10 A 71/2015

Rubrum

10A 71/2015 - 30 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Balejové a soudkyň Mgr. Heleny Nutilové a JUDr. Marie Trnkové v právní věci žalobce KAMPLACH & spol., s. r. o, IČ 632 50 578, sídlem v Českém Krumlově, Za Jitonou 259, zast. Mgr. Janem Aulickým, advokátem v Českém Krumlově, Za Tiskárnou 327, proti žalovanému Státnímu úřadu inspekce práce, sídlem v Opavě, Kolářská 451/13, o žalobě proti rozhodnutí ze dne 4. 2. 2015, č.j. 5535/1.30/14-3, takto:

Výrok

I. Žaloba se z a m í t á.

II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) obdržel dne 8. 4. 2015 žalobu proti rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne 4. 2. 2015, č.j. 5535/1.30/14-3, kterým bylo k odvolání žalobce potvrzeno rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu ze dne 10. 11. 2014 č.j. 15525/5.30/14-2. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byla žalobci uložena pokuta ve výši 115.000 Kč, a to za dva správní delikty dle ust. § 30 odst. 1 písm. q) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce (dále jen „zákon o inspekci práce“), kterých se žalobce dopustil nesplněním povinnosti uložené mu v ust. § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 309/2006 Sb., kterým se upravují další požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v pracovněprávních vztazích a o zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při činnosti nebo poskytování služeb mimo Pokračování - 2 - 10A 71/2015 pracovněprávní vztahy (dále jen „zákon o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci“), když zaměstnanci nebyli chráněni proti pádu z výšky způsobeného propadnutím střešní konstrukcí a žalobce nezajistil realizaci technických a organizačních opatření proti pádu z výšky z volného okraje střechy. Žalobce předně namítá nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí, které není řádně odůvodněno, když žalovaný v některých případech pouze odkazuje na rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné rovněž z toho důvodu, že žalovaný žádným způsobem nezdůvodnil, proč opatření přijatá žalobcem nejsou dostatečná, aby jej vyvinila z odpovědnosti za daný správní delikt. Žalovaný v této souvislosti nevyložil pojem „zajištěné pracoviště“. Zdůvodněno nebylo ani to, proč žalobcem přijatá nápravná opatření nenaplňují liberační důvody ve smyslu ust. § 36 odst. 3 zákona o inspekci práce. Dále bylo namítnuto, že žalobce byl v řízení před správními orgány zkrácen na svých právech, neboť tyto neprovedly veškeré jím navrhované důkazy a tento svůj postup nikterak neodůvodnily. Žalobce navrhoval provést výslech svých zaměstnanců, kteří by prokázali, že byli žalobcem řádně poučeni a že byly splněny všechny zákonné podmínky na zajištění místa činnosti a byla přijatá veškerá potřebná opatření. V řízení před správními orgány došlo k porušení zásady ne bis in idem, neboť žalobci jsou kladeny za vinu dva totožné skutky spočívající v tom, že zaměstnanci nebyli chráněni proti pádu z výšky. Sankce uložená žalobci je navíc nepřiměřená. Žalovaný v rozhodnutí neuvedl, jakým způsobem jsou ukládány sankce v obdobných případech. Závěrem žalobce navrhl napadené rozhodnutí zrušit a věc žalovanému vrátit k dalšímu řízení. Žalovaný navrhl projednávanou žalobu zamítnout. K žalobcem namítané nepřezkoumatelnosti rozhodnutí bylo žalovaným uvedeno, že se v daném správním řízení zcela ztotožnil se závěry správního orgánu prvního stupně a z tohoto důvodu v některých částech svého rozhodnutí ve vztahu k odvolacím námitkám žalobce odkázal právě na rozhodnutí prvostupňové. Takový postup byl aprobován rovněž Nejvyšším správním soudem, který konstatoval, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří jeden celek. Nedůvodnou shledal žalovaný i námitku žalobce, dle které se správní orgány nevypořádaly s jeho důkazními návrhy. Neprovedení žalobcem navrhovaných výslechů svědků bylo správními orgány dostatečně zdůvodněno. O skutečnostech, které dle žalobce měly být těmito výslechy prokázány, nebylo sporu. Správní orgány nikdy nezpochybnily ani nepopíraly, že by žalobce své zaměstnance řádně nepoučil. Správní orgány rovněž řádně zdůvodnily, proč ze strany žalobce nemohlo dojít k naplnění liberačních důvodů. K žalobcem namítanému porušení zásady ne bis in idem, bylo žalovaným uvedeno, že tato zásada porušena nebyla, neboť žalobce byl uznán vinným tím, že zaměstnanci nebyli chráněni jednak proti pádu v důsledku propadnutí střešní krytiny a jednak proti pádu z volného okraje střechy. Nejedná se tudíž o totožné skutky a rovněž jde o různou právní kvalifikaci ve smyslu prováděcích předpisů Pokračování - 3 - 10A 71/2015 K uložené sankci bylo žalovaným uvedeno, že byla uložena po právu a nikterak nevybočuje z mezí správního uvážení. Výší uložené sankce se správní orgán prvního stupně dostatečně zabýval a řádně zdůvodnil, z jakých kritérií při jejím stanovení vycházel. Žalobcem uváděná přijatá opatření byla správním orgánem shledána relevantní při ukládání pokuty, nikoliv při dovozování jeho odpovědnosti za správní delikty. Koncepce objektivní odpovědnosti neklade správním orgánům povinnost zabývat se zaviněním odpovědného subjektu. Liberační důvody ve smyslu ust. § 36 odst. 3 zákona o inspekci práce nebyly v daném případě naplněny, neboť žalobce nevyvinul veškeré úsilí pro zajištění pracoviště, jeho faktické zajištění ani nekontroloval a svou odpovědnost přenáší na zaměstnance. Ze správního spisu, který si soud vyžádal, vyplynuly následující rozhodné skutečnosti. Oblastní inspektorát práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu zahájil dne 11. 4. 2014 kontrolu příčin a okolností smrtelného pracovního úrazu. Kontrola byla provedena v místě úrazového děje v hospodářské budově – seníku v obci Chvalšiny. Z obsahu protokolu o této kontrole vyplývá, že dne 11. 4. 2014 došlo k pracovnímu úrazu zaměstnance žalobce při rekonstrukci střechy. Zaměstnanec žalobce v době vzniku úrazu odstraňoval starou střešní krytinu, přičemž došlo k jejímu prolomení, následkem čehož se dotyčný zřítil z výšky zhruba 10 metrů. Tímto pádem utrpěl zranění neslučitelná se životem a na místě zemřel. Šetřením na místě bylo zjištěno, že se nikde nenacházela ochranná přilba, na těle poškozeného nebyl zabezpečovací a jistící popruh či opasek a nikde na místě nebylo nalezeno jistící lano. Ze závěrů kontrolního zjištění vyplývá, že 1) na střeše objektu nebylo použito žádné zajištění proti propadnutí zaměstnanců, nebyla zde použita žádná pomocná konstrukce k rozložení zatížení osobami, ani laťové žebříky. Žalobce nezajistil, aby zaměstnanci vykonávající práci na střeše byli chráněni proti propadnutí střešní konstrukcí. V daném případě nebylo dodrženo ust. § 5 odst. 1 písm. c) zákona o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a nařízení vlády č. 362/2005 Sb., ust. § 4 příloha VI. odst. 1 písm. c) a ust. § 4 příloha VI. odst. 4; 2) nebyly použity prostředky kolektivní ochrany proti pádu z výšky, technické konstrukce, ochranná zábradlí, ohrazení, záchytná lešení nebo sítě, ani dočasné stavební konstrukce (lešení, pracovní plošiny). Žalobce tedy nepřijal technická a organizační opatření k zabránění pádu zaměstnance z výšky nebo do hloubky, propadnutí nebo sklouznutí nebo k jejich bezpečnému zachycení a nezajistil jejich provádění na všech ostatních pracovištích a přístupových komunikacích, pokud leží ve výšce nad 1,5 m nad okolní úrovní, případně pokud pod nimi volná hloubka přesahuje 1,5 m. V daném případě nebylo dodrženo ust. § 5 odst. 1 písm. c) zákona o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a nařízení vlády č. 362/2005 Sb., ust. § 3. odst. 1 písm. b); 3) žalobce stanovil pracovní postup pro zajištění zaměstnanců proti propadnutí střešní konstrukcí, aniž by stanovil, jak měli být zaměstnanci chráněni proti pádu z výšky nebo zřícení. Žalobce je povinen organizovat práci a stanovit pracovní postupy tak, aby byly dodržovány zásady bezpečného chování na pracovišti a aby zaměstnanci byli chráněni proti pádu nebo zřízení ve smyslu ust. § 5 odst. 1 písm. c) zákona o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Obsahem správního spisu je dále fotografická dokumentace místa úrazového děje; pracovní smlouva žalobce uzavřená s poškozeným na pozici pokrývače; základní bezpečnostní pokyny pro bourací a rekonstrukční práce; předávací protokol k osobním ochranným pracovním prostředkům poškozeného; Směrnice pro poskytování osobních ochranných pracovních prostředků, mycích, čistících a dezinfekčních prostředků; Hodnocení rizik pro výběr osobních ochranných pracovních prostředků, mycích, čistících a dezinfekčních prostředků; Dokumentace o vyhledávání a vyhodnocování rizik a o přijatých opatřeních podle požadavku zákoníku práce; Hodnocení pracovních rizik možného ohrožení při činnostech Pokračování - 4 - 10A 71/2015 organizace; Soubor hlavních zásad bezpečnosti ochrany zdraví při práci v organizaci; Směrnice stanovující obsah a četnost školení o právních a ostatních předpisech k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, způsob ověřování znalostí zaměstnanců a vedení dokumentace o provedeném školení podle zákoníku práce; Tematický plán a časový rozvrh školení BOZP; Osnova školení BOZP zaměstnanců a Ověření znalostí bezpečnostních předpisů ve stavebnictví. Všechny uvedené dokumenty jsou opatřeny podpisem poškozeného. Z obsahu úředního záznamu ze dne 11. 4. 2014 dále vyplývá, že u dvou pracovníků, kteří prováděli rekonstrukci střechy v obci Chvalšiny společně s poškozeným, byla zjištěna přítomnost alkoholu v krvi. Oznámením ze dne 21. 7. 2014 bylo zahájeno správní řízení se žalobcem ve věci podezření ze spáchání správního deliktu nesplnění povinnosti týkající se pracoviště a pracovního prostředí podle ust. § 30 odst. 1 písm. q) zákona o inspekci práce, kdy žalobce nezajistil pracoviště proti propadnutí střešní konstrukcí a ve věci podezření ze spáchání správního deliktu nesplnění povinnosti týkající se pracoviště a pracovního prostředí podle ust. § 30 odst. 1 písm. q) zákona o inspekci práce, kdy žalobce nepřijal technická a organizační opatření k zabránění pádu zaměstnanců z výšky. Dne 13. 8. 2014 proběhlo v dané věci ústní jednání, v jehož rámci jednatel žalobce k dotazům pracovníků správního orgánu uvedl, že v den, kdy došlo k úmrtí poškozeného, nebyly na stavbě prováděny kontroly BOZP, a to z důvodu krátkodobosti zakázky, kdy zaměstnanci byli přesně instruováni ohledně postupu a použití ochranných pomůcek. Na pracoviště se nikdo, kdo by provedl kontrolu, nedostavil, a to z důvodu zaneprázdněnosti jednatele žalobce i mistra. Pracovníci byli před výjezdem na stavbu instruováni ohledně použití ochranných pomůcek ve formě laťovek, kdy žebříky, laťovky i ochranné postroje měli tito pracovníci s sebou ve vozidle, tyto však během prací nepoužili. Pracovníci byli instruováni, aby se připevnili na stavbě ke kotevním bodům pomocí popruhů, tyto však nepoužili. Dále jednatel žalobce uvedl, že zavinění bylo na straně pracovníků, kteří byli k používání ochranných pomůcek proškoleni, ale přidělené ochranné pomůcky nepoužili. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně ze dne 10. 11. 2014 č.j. 15525/5.30/14-2 byl žalobce uznán vinným ze spáchání správního deliktu dle ust. § 30 odst. 1 písm. q) zákona o inspekci práce, kterého se dopustil tím, že nezajistil pracoviště proti propadnutí pracovníků střešní konstrukcí, jak mu ukládá ust. § 4 nařízení vlády č. 362/2005 Sb. provedeného přílohou č. VI. odst. 1 písm. c) a odst. 4, žalobce tak nesplnil povinnost uloženou mu ust. § 5 odst. 1 písm. c) zákona o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Žalobce byl dále uznán vinným ze spáchání správního deliktu dle ust. § 30 odst. 1 písm. q) zákona o inspekci práce, kterého se dopustil tím, že nezajistil provádění přijatých technických a organizačních opatření k zabránění pádu zaměstnanců z výšky (volného okraje střechy) ve smyslu ust. § 3 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 362/2005 Sb., žalobce tak nesplnil povinnost uloženou mu v ust. § 5 odst. 1 písm. c) zákona o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Z obsahu odůvodnění uvedeného rozhodnutí vyplývá, že na základě kontrolního zjištění v místě úrazu bylo správním orgánem konstatováno, že pracoviště nebylo vybaveno ochrannými prostředky, které by zabránily pádu poškozeného, konkrétně laťovými žebříky a vázacími ochrannými pomůckami. Správní orgán tak žalobci klade za vinu, že nezajistil pracoviště, když zaměstnanci vykonávající práci na tomto pracovišti nebyli chráněni proti propadnutí střešní konstrukcí a proti pádu z volného okraje střechy. Z důkazních prostředků, Pokračování - 5 - 10A 71/2015 jež jsou obsahem správního spisu, a to především z fotografií pracoviště, vyplývá, že pracoviště nebylo zákonem stanoveným způsobem zajištěno. Pokud žalobce argumentuje poskytnutím ochranných prostředků zaměstnancům a jejich informováním ohledně postupu, pak tato opatření nelze hodnotit jako dostačující. Provedení školení a poskytnutí ochranných pomůcek nepředstavují zajištěné pracoviště. K faktickému zajištění pracoviště může dojít až tehdy, kdy nehrozí pád osob z výšky. Žalobce se musí ze své pozice přesvědčit o realizaci opatření, v jejichž důsledku k pádu z výšky nedojde, takovou realizaci představují zejména kontroly, které si sám žalobce stanovil v dokumentu – Soubor hlavních zásad bezpečnosti ochrany zdraví při práci v organizaci. Žalobce je povinen zajistit, aby jeho zaměstnanci nebyli z bezpečnostního hlediska ohroženi. Žalobce by měl stanovit příslušná opatření a poskytnout svým zaměstnancům ochranné pomůcky, avšak o realizaci těchto opatření by se žalobce měl přesvědčit. Poukazem na porušení povinnosti ze strany zaměstnance se žalobce nemůže zbavit odpovědnosti za dané správní delikty. Porušení pracovní kázně není s ohledem na objektivní odpovědnost žalobce podstatné. Správní orgán nepochybuje o tom, že žalobce své zaměstnance řádně proškolil a poskytl jim ochranné pomůcky. Pracoviště nebylo vybaveno bezpečnostními prvky, když na místě se nacházela pouze plošina, která měla sloužit coby ochrana do doby, než se pracovníci zajistí u kotvícího bodu na hřebenu střechy, avšak tato plošina nebyla způsobilá zajistit celý obvod střechy. V rozhodný den zaměstnanci žalobce ochranné prostředky ve formě laťovek a jistících popruhů nepoužili a tyto měli uloženy v autě nacházejícím se u pracoviště. Žalobce tak připustil, aby jeho zaměstnanci vykonávali práci na pracovišti, které nebylo zajištěno a nebyli tak chráněni proti propadnutí střešní konstrukcí. Subjektivní stránku správní orgán s ohledem na objektivní odpovědnost nehodnotil. Při stanovení výše pokuty správní orgán přihlédl mimo jiné k poměrům žalobce, kdy z přiznání k dani z příjmů právnických osob zjistil, že žalobce hospodaří s prostředky v řádech milionů korun, a ačkoliv generuje hospodářskou ztrátu, uložená pokuta pro něj nemůže být likvidační, což žalobce ani nenamítal. Jako přitěžující okolnost byla uvedena smrt zaměstnance žalobce, kterému bylo 35 let. Jako další přitěžující okolnost byla uvedena skutečnost, že se žalobce již stejného správního deliktu dopustil a byl za toto potrestán pokutou ve výši 12.000 Kč. Žalobce byl navíc pro porušení povinností v souvislosti s bezpečností práce potrestán pokutou ve výši 100.000 Kč v roce 2004 a v roce 2009 u něj byly nedostatky při zajištění výškových prací znovu shledány. Žalobci polehčuje, že se bezpečnosti práce věnoval, své zaměstnance pravidelně školil a po úrazu svého zaměstnance přijal příslušná opatření. Správní orgán pokutu ve výši 115.000 Kč uloženou při spodní hranici zákonné sazby (1.000.000 Kč) shledal jako přiměřenou. Proti tomuto rozhodnutí bylo žalobcem dne 2. 12. 2014 podáno odvolání, které obsahově odpovídá nyní projednávané žalobě tak, jak byla popsána výše. Žalobce v odvolání namítá nesprávné právní posouzení dané věci, když žalobce splnil veškeré zákonem požadované povinnosti v oblasti bezpečnosti práce, kterými jsou pravidelná školení zaměstnanců v této oblasti, poskytovaná řádná poučení o prováděných pracích a vybavení zaměstnanců ochrannými pomůckami. V daném případě došlo k pochybení na straně zaměstnanců, po žalobci nelze v případě obdobných krátkodobých zakázek požadovat průběžné kontroly toho, zda zaměstnanci plní jím udělené pokyny. Právní předpisy žádným způsobem nedefinují, jakým způsobem má zaměstnavatel provádět technicko – organizační opatření, která přijal. Žalobce byl správním orgánem prvního stupně zkrácen na svých právech, neboť tento neprovedl výslech žalobcem navrhovaných svědků, kteří by prokázali, že žalobce splnil veškeré zákonem kladené požadavky. Žalobce byl navíc uznán vinným dvěma skutky, které jsou fakticky totožné. Peněžitá sankce byla uložena v nepřiměřené výši a neodpovídá majetkovým poměrům žalobce. Pokračování - 6 - 10A 71/2015 O odvolání žalobce bylo rozhodnuto prostřednictvím žalobou napadeného rozhodnutí ze dne 4. 2. 2015, č.j. 5535/1.30/14-3, kterým bylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrzeno. K odvolacím námitkám žalobce bylo žalovaným uvedeno, že o vybavenosti jeho zaměstnanců, jejich poučení a řádném proškolení není v daném případě sporu. Tento závěr však nemění ničeho na skutečnosti, že žalobce fakticky řádně nezajistil pracoviště, jak bylo v řízení před prvoinstančním orgánem prokázáno. Faktické zajištění pracoviště představuje především realizaci zaměstnavatelem přijatých opatření, a to buď prostřednictvím zodpovědných pracovníků či průběžnými kontrolami. Žalovaný neshledal, že by v řízení před prvostupňovým orgánem došlo ke krácení práv žalobce, důvody, pro které správní orgán nepřistoupil k výslechu svědků navrhovaných žalobcem, byly tímto orgánem řádně uvedeny. K námitce totožnosti skutků žalovaný uvedl, že oba nedostatky na úseku bezpečnosti práce naplňují skutkovou podstatu správního deliktu nezajištění pracoviště a pracovního prostředí, totožné však nejsou, neboť za první z nich byl žalobce uznán vinným z důvodu nezajištění pracoviště proti pádu z výšky způsobeného propadnutím střešní konstrukcí a v případě druhého nedostatku byl žalobce uznán vinným z důvodu nezajištění pracoviště proti pádu z výšky z volného okraje střechy. Každý z těchto skutků porušuje zákon o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, každý z nich je ovšem upřesněn nařízením vlády č. 362/2005 Sb. Výše uložené pokuty byla žalovaným shledána jako přiměřená, a to s ohledem na následek správních deliktů žalobce v podobě smrtelného úrazu jeho zaměstnance. K tomuto žalovaný dále poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, dle které musí být finanční postih znatelný v majetkové sféře delikventa, tedy nikoliv pro něho zanedbatelný. Pokud žalobce hospodaří s finančními prostředky v řádech několika milionů korun, ačkoliv generuje hospodářskou ztrátu, uložená pokuta pro něj nemůže být likvidační. Toto však žalobce ani nenamítal. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí podle § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), v mezích daných žalobními body a dospěl k závěru, že žaloba důvodná není. V projednávané věci je žalobci kladeno za vinu, že se dvěma skutky dopustil správního deliktu dle ust. § 30 odst. 1 písm. q) zákona o inspekci práce. Žalobce se tohoto správního deliktu dopustil v prvním případě tím, že nezajistil pracoviště proti propadnutí pracovníků střešní konstrukcí, jak mu blíže ukládá ust. § 4 nařízení vlády č. 362/2005 Sb. provedeného přílohou č. VI. odst. 1 písm. c) a odst. 4 a ve druhém případě tím, že nezajistil provádění přijatých technických a organizačních opatření k zabránění pádu zaměstnanců z výšky (volného okraje střechy), jak mu blíže ukládá ust. § 3 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 362/2005 Sb., žalobce tak nesplnil povinnost uloženou mu v ust. § 5 odst. 1 písm. c) zákona o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Dle ust. § 30 odst. 1 písm. q) zákona o inspekci práce se právnická osoba dopustí správního deliktu na úseku bezpečnosti práce tím, že neplní povinnosti týkající se pracoviště a pracovního prostředí stanovené v zákoně o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, v nařízení vlády o podrobnějších požadavcích na pracoviště a pracovní prostředí, nařízení vlády o bližších požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví při práci na pracovištích s nebezpečím pádu z výšky nebo do hloubky a nařízení vlády o bližších požadavcích na zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v prostředí s nebezpečím výbuchu. Dle přílohy č. VI. odst. 1 písm. c) k nařízení vlády č. 362/2005 Sb. je zaměstnance vykonávající práce na střeše nutné chránit proti propadnutí střešní konstrukcí. Dle odst. 4 Pokračování - 7 - 10A 71/2015 téhož ustanovení se zajištění proti propadnutí provádí na všech střešních pláštích, kde je půdorysná vzdálenost mezi latěmi nebo jinými nosnými prvky střešní konstrukce větší než 0,25 m a kde není zaručeno, že jednotlivé střešní prvky jsou bezpečné proti prolomení zatížením osobami včetně nářadí, pracovních pomůcek a materiálu, případně není toto zatížení vhodně rozloženo pomocnou konstrukcí (pracovní nebo přístupová podlaha apod.). Dle ust. § 3 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 362/2005 Sb. zaměstnavatel přijímá technická a organizační opatření k zabránění pádu zaměstnanců z výšky nebo do hloubky, propadnutí nebo sklouznutí nebo k jejich bezpečnému zachycení (dále jen "ochrana proti pádu") a zajistí jejich provádění na všech ostatních pracovištích a přístupových komunikacích, pokud leží ve výšce nad 1,5 m nad okolní úrovní, případně pokud pod nimi volná hloubka přesahuje 1,5 m. Z obsahu správního spisu bylo zjištěno, že dne 11. 4. 2014 byla u žalobce zahájena kontrola, a to na základě úmrtí zaměstnance žalobce, ke kterému došlo v důsledku jeho propadnutím střechou, která se pod ním během práce na rekonstrukci střešní krytiny prolomila. Ze závěrů této kontroly vyplynulo, že ačkoliv zaměstnanci žalobce vykonávající výškové práce na střeše byli vybaveni ochrannými pomůckami, tyto zanechali ve vozidle u stavby a práce prováděli, aniž by byli zajištěni např. prostřednictvím laťových žebříků či jistících popruhů. Střecha, na které byly práce prováděny, nebyla proti propadnutí zajištěna bezpečnostními prvky, když na místě se nacházela pouze plošina, která měla sloužit coby ochrana do doby, než se pracovníci zajistí u kotvícího bodu na hřebenu střechy, avšak tato plošina nebyla způsobilá zajistit celý obvod střechy. Žalobci je potom kladeno za vinu, že ačkoliv své zaměstnance řádně proškolil, poučil o vykonávané práci a vybavil je ochrannými pomůckami, využívání těchto pomůcek ani zajištění střechy proti jejímu propadnutí bezpečnostními prvky následně nezkontroloval, a připustil tak, aby jeho zaměstnanci vykonávali práce na střeše ve výšce min. 12 metrů bez příslušného zajištění. Žalobce předně namítá nepřezkoumatelnost žalovaného rozhodnutí, která je dána tím, že žalovaný v některých částech svého rozhodnutí odkazuje na rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a není tudíž řádně odůvodněno. Žalovaný měl alespoň částečně nastínit, z jakého důvodu nejsou žalobcem přijatá opatření schopná žalobce vyvinit ze správního deliktu, který mu je kladen za vinu. Ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. rozlišuje dva případy nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu, a to nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti správního rozhodnutí a nepřezkoumatelnost způsobenou nedostatkem důvodů rozhodnutí správního orgánu. V nyní projednávané věci je žalobcem spatřována nepřezkoumatelnost žalovaného rozhodnutí v tom, že žalovaný v některých částech odůvodnění odkazoval na rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a dle žalobce tak dostatečně nevypořádal jeho odvolací námitky. K otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu co do jeho odůvodnění se vyjádřil Krajský soud v Brně ve svém rozhodnutí ze dne 11. 4. 2006 č.j. 31Ca 39/2005 – 70 (dostupném na www.nssoud.cz) , kde uvedl, že k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu spočívající v nedostatku jeho důvodů může dojít tehdy, pokud se správní orgán v rozhodnutí o opravném prostředku nevypořádá se všemi odvolacími námitkami účastníka. Pokračování - 8 - 10A 71/2015 Z obsahu odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí vyplývá, že se žalovaný ztotožnil se závěry prvostupňového správního orgánu a v odůvodnění v rámci vypořádávání odvolacích námitek žalobce v některých případech odkázal na rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Žalovaný takto učinil především ve vztahu k odvolacím námitkám, kterými žalobce poukazoval na opaření přijatá z důvodu bezpečnosti práce, která jej dle jeho názoru vyviňovala z odpovědnosti za daný správní delikt. K této námitce žalovaný uvedl, že žalobcovy odkazy na proškolení zaměstnanců a na jím poskytnuté ochranné pomůcky považuje za bezpředmětné, stejně tak jako žalobcem navrhované výslechy svědků, kteří by prokázali, že žalobce své zaměstnance v oblasti bezpečnosti řádně proškolil. Tyto skutečnosti prokázány v řízení před správním orgánem prvního stupně byly a není o nich sporu, podstata správního deliktu žalobce spočívá v porušení jiných povinností žalobce uložených mu zákonem. Nadbytečnost navrhovaných důkazů správní orgán prvního stupně konstatoval na straně 6 svého rozhodnutí. Uvedenou námitku žalobce neshledal krajský soud důvodnou. Rozhodnutí správního orgánu prvního a druhého stupně tvoří jeden celek a není tudíž vyloučeno, aby odvolací správní orgán rozhodnutí prvostupňové doplnil či na něj v odůvodnění poukázal, a to obzvláště za situace, kdy se s argumentací v něm obsaženou zcela ztotožnil, jako tomu bylo v nyní projednávané věci. K tomuto závěru dospěl rovněž Nejvyšší správní soud, a to například v rozhodnutí ze dne 31. 10. 2014 č.j. 6 As 161/2013 – 25 (dostupném na www.nssoud.cz). Žalovaný shodně se správním orgánem prvního stupně konstatoval, že opatření přijatá žalobcem pro zajištění bezpečnosti práce, jej nevyviňují ze správního deliktu, který mu je kladen za vinu. Opatření v podobě pravidelných školení zaměstnanců v oblasti bezpečnosti práce a ochranné pomůcky, kterými žalobce své zaměstnance vybavil, správní orgány nikterak nezpochyňují, když jejich použití bylo v řízení před správním orgánem prvního stupně prokázáno. Tato opatření však nejsou v dané věci relevantní a správní orgány žalobcem navrhované důkazy, které by jejich existenci měly prokázat, shledaly nadbytečnými. V nyní projednávané věci není sporné, zda žalobce své zaměstnance řádně proškolil a poskytl jim příslušné ochranné pomůcky. Žalobci je kladeno za vinu, že užívání ochranných pomůcek a plnění dalších bezpečnostních opatření na pracovišti nekontroloval. Splnění této povinnosti nebylo žalobcem prokázáno. Vzhledem k tomu, že krajský soud z výše uvedených důvodů neshledal rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelným, není tato žalobní námitka důvodná. Pokud žalobce uvádí, že žalovaný v rozhodnutí nevyložil pojem “zajištěné pracoviště”, pak toto tvrzení nelze považovat za správné. Zajištěné pracoviště žalovaný blíže specifikoval na straně 6 napadeného rozhodnutí, kde zmínil prostředky, které lze pro zajištění pracoviště užít. K tomuto potom žalovaný dále odkázal na stranu 5 a 6 rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, kde správní orgán zmiňuje faktické zajištění pracoviště, ke kterému může dojít až realizací zaměstnavatelem stanovených opatření, a to například v podobě pravidelných kontrol. Z uvedených rozhodnutí správních orgánů tak jednoznačně plyne, že zákon stanoví příkladné prvky zabraňující pádu osob na pracovišti, kterými jsou například ochranná zábradlí či lešení. Realizaci těchto opatření v podobě instalace lešení či užití bezpečnostních popruhů pak musí zajistit zaměstnavatel, a to například pravidelnými kontrolami pracoviště. Zajištěné pracoviště je tedy pracovištěm, kde jsou používány zákonem a prováděcím předpisem stanovené ochranné pomůcky (helmy, jistící popruhy, lana, kotvící body, ochranná zábradlí, lešení, laťové žebříky) a použití těchto ochranných pomůcek je Pokračování - 9 - 10A 71/2015 zaměstnavatelem kontrolováno nebo jinak zajištěno. Námitka žalobce nebyla shledána důvodnou. Žalobce dále namítá, že byl ve správním řízení zkrácen na svých právech, když správní orgán prvního stupně neprovedl jím navrhované výslechy svědků, kteří by potvrdili, že byli žalobcem řádně poučeni a proškoleni. Správní orgán prvního stupně navíc tento svůj postup žádným způsobem nezdůvodnil. K tomuto krajský soud odkazuje na stranu 6 prvoinstančního rozhodnutí, kde správní orgán uvedl, že žádným způsobem nezpochybňuje proškolení zaměstnanců žalobce ani poskytnutí ochranných pomůcek. Z tohoto důvodu také shledal žalobcem navrhované výslechy svědků za nadbytečné, neboť tyto výslechy svědků měly prokázat, že žalobce své zaměstnance řádně proškolil a poskytl jim příslušné ochranné pomůcky. Správní orgán se tak dostatečným způsobem vypořádal s žalobcem navrhovanými důkazy, když tyto důkazy považoval za nadbytečné, což řádně a logicky zdůvodnil. Krajský soud v této souvislosti uvádí, že případné svědecké výpovědi osvědčující žalobcem provedená školení a ochranné pomůcky, nijak neprokazují, že žalobce zajistil realizaci těchto opatření, tedy především to, že předmětné ochranné pomůcky budou jeho zaměstnanci řádně využívány. Tato námitka nebyla krajským soudem shledána důvodnou. Dle žalobce byla v řízení před správními orgány porušena zásada ne bis in idem, neboť žalobce byl uznán vinným dvěma totožnými skutky. Žalobci je v obou případech kladeno za vinu, že jeho zaměstnanci nebyli chráněni proti pádu z výšky. Jak již bylo krajským soudem uvedeno shora, žalobci je kladeno za vinu spáchání správního deliktu dle ust. § 30 odst. 1 písm. q) zákona o inspekci práce, kterého se dopustil tím, že nezajistil pracoviště proti propadnutí pracovníků střešní konstrukcí, jak mu ukládá ust. § 4 nařízení vlády č. 362/2005 Sb. provedeného přílohou č. VI. odst. 1 písm. c) a odst. 4, žalobce tak nesplnil povinnost uloženou mu ust. § 5 odst. 1 písm. c) zákona o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Žalobci je potom dále kladeno za vinu spáchání správního deliktu dle ust. § 30 odst. 1 písm. q) zákona o inspekci práce, kterého se dopustil tím, že nezajistil provádění přijatých technických a organizačních opatření k zabránění pádu zaměstnanců z výšky (volného okraje střechy) ve smyslu ust. § 3 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 362/2005 Sb., žalobce tak nesplnil povinnost uloženou mu v ust. § 5 odst. 1 písm. c) zákona o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Žalobce se tedy dopustil správního deliktu jednak tím, že nezajistil střešní pláště proti propadnutí a jednak tím, že nepřijal technická a organizační opatření k zabránění pádu zaměstnanců z výšky – z volného okraje střechy. Mezi hlavní zásady správního trestání patří princip, že se o jedné věci zásadně rozhoduje pouze jednou v jediném řízení (ne bis in idem). Výjimky z této zásady jsou relativně omezené a procesně přísně reglementované; z toho pak vyplývá zásadní nemožnost vést o téže věci více řízení současně (litispendence) a znovu rozhodnout o věci již rozhodnuté (res iudicata). Tím je zajištěn požadavek právní jistoty účastníků řízení, který vyžaduje, aby od jistého okamžiku byl výsledek řízení (a tedy rozhodování o konkrétní věci) fixován a byl v zásadě nezměnitelný. (viz. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2014 č.j. 2As 24/2014 – 31, dostupné na www.nssoud.cz) Pokračování - 10 - 10A 71/2015 Zásada ne bis in idem tedy představuje zákaz dalšího potrestání pro skutek, o němž již bylo pravomocně rozhodnuto, přičemž rozhodné je to, zda-li jde či nejde o stejný skutek. Podstatu skutku tvoří jednání pachatele a následek tímto jednáním způsobený. Jednání je projev vůle pachatele ve vnějším světě, který může spočívat v konání, opomenutí či nekonání. Následek spočívá v porušení nebo ohrožení zájmů chráněných zákonem a jako znak jednotlivého, individuálního činu ve své konkrétní podobě spojuje dílčí útoky do jednoho skutku a zároveň umožňuje dělit chování člověka na různé skutky. Skutek je tedy tvořen souhrnem určitých popsaných skutkových okolností, nikoli jejich právním posouzením. O totožnosti skutku mohou tedy rozhodnout jen okolnosti a závěry skutkové, které jsou právně relevantní, nikoliv pouze závěry právní. Zjednodušeně řečeno podstata skutku je určována účastí pachatele na určité události, z níž vzešel následek porušující nebo ohrožující společenské zájmy chráněné zákonem. V kontextu správního trestání je tedy skutkem určitá událost ve vnějším světě záležející v jednání člověka, která může mít znaky jednoho správního deliktu, dvou či více správních deliktů, nebo nemusí vykazovat znaky žádného správního deliktu. K porušení zásady ne bis in idem tudíž může dojít pouze v případě totožného skutku. Totožnost skutku je zachována za předpokladu, jestliže: a) je úplná shoda alespoň v jednání při rozdílném následku, b) je úplná shoda alespoň v následku při rozdílném jednání, c) jednání nebo následek (nebo obojí) jsou v případech uvedených pod písm. a) a b) alespoň částečně shodné, shoda ovšem musí být v podstatných okolnostech, jimiž se rozumí zejména skutkové okolnosti charakterizující jednání nebo následek z hlediska právní kvalifikace, která přichází v úvahu; podstatnými z tohoto hlediska nejsou ty skutkové okolnosti, které charakterizují jen zavinění či jiný znak subjektivní stránky. V souzené věci šlo o dva skutky a dva správní delikty: první skutek spočíval v porušení povinnosti žalobce, který nezajistil pracoviště proti propadnutí pracovníků střešní konstrukcí a porušil tak zájem na bezpečnosti práce a ochrany zdraví při práci. Tohoto deliktu se žalobce dopustil tím, že nezajistil střešní krytinu proti propadnutí, a to například pomocnou plošinou zakrývající celý obvod střechy či jinou alternativní konstrukcí. Pracoviště nebylo vybaveno bezpečnostními prvky, když na místě se nacházela pouze plošina, která měla sloužit coby ochrana do doby, než se pracovníci zajistí u kotvícího bodu na hřebenu střechy, avšak tato plošina nebyla způsobilá zajistit celý obvod střechy. Žalobce tímto skutkem porušil zájem na zajištění střechy, aby nedošlo k jejímu prolomení a následnému propadnutí zaměstnanců žalobce. Druhý skutek spočíval v porušení povinnosti žalobce, který nezajistil provádění přijatých technických a organizačních opatření k zabránění pádu zaměstnanců z volného okraje střechy. Žalobce tímto skutkem porušil zájem na zajištění realizace přijatých technických a organizačních opatření, která měla zabránit pádu zaměstnanců z okraje střechy. Tohoto deliktu se žalobce dopustil tím, že nezkontroloval, zda zaměstnanci žalobce skutečně realizují přijatá opatření, tedy například, že jsou na stavbě ve výšce zajištěni bezpečnostními popruhy. Žalobce se tedy správních deliktů dopustil na základě dvou odlišných jednání, která měla různé následky. Tomuto závěru nasvědčuje i to, že žalobce by byl za nezajištění pracoviště proti propadnutí zaměstnance střešní konstrukcí postižen i tehdy, pokud by zajistil realizaci přijatých technických a organizačních opatření, tedy pokud by například pravidelně prováděl kontroly pracoviště. Žalobce se nemůže zbavit odpovědnosti ze spáchání uvedených správních deliktů poukazem na porušení pracovní kázně ze strany zaměstnanců, neboť Pokračování - 11 - 10A 71/2015 dodržování povinností vyplývajících z nařízení vlády č. 362/2005 Sb. na úseku bezpečnosti a ochrany zdraví při práci je zákoníkem práce uloženo přímo zaměstnavateli. Nad rámec lze konstatovat, že pokud by žalobce prováděl pravidelné kontroly pracoviště za účelem zjištění, zda-li zaměstnanci dodržují přijatá opatření, mohl by eliminovat rovněž požívání alkoholu na pracovišti, kdy se správního spisu vyplývá, že dva ze čtyř zaměstnanců vykonávajících výškové práce, byli pod vlivem alkoholu. Totožnost skutku nelze dovozovat ani ze stejné právní kvalifikace správního deliktu žalobce. Jak již krajský soud uvedl shora, totožnost skutku zakládají pouze okolnosti a závěry skutkové, nikoliv závěry právní. Námitka žalobce, dle níž došlo ze strany správních orgánů k porušení zásady ne bis in idem, nebyla krajským soudem shledána důvodnou. Závěrem žalobce namítá nepřiměřenost uložené pokuty, takto uložená sankce jej nadměrně zatěžuje a správní orgány neuvedly, jakým způsobem postupují při stanovení výše pokuty v obdobných případech. K otázce přiměřenosti uložené pokuty se vyjádřil rovněž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí ze dne 20. 4. 2010 č.j. 1As 9/2008-133 (dostupném na www.nssoud.cz), kde konstatoval, že správní soudy při posuzování zákonnosti uložené sankce k žalobní námitce přezkoumají, zda správní orgán při stanovení výše sankce zohlednil všechna zákonná kritéria, zda úvahy o výši uložené pokuty jsou racionální, ucelené, koherentní a v souladu se zásadami logiky, zda správní orgán nevybočil z mezí správního uvážení nebo jej nezneužil, ale rovněž, zda uložená pokuta není likvidační. Žalobci byla za výše uvedené správní delikty uložena pokuta ve výši 115.000 Kč. Z ust. § 30 odst. 2 písm. c) zákona o inspekci práce vyplývá, že za daný správní delikt lze žalobci uložit pokutu až ve výši 1.000.000 Kč. Žalobci tak byla uložena pokuta při spodní hranici, a to za dva správní delikty, kterých se dopustil porušením ust. § 30 odst. 1 písm. q) téhož zákona. Z odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí bylo zjištěno, že správní orgán vycházel z majetkových dispozic žalobce, ze kterých vyplývá, že žalobce, přestože generuje hospodářskou ztrátu, hospodaří s finančními prostředky v řádech milionů korun. Uloženou pokutu tudíž je schopen uhradit. Jako přitěžující okolnost bylo shledáno úmrtí zaměstnance žalobce, k němuž došlo v důsledku jeho pádu ze střechy po jejím propadnutí. Správní orgán přihlédl rovněž k tomu, že šlo o smrt mladého člověka. Jako další přitěžující okolnost byla vyhodnocena skutečnost, že se žalobce pochybení na úseku bezpečnosti práce dopustil opakovaně, a to i přes to, že byl za toto pochybení již v minulosti sankcionován. Jako polehčující okolnost správní orgán konstatoval přístup žalobce, který se bezpečnosti práce věnoval, své zaměstnance pravidelně školil a seznamoval je s aktuálními právními předpisy v dané oblasti. Rovněž po úrazu zaměstnance žalobce přijal příslušná opatření, kdy zaměstnance proškolil k příčinám tohoto úrazu a k rizikovosti těchto prací, na každé pracoviště stanovil odpovědnou osobu a rozhodl se provádět pravidelné kontroly pracovišť. Krajský soud považuje odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů co do výše uložené pokuty za dostatečné, splňující veškeré zákonem stanovené náležitosti. Rozhodnutí správních orgánů nejsou co do stanovení výše uložené pokuty nepřezkoumatelná. Pokračování - 12 - 10A 71/2015 Správní orgány navíc nejsou povinny poukazovat na konkrétní obdobné případy, v nichž byly ukládány pokuty za správní delikt. Žalovaný navíc zcela případně poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, dle které musí být finanční postih v majetkové sféře delikventa znatelný. Krajský soud se s těmito závěry zcela ztotožňuje. Závěry správních orgánů ohledně výše uložené pokuty nelze shledat nepřezkoumatelnými, když je z nich zcela patrné, z jakých ukazatelů při stanovení výše pokuty vycházely. Správní orgány zohlednily způsob spáchání správních deliktů žalobce a přihlédnuto bylo rovněž k následkům těchto správních deliktů. Zohledněna byla rovněž majetková situace žalobce, kterou správní orgán prvního stupně zjistil z přiznání k dani z příjmů žalobce. Pokuta uložená žalobci ve výši 115.000 Kč byla vyměřena zcela při spodní hranici zákonného rozsahu. Správní orgány dostatečně zdůvodnily výši takto uložené pokuty. Krajský soud k tomuto dodává, že žalobci významně přitěžuje, že porušením bezpečnostních předpisů byla způsobena smrt jeho zaměstnance. Odhlédnout nelze ani od toho, že se jedná o opakované porušení povinností žalobce na úseku bezpečnosti práce. Výše uložené pokuty by tak pro žalobce měla mít především výchovný charakter a měla by vést k jeho budoucí nápravě a vyšší obezřetnosti při realizaci přijatých opatření na úseku bezpečnosti práce. Žalobce by se napříště neměl spoléhat toliko na to, že jeho zaměstnanci splní veškerá technická a bezpečnostní opatření, že budou na pracovišti při práci ve výškách ukotveni u pevného bodu a zajištěni bezpečnostním popruhem. Žalobce by rovněž měl dbát na zajištění bezpečnosti střešních ploch proti jejich prolomení a nespoléhat na to, že k prolomení střešní konstrukce nedojde. Uložená pokuta bezesporu zasáhne do majetkové sféry žalobce, tento však její likvidační důsledek netvrdil a ani jej neprokázal. Následky uložené finanční sankce představují zásah do ekonomické sféry žalobce, avšak takové následky jsou již ze samotného charakteru této sankce předpokládány a pro žalobce by měly být ponaučením, a to obzvláště za situace, kdy již byl pro obdobné jednání již potrestán. Na základě shora uvedeného dospěl k závěru, že správní orgány postupovaly v souladu s platnou právní úpravou. Krajský soud tedy neshledal v postupu správních orgánů nesprávnost ani nezákonnost, proto žalobu v souladu s ust. § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl. Současně v souladu s ust. § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. ve výroku ad II. rozsudku nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, neboť žalobce neměl ve věci úspěch a žalované náklady řízení nad rámec její úřední činnosti nevznikly a ani je nepožadovala. Podle ust. § 51 odst. 1 s.ř.s. nebylo třeba k projednání žaloby nařizovat jednání, protože účastníci projevili s takovým procesním postupem souhlas. Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty Pokračování - 13 - 10A 71/2015 nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s.ř.s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. V Českých Budějovicích dne 3. září 2015 JUDr. Věra Balejová v. r. Předsedkyně senátu Za správnost vyhotovení: Sládková Blanka