10 Af 602/2012
č. j. 10 Af 602/2012-32
ZRUŠENO VYŠŠÍM SOUDEM NSS 1 As 70/2013-58- KS Č. Budějovice 10 Af 602/2012-32
- NSS 1 As 70/2013-58
Citované zákony (7)
Rubrum
10Af 602/2012 - 32 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Balejové a soudců JUDr. Marie Krybusové a JUDr. Ing. Zdeňka Strnada, Ph.D. v právní věci žalobce Ing. R. L., proti žalovanému Odvolacímu finančnímu ředitelství Brno, Masarykova 31, o žalobě proti rozhodnutí Finančního ředitelství v Českých Budějovicích ze dne 27.11.2012, č.j. 8701/12-0300, t a k t o :
Výrok
Žaloba se z a m í t á. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Odůvodnění
Žalobou doručenou Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále též krajský soud) dne 2.12.2012 se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 27.11.2012, č.j. 8701/12-0300, kterým bylo rozhodnuto o odvolání žalobce tak, že odvolání žalobce bylo zamítnuto a odvoláním napadené rozhodnutí Finančního úřadu v Třeboni ze dne 26.10.2012 č.j. 65420/12/088010303127, jímž tento finanční úřad odmítl žalobci poskytnout požadované informace, podřaditelné pod ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, žalovaný potvrdil. Pokračování - 2 - 10Af 602/2012 Napadené rozhodnutí vydalo Finanční ředitelství v Českých Budějovicích, které působilo v odvolacím řízení jako územní finanční orgán podle zákona č. 531/1990 Sb. Ve smyslu § 20 odst. 2 zákona č. 456/2011 Sb., o finanční správě České republiky, v novelizovaném znění se odvolací instancí od 1.1.2013 rozumí Odvolací finanční ředitelství v Brně. Žalobce v žalobě předně poukazuje na skutečnost, že ustanovení § 11 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále též zákon o svobodném přístupu k informacím) na jím požadované informace nedopadá, neboť výjimka uvedená v předmětném ustanovení se týká pouze vnitřních pokynů obsahujících informace, které neovlivňují nikoho jiného, mimo subjekty, mající podle citovaného zákona povinnost poskytovat informace týkající se jejich rozhodovací činnosti. Předmětný metodický pokyn k ukládání pokut podle zákona o účetnictví včetně všech příloh a doplnění není vnitřním pokynem, na nějž by se vztahovalo ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce dále uvedl, že se rovněž nejedná o případ, kdy by bylo požadováno sdělení informace, kterou by byl povinný subjekt teprve nucen z různých podkladů vytvářet. Skutečnost, že tyto informace jsou obsaženy v jakémsi vlastním interním pokynu, je nerozhodná. Za interní pokyn nelze považovat každý akt, který správní orgán takto označí, rozhodný je vždy obsah konkrétního pokynu nebo jiného aktu. Týkají-li se zmiňované interní pokyny výkonu veřejné správy, tedy činnosti správce daně, jakožto orgánu veřejné moci navenek, ve vztahu k veřejnosti a upravují-li aplikační postupy stran jednotlivých ustanovení daňových zákonů, nelze je, jakkoli jsou takto označeny, považovat za informace vyloučené z práva na jejich poskytnutí těm, jichž se postupy v nich upravené bezprostředně dotýkají. Není zde pochyb o tom, že rozhodování o daňových povinnostech jakož i o daňových úlevách bezesporu je výkonem veřejné správy a správce daně rozhoduje o právech a povinnostech osob. Tato činnost by měla být prováděna transparentním způsobem a pod přiměřenou kontrolou veřejnosti. Rozhodující je vždy pouze skutečnost, zda pokyn obsahuje informace, týkající se výkonu veřejné správy navenek či se jedná výlučně o akt organizační, metodický nebo řídící, který zásadně nemůže ovlivnit subjekty jiné. Veškerá tato konstatování žalobce opírá o rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 5 As 28/2007-89 ze dne 17.1.2008. Tvrzení žalovaného, dle kterého v dané věci převažuje veřejný zájem na uchování důvěrností informací o postupech územních finančních orgánů nad právem jednotlivce na informace a stejně tak jeho tvrzení, že zveřejnění této informace, by bylo v rozporu s veřejným zájmem, považuje pouze za teoretické tvrzení žalovaného. Žalovaný neuvádí nic, na co by v praxi ukázal, že jde o tvrzení důvodné. Závěrem žalobce navrhuje napadené rozhodnutí žalovaného a stejně tak i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušit a věc žalovanému vrátit k dalšímu řízení. Dále navrhuje, aby bylo správnímu orgánu prvního stupně uloženo do deseti dnů od doručení rozsudku poskytnout žalobci úplný metodický materiál k ukládání pokut podle zákona o účetnictví včetně všech příloh a doplnění. Žalovaný správní orgán navrhl zamítnutí žaloby. U žalobcem požadované informace převažuje veřejný zájem na uchování důvěrnosti informace o postupech územních finančních orgánů nad právem jednotlivce na informace, neboť požadovaný metodický materiál slouží Pokračování - 3 - 10Af 602/2012 jako pomůcka k výkonu kompetencí územních finančních orgánů a souvisí mimo jiné s bojem proti daňovým únikům. Zveřejnění této informace by tedy bylo v rozporu s veřejným zájmem, kterým je odhalování nesprávností, jejichž vyústěním je právě ukládání pokut. Požadovaný metodický materiál slouží jako pomůcka výkonu kompetencí finanční správy a aplikuje se pouze na ty účetní jednotky, které nedodržují zákon o účetnictví. Jeho poskytnutí by tudíž ohrozilo výkon zákonných kompetencí povinného subjektu i celé finanční správy. Povinností finanční správy je mimo jiné nejen odhalovat daňové úniky, ale taktéž předcházet možnostem jejich vzniku, a jelikož se žalovaný snaží v maximální možné míře předcházet případným rizikům, není rovněž možné uvádět konkrétní případy z praxe. Ze správního spisu, který si soud vyžádal, vyplynuly následující rozhodné skutečnosti. Dne 12.10.2012 byla Finančnímu úřadu v Třeboni doručena žádost žalobce o poskytnutí informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Obsahem této žádosti byl požadavek poskytnutí úplného metodického materiálu k ukládání pokut podle zákona o účetnictví včetně všech příloh a doplnění. Dne 26.10.2012 bylo Finančním úřadem v Třeboni vydáno rozhodnutí o shora uvedené žádosti žalobce, kterým byla tato žádost zamítnuta. Obsahem odůvodnění tohoto rozhodnutí bylo konstatování prvostupňového správního orgánu, dle kterého požadovaný metodický pokyn spadá pod ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť je vnitřním pokynem. Požadovaný metodický materiál je svou povahou informací, u které převažuje veřejný zájem na uchování důvěrnosti informací nad právem jednotlivce na informace, resp. je naplněna podmínka legitimního zájmu ve smyslu čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Legitimní zájem lze spatřovat ve skutečnosti, že metodický materiál o postupech povinného subjektu při ukládání pokut slouží jako pomůcka v boji proti daňovým únikům a odhalování daňových podvodů. Zveřejnění těchto informací by mohlo ohrozit boj s daňovými úniky či boj s pachateli této trestné činnosti. Dne 3.11.2012 podal žalobce proti shora uvedenému rozhodnutí správního orgánu prvního stupně odvolání, o němž bylo rozhodnuto žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 27.11.2012 č.j. 8701/12-0300. Žalovaný správní orgán v odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedl, že u požadované informace převažuje veřejný zájem na uchování důvěrnosti informací o postupech územních finančních orgánů nad právem jednotlivce na informace, neboť požadovaný metodický materiál slouží jako pomůcka k výkonu kompetencí územních finančních orgánů a souvisí mimo jiné s bojem proti daňovým únikům. Zveřejnění této informace by bylo v rozporu s veřejným zájmem, kterým je odhalování nesprávností, jejichž vyústěním je právě ukládání pokut. Zveřejnění nastavených pravidel a postupů by mohlo být zneužito k jejich obcházení a mohl by tím být zmařen cíl, ke kterému byly vytvořeny, neboť zveřejněním této informace by mohlo dojít k jejich zneužití tím, že by ze strany daňových subjektů mohlo docházet k optimalizaci daňové povinnosti. Požadované informace slouží pouze pro interní potřebu územních finančních orgánů, jejichž obsahem jsou kritéria, která finančním orgánům stále ponechávají prostor pro správní úvahu. Žalovaný neshledal v postupu správního orgánu prvního stupně pochybení a z tohoto důvodu odvolání žalobce nevyhověl a prvostupňové rozhodnutí Finančního orgánu v Třeboni potvrdil. Pokračování - 4 - 10Af 602/2012 Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí podle § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen s.ř.s.), v mezích daných žalobními body a dospěl k závěru, že žaloba důvodná není. Žalobce považuje napadené rozhodnutí žalovaného za nesprávné, neboť jím požadované informace nespadají pod ustanovení § 11 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Požadované informace nejsou vnitřním pokynem, byť jsou takto označeny, podstatný je obsah konkrétního pokynu či aktu, který v daném případě není pouze organizačním, metodickým či řídícím aktem správního orgánu, ale týká se výkonu veřejné správy rovněž navenek. Žalovaný, resp. správní orgán prvního stupně, odmítl požadované informace žalobci poskytnout s odkazem na ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, dle kterého povinný subjekt může omezit poskytnutí informace, pokud se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu. Žalovaný dále uvedl, že důvodem neposkytnutí požadovaných informací je rovněž skutečnost, že u této informace převažuje veřejný zájem na uchování důvěrnosti informací o postupech územních finančních orgánů nad právem jednotlivce na informace, neboť požadovaný metodický materiál slouží jako pomůcka k výkonu kompetencí územních finančních orgánů a souvisí mimo jiné s bojem proti daňovým únikům. Zveřejnění této informace by tedy bylo v rozporu veřejným zájmem, kterým je odhalování nesprávností, jejichž vyústěním je právě ukládání pokut. Krajský soud v této souvislosti poukazuje na znění čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, dle kterého svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny. Dle odst. 4 tohoto článku svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde- li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. V projednávané věci je třeba posoudit otázku, zda žalobcem požadovaná informace, tedy metodický materiál k ukládání pokut podle zákona o účetnictví včetně všech příloh a doplnění, spadá pod ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím a vztahuje se na ni výjimka čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod vzniklá v důsledku omezení zákonem o svobodném přístupu k informacím. Pro posouzení shora nadnesené otázky je zásadní vypořádat otázku, zda metodický materiál k ukládání pokut podle zákona o účetnictví je vnitřním (interním) pokynem žalovaného. K tomuto krajský soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17.1.2008 č.j. 5 As 28/2007-89, na nějž vcelku přiléhavě odkazuje rovněž žalobce. Nejvyšší správní soud v této věci konstatoval, že za interní pokyn ve smyslu ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím nelze stricto sensu považovat každý akt, který správní orgán takto označí. Rozhodný je vždy obsah konkrétního pokynu nebo jiného aktu. Skutečnost, že žalobcem požadovaná informace, tedy metodický materiál k ukládání pokut podle zákona o účetnictví, obsahuje pokyn, že je určen pouze pro služební potřebu, tedy je označen jako pokyn interní, je nerozhodná. Vnitřní předpis (vnitřní instrukce, směrnice) je oprávněním každé relativně samostatné Pokračování - 5 - 10Af 602/2012 organizační jednotky (soustavy) stanovit vnitřní pravidla za účelem efektivního chování. P. slouží k uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek nebo zařízení veřejné správy. Jejich vydání se opírá o právně zakotvený vztah podřízenosti k vydavateli P.; tím se liší od předpisu statutárního. Předmětem P. mohou být různé skutečnosti: organizační řád, jednací řád, spisový řád, služební předpisy, pracovní postupy, koordinace úkolů apod. (viz Hendrych. D. a kol.: Právnický slovník. 3.vydání, BECK on-line, rok 2009). Vnitřní předpis ve veřejné správě představuje souhrnné označení pro akty abstraktní povahy, které slouží k uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek nebo zařízení veřejné správy a jejichž vydání se opírá o právně zakotvený vztah podřízenosti k vydavateli aktu. Předmětem vnitřního předpisu mohou být různé skutečnosti: organizační řád, jednací řád, spisový řád, služební předpis, pracovní postupy, ale také konkretizace úkolů vyplývající z působnosti úřadu jako provedení předpisu úřadu vyššího apod. (viz Hendrych. D.: Správní právo. 7.vydání, BECK on-line, rok 2009, str. 203-204) Týkají-li se vnitřní pokyny výkonu veřejné správy, tedy činnosti správce daně, jakožto orgánu veřejné moci navenek, ve vztahu k veřejnosti a upravují-li aplikační postupy stran jednotlivých ustanovení daňových zákonů, nelze je, jakkoli jsou takto označeny, považovat za informace vyloučené z práva na jejich poskytnutí těm, jichž se postupy v nich upravené bezprostředně týkají. Rozhodující je tedy pouze ta skutečnost, zda vnitřní pokyn obsahuje informace týkající se výkonu veřejné správy navenek či zda se jedná výlučně o akt organizační, metodický nebo řídící, který zásadně nemůže ovlivnit jiné subjekty než ty, které mu z hlediska služební podřízenosti pod disciplinární odpovědností podléhají. Soud po seznámení s obsahem metodického materiálu k ukládání pokut podle zákona o účetnictví dospěl k závěru, že tento materiál skutečně je vnitřním pokynem, které nemůže ovlivnit jiné subjekty než finanční úřady. Touto metodickou pomůckou je finančním úřadům doporučován postup při ukládání pokut dle zákona o účetnictví. Skutečnost, že tento metodický materiál má pouze doporučující charakter, neznamená, že se nemůže jednat o vnitřní pokyn, obsahem vnitřních pokynů mohou totiž rovněž návrhy doporučených postupů. (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30.8.2012 č.j. 9Ca 99/2009-67) Aplikace metodického materiálu k ukládání pokut podle zákona o účetnictví je ponechána na úvaze finančních orgánů. Předmětný pokyn v žádné své části neupravuje činnost finančních úřadů navenek, jedná se o výlučně o metodický akt, který doporučuje finančním úřadům postup při ukládání pokut podle zákona o účetnictví. Soud se zcela ztotožňuje s názorem žalovaného, že je zcela namístě omezit poskytnutí informace o metodickém materiálu k ukládání pokut podle zákona o účetnictví, neboť jeho zveřejnění by mohlo být zneužito k obcházení nastavených pravidel v dané oblasti a stejně tak by mohl být zmařen cíl, ke kterému byla tato pravidla vytvořena. Rovněž lze považovat za důvodnou obavu žalovaného, dle které by si daňové subjekty mohly nastavit podmínky pro ukládání pokut a v důsledku toho by při plnění svých povinností mohly s tímto spekulovat. K tomuto závěru lze dospět rovněž pomocí aplikace testu proporcionality (srov. nález Ústavního soudu ČR ze dne 13.8.2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02), z něhož lze v projednávané věci dovodit, že převažuje veřejný zájem na uchování důvěrnosti informací o postupech územních finančních orgánů nad právem jednotlivce na informace, a to především z toho důvodu, aby nedocházelo k obcházení nastavených pravidel v dané oblasti a rovněž z důvodu ochrany proti daňovým únikům. Pokračování - 6 - 10Af 602/2012 Lze shrnout, že metodický materiál k ukládání pokut podle zákona o účetnictví se všemi přílohami a doplněními je vnitřním metodickým pokynem, který neobsahuje žádné informace týkající se výkonu veřejné správy navenek a nijak neovlivňuje právní postavení daňových subjektů. Vznik práv a především povinností daňového subjektu lze očekávat až v důsledku uložení pokuty dle zákona o účetnictví. Odepření poskytnutí předmětného materiálu žalobci tudíž bylo zcela v souladu s ustanovením § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Na základě shora uvedených skutečností soud dospěl k závěru, že žalovaný finanční orgán stejně tak jako správce daně, který rozhodoval v prvním stupni, postupovaly v souladu s platnou právní úpravou. Krajský soud tedy neshledal v postupu správce daně nesprávnost ani nezákonnost. Z tohoto důvodu shora uvedenou žalobu v souladu s ustanovením § 78 odst. 7 s.ř.s. zamítl. Současně v souladu s ustanovením § 60 odst. 1 věty první s.ř.s. ve výroku ad II. rozsudku nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, neboť žalobce neměl ve věci úspěch a žalovanému náklady řízení nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly a ani je nepožadoval. Podle ustanovení § 51 odst. 1 s.ř.s. nebylo třeba k projednání žaloby nařizovat jednání, protože účastníci projevili s takovým procesním postupem souhlas.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s.ř.s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Pokračování - 7 - 10Af 602/2012 Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. Krajský soud v Českých Budějovicích dne 3. července 2013 Předsedkyně senátu: JUDr. Věra B a l e j o v á v.r. Za správnost vyhotovení: Šárka Vondřejcová
Dotčená ustanovení
Citovaná rozhodnutí (3)
Tento rozsudek je citován v (0)
Doposud nikdo necituje.