí za období 06/2020-01/2024, zpracované Městským úřadem Uherský Brod, Odbor stavebního úřadu, Oddělení územního plánování, byl v pokynech uveden požadavek na vymezení ploch s vyloučenou realizací FVE (viz podkapitola G., s. 25). Konkrétně zněl pokyn následovně: Požadavky na základní koncepci rozvoje území obce: V nezastavěném území vymezit plochy, ve kterých bude vyloučené využití pro výrobny z obnovitelných zdrojů, tzn., ve kterých plochách je vhodné vyloučit umísťování staveb, zařízení a jiných opatření pro účely uvedené v § 18 odst. 5 stavebního zákona (resp. § 122 nového stavebního zákona). Prověřit a aktualizovat vymezení zastavěného území v souladu s § 58 odst. 3) stavebního zákona k datu zpracování změny ÚP.

55. Dané doporučení mělo vycházet z platné Politiky územního rozvoje České republiky, ve znění závazném od 1. 3. 2024. Ta specificky zmiňuje povinnost vytvářet územní podmínky pro rozvoj decentralizované, efektivní a bezpečné výroby energie z obnovitelných zdrojů, šetrné k životnímu prostředí, s cílem minimalizace jejich negativních vlivů a rizik při respektování přednosti zajištění bezpečného zásobování území energiemi. Odpůrce tedy podle pokynů změnou č. 2 opatření plochu vymezil jako plochu Z.30.

56. Jedná se o plochu s funkcí VU – výroba všeobecná, která přímo navazuje na intravilán obce. Je pravdou, že FVE není specificky v opatření stanovena jako spadající pod přípustné využití území. Tam spadá podle textové části opatření jako hlavní využití – průmyslová výroba a skladování, jako přípustné využití – služby výrobní, nevýrobní a opravárenské, související technická infrastruktura (…). Nepřípustným využitím je bydlení hromadné a individuální, rodinná rekreace, zemědělská výroba, občanské vybavení mimo obchodní prodej (str. 27 textové části opatření). Zdejší soud však připomíná, že podle § 10 odst. 1 písm. b) stavebního zákona pod technickou infrastrukturu výslovně spadají zařízení pro výrobu elektrické energie. Výrobu elektřiny lze tedy podřadit jako kategorii spadající pod průmyslovou výrobu a související technickou infrastrukturu, což jsou regulace přípustné v ploše Z.30.

57. Zdejší soud samozřejmě vnímá, že stanovení vhodné plochy s regulativem umožňujícím výstavbu FVE daleko od pozemků navrhovatelky představuje komplikaci pro její záměr. Jeho realizace totiž bude spojena s výkupem pozemků různých vlastníků. Jak ale poznamenal i odpůrce, jedná se toliko o soukromoprávní překážku podnikatelského záměru navrhovatelky, kterou nemá za povinnost zohledňovat v rámci územního plánování. Již výše bylo zdůrazněno to, že vlastník pozemku nemá nárok na zařazení pozemku do plochy určité funkce. Obdobně je na rozhodnutí obce, aby limitovala určité záměry na nezastavěném území, například skrze § 122 odst. 3 stavebního zákona, a pokud naplní dikci zákona, nelze takový postup obce bez dalšího považovat za nezákonný.

58. Konečně skutečnost, že plocha Z.30 zasahuje zemědělskou půdu IV. třídy ochrany, sama o sobě nevylučuje její využití pro daný záměr. Ochrana se vztahuje na celý zemědělský půdní fond, byť právní režim půd I. a II. třídy ochrany je přísnější. Avšak je třeba přisvědčit navrhovatelce v tom, že by se jednalo o záběr půdy dočasného charakteru (podle § 9 odst. 3, 6 písm. d) zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu ve spojení s metodikou, podkap. 22, 1.14 b) čá 2/2025 VMŽP Metodika Společný metodický výklad odboru adaptace na změnu klimatu a odboru legislativního orgánům ochrany zemědělského půdního fondu k některým ustanovením zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále jen „zákon o ochraně ZPF“). Zábor půdy podléhá souhlasu příslušného krajského úřadu (§ 17a zákona o ochraně ZPF). K záboru ZPF na ploše Z.30 však měl odpůrce souhlas již před účinností opatření na základě převzetí návrhové plochy z předchozího schváleného územního plánu obce (viz str. 60, Územní plán Dolní Němčí, příloha č. 3 opatření obecné povahy č. 1/2015 textová část odůvodnění územního plánu).

59. Co se týče umístění v blízkosti biokoridorů zdejší soud poukazuje na to, že i z výřezu z mapy je zřejmé, že nejbližším biokoridorem u plochy Z.30 je řeka, která je směrem od plochy Z.30 na druhé straně pozemní komunikace a za zastavěnou plochou výroby všeobecné. Plocha Z.30 obecně sousedí s plochou zemědělské všeobecné (AU), zeleně sídelní ostatní (ZS), technické infrastruktury obecné (TU) a plochami silniční dopravy (DS). Tento argument je tedy také nepřípadný.

60. Zdejší soud tedy uzavírá, že odpůrce nepochybil, pokud jako (alternativní) lokaci pro realizaci záměru navrhovatelky, tj. umístění FVE, stanovil plochu Z.

30. Její funkce je přitom stanovena obecně jako plocha výroby, nicméně nikoli tak, že by realizaci záměru omezovala či zakazovala. I přesto, že je vybudování FVE z důvodu roztříštěné vlastnické struktury komplikovanější, není odlišnou regulací v územním plánu, než jakou chtěla navrhovatelka, znemožněno.

VI. Závěr a náklady řízení

61. Ze všech shora uvedených důvodů krajský soud vyhodnotil návrh na zrušení předmětného opatření obecné povahy v celém rozsahu jako nedůvodný, a proto jej zamítl, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozsudku.

62. Výrok II. o náhradě nákladů řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s., dle nějž platí, že účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Odpůrci jakožto procesně úspěšnému účastníku řízení soud v nyní projednávané věci (výjimečně) právo na náhradu nákladů řízení přiznal, a to v souladu s usnesením rozšířeného senátu NSS ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014-47, č. 3228/2015 Sb. NSS. Z něj vyplývá, že je-li odpůrcem v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy malá obec nedisponující odborným personálem ani potřebnými finančními zdroji pro vedení složitého soudního řízení, náklady vynaložené na řízení před soudem není možné považovat za součást běžné úřední činnosti. Odbornou agendu spojenou s pořízením územního plánu totiž zákon svěřuje pořizovateli [srov. § 46 odst. 1, 2 stavebního zákona], který však za vydaný územní plán nenese odpovědnost, neboť odpůrcem v řízení před soudem je obec, jejíž zastupitelstvo opatření obecné povahy vydalo (§ 101a odst. 5 s. ř. s.). V takové situaci nelze náklady vynaložené v řízení před soudem považovat za součást běžné úřední činnosti odpůrce a ten má právo na jejich náhradu v plné výši (§ 60 odst. 1 s. ř. s.). Odpůrce přitom zjevně vlastním odborným aparátem v oblasti územního plánování nedisponuje, neboť pořizovatelem změny územního plánu byl úřad jiné obce s rozšířenou působností (Městský úřad Uherský Brod).

63. Náhrada nákladů řízení se skládá z odměny advokáta za tři úkony právní služby – převzetí a přípravu zastoupení, písemné vyjádření k návrhu a účast na jednání před soudem – po 4 620 Kč [§ 7 bod 5, § 9 odst. 5 a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) advokátního tarifu] a z paušální náhrady hotových výdajů 450 Kč za úkon (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), celkem 15 210 Kč. Dále zástupce odpůrce uplatnil náhradu svých cestovních výdajů. jejichž výše se podle § 13 odst. 5 AT řídí zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZP“). Za každý 1 km jízdy přísluší základní náhrada a dále náhrada výdajů za spotřebovanou pohonnou hmotu [§ 157 odst. 3 ZP]. Sazba základní náhrady za 1 km jízdy činí u osobních silničních motorových vozidel 5,90 Kč [§ 157 odst. 4 písm. b) ZP]. Náhrada za spotřebovanou pohonnou hmotu se určí násobkem ceny pohonné hmoty a množství spotřebované pohonné hmoty [§ 158 odst. 2 ZP]. Zástupce odpůrce neprokázal dokladem o nákupu skutečnou cenu pohonné hmoty, pročež se pro určení výše náhrady použije průměrná cenu příslušné pohonné hmoty stanovená prováděcím právním předpisem [§ 158 odst. 3 ZP]. Spotřeba pohonné hmoty vozidla zástupce odpůrce činí dle údaje o spotřebě uvedené v technickém průkazu 5,1 litru nafty na 100 km [§ 158 odst. 4 ZP]. Byť ve vyčíslení nákladů zástupce odpůrce uvádí jiné hodnoty, jím doložený technický průkaz bere zdejší soud jako relevantní údaj pro vyčíslení nákladů. Výše průměrné ceny motorové nafty v roce 2026 činí 44,50 Kč za 1 litr [§ 4 písm. c) vyhlášky č. 573/2025 Sb.]. Zástupce odpůrce absolvoval na jednání cestu v délce 24 kilometrů (z Bílovic nad Svitavou do Brna a zpět). Výše náhrady cestovních výdajů se proto vypočte jako (24 km x 5,90 Kč) + (0,24 x 5,1 x 44,50 Kč), což se rovná 196 Kč. Dále zástupce odpůrce uplatnil náhradu za čas promeškaný v souvislosti s poskytnutím právní služby (čas strávený cestou na jednání z Bílovic nad Svitavou do Brna a zpět), a to v rozsahu 2 započaté půlhodiny v hodnotě 150 Kč [§ 14 odst. 1 písm. a), odst. 3 AT], celkem tedy 300 Kč. Odměna zástupce odpůrce v souhrnu činí 15 706 Kč. Jelikož je advokát plátcem DPH, navyšuje se jeho odměna o 21 %, na celkem 19 004,3 Kč. Tuto částku navrhovatelka zaplatí odpůrci obci k rukám jejího advokáta do 30 dnů od právní moci rozsudku.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Brno 16. července 2026 JUDr. Petr Polách v. r. předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje P. H.