10 A 170/2015

Rubrum

10 A 170/2015 - 70 USNESENÍ Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Balejové a soudkyň JUDr. Marie Trnkové a Mgr. Heleny Nutilové v právní věci žalobce ELEKTRA PV, s. r. o., se sídlem České Budějovice, Vrbenská 197/23, zastoupeného JUDr. Petrou Novákovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Praha 2, nám. Míru 341/15, proti žalovanému Finančnímu úřadu pro Jihočeský kraj, se sídlem České Budějovice, Mánesova 1803/3a, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, takto:

Výrok

I. Žaloba se o d m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení.

III. Žalobci s e v r a c í soudní poplatek ve výši 2 000 Kč, který bude vyplacen z účtu Krajského soudu v Českých Budějovicích do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení.

Odůvodnění

Žalobou podanou dne 29. 9. 2015 ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích se žalobce domáhal, aby krajský soud rozhodl, že zásah žalovaného spočívající v odepření práva žalobce nahlížet do vyhledávací (neveřejné) části spisu a v nezákonném vedení spisu v průběhu daňové kontroly je podle § 87 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), je nezákonný. Dále se žalobce domáhal, aby krajský soud zakázal žalovanému pokračovat v porušování práv žalobce a umožnil mu nahlédnutí do písemností obsažených ve vyhledávací části spisu, event. aby u každé písemnosti obsažené ve vyhledávací části spisu specifikoval konkrétní důvody, které takovému nahlédnutí brání, a dále, aby žalovaný vedl daňový spis v souladu s daňovým řádem. Žalobce v žalobě uvedl, že dne 29. 10. 2014 při ústním jednání za účelem nahlížení do spisu zjistil zásadní pochybení správce daně při vedení spisu, a proto požádal o nahlédnutí do vyhledávací části spisu. To mu nebylo umožněno. Žalobce proto podal stížnost proti způsobu vedení soupisu písemností obsažených ve vyhledávací části spisu, proti nedostatečnému označování písemností v tomto soupisu, proti nezákonnému odepření nahlédnutí do vyhledávací části spisu a proti tomu, že mu nebyly sděleny konkrétní důvody odepření nahlížení do spisu. Následně podal žalobce i žádost o prošetření způsobu vyřízení stížnosti, které bylo částečně vyhověno. Pokračování -2- 10A 170/2015 Žalobce spatřuje zásadní pochybení žalovaného v odepření oprávnění žalobce nahlédnout do vyhledávací části spisu podle § 66 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“). Žalobce uvedl, že se domáhal nahlédnutí do této části spisu z důvodu, že žalovaný neevidoval minimálně jednu písemnost ve spisu, resp. v soupisu písemností, přičemž zároveň nezákonným způsobem označoval v soupisu písemností jednotlivé listiny, a to v rozporu s § 64 odst. 5 ve spojení s § 65 odst. 3 daňového řádu. Žalobce tvrdí, že nemá možnost kontroly, zda žalovaný zejména při následném přeřazování písemností z neveřejné části spisu do veřejné některé písemnosti neopomíjí. Podle žalobce existuje důvodné podezření, že správce daně může manipulovat s písemnostmi v neveřejné části spisu, které výslovně neeviduje v soupisu písemností. Žalobce má za to, že důvody pro nahlédnutí do vyhledávací části spisu formuloval dostatečně určitě a že odepření nahlédnutí do dané části spisu zasahuje do jeho svobody informačního určení. Podle žalobce se v případě zařazení důkazních prostředků do vyhledávací části spisu jedná o omezení jeho ústavního práva na seznámení se s důkazy prováděnými v jeho věci. Pokud žalovaný k takovému omezení přistoupí, měl by být schopen prokázat, že takové omezení sleduje legitimní cíl stanovený daňovým řádem. Žalobce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2010, č. j. 5 Afs 65/2009 – 128 (všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Žalobce dovozuje, že žalovaný není oprávněn zcela odmítnout nahlédnutí do písemností ve vyhledávací části spisu. Odepření nahlížení do vyhledávací části spisu musí být podle Nejvyššího správního soudu vykládáno velmi restriktivním způsobem a za současného splnění striktních judikatorních kritérií. Žalobce oponoval právním názorům, které Odvolací finanční ředitelství vyjádřilo ve vyrozumění o způsobu prošetření stížnosti. Žalobce např. nesouhlasí s tím, jak je vykládán § 65 odst. 1 daňového řádu. Žalobce je přesvědčen, že postupem žalovaného je mu bráněno v přijetí adekvátní procesní obrany, a tím dochází k neodůvodněné disproporci mezi postavením žalobce a žalovaného včetně porušení zásady rovnosti zbraní, zásady spolupráce, zásady součinnosti či zásady přiměřenosti. Ve svém důsledku přístup žalovaného vede k tzv. kabinetnímu rozhodování bez jakékoliv možné kontroly. Žalobce dále polemizuje o tom, které listiny mohou být zařazovány do vyhledávací části spisu. Žalobce např. tvrdí, že pokud žalovaný něco zjišťuje formou dožádání, měl by být schopen vysvětlit, co je předmětem dožádání a z jakého důvodu nemůže být přímo žalobce nápomocen k získání požadovaných informací. Žalobce poukazuje na to, že písemností ve vyhledávací části je již dokonce přes dvě stě. Žalovaný by mohl zpřístupnit jejich obsah tím, že by anonymizoval některé údaje (např. názvy jiných daňových subjektů). Žalobce vyjádřil své přesvědčení, že žalovaný jen dokumentuje průběh daňové kontroly a nemá zájem postupovat v souladu se zákonnými a judikatorními pravidly či uloženými opatřeními k nápravě. Žalobce namítá, že žalovaný nedostatečně realizoval uložená opatření k nápravě ve věci označování písemností v soupisu písemností založených ve vyhledávací části spisu. Nerespektování uloženého opatření ze strany žalovaného považuje žalobce rovněž za nezákonný zásah. Pokračování -3- 10A 170/2015 Žalobce shrnul, že žalovaný nezákonným způsobem vede daňový spis týkající se daňové kontroly, a to zejména jeho vyhledávací část, odmítá při nahlížení do vyhledávací části spisu respektovat ústavněprávní, zákonná a judikatorní pravidla, nezákonným způsobem označuje jednotlivé písemnosti obsažené ve vyhledávací části spisu a odmítá sdělit žalobci jakékoliv informace, které o něm shromažďuje. Žalobce má pochybnosti, zda žalovanýzařazuje a eviduje v daňovém spise veškeré písemnosti, kterými disponuje. To bylo potvrzeno tím, když bylo zjištěno, že minimálně jedna písemnost nebyla evidována v soupisu písemností. Žalobce dále uvedl, že nezákonné vedení spisu včetně odepření nahlédnutí do písemností ve vyhledávací části spisu může vést k závažným zásahům do práv daňového subjektu. Žalovaný ve vyjádření k žalobě vyjádřil názor, že nahlížení do spisu je procesním úkonem, který může být vadou řízení, jež může žalobce namítat v rámci žaloby proti konečnému rozhodnutí o věci samé a nikoliv v rámci žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Žalovaný se dále vyjádřil k jednotlivým žalobním námitkám a označil žalobu za nedůvodnou. K vyjádření žalovaného podal žalobce rozsáhlou repliku. Před samotným meritorním projednáním věci se krajský soud nejprve zabýval tím, zda jsou splněny všechny podmínky řízení a dospěl k závěru, že nikoliv. Žalobu nelze věcně projednat, neboť je nepřípustná. Z obsahu žaloby je zřejmé, že se žalobce domáhá ochrany proti postupu správce daně, jehož důsledky stále trvají. To se podává i z vyjádření žalovaného ze dne 1. 3. 2016. Žalovaný předložil aktuální soupis písemností založených do vyhledávací části spisu ke dni 24. 2. 2016, který čítá více než sto položek. Do těchto písemností nebylo doposud žalobci umožněno nahlédnout. Soudní řád správní v § 4 odst. 1 konstruuje čtyři základní žalobní typy, jejichž prostřednictvím se žalobce může domáhat ochrany svých veřejných subjektivních práv v oblasti veřejné správy. Jsou jimi žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s., žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. a kompetenční žaloba podle § 97 a násl. s. ř. s. Jednotlivé žalobní typy mají relativně samostatnou procesní úpravu, která se vyznačuje specifickými podmínkami řízení, jakož i povahou přípustného žalobního petitu, a to v přímé vazbě na povahu jednání správního orgánu, které bylo žalobou napadeno. Jednotlivé žalobní typy se vzájemně doplňují a nejsou volně zaměnitelné. Podle Nejvyššího správního soudu „zákon nedává na výběr, jakými právními prostředky proti zásahu brojit; žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s. je takovým právním prostředkem pouze tehdy, pokud právní řád jiné právní prostředky neposkytuje. Zákon tak jednoznačně upřednostňuje jiné formy ochrany před protiprávním konáním správních orgánů a tato soudní ochrana se uplatní jen tam, kde jiná ochrana není“ (srov. rozsudek ze dne Pokračování -4- 10A 170/2015 19. 1. 2005, č. j. 1 Afs 16/2004 - 90, publ. pod č. 1541/2008 Sb. NSS). Institut žaloby proti nezákonnému zásahu (§ 82 s. ř. s.) „nemůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, je tak účastník řízení povinen učinit a teprve po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá procesní prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými právními prostředky není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po „zprocesnění“ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu ustanovení § 85 s. ř. s.“ (srov. rozsudek ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, publ. pod č. 720/2005 Sb. NSS). Podle § 85 věta před středníkem s. ř. s. platí, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky. Žalobce spatřuje nezákonný zásah především v tom, že mu bylo odepřeno nahlížení do vyhledávací části daňového spisu. Krajský soud podotýká, že žalobce v rámci žaloby nebrojil proti daňové kontrole jako takové, nýbrž pouze proti jednotlivému procesnímu postupu žalovaného, který souvisel s nahlížením do vyhledávací části spisu. Podle § 66 daňového řádu platí, že (1) daňový subjekt je oprávněn u správce daně nahlédnout do částí spisu týkajících se jeho práv a povinností, které označí, s výjimkou části vyhledávací; za stejných podmínek je daňový subjekt oprávněn nahlédnout do osobních daňových účtů vedených v rámci evidence daní o jeho daňových povinnostech. (2) Daňový subjekt je oprávněn nahlédnout do soupisu písemností obsažených ve vyhledávací části spisu. Z takto poskytnutého soupisu nesmí být patrný obsah jednotlivých písemností. (3) Není-li ohrožen zájem jiného daňového subjektu nebo jiných osob zúčastněných na správě daní anebo cíl správy daní, může správce daně v odůvodněných případech, kdy je to nutné pro další průběh řízení, umožnit nahlédnutí i do písemností ve vyhledávací části spisu. Podle § 67 odst. 1 daňového řádu platí, že správce daně pořídí o každém nahlédnutí do spisu podle povahy věci protokol nebo úřední záznam, ve kterém uvede, do kterých částí spisu bylo daňovému subjektu umožněno nahlédnout. Pokud jde o vyhledávací část spisu, tak do ní se mohou zakládat písemnosti vymezené v § 65 odst. 1 daňového řádu. V žalobcově případě šlo především o písemnosti, jejichž zpochybnění by zmařilo nebo ohrozilo cíl správy daní, účel úkonu nebo objektivnost důkazu [§ 65 odst. 1 písm. a) daňového řádu]. Podle § 65 odst. 2 daňového řádu platí, že písemnosti zakládané do části vyhledávací podle odstavce 1 písm. a) lze v této části ponechat nejdéle do provedení hodnocení důkazů. Jde-li o důkazní prostředky, které jsou uplatněny v rámci Pokračování -5- 10A 170/2015 daňové kontroly, lze je v části vyhledávací ponechat nejdéle do zahájení projednání zprávy o daňové kontrole. Nahlížení do spisů je faktickým úkonem, který má význam především v řízení důkazním. Slouží daňovému subjektu k seznámení se s podklady pro následné rozhodnutí. Nesouhlasí-li daňový subjekt s rozsahem, v jakém mu bylo umožněno do spisu nahlížet včetně vyhledávací části, může podat stížnost a následnou žádost o prošetření vyřízení stížnosti podle § 261 daňového řádu. To žalobce učinil. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že „i přesto, že zákon o správě daní a poplatků v případech, kdy se podle názoru správce daně v dané věci jedná o část spisu podléhající vyloučení z nahlížení podle § 23 odst. 2 věty první zákona o správě daní a poplatků, takové rozhodnutí podrobuje přezkoumání hierarchicky vyšším správcem daně v odvolacím řízení, nic to nemění na tom, že jde o rozhodování, jímž se upravuje vedení řízení. Na takové rozhodnutí se pak vztahuje kompetenční výluka stanovená v § 70 písm. c) s. ř. s. a taková rozhodnutí jsou vyloučena z přezkumu soudem ve správním soudnictví.“ (srov. usnesení ze dne 26. 6. 2003, č. j. 6 A 164/2002 - 8, publ. pod č. 15/2003 Sb. NSS). V citovaném usnesení Nejvyšší správní soud dodal, že „žalobce není na svých právech zkrácen, neboť má-li za to, že správní orgány nesprávnou aplikací § 23 daňového řádu porušily jeho práva jako účastníka daňového řízení, lze takové vady daňového řízení namítat proti meritornímu rozhodnutí správce daně o daňové povinnosti poplatníka, které lze – po vyčerpání opravných prostředků v daňovém řízení – případně napadnout žalobou ve správním soudnictví.“ Krajský soud si je vědom, že citované rozhodnutí se týká již zrušené právní úpravy zákona o správě daní a poplatků a že nová úprava daňového řádu účinná od 1. 1. 2011 v § 66 již nepočítá s možností podat odvolání proti odepření nahlížení do spisu. Nicméně je zde možnost domáhat se nápravy cestou stížnosti a žádosti o prošetření vyřízení stížnosti. Odepření nahlížení do spisu však tak jako tak zůstává procesním postupem správce daně, kterým se upravuje vedení řízení, přičemž vady takového postupu je možné s ohledem na zásadu subsidiarity zásahových správních žalob řešit až v řízení proti konečnému rozhodnutí ve věci. Za situace, kdy podle předchozí právní úpravy zákona o správě daní a poplatků bylo judikováno, že rozhodnutí o odepření nahlížení do spisu není samostatně soudně přezkoumatelné v rámci žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s. z důvodu kompetenční výluky podle § 70 písm. c) s. ř. s., nebylo možné dané pravidlo obcházet ani podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, který by spočíval v odepření nahlédnutí do spisu. Ačkoliv nová úprava daňového řádu naznala jistých změn (odepření nahlížení do spisu již není formalizovaným rozhodnutím, proti kterému by bylo možné podat odvolání), neshledal krajský soud žádný důvod, proč by mělo být připuštěno, aby se žalobce v rámci procesní taktiky mohl u soudu domáhat ochrany proti odepření nahlížení do spisu cestou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Daná procesní taktika žalobce nemůže být připuštěna, neboť by se tím oproti dosavadnímu judikatornímu trendu připustilo rozšiřování okruhu postupů správce daně, které by bylo možné napadnout jako nezákonný zásah podle § 82 s. ř. s. To jistě nebylo záměrem zákonodárce při změně procesní úpravy vztahující se k nahlížení do daňového spisu. S ohledem na subsidiaritu zásahových žalob nelze připustit, aby byl krajský soud povinen se v rámci tohoto žalobního typu zabývat jednotlivě jakýmkoliv možným procesním pochybením správce daně v rámci probíhající daňové kontroly. Tím krajský soud nikterak nezpochybňuje závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, vyjádřené v usnesení ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 – 110, publ. pod č. 735/2006 Sb. Pokračování -6- 10A 170/2015 NSS, ve kterém bylo vysloveno, že „zahájení i provádění daňové kontroly (§ 16 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků) může být podle okolností nezákonným zásahem, proti kterému je možno podat žalobu podle § 82 a násl. soudního řádu správního.“ Konstituováním možnosti podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem v rámci daňové kontroly však byla míněna především možnost bránit se před daňovou kontrolou jako celkem (proti jejímu zahájení, jejímu opakování či provádění nepřiměřeně dlouhou dobu apod.). V případě úspěchu žalobce s takovou žalobou by soud vyslovoval zákaz pokračovat v porušování práv daňového subjektu, tj. fakticky by zakázal pokračování daňové kontroly jako takové, a přikázal by obnovit stav před zásahem. Možnost podání zásahové žaloby však nebyla konstituována tak, aby žalobce mohl využívat tento žalobní typ jednotlivě k ochraně proti jakémukoliv domnělému pochybení správce daně učiněnému v rámci daňové kontroly. Krajský soud se tak odkazuje na již shora citovanou judikaturu a konstatuje, že obdobně je třeba nahlížet na případné procesní pochybení správce daně při odepření nahlížení do vyhledávací části spisu. Proti takovému případnému pochybení správce daně je žalobce oprávněn brojit až v žalobě proti konečnému rozhodnutí v daňovém řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. Odepření práva nahlédnout do spisu nemůže být nezákonným zásahem a na tom nic nemění ani to, že takové procesní pochybení není vyhrazeno samostatnému přezkumu, nýbrž je možné jej přezkoumat až v řízení o žalobě proti rozhodnutí ve věci samé. Krajský soud na podporu svých závěrů odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2011, č. j. 1 Aps 1/2011 – 101, a ze dne 16. 12. 2015, č. j. 8 Azs 144/2015 – 30. Žalobce dále označoval za nezákonný zásah vedení daňového spisu v rozporu s daňovým řádem. Krajský soud je toho názoru, že případným chybným vedením daňového spisu nemůže být přímo zasaženo do práv žalobce, neboť ze samotného postupu při vedení spisu žalobci žádná práva přímo nevznikají, ani se neomezují a ani se na základě vedení spisu žalobci neukládají žádné povinnosti. Případné procesní pochybení při vedení daňového spisu může žalobce opět uplatnit až v žalobě proti konečnému rozhodnutí ve věci. Krajský soud zhodnotil, že v daném případě je žaloba nepřípustná, neboť se lze domáhat ochrany v rámci žaloby proti konečnému rozhodnutí ve věci (po vyčerpání řádných opravných prostředků v daňovém řízení). Podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. soud usnesením odmítne návrh, jestliže je podle tohoto zákona nepřípustný. S ohledem na uvedené vyhodnotil krajský soud žalobu jako nepřípustnou a podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s. ji odmítl. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 3 s. ř. s., podle kterého platí, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, jestliže žaloba byla odmítnuta. Soud dále rozhodl o vrácení soudního poplatku žalobci podle § 10 odst. 3, in fine zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, neboť žaloba byla odmítnuta před prvním jednáním. Soud rozhodl o tom, že se žalobci vrací vybraný Pokračování -7 - 10A 170/2015 soudní poplatek v celkové částce 2 000 Kč. Soudní poplatek bude žalobci vrácen, a to do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení z účtu Krajského soudu v Českých Budějovicích.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. Krajský soud v Českých Budějovicích dne 21. března 2016 Předsedkyně senátu: JUDr. Věra B a l e j o v á v. r. Za správnost vyhotovení : Prázdná Jaroslava