50 A 21/2018

Rubrum

č. j. 50 A 21/2018 -30 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Balejové a soudkyň Mgr. Heleny Nutilové a JUDr. Terezy Kučerové ve věci žalobce: X, narozený X bytem X zastoupený Mgr. Markétou Klvaňovou, advokátkou se sídlem Těšnov 5, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v úkonu žalovaného čj. KUJCK 5069/2018, č. spis. OREG/144946/2017/luam ze dne 8. 1. 2018, doručeném dne 15. 1. 2018, kterým žalovaný v rozporu s jeho povinností prohlásit nicotnost z úřední povinnosti neshledal ani na základě podnětu žalobce důvody k zahájení řízení z úřední povinnosti o prohlášení nicotnosti rozhodnutí a zasáhl tak přímo proti žalobci, jelikož tímto nezákonným zásahem je žalobce krácen na svých právech ve stavebním řízení, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalovanému se náhrada nákladů nepřiznává. Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 2 50 A 21/2018

Odůvodnění

1. Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále též „krajský soud“) byla dne 14. 3. 2018 doručena žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného. Za nezákonný zásah byl žalobcem označen úkon žalovaného čj. KUJCK 5069/2018, č. spis. OREG/144946/2017/luam ze dne 8. 1. 2018, doručený mu dne 15. 1. 2018, kterým žalovaný v rozporu s jeho povinností prohlásit nicotnost z úřední povinnosti neshledal ani na základě podnětu žalobce důvody k zahájení řízení z úřední povinnosti o prohlášení nicotnosti rozhodnutí a zasáhl tak přímo proti žalobci, jelikož tímto nezákonným zásahem je žalobce krácen na svých právech ve stavebním řízení.

2. Žalobce uvádí, že podal u žalovaného podnět k prohlášení nicotnosti rozhodnutí Městského úřadu Strakonice (dále jen „prvostupňový správní orgán“), ze dne 29. 5. 2016, čj. MUST/022951/2012/SÚ/rem (dále jen prvostupňové rozhodnutí“), jímž bylo žalobci nařízeno odstranění části rozestavěné stavby, novostavby rodinného domku, na pozemku parc. č. x v k. ú. S., lokalita Z. S. (dále jen „část stavby“). Za předmět odstranění byla definována přízemní, nepodsklepená část stavby o rozměrech 7,6x 5,31 m, zastřešená sedlovou střechou s obytným podkrovím, situovaná v západní části novostavby. Žalobce nepodal proti prvostupňovému rozhodnutí odvolání, určenou část stavby neodstranil a bylo zahájeno exekuční řízení, přičemž k návrhu žalobce na zastavení exekuce po proběhnuvším řízení před soudy I. a II. stupně bylo usnesením Krajského soudu v Českých Budějovicích (7 Co 1344/2014-72) potvrzeno rozhodnutí Okresního soudu ve Strakonicích o návrhu žalobce na zastavení exekuce, exekuční titul byl posouzen jako materiálně nevykonatelný pro neurčitost a nepřesnost a nařízená exekuce zastavena.

3. S ohledem na výše uvedené měl žalobce za prokázané, že prvostupňové rozhodnutí je materiálně nevykonatelné pro neurčitost, pročež je nelze ve smyslu § 77 odst. 1 správního řádu vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu, když toto nevyvolává právní účinky. Vzhledem k těmto skutečnostem dal žalobce podnět, aby žalovaný, jako nadřízený správní orgán, prohlásil, že prvostupňové rozhodnutí je nicotné.

4. Dne 15. 1. 2018 obdržel žalobce sdělení žalovaného čj. KUJCK 5069/2018, č. spis. OREG/144946/2017/luam, o tom, že žalovaný neshledal prvostupňové rozhodnutí nicotným. Žalovaný nepravdivě tvrdí, že vnitřní rozpornost prvostupňového rozhodnutí není namítána. Přitom zde dle žalobce existují důvody pro vyslovení nicotnosti ve smyslu § 77 odst. 2 správního řádu, což dokládají také dva pravomocné rozsudky soudů.

5. Žalobce má za to, že žalovaný úmyslně nezákonně zasahuje proti žalobci, když odmítá z úřední povinnosti prohlásit nicotnost prvostupňového rozhodnutí. Tím je nezákonně zasaženo do práv žalobce ve stavebním řízení, jelikož existence prvostupňového rozhodnutí brání v pokračování v řízení o odstranění stavby, potažmo v projednání žádosti žalobce o dodatečné povolení stavby.

6. Žalovaný ve vyjádření se k žalobě konstatoval, že námitky žalobce považuje za nedůvodné. Žalobce se proti prvostupňovému rozhodnutí mohl bránit odvoláním, potažmo žalobou, což neučinil. Skutečnost, že prvostupňové rozhodnutí neobstálo coby právní podklad pro nařízení výkonu rozhodnutí, jej nečiním fakticky neuskutečnitelným, tj. nicotným. Podanou žalobu považuje žalovaný za nedůvodnou a navrhl její zamítnutí. Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 3 50 A 21/2018 7. Ze správního spisu vyplynuly následující rozhodné skutečnosti. Z obsahu spisu je zřejmé, že žalobce dne 12. 12. 2017 podal u žalovaného podnět k prohlášení nicotnosti rozhodnutí Městského úřadu Strakonice ze dne 29. 5. 2016, čj. MUST/022951/2012/SÚ/rem, v němž zrekapituloval řízení před Okresním soudem v Českých Budějovicích i následující řízení odvolací, jímž bylo potvrzeno, že označené rozhodnutí Městského úřadu Strakonice jako exekuční titul není materiálně vykonatelné. S ohledem na to žalobce považuje takové rozhodnutí za nicotné, neboť za nicotná se považují právně či fakticky nevykonatelná rozhodnutí správních orgánů. Z ohledem na uvedené žalobce požádal, aby žalovaný prohlásil, že rozhodnutí Městského úřadu Strakonice ze dne 29. 5. 2016, čj. MUST/022951/2012/SÚ/rem je nicotné.

8. Žalovaný v reakci na podnět zaslal žalobci dne 15. 1. 2018 sdělení o tom, že neshledal důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti. Ve sdělení zrekapituloval průběh správního řízení, dále se zabýval důvodem, pro který žalobce prohlášení nicotnosti žádal a který spatřoval v materiální nevykonatelnosti. Žalovaný s odkazem na judikaturu konstatoval, že pro prohlášení nicotnosti ve smyslu § 77 správního řádu se musí jednat o vady natolik závažné, aby způsobily faktickou neexistenci správního aktu. Skutečnost, že soud shledal předmětné prvostupňové rozhodnutí jako exekuční titul materiálně nevykonatelným, k prohlášení nicotnosti nepostačuje. Vnitřní rozpornost prvostupňového rozhodnutí žalobce nenamítal a žalovaný ji neshledal, stejně jako právní neuskutečnitelnost, posuzoval tedy žalobcem namítanou vadu, tj. faktickou neuskutečnitelnost prvostupňového rozhodnutí, kterou rovněž neshledal. Skutečnost, že dané rozhodnutí neobstálo před soudy jako podklad způsobilý pro nařízení výkonu rozhodnutí, nelze chápat jako vadu činící jej fakticky neuskutečnitelným čili nicotným, neboť faktická neuskutečnitelnost a materiální vykonatelnost jsou rozdílné pojmy, nehledě na vyšší požadavky na vymezení povinnosti v exekučním příkazu. Žalovaný následně podal výčet fakticky neuskutečnitelných plnění, aby dospěl k závěru, že prvostupňové rozhodnutí je fakticky uskutečnitelné. Byla jím stanovena přiměřená lhůta pro splnění povinnosti vlastníkem stavby, uvedení stavby do souladu s projektovou dokumentací nelze označit za technicky neproveditelné, stejně jako bourací práce s tím spojené. Stav povolené stavby je vlastníku, resp. zhotoviteli znám. Dobrovolné splnění povinnosti přitom vlastník stavby, tj. žalobce, nepokládal za fakticky neuskutečnitelné, jinak by proti prvostupňovému rozhodnutí podal odvolání a podnět k prohlášení nicotnosti podal až tři roky poté, co se o tvrzené nicotnosti dozvěděl.

9. Krajský soud se žalobou zabýval podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v účinném znění (dále též „s. ř. s.“) a dospěl k závěru, že není důvodná.

10. Žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu vymezuje § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), z něhož vyplývá, že ten, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

11. V nyní projednávané věci byl žalobcem jako nezákonný výslovně označen zásah žalovaného, kterým žalovaný neshledal ani na základě podnětu žalobce důvody k zahájení řízení z úřední povinnosti o prohlášení nicotnosti rozhodnutí a měl tak zasáhnout přímo Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 4 50 A 21/2018 proti žalobci, jelikož se tímto nezákonným zásahem žalobce cítí být krácen na svých právech ve stavebním řízení.

12. Při posuzování důvodnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu lze vycházet z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2Aps 1/2005 – 65, které deklaruje, že ochrana „podle § 82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li - a to kumulativně, tedy zároveň - splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením ("zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout.” Ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu se však lze domáhat i v případě, že zásah nebo jeho důsledky již netrvají nebo nehrozí jejich opakovaní, v takovém případě se pak lze u soudu domáhat určení, že provedený zásah byl nezákonný.

13. Poté, co soud ověřil, že žaloba je včasná a žalobce nemá k dispozici jiný prostředek ochrany (§ 85 s. ř. s.), přičemž věc spadá v souladu se shora uvedenou judikaturou do pravomoci správních soudů, přistoupil k posouzení věci samé, aby dospěl k závěru, že shora nastíněné kumulativní podmínky zakládající nezákonný zásah správního orgánu splněny nejsou. Postupem žalovaného nedošlo k přímému zkrácení práv žalobce a tento postup nelze označit za nezákonný.

14. Pro projednávanou věc bylo klíčovým vyřešení otázky, zda neprohlášením prvostupňového rozhodnutí za nicotné došlo k nezákonnému zásahu do práv žalobce.

15. Podle § 77 odst. 1 zákona č. 150/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném ke dni vydání prvostupňového rozhodnutí, je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotné je dále rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal, a to kdykoliv; jestliže správní orgán dojde k závěru, že jiný správní orgán učinil úkon, který je nicotným rozhodnutím, dá podnět správnímu orgánu příslušnému k prohlášení nicotnosti. Účastníci řízení, v němž bylo rozhodnutí vydáno, a dále ti, kteří jsou uvedeni v písemném vyhotovení tohoto rozhodnutí, jakož i právní nástupci těchto osob, pokud by byli rozhodnutím vázáni, mohou dát podnět k prohlášení nicotnosti. Jestliže správní orgán neshledá důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů podateli. Pokud se důvod nicotnosti týká jen některého výroku rozhodnutí nebo vedlejšího ustanovení výroku, je nicotná jen tato část, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze oddělit od ostatního obsahu. Proti rozhodnutí, jímž správní orgán prohlásil nicotnost, nelze podat odvolání.

16. Krajský soud rozhodoval dle shora uvedeného návrhu výroku rozsudku, zda lze určit, že byl žalobcem označený zásah nezákonným. Podnět žalobce je nutno posuzovat podle správního řádu, dle něhož: „Účastníci řízení, v němž bylo rozhodnutí vydáno, a dále ti, kteří jsou uvedeni v písemném vyhotovení tohoto rozhodnutí, jakož i právní nástupci těchto osob, pokud by byli rozhodnutím vázáni, mohou dát podnět k prohlášení nicotnosti; jestliže správní Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 5 50 A 21/2018 orgán neshledá důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů podateli.“. Z konstrukce institutu nicotnosti ve správním řádu je zřejmé, že se nejedná o řádný opravný prostředek, ale o zvláštní prostředek dozorčího práva, který byl svěřen do rukou správních orgánů a na který není právní nárok. Řízení zahajované na podnět účastníka se rozpadá do dvou fází. Nejprve správní orgán přistoupí k vyhodnocení důvodnosti podnětu, poté následuje fáze samotného přezkumu rozhodnutí, ovšem až v případě, že podnět důvodným shledán byl. První fáze je přitom v případě negativního vyřízení ukončena pouhým sdělením podateli. Správní orgán tedy nevydává rozhodnutí, pouze tuto skutečnost podateli sdělí s uvedením důvodu, a to do 30 dnů, jak bylo učiněno v projednávané věci. Vyjádření se k podnětu žalobce k prohlášení nicotnosti podle § 77 odst. 3 správního řádu je tedy pouhým sdělením, nikoliv rozhodnutím.

17. Na základě uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že samo sdělení žalovaného ze dne 8. 1. 2018, učiněné ve smyslu § 77 odst. 3 správního řádu, jímž byly žalobci oznámeny důvody nezahájení řízení o prohlášení nicotnosti, není zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., neboť nezasahuje do právních poměrů žalobce, nemění existující právní a skutkový stav věci. Na základě tohoto sdělení není žalobci ukládána povinnost konat či se jednání zdržet, popř. strpět výkon práva správním orgánem či třetí osobou. Sdělením o nezahájení řízení o prohlášení nicotnosti řízení sdělil žalovaný žalobci, že není důvod, aby byl ve věci činný, aby zahajoval řízení o prohlášení nicotnosti. Z uvedených důvodů je tedy zásah v projednávané věci vyloučen. Na zahájení řízení o prohlášení nicotnosti neexistuje právní nárok, když pouze proti rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., tedy proti úkonu správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, poskytuje soudní řád správní právo domáhat se jeho zrušení cestou žaloby. V tomto případě tedy není důvod zasahovat do právní sféry účastníků správního řízení, protože jejich práva a povinnosti, změněné nebo vzniklé původním rozhodnutím, nejsou tímto sdělením dotčeny. Nelze tedy vytýkat žalovanému, že na základě podnětu žalobce neshledal důvody k zahájení řízení z úřední povinnosti o prohlášení nicotnosti rozhodnutí, neboť na zahájení takového řízení neexistuje právní nárok.

18. Nad rámec řečeného soud podotýká, že žalovaný se v předmětném sdělení řádně vypořádal se žalobcem tvrzeným důvodem pro prohlášení nicotnosti, prověřil i ostatní zákonné důvody ve smyslu § 77 správního řádu. Skutečnost, že prvostupňové rozhodnutí neshledal nicotným, mu nelze klást k tíži. V dané věci žalobce nevyužil, resp. zmeškal vhodnější prostředky procesní obrany, když mu marně uplynula lhůta k podání odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí. Sám se tedy připravil o možnost napadnout případné rozhodnutí o odvolání žalobou ve správním soudnictví, kde mohl namítat vady prvostupňového rozhodnutí, vykazující spíše rysy nezákonnosti než nicotnosti, případně věc mohla být projednána v přezkumném řízení. Je snad lidsky pochopitelné, že žalobce se snaží uplatnit v jeho očích poslední procesní prostředek obrany, instituty které právní řád k nápravě správních rozhodnutí poskytuje, však nelze využívat libovolně, naopak je nutné střežit svá práva v průběhu celého správního řízení a užívat těch prostředků práva, které jsou pro danou věc vhodné.

19. Krajský soud dospěl na základě uvedeného k závěru, že v dané věci nebyla splněna žádná z podmínek kumulativně formulovaných v ustanovení § 82 s. ř. s. Žalobu proto shledal nedůvodnou a podle § 78 odst. 7 s. ř. s. ji zamítl. Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 6 50 A 21/2018 20. Náhradu nákladů řízení soud žádnému z účastníků podle § 60 odst. 1 s. ř. s. nepřiznal, neboť žalobce ve věci úspěch neměl a v případě žalovaného nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nad rámec běžné úřední činnosti vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené v řízení před soudem. Krajský soud proto v jeho případě rozhodl tak, že se žalovanému náhrada nákladů nepřiznává.

21. K projednání žaloby nebylo třeba nařizovat jednání, neboť byly splněny předpoklady pro rozhodnutí ve věci bez jednání podle § 51 s. ř. s.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o zastavení řízení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. České Budějovice 21. srpna 2018 JUDr. Věra Balejová v. r. předsedkyně senátu Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 7 50 A 21/2018 Shodu s prvopisem potvrzuje J. P.