50 A 4/2018

Rubrum

50 A 4/2018 - 66 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Balejové a soudkyň JUDr. Terezy Kučerové a Mgr. Heleny Nutilové ve věci žalobce: a) X bytem X b) Ing. X bytem X oba zastoupeni advokátem JUDr. Petrem Neubauerem sídlem Na Sadech 4/3, České Budějovice proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 12. 2017, č. j. KUJCK 145654/2017 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 14. 12. 2017, č. j. KUJCK 145654/2017 a rozhodnutí Městského úřadu Kaplice ze dne 26. 6. 2017, č. j. MěÚK/18491/2017 se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 2 50 A 4/2018

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům na náhradě nákladů řízení částku 18 729 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich právního zástupce JUDr. Petra Neubauera.

Odůvodnění

1. Rozhodnutím žalovaného ze dne 14. 12. 2017, č. j. KUJCK 14565/2017, bylo podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítnuto odvolání žalobců a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Kaplice (dále jen „silniční správní úřad) ze dne 26. 6. 2017, č. j. MěÚK/18491/2017. Silniční úřad na základě řízení o žádosti I. P. a společnosti Pěnová izolační spol. s r. o. (dále také jako „žadatelé“) rozhodl, že „komunikace, která se nachází na částech pozemků parc. č. x, x, x, x v katastrálním území Rx u Mx, vedených v katastru nemovitostí dle „Smlouvy o zřízení věcného břemeně“, s právními účinky v kladu 20. 8. 2007 a geometrického plánu č. 30-1/2005 ze dne 11. 4. 2005 pod zn. V-1008/2007 a na části pozemku parc. č. x v katastrálním území Rx u Mx, se vyhlašuje za neveřejně přístupnou účelovou komunikaci.

2. Proti rozhodnutí žalovaného podali žalobci dne 15. 1. 2018 včasnou žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“).

3. Žalobci v první řadě namítají nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů, neboť žalovaný nevypořádal jejich námitky vztahující se k tomu, proč daná cesta nemůže být účelovou komunikací ve smyslu § 7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“). Žalobci poznamenávají, že žalovaný je zřejmě toho názoru, že veškeré cesty lze kategorizovat dle zákona o pozemních komunikacích, a proto se jimi vznesenými námitkami nezabýval. Žalobci dále namítají, že žalovaný nesprávně posoudil část jejich námitek jako souladnými s rozhodnutím silničního správního orgánu, a proto se jimi rovněž nezabýval.

4. Ke genezi věci žalobci uvádějí, že předmětná cesta se nachází na pozemcích, jež byly v minulosti v ideálním spoluvlastnictví žalobců, J. K., M. K. a V. A. Spoluvlastnictví k těmto pozemkům bylo zrušeno Smlouvou o zrušení podílového spoluvlastnictví a vzájemném vypořádání a smlouvou o zřízení věcného břemene ze dne 31. 10. 2005. Původní podíloví spoluvlastníci se stali vlastníky reálně oddělených pozemků a přístup k těmto pozemkům byl zajištěn věcným břemenem vymezeným v uvedené smlouvě a v geometrickém plánu č. 30-1/2005 ze dne 11. 4. 2005.

5. Žalobci jsou přesvědčeni, že přístup k těmto nemovitostem má být realizován podle tohoto věcného břemene a žádná pozemní komunikace ve smyslu zákona o pozemních komunikacích se zde nenachází. Žalobci nikdy neudělili souhlas s veřejným užíváním této cesty, čemuž svědčí i to, že se aktivně bránili neoprávněnému užívání cesty třetími osobami. Uvedená cesta nesplňuje definiční znaky § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.

6. Dne 14. 11. 2016 silniční správní úřad rozhodl, že na pozemcích se nachází neveřejně přístupná účelová komunikace, přičemž žalovaný toto rozhodnutí dne 28. 2. 2017 zrušil a uvedl, že mohou existovat i cesty a pěšiny mimo režim zákona o pozemních komunikacích (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012 – 42). Žalovaný v tomto rozhodnutí posuzoval, zda lze danou komunikaci podřadit pod Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 3 50 A 4/2018 neveřejnou účelovou komunikaci podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích a dospěl k závěru, že nikoli. Dále pak uvedl, že se bude jednat buď o pozemní komunikaci podle § 7 odst. 1 téhož zákona či o komunikaci mimo režim tohoto zákona. Dle názoru žalobců se v dalším řízení silniční správní úřad neřídil vysloveným právním názorem ve smyslu § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu, když následně svým rozhodnutím ze dne 26. 6. 2017 opětovně rozhodl o tom, že předmětná cesta je neveřejně přístupnou účelovou komunikací, ač bylo žalovaným vysloveno, že tomu tak nemůže být.

7. Žalobci ve svých úvahách vycházejí z ustálené definice účelové komunikace. V případě, že neexistuje souhlas vlastníka s užíváním cesty veřejností, může se jednat o účelovou komunikaci veřejně nepřístupnou ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Správní orgány však konstatovaly nesplnění podmínek uvedeného ustanovení (uzavřenost) a přesto rozhodly, že cesta je neveřejnou účelovou komunikací.

8. Žalobci dále namítají, že správní orgány nezákonně překročily předmět řízení o žádosti žadatelů, kteří žádali o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace, nikoli deklaraci neveřejně přístupné účelové komunikace.

9. Žalobci dále namítají, že žalovaný nepřihlédl k jimi předloženým listinným důkazům (korespondence mezi žalobci na žadateli), které měly dle žalobců dokládat nesouhlas s veřejným užíváním dané komunikace, což je jedním ze znaků účelové komunikace.

10. Na podporu svých tvrzení žalobci soudu předložili rozhodnutí veřejnou vyhláškou Městského úřadu Kaplice ze dne 14. 11. 2016, č. j. MěÚK/26913, rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 2. 2017, č. j. KUJCK/30961/2017/ODSH, Smlouvu o zrušení podílového spoluvlastnictví a vzájemném vypořádání a smlouvu o zřízení věcného břemene ze dne 31. 10. 2005 uzavřenou mezi V. A., J. K., J. M. a I. P., geometrický plán rozdělení pozemku, žádost I. P. a Ing. J. V. o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace ze dne 15. 5. 2017, dopis žalobců I. P. ze dne 25. 4. 2016 a ze dne 23. 6. 2016.

11. Žalovaný ve svém vyjádření k podané žalobě navrhl žalobu jako nedůvodnou zamítnout. Žalobní námitky považoval za totožné s odvolacími námitkami, a proto odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí.

12. Ze správního spisu vyplynuly pro nyní projednávanou věc následující podstatné skutečnosti: Dne 27. 7. 2016 obdržel silniční správní úřad žádost I. P. o „ověření existence účelové komunikace na p. č. x, x, x, x, x“.

13. Výzvou ze dne 27. 7. 2016 vyzval silniční správní úřad stanovený okruh účastníků k účasti na kontrolní prohlídce podle § 133 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) a § 18q vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření, ve znění pozdějších předpisů, a to na den 18. 8. 2016, za účelem „ověření existence účelové komunikace“ na shora uvedených pozemcích. Následně je založena totožná výzva ze dne 1. 8. 2016 s provedením prohlídky dne 26. 8. 2016.

14. Dne 22. 8. 2016 obdržel silniční správní úřad od žalobce b) „doplnění podkladů“, obsahující zejména nedatované fotografie předmětné cesty. Dle fotografií se jedná o nezpevněnou cestu, jsou viditelné vyjeté koleje v travním porostu, místy je cesta rozblácená a zpevněná sutí. Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 4 50 A 4/2018 15. Dle protokolu o kontrolní prohlídce ze dne 26. 8. 2016 proběhlo téhož dne ústní jednání na místě samém spojené s místním šetřením podle § 49 a § 54 správního řádu. Bylo konstatováno, že cesta je patrná v terénu, sjízdná auty a vhodná i pro pěší, odpovídá vymezenému věcnému břemeni, vede k nemovitostem, je zde nutná komunikační potřeba a souhlas s užíváním je zaznamenán ve smlouvě o zřízení věcného břemene. Závěrem je konstatováno, že zde není jiného přístupu k daným nemovitostem než po této cestě.

16. Oznámením ze dne 1. 9. 2016 oznámil silniční správní úřad veřejnou vyhláškou podle § 47 odst. 1 správního řádu zahájení řízení o „určení právního vztahu“, a to ověření existence účelové komunikace na daných pozemcích, na což reagovali žalobci vyjádřením dne 19. 9. 2016, ve kterém shrnuli, že mají za to, že předmětná cesta nenaplňuje definiční znaky účelové komunikace. Rovněž je založen dopis žalobců I. P. ze dne 25. 4. 2016, ve kterém žalobci setrvávají na užívání cesty výlučně v režimu sjednaného věcného břemene. Žalobci odmítli, že by udělili byť konkludentní souhlas s veřejným užíváním cesty.

17. Výzvou ze dne 6. 10. 2016 byli účastníci vyzváni k seznámení se s podklady rozhodnutí a k případnému závěrečnému vyjádření se ve věci podle § 36 odst. 1 správního řádu.

18. Rozhodnutím, veřejnou vyhláškou, ze dne 14. 11. 2016 správní silniční úřad rozhodl, že předmětná cesta vymezená geometrickým plánem vloženým do KN dne 20. 8. 2007 je od tohoto roku neveřejně přístupnou účelovou komunikací. Tato komunikace vznikla pro potřeby smluvních stran smlouvy o zrušení podílového spoluvlastnictví dle založeného geometrického plánu. Proti tomuto rozhodnutí brojili žalobci dne 2. 12. 2016 odvoláním.

19. Rozhodnutím ze dne 28. 2. 2017 žalovaný zrušil rozhodnutí silničního správního úřadu a věc vrátil k novému projednání. V rámci odůvodnění žalovaný vyložil relevantní právní úpravu a uvedl, že ne každá cesta musí být podřaditelná pod režim zákona o pozemních komunikacích. Žalovaný uvedl, že neveřejné účelové komunikace upravuje § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích jako komunikace v uzavřeném prostoru či objektu. „V uvedeném případě se nejedná o komunikaci v uzavřeném prostoru nebo objektu, tudíž půjde buď o komunikaci dle ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích nebo o cestu bez jakéhokoli veřejnoprávního režimu“. Smlouvu o zřízení věcného břemene považoval žalovaný za významnou co do objasnění souhlasu s veřejným užíváním cesty, neboť z takovéto smlouvy lze obvykle vyvozovat chybějící vůli vlastníka cesty určit ji k veřejnému užívání, což však nemusí platit v případě, že cesta je užívána i dalšími jinými vlastníky pozemků. Je rovněž poznamenáno, že i komunikace podle § 7 odst. 1 téhož zákona může být neveřejnou, je-li tak silničním správním úřadem na základě žádosti stanoveno. Žalovaný rovněž poukázal na dílčí procesní pochybení silničního správního úřadu. Závěrem se uvádí, že rozhodnutí silničního správního úřadu bylo shledáno nepřezkoumatelným z důvodu nesrozumitelnosti a pro nedostatek důvodů.

20. Silniční správní úřad následně dne 18. 4. 2017 vyzval I. P. k odstranění vad podání – žádosti. Žádost byla dne 19. 5. 2017 doplněna podáním ze dne 15. 5. 2017 označeného jako „Žádost o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace“ k domu č. p. x R. u M. a k provozovně společnosti Pěnová izolační spol. s r. o., která zde má provozovnu. Jako žadatel byl dále označen i Ing. J. V., který ke svému podpisu připojil razítko společnosti Pěnová izolační s r. o. (pozn. soudu: ze spisového materiálu je zřejmé, že žadatelem byla právě tato společnost, Ing. J. V. je jednatelem této společnosti). Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 5 50 A 4/2018 21. Dne 22. 5. 2017 silniční správní úřad poučil účastníky podle § 36 odst. 1 správního řádu s tím, že nebudou-li do 10 dnů žádné připomínky obdrženy, bude rozhodnuto ve věci samé.

22. Rozhodnutím ze dne 26. 6. 2017 silniční správní úřad rozhodl, že na daných pozemcích se nachází neveřejně přístupná účelová komunikace vymezená shora uvedeným geometrickým plánem. Dle silničního správního úřadu je pozemní komunikace viditelná v terénu, slouží jako jediný přístup k nemovitostem žalobců, I. P., Doc. Ing. J. V., CSc. (pozn. soudu: právní nástupce smluvní strany smlouvy o věcném břemeni). Byla proto shledána nezbytná komunikační potřeba vlastníků pozemků a IZS. Nejedná se o komunikaci v uzavřeném areálu. Dle názoru silničního správního úřadu se jedná o komunikaci podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby jejich vlastníků. S ohledem na chybějící souhlas vlastníků s veřejným užíváním daným smlouvou o věcném břemeni měl silniční správní úřad za to, že se jedná o neveřejně přístupnou účelovou komunikaci. Ohledně námitek vůči okruhu osob užívajících tuto cestu bylo odkázáno na civilní soud a úpravu daného věcného břemena, neboť „ustanovení zákona o pozemních komunikacích se na neveřejně přístupné komunikace nevztahují“.

23. Proti tomuto rozhodnutí brojili žalobci dne 12. 7. 2017 odvoláním, neboť předmětná cesta nenese dle jejich názoru znaky účelové komunikace. Žalobci namítli, že cesta byla posouzena jako neveřejná účelové komunikace, byť se nejedná o komunikaci podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, jelikož se nenachází v uzavřeném areálu. Žalobci setrvali na tom, že se nejedná o pozemní komunikaci ve smyslu § 2 odst. 1 téhož zákona, nejedná se o cestu v režimu obecného užívání dle § 19 téhož zákona, a proto se nemůže jednat ani o komunikaci podle § 7 téhož zákona. Žalobci namítli, že úprava dané cesty měla být řešena civilním soudem, neboť je zde založen její soukromoprávní režim smlouvou o věcném břemeni, což uvedl sám silniční správní úřad. Žalobci rovněž zopakovali, že nikdy nedali souhlas s veřejným užíváním cesty. Dále byly vzneseny námitky absence odůvodnění závěru silničního správního úřadu o absenci alternativního přístupu k pozemkům I. P.; nezávaznost toho, že předmětná cesta má být obcí evidována jako účelová komunikace. Žalobci proto žalovanému navrhovali, aby změnil rozhodnutí silničního správního úřadu tak, že předmětná cesta není účelovou komunikací ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích.

24. Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobců a rozhodnutí silničního správního úřadu potvrdil. Žalovaný shledal podané odvolání nejasným a zmatečným, neboť návrh výroku rozhodnutí podle jeho názoru korespondoval s rozhodnutím silničního správního úřadu. V kontextu druhů veřejných komunikací dle zákona o pozemních komunikacích žalovaný ve své podstatě uvedl, že daná komunikace je účelovou komunikací v neveřejném režimu, přičemž „soukromou cestu“ tento zákon nezná. Argumentace žalobců vznesená v rámci jejich odvolání plně koresponduje s rozhodnutím silničního správního úřadu a podporuje jeho závěry, z tohoto důvodu se jí žalovaný více nezabýval. Doloženou komunikaci mezi žalobci a I. P. žalovaný zhodnotil jako pro věc nepřínosnou, neboť se týká věcného břemene, které není silniční správní úřad oprávněn řešit.

25. Ve správním spise je založena Smlouva o zrušení podílového spoluvlastnictví a vzájemném vypořádání a smlouva o zřízení věcného břemene ze dne 31. 10. 2005 uzavřená mezi V. A., Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 6 50 A 4/2018 J. K., J. M. a I. P., geometrický plán rozdělení pozemku. Ve správním spise je rovněž založena korespondence mezi žalobci a I. P., ze které je zřejmé, že žalobci trvali na užívání cesty v mezích zřízeného věcného břemene a nesouhlasí s užíváním této cesty širší veřejností (dopis ze dne 25. 4. 2016, replika I. P. ze dne 23. 5. 2016, další dopis žalobců ze dne 23. 6. 2016). Rovněž je založena řada geometrických výkresů a výpisů z KN.

26. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“). Krajský soud rozhodl bez jednání, neboť byly splněny podmínky § 51 odst. 1 s. ř. s.

27. Žaloba je důvodná.

28. Krajský soud se na prvním místě zabýval vznesenou námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí a dospěl k závěru, že tato námitka není důvodná. Žalobci namítaná nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí má ve své podstatě původ v nesprávném výkladu zákona o pozemních komunikacích (viz níže). Z rozhodnutí je zřejmé, že žalovaný vyšel při svém rozhodování z dikce § 2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, který obsahuje výčet druhů pozemních komunikací. Žalovaný ve své podstatě vyslovil, že každá cesta může být podřazena pod režim zákona o pozemních komunikacích, což i žalobci v podané žalobě rozporují a je nutné jim přisvědčit, že tomu tak není.

29. Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že „odvolání bylo posouzeno jako včasné, avšak zmatečné, neboť se odvolávají proti výroku (…), který však sami ve svém odvolání navrhují ve svém petitu… Zvýše uvedeného není zcela jasné, proti čemu se vlastně odvolatelé odvolávají.“ Dále žalovaný uvedl, že žalobci navrhovaný petit je zmatečný a „prvoinstanční orgán ve svém rozhodnutí nepochybil, když dotčenou účelovou komunikaci deklaroval jako neveřejnou, neboť existence soukromoprávní smlouvy mezi účastníky řízení (…) zcela jasně prokazuje, že právní vztah v užívání této komunikace byl již dán a nemohl tak deklarovat jinak. V této smlouvě je postaveno na jisto, že dotčenou komunikaci užívají jen konkrétní (…) subjekty, proto nelze považovat tuto účelovou komunikaci za veřejnou“.

30. Obecně je možné konstatovat, že nepřezkoumatelné je takové rozhodnutí, pokud z něho nelze zjistit o čem bylo rozhodnuto, jak bylo rozhodnuto a proč bylo rozhodnuto tak, jak bylo, přičemž je rozlišována nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti a nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Byť se rozhodnutí žalovaného na první pohled jako nepřezkoumatelné jevit může, je zřejmé, jak žalovaný rozhodl, co je výrokem rozhodnutí a co odůvodněním atd. Stejně tak je zřejmé, že žalovaný rozpoznal námitky žalobců, při jejich strohém hodnocení však vycházel z mylné interpretace předmětných ustanovení zákona o pozemních komunikacích.

31. Žalobci v podaném odvolání navrhovali, aby žalovaný vyslovil, že na předmětných pozemcích se nenachází pozemní komunikace ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích, tzn., že zde není veřejná účelová komunikace. Tento svůj návrh žalobci argumentačně podkládali absencí některých z požadovaných znaků účelové komunikace tak, jak činí i v podané žalobě. V tomto hodnocení spočívá jádro podané žaloby. Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 7 50 A 4/2018 32. Podle § 2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích jsou rozeznávány čtyři druhy pozemních komunikací - dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace podle § 7 zákona o pozemních komunikacích, a to podle svého dopravního významu.

33. Podle § 7 odst. 1 citovaného zákona platí, že účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s příslušným orgánem Policie České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Úprava nebo omezení veřejného přístupu na účelové komunikace stanovené zvláštními právními předpisy tím není dotčena. Krajský soud pro úplnost konstatuje, že v nyní projednávané věci nedošlo k omezení veřejného přístupu k účelové komunikaci ve smyslu uvedeného ustanovení (ponecháme-li na tomto místě stranou hodnocení charakteru předmětné cesty správními orgány).

34. Účelová komunikace je charakterizována několika znaky. Komunikace musí být zřetelná, patrná v terénu a musí být určena k užití vozidly či chodci pro účel dopravy (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Komunikace spojuje jednotlivé nemovitosti pro účely jejich vlastníků nebo tyto nemovitosti spojuje s dalšími komunikacemi, případně slouží k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků (§ 7 odst. 1 téhož zákona). Užívání takové komunikace neomezeným okruhem osob podléhá souhlasu jejího vlastníka, přičemž postačuje i konkludentní souhlas. Komunikace musí rovněž naplňovat nutnou komunikační potřebu. Účelová komunikace nejčastěji vzniká spolu se vznikem komunikační potřeby, stejně jako s jejím zánikem zaniká. Výklad znaků účelové komunikace se podává z judikatury a z odborné literatury (viz Černínová, M., Černín, K., Tichý, M.: Zákon o pozemních komunikacích: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, komentář k § 7). Účelová komunikace vzniká s kumulativním naplněním všech čtyř znaků a stejně tak s odpadnutím jednoho či více znaků také zaniká. O vzniku a zániku účelové komunikace se nevydává správní rozhodnutí. Účelové komunikace podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích v případě naplnění všech shora vymezených znaků podléhají režimu obecného užívání podle § 19 citovaného zákona a slouží široké veřejnosti k uspokojování komunikační potřeby.

35. Druhou kategorií účelových komunikací jsou neveřejné účelové komunikace sloužící k potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu podle § 7 odst. 2 tohoto zákona. Takové komunikace se nacházejí pouze v prostorově ohraničených uzavřených areálech, objektech. Uzavřenými prostory se myslí především ty, které jsou uzavřeny fyzicky (oplocením, ohrazením apod.) nebo ty, které jsou uzavřeny právně (cedule zakazující vstup veřejnosti – např. vojenské prostory). V přezkoumávané věci není sporu o to, že takováto účelová komunikace se na předmětných pozemcích nemůže nacházet, neboť není splněna podmínka prostorového ohraničení.

36. Nenaplňuje-li cesta shora uvedené znaky, nejedná se o účelovou komunikaci ve veřejnoprávním režimu. Z tohoto důvodu může existovat cesta, jejíž užívání je dáno výhradně občanskoprávními předpisy. Žalobci jsou toho názoru, že předmětná cesta je právě takovou cestou. Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 8 50 A 4/2018 37. K jednotlivým znakům účelové komunikace je možné v tomto případě shrnout, že předmětná cesta je zřetelná v terénu, což plyne z provedeného místního šetření, fotografií založených ve spise. Silniční správní úřad rovněž konstatoval použitelnost této cesty k chůzi, stejně jako k jízdě vozidel, což plyne i ze založené korespondence mezi žalobci a I. P. Cesta sama vede k jednotlivým nemovitostem, které se zde nacházejí, přičemž žalobci v podané žalobě netvrdí a nedokládají, že k těmto nemovitostem by byl možný i jiný přístup. Zbývá tedy posoudit, zda tento přístup zakládá nutnou komunikační potřebu ve smyslu uvedeného zákona a zda je zde souhlas vlastníků pozemků, mj. i žalobců, s veřejným užíváním cesty. V tomto případě spolu tyto dva znaky úzce souvisí, což je dáno existencí smlouvy o věcném břemeni spočívající v právu průchodu a jízdy. Z námitek žalobců a jejich setrvalého postoje je zřejmé, že se domnívají, že tyto dvě podmínky nejsou v tomto případě naplněny.

38. Žalobci namítají, že přístup k daným nemovitostem je řešen uvedeným věcným břemenem v soukromoprávním režimu, s čímž spojují i svůj nesouhlas s veřejným užíváním předmětné cesty, který navíc dokládají korespondencí s I. P. z roku 2016. Postoj ostatních vlastníků nemovitostí a účastníků smlouvy o věcném břemeni není krajskému soudu blíže znám, neboť vyjma žalobců samotných a I. P. nelze ze správního spisu činit hlubší závěry o jejich právním postoji. K řízení o podané žalobě se nikdo z dotčených vlastníků v pozici osoby zúčastněné na řízení nepřihlásil.

39. Pro úplnost krajský soud dodává, že uvedeným věcným břemenem není zatížen pozemek p. č. x, který leží na samotném počátku celé cesty a je ve vlastnictví obce M. Z tohoto pozemku pak následně cesta v rozsahu daného věcného břemene pokračuje až k pozemku I. P., který se nachází „na konci“ této cesty. Závěry krajského soudu spjaté s daným věcným břemenem se proto na tento pozemek nevztahují. Žalobci neuvedli žádných námitek do posouzení charakteru části předmětné cesty, která se na tomto pozemku nachází. Z tohoto důvodu se ani krajský soud ve vztahu k tomuto pozemku jednotlivými rozhodnutími nezabýval.

40. Krajský soud při svém posouzení vyšel z nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, publikovaný pod č. N 2/48 Sb. NU 9 (dostupné na www.nalus.cz), ve kterém tento Ústavní soud k otázce existence účelové komunikace přisvědčil Nejvyššímu správnímu soudu, „že vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. (…) Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.“ Dále Ústavní soud konstatoval, že „jak vyplývá z definice účelových komunikací, jejich primárním účelem je zajištění přístupu vlastníků k jejich nemovitostem tam, kde neexistuje jiná alternativa přístupu ("slouží pro spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi") a kde tento přístup zjevně není "upraven" soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem). Pouze v takto úzkém rozsahu "potřeb vlastníků nemovitostí", kteří nemají jiný alternativní přístup ke svým nemovitostem, je totiž možné spatřovat prosazení veřejného zájmu.“ (zvýraznění doplněno krajským soudem).

41. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 30. 11. 2015, sp. zn. 6 As 213/2015 – 14, 3371/2016 Sb. NSS (rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 9 50 A 4/2018 www.nssoud.cz), „souhlas vlastníka je tím znakem veřejně přístupné účelové komunikace (§ 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích), u něhož je třeba zhodnotit, zda cestu užíval blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost). Znak nutné komunikační potřeby se naopak zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice.“ 42. Nutná komunikační potřeba k přístupu ke zde nacházejícím se nemovitostem je zde dle názoru krajského soudu naplňována právě prostřednictvím věcného břemene, neboť jím vymezené právo průchodu a průjezdu – sama cesta vymezená geometrickým plánem, plní roli komunikační spojnice. „Podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku jako účelové komunikace je též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby; existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba těmto jiným způsobům dát přednost před omezením vlastnického práva.“ (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 9. 2011, sp. zn. 22 Cdo 4003/2009, C 10339). Tímto jiným způsobem je pak v projednávané věci jiný právní institut, a to dané věcné břemeno, jakožto soukromoprávní institut, který je v rámci řešení přístupu k nemovitostem upřednostněn před autoritativním veřejnoprávním zásahem.

43. Silniční správní úřad, stejně jako žalovaný, rozpoznali existenci věcného břemene, na jehož základě jednotliví vlastníci přistupují ke svým nemovitostem a uspokojují svoji nutnou komunikační potřebu v soukromoprávním režimu. Existenci věcného břemene ale zcela nesprávným způsobem zhodnotili při posouzení toho, zda tato cesta naplňuje znaky účelové komunikace.

44. Silniční správní úřad na straně 5 svého rozhodnutí konstatoval, že posuzovaná komunikace „naplňuje znaky pozemní komunikace v souladu s § 2 silničního zákona“ a naplňuje i znaky „účelové komunikace v souladu s § 7 odst. 1 silničního zákona, avšak s omezeným provozem v rozsahu výše uvedeného věcného břemene“. Omezení přístupu, obecného užívání, silniční správní orgán odůvodnil tím, že „obecné užívání v souladu s § 19 zákona o pozemních komunikacích je na předmětné komunikaci zcela jasně omezeno zřízeným věcným břemenem. Okruh osob užívajících práva věcného břemene je patrný z písemného vyhotovení věcného břemene a následného vlastnictví zapsaného v katastru nemovitostí. Není tak dán obecný souhlas vlastníků pozemků s užíváním předmětných částí pozemků, na kterých se komunikace nachází.“ (pozn. zvýraznění doplněno soudem).

45. Obecné užívání podle § 19 zákona o pozemních komunikacích nelze omezit soukromoprávním ujednáním. Silniční správní orgán pochybil, když existenci věcného břemeno vyložil jako omezení veřejného užívání. Konstatoval-li silniční správní orgán absenci souhlasu vlastníků předmětných pozemků s veřejným užíváním dané cesty, nebyl naplněn jeden ze základních znaků účelové komunikace. V takovém případě měl silniční správní orgán vyslovit, že na daných pozemcích se účelová komunikace nenachází. Ostatně i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012 – 42, 28/26/2013 Sb. NSS, uvedl, že první podmínkou účelové komunikace podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je existence dopravní cesty ve smyslu § 2 odst. 1 téhož zákona, která je užívána v režimu obecného užívání podle § 19 téhož zákona. Silniční správní úřad v nyní projednávané věci sám konstatoval, že režim obecného užívání této cesty není naplněn.

46. Nad rámec věci je tak možné konstatovat nezákonnost samotného výroku rozhodnutí silničního správního úřadu, neboť nelze rozhodnout, že účelová komunikace ve smyslu § 7 Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 10 50 A 4/2018 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je neveřejnou komunikací (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 2. 2018, čj. 9 A 332/2014 – 132, 3736/2018 Sb. NSS). Omezit veřejnou přístupnost takovéto účelové komunikace lze pouze postupem podle § 7 odst. 1 věty druhé téhož zákona v samostatném řízení.

47. Nelze souhlasit ani s názorem žalovaného, který na straně 2 odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že předmětná cesta nemohla být označena za „soukromou cestu“, neboť muselo být rozhodnuto dle dikce zákona o pozemních komunikacích, který takové označení nezná. Takového výroku se však žalobci v rámci svého odvolání ani nedomáhali, neboť požadovali deklaraci toho, že na daných pozemcích se nenachází účelová komunikace podle § 7 zákona o pozemních komunikacích. Tento návrh výroku rozhodnutí je v souladu s uvedeným zákonem.

48. Co se týče nutné komunikační potřeby, vlastníci nemovitostí mají přístup ke svým nemovitostem zajištěn právě prostřednictvím předmětného věcného břemene (viz citovaný nález Ústavního soudu). Z tohoto důvodu nelze shledat ani veřejný zájem na zajištění nutné komunikační potřeby vlastníků daných nemovitostí prostřednictvím veřejného práva. Nevyhovuje-li některým z vlastníků rozsah tohoto věcného břemene či zde existují spory o jeho rozsahu, je nutné, aby se tito vlastníci obrátili se svými požadavky na civilní soud, nejsou-li schopni dospět k dohodě, kterou by rozsah a podobu věcného břemene upravili.

49. K námitce porušení § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu, kterého se silniční správní úřad měl dopustit tím, že se při svém nynějším rozhodování neřídil vysloveným právním názorem žalovaného, soud uvádí, že se s tímto hodnocení ztotožňuje pouze z části. Žalovaný ve svém rozhodnutí ze dne 28. 2. 2017 podal ve zkrácené podobě výklad problematiky účelových komunikací, shledal procesní pochybení silničního správního úřadu a poukázal na vázanost silničního správního úřadu podanou žádostí, jež směřovala k deklaraci účelové komunikace podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, k čemuž dodal, že po provedeném dokazování a hodnocení skutkového stavu je nutné vyhodnotit, zda jsou splněny předpoklady pro deklaraci účelové komunikace dle uvedeného ustanovení, či nikoli. Silniční správní úřad v dalším řízení nedbal vyložené právní úpravy a provedl posouzení existence účelové komunikace v kontextu vlastního nesprávného právního výkladu (viz výše). Zůstává s podivem, že na tento nesprávný právní výklad navázal následně i sám žalovaný, který v minulosti projevil dostatečné znalosti relevantní právní úpravy.

50. Co se týče námitky žalobců o překročení předmětu řízení, s ohledem na shora uvedené nepovažuje krajský soud za důvodné se touto námitkou zabývat, neboť pochybení silničního správního úřadu bylo již výše posouzeno. Silniční správní úřad v tomto směru nepřekročil předmět řízení v pravém slova smyslu, jeho pochybení spočívá primárně v nesprávném právním výkladu (nezákonnosti).

51. To, že žalovaný nepřihlédl k listinám, které žalobci předložili, vychází rovněž z nesprávného právního výkladu správních orgánů obou stupňů, které v rámci svého mylného právního výkladu, nepovažovaly tyto listiny za podstatné. To, zda jsou tyto listiny právně relevantní, bude předmětem dalšího posouzení správními orgány.

52. Žalobci na podporu svých tvrzení předložili krajskému soudu celou řadu listin, nicméně tyto listiny jsou krajskému soudu známy ze správního spisu. Z tohoto důvodu nebylo těmito listinami prováděno dokazování. Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 11 50 A 4/2018 53. Žalovaný v dalším řízení opětovně posoudí charakter předmětné cesty s přihlédnutím ke shora uvedeným skutečnostem. Při svém rozhodování pak neopomene zhodnotit vliv existujícího věcného břemene a jeho vztahu k uspokojení nutné komunikační potřeby ke zde nacházejícím se nemovitostem, stejně jako otázku souhlasu s veřejným užíváním této cesty.

54. S ohledem na konstatovanou nezákonnost krajský soud napadené rozhodnutí zrušil podle § 78 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný je v dalším řízení vázán závazným právním názorem krajského soudu podle § 78 odst. 5 s. ř. s. tak, jak byl vysloven shora.

55. Podle § 78 odst. 3 s. ř. s. krajský soud přistoupil i ke zrušení předcházejícího rozhodnutí silničního správního úřadu, neboť je stiženo stejnou vadou zakládající nezákonnost, jako samotné žalobou napadené rozhodnutí.

56. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšné žalobce, v jejich případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem v celkové výši 6 000 Kč a odměnou advokáta.

57. Náklady zastoupení spočívají v odměně za dva úkony právní služby pro každého žalobce (převzetí a příprava zastoupení, žaloba, po 2 480 Kč) celkem v částce 9 920 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d), § 12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů] a v náhradě hotových výdajů za dva úkony právní služby v částce 600 Kč (§ 13 odst. 3 téže vyhlášky, po 300 Kč); celkem tedy 10 520 Kč. Vyjádření žalobců ze dne 21. 3. 2018 nepovažoval krajský soud za úkon právní služby, neboť se jednalo pouze o jednoduché procesní vyjádření, jehož neučinění by nemělo pro postup soudu ve věci žádný vliv. Vzhledem k tomu, že zástupce žalobce doložil registraci k DPH, činí odměna advokáta navýšená o DPH celkem 12 729 Kč. Včetně uhrazeného soudního poplatku náleží žalobcům celková náhrada nákladů řízení ve výši 18 729 Kč, která bude žalovaným uhrazena k rukám právního zástupce žalobců do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku. Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. Shodu s prvopisem potvrzuje J. P. 12 50 A 4/2018 V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. České Budějovice 21. srpna 2018 JUDr. Věra Balejová v. r. předsedkyně senátu Shodu s prvopisem potvrzuje J. P.