55 Ad 2/2017

Rubrum

55Ad 2/2017 - 28 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl samosoudkyní Mgr. Helenou Nutilovou v právní věci žalobkyně: K. G., proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1, Praha 2, v řízení o žalobě proti rozhodnutím žalovaného ze dne 11. 1. 2017, sp. zn. SZ/MPSV-2016/264735-913, čj. MPSV-2017/8471-913, a sp. zn. SZ/MPSV-2016/264738-913, čj. MPSV-2017/8560-913, takto:

Výrok

I. Žaloba se z a m í t á .

II. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení n e p ř i z n á v á .

Odůvodnění

Úřad práce České Budějovice – Krajská pobočka v Českých Budějovicích (dále jen „správní orgán prvního stupně“) rozhodnutím ze dne 10. 11. 2016, sp. zn. 4616-15-JH, čj. 215541/16/JH, odejmul žalobkyni příspěvek na bydlení od 1. 1. 2016. Rozhodnutím vydaným téhož dne pod sp. zn. 17650-16-JH, čj. 215513/16/JH, správní orgán prvního stupně od 1. 7. 2016 žalobkyni příspěvek na bydlení nepřiznal. V odůvodnění těchto rozhodnutí správní orgán prvního stupně na základě stanoviska Městského úřadu České Velenice (dále jen „stavební úřad“) uvedl, že byt žalobkyně nesplňuje definici bytu ve smyslu § 24 odst. 5 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře (dále jen „zákon o státní sociální podpoře“). Prostor v domě č. p. 118 v Českých Velenicích, k němuž má žalobkyně uzavřenu nájemní Pokračování - 2 - 55Ad 2/2017 smlouvu, totiž nebyl zkolaudován jako byt a není ani pro tento účel užívání určen podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Žalovaný v záhlaví označenými rozhodnutími odvolání proti rozhodnutím správního orgánu prvního stupně zamítl a tato rozhodnutí potvrdil. Proti rozhodnutím žalovaného podala žalobkyně žalobu datovanou dnem 22. 1. 2017 ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích. Žalobkyně uvedla, že správní orgány nesprávně hodnotily provedené důkazy, a to konkrétně výpis z katastru nemovitostí, pasport stavby (zjednodušená dokumentace skutečného provedení stavby) a znalecký posudek Technického a zkušebního ústavu stavebního Praha, státní podnik, č. 020-ZP-035398/2016. Byt žalobkyně je zapsán v katastru nemovitostí. Dle § 980 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník“), se přitom správnost zápisu do veřejného rejstříku presumuje a může být zpochybněna pouze žalobou k soudu (§ 986 odst. 1 občanského zákoníku). Žalobkyní užívaný byt je přitom zapsán i v pasportu stavby, který je dle § 125 odst. 1 stavebního zákona vydáván jen ke stavbě legální. Uvedený pasport stavby dle § 53 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), potvrzuje pravost jím osvědčených údajů, pokud není prokázán opak; pasport prokazuje právní existenci stavby včetně jejího stavebně technického uspořádání a vybavení. Správní orgány přitom správnost výpisu z katastru nemovitostí ani pasportu stavby nevyvrátily. Taktéž shora uvedený znalecký posudek Technického a zkušebního ústavu stavebního v Praze pak potvrdil, že žalobkyní užívaný byt je jednoznačně bytem dle § 24 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře. Žalobkyně dále namítla, že žalovaný nesprávně v odůvodnění rozhodnutí čj. MPSV-2017/8471-913 aplikoval normu č. ČSN 734301, obytné budovy, která však není obecně závazným právním předpisem. Žalobkyně navrhla, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil. Požadovala též uložení lhůty správnímu orgánu pro vydání rozhodnutí a přiznání náhrady nákladů řízení. Žalovaný ve vyjádření k žalobě předně obsáhle shrnul průběh dosavadních správních řízení. Žalovaný namítl, že znalecký posudek ani pasport stavby nemohou legalizovat stavbu dle stavebního zákona. Ve vztahu k výpisu z katastru nemovitostí žalovaný uvedl, že je nutno odlišovat význam pojmu „byt“ ve smyslu soukromého práva, veřejného práva a práva sociálního zabezpečení, a to z důvodu odlišného účelu jednotlivých právních úprav. Odkaz žalobkyně na § 986 odst. 1 občanského zákoníku označil žalovaný za irelevantní z hlediska merita projednávané věci. Nepatřičný je též argument žalobkyně, dle kterého je pasport stavby vydáván pouze pro stavby legální, neboť pasportem stavby nelze nikdy stavbu legalizovat. Žalovaný uvedl, že předmětný pasport stavby byl v nyní projednávané věci ověřen dne 21. 1. 2016 stavebním úřadem s poznámkou, „že pasport nelegalizuje stavbu dle stavebního zákona a ani správnost.“ Požadavek žalobkyně na předložení rozsudku soudu vyvracející správnost zápisu v katastru nemovitostí ve smyslu § 980 odst. 2 občanského zákoníku (resp. § 986 odst. 2 téhož zákona) označil žalovaný za mylný, neboť žalovaný netvrdí, že by byl zápisem do katastru nemovitostí dotčen na svých právech a ani není s vlastníkem stavby ve sporu. Žalovaný konstatoval, že § 125 odst. 2 stavebního zákona zakládá povinnosti vlastníka stavby a nikoli žalovaného samotného. Dle zprávy stavebního úřadu ze dne 26. 9. 2016 přitom byly v prostoru prvního nadzemního podlaží a podkroví předmětné stavby provedeny stavební úpravy a změna užívání stavby bez povolení nebo opatření stavebního úřadu. Stavební úřad uvedl, že od 19. 5. 2010, kdy současný vlastník stavby uzavřel kupní smlouvu k této stavbě s Českou republikou, žádné povolení ani opatření Pokračování - 3 - 55Ad 2/2017 na bytové jednotky v ní nevydal; ze znaleckého posudku, který je přílohou uvedené kupní smlouvy, přitom plyne, že se jedná o rodinný dům, nikoli o dům bytový s třemi bytovými jednotkami. Žalovaný též vyjádřil nesouhlas s námitkou žalobkyně, dle níž své rozhodnutí čj. MPSV-2017/8471-913 odůvodnil pomocí normy č. ČSN 734301. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl. Krajský soud přezkoumal napadená rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „s. ř. s.“). Ve věci rozhodl bez jednání v souladu s § 51 s. ř. s. Zákon o státní sociální podpoře do 31. 12. 2014 samostatnou definici pojmu byt neobsahoval. Vymezení jeho obsahu proto bylo ponecháno na aplikační praxi, která se spíše přiklonila k jeho materiálnímu pojetí (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2010, čj. 3 Ads 23/2010-98, č. 2267/2011 Sb. NSS, či stanovisko veřejného ochránce práv ze dne 23. 5. 2013, sp. zn. 1490/2013/VOP/AV). S účinností zákona č. 252/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, však byla do zákona o státní sociální podpoře vnesena zcela autonomní definice pojmu byt obsažená v jeho novém § 24 odst. 5, dle něhož se bytem „pro účely tohoto zákona rozumí soubor místností nebo samostatná obytná místnost, které svým stavebně technickým uspořádáním a vybavením splňují požadavky na trvalé bydlení a jsou k tomuto účelu užívání určeny podle stavebního zákona nebo jsou zkolaudovány jako byt.“ Zákonodárce tedy navázal definici bytu vedle materiálních kritérií (stavebně-technické uspořádání a vybavení) též na splnění formálních požadavků v podobě účelového určení užívání obytných místností k trvalému obývání dle stavebního zákona či kolaudaci těchto místností coby bytu. Nelze přehlédnout, že uvedená legální definice je s předešlým výkladem pojmu byt v kontextu zákona o státní sociální podpoře v příkrém rozporu, neboť jak uvedl veřejný ochránce práv ve shora citovaném stanovisku, „[z]a předpokladu, že je […] určitý prostor fakticky k bydlení vhodný a zdravotně způsobilý, byť dle rozhodnutí stavebního úřadu není určen k bydlení, je ovšem povoleno jeho užívání, nelze bez dalšího poskytnutí příspěvku na bydlení odmítnout pouze s odkazem na kolaudační rozhodnutí. V intencích judikátu Nejvyššího správního soudu [pozn.: čj. 3 Ads 23/2010-98] je třeba v daném případě zohlednit též faktický stav užívání ucelené jednotky schopné plnit samostatně funkci bydlení.“ Z důvodové zprávy k novele zákona o státní sociální podpoře č. 252/2014 Sb. však plyne, že „[v] souladu s novým občanským zákoníkem je nutné přesně vymezit pojem byt, protože pouze vlastnictví nebo nájemní vztah k bytu bude i nadále zakládat nárok na příspěvek na bydlení. Jiné právní vztahy k bytu nebo bydlení v ubytovacích zařízeních a v jiných než obytných prostorech bude řešit pouze doplatek na bydlení ze systému pomoci v hmotné nouzi.“ Zákonodárce se tedy prostřednictvím nově stanovené definice pojmu byt v zákonu o státní sociální podpoře rozhodl výslovně opustit jeho dosavadní (judikaturou dovozenou) koncepci a podrobit případné dávky na podporu bydlení v jiných než obytných prostorech zcela zákonu č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi; to navíc pouze v případech hodných zvláštního zřetele při současném naplnění standardů kvality bydlení (§ 33 odst. 6 tohoto zákona). Pokračování - 4 - 55Ad 2/2017 Smyslem této úpravy je dle citované důvodové zprávy „zjednodušení řízení o doplatku na bydlení, zamezení vyplácení doplatku na bydlení do nevyhovujících prostor a zvýšení motivace osob k řešení své nepříznivé bytové sociální situace.“ Jak přitom konstatoval Nejvyšší správní soud již například v rozsudku ze dne 21. 7. 2008, čj. 4 Ads 62/2007-72, „rozsah státní sociální podpory a vymezení okruhu osob, které mohou při splnění zákonných podmínek z podpory státu benefitovat, je záležitostí sociální politiky státu, tedy prioritně moci zákonodárné, nikoliv moci soudní. Je na vůli zákonodárce, jakým způsobem stanoví rozsah a vymezí podmínky státní sociální podpory.“ Jakkoli se tedy může jevit přísné, že zákon o státní sociální podpoře váže příspěvek na bydlení na formální podmínky, jejichž splnění nemůže žadatel o takovou dávku v pozici nájemce „obytných místností“ jakkoli ovlivnit, jedná se o legitimní koncepci opřenou o racionální úvahu. Krajský soud proto v této souvislosti uzavírá, že pro naplnění definice bytu dle § 24 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře nepostačuje, pokud je obytná místnost fakticky jako byt užívána a splňuje další materiální znaky bytu jako takového, nýbrž je zapotřebí též naplnění formální podmínky v podobě účelového určení užívání obytných místností k trvalému obývání dle stavebního zákona či kolaudace těchto místností coby bytu. Z uvedeného je patrno, že znalecký posudek Technického a zkušebního ústavu stavebního Praha není způsobilý naplnění předmětných formálních podmínek v případě posuzované stavby prokázat. Znalecký posudek totiž z povahy věci slouží pouze k zodpovězení otázek skutkových a jeho předmětem tudíž ani nemůže být právní posouzení toho, zda jsou obytné místnosti užívány za účelem trvalého bydlení v souladu se stavebním zákonem či zda byly za tímto účelem zkolaudovány. Tím méně může takový znalecký posudek relevantně konstatovat naplnění definice bytu ve smyslu § 24 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře jako takové. Obdobně nelze naplnění uvedené definice dovodit ani na základě samotného výpisu z katastru nemovitostí. Bytová jednotka u již existující stavby vzniká (vyjma případného soudního rozhodnutí) toliko na základě prohlášení vlastníka budovy zápisem, resp. vkladem do katastru nemovitostí [§ 1164 a násl. občanského zákoníku, resp. dřívější § 4 a násl. zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů)]. V nyní projednávané věci byly tři bytové jednotky do katastru nemovitostí zapsány konkrétně na základě prohlášení vlastníka budovy ze dne 8. 4. 2015 s právními účinky vkladu ke dni 9. 4. 2015. Přílohou takového prohlášení dle posledně citovaných zákonných ustanovení však není žádný dokument, jenž by byl způsobilý doložit, že jsou tyto jednotky k trvalému bydlení „určeny podle stavebního zákona nebo jsou zkolaudovány jako byt“. Ostatně zkoumání splnění náležitostí dle stavebního zákona není ani smyslem vkladového řízení. Dle § 1 odst. 2 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), totiž katastr nemovitostí představuje zdroj informací, které slouží „k ochraně práv k nemovitostem, pro účely daní, poplatků a jiných obdobných peněžitých plnění, k ochraně životního prostředí, k ochraně nerostného bohatství, k ochraně zájmů státní památkové péče, pro rozvoj území, k oceňování nemovitostí, pro účely vědecké, hospodářské a statistické“, resp. pro tvorbu informačních systémů sloužících k naplnění některého z uvedených účelů. Ani zápis bytových jednotek do katastru nemovitostí proto nepředstavuje relevantní podklad pro posouzení naplnění definice bytu dle § 24 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře. Za této situace je tudíž nepatřičná též argumentace žalobkyně, dle níž se měly správní orgány nejprve domáhat výmazu chybného zápisu žalobou dle § 986 odst. 1 občanského zákoníku (citované ustanovení nadto slouží – jak správně poznamenal žalovaný – ke zcela jinému účelu, neboť Pokračování - 5 - 55Ad 2/2017 výmazu z veřejného seznamu se dle něj mohou domáhat pouze osoby, které tvrdí dotčení na svých právech; správní orgány v nyní projednávaném případě však takové dotčení z povahy věci tvrdit nemohou, neboť jim nesvědčí žádná práva, která by případný chybný zápis v katastru nemovitostí byl způsobilý jakkoli zasáhnout). Krajský soud se dále zabýval námitkou, dle níž správní orgány nesprávně hodnotily, resp. nevyvrátily důkaz pasportem stavby. Uvedenou žalobní námitku žalobkyně založila na argumentu, dle něhož pasport stavby lze vydat pouze ke stavbě legální. Z toho dovozuje, že bytové jednotky nacházející se v budově č. p. 118 v Českých Velenicích byly vytvořeny v souladu se stavebním zákonem. Této argumentaci krajský soud nepřisvědčil. Dle § 125 odst. 1 stavebního zákona platí, že „[v]lastník stavby je povinen uchovávat po celou dobu trvání stavby ověřenou dokumentaci odpovídající jejímu skutečnému provedení podle vydaných povolení. V případech, kdy dokumentace stavby nebyla vůbec pořízena, nedochovala se nebo není v náležitém stavu, je vlastník stavby povinen pořídit dokumentaci skutečného provedení stavby. Při změně vlastnictví ke stavbě odevzdá dosavadní vlastník dokumentaci novému vlastníkovi stavby.“ Dle odstavce 2 citovaného ustanovení pak „[n]ejsou-li zachovány doklady, z nichž by bylo možné zjistit účel, pro který byla stavba povolena, platí, že stavba je určena k účelu, pro který je svým stavebně technickým uspořádáním vybavena. Jestliže vybavení stavby vyhovuje několika účelům, má se za to, že stavba je určena k účelu, ke kterému se užívá bez závad.“ Ustanovení § 125 odst. 3 stavebního zákona dále stanoví, že „[n]eplní-li vlastník stavby povinnost podle odstavce 1, stavební úřad mu nařídí, aby pořídil dokumentaci skutečného provedení stavby. Pokud není nezbytná úplná dokumentace skutečného provedení stavby, uloží stavební úřad pouze pořízení zjednodušené dokumentace (pasport stavby), pokud ji stavebník nepořídil sám.“ Ze správního spisu se podává, že současný vlastník dům č. p. 118 v Českých Velenicích nabyl na základě kupní smlouvy s Českou republikou. Příslušnou dokumentaci přitom neobdržel, neboť se nezachovala. Přílohou kupní smlouvy mezi vlastníkem budovy a Českou republikou je též znalecký posudek vyhotovený pro účely ocenění domu č. p. 118; dle tohoto posudku se jedná o dům rodinný, v němž byly pozdějšími úpravami vytvořeny dvě bytové jednotky. Z vyjádření stavebního úřadu ze dne 26. 9. 2016 však zároveň plyne, že následně byly v prostoru prvního nadzemního podlaží a podkroví „bez povolení nebo opatření stavebního úřadu“ provedeny další stavební úpravy, čímž byla vytvořena jednotka třetí (všechny jednotky byly do katastru nemovitostí zapsány s účinností k 9. 4. 2015). Vlastník budovy poté pořídil zjednodušenou dokumentaci skutečného provedení stavby (tzv. pasport stavby) dle § 125 odst. 3 téhož zákona, již stavební úřad ověřil dne 21. 1. 2016. Ačkoli by na základě uvedeného bylo ve světle § 125 odst. 2 stavebního zákona možno dovodit, že účelem užívání stavby je její užívání k trvalému bydlení ve dvou bytových jednotkách (dle stavu, v jakém vlastník stavbu nabyl), právě provedení následných stavebních úprav vedoucích k vytvoření třetí bytové jednotky aplikaci uvedené domněnky vylučuje. Komentářová literatura v této souvislosti uvádí, že stavební úřad „musí vždy nejprve učinit závěr o legálnosti stavby a až teprve poté může (v uvedeném pořadí) aplikovat zákonem stanovené domněnky o účelu užívání takové stavby“ (MALÝ, S. Stavební zákon. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2007, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17. 7. 2017]). S uvedeným závěrem se krajský soud ztotožnil, neboť v opačném případě by bylo v případech, kdy se nedochovala stavební dokumentace, možno pozdějšími (nezákonnými) úpravami stavby via facti legalizovat prakticky jakýkoli účel jejího užívání, což by popíralo samu podstatu stavebního práva a v konečném důsledku též územního Pokračování - 6 - 55Ad 2/2017 plánování (§ 18 stavebního zákona). Dle vyjádření stavebního úřadu se v nyní projednávané věci jednalo o úpravy nepovolené. Žalobkyně přitom v žalobě nikterak nezpochybnila, že by tyto stavební úpravy povolení či souhlas příslušného stavebního úřadu vyžadovaly. Žalobkyně se dovolává toliko presumpce správnosti pasportu stavby dle § 53 odst. 3 správního řádu, avšak právě citované vyjádření příslušného stavebního úřadu tuto správnost relevantním způsobem zpochybňuje. Samotný pasport stavby, který navíc představuje pouze zjednodušenou dokumentaci jejího skutečného (faktického) provedení, proto nemůže v nyní projednávané věci legálnost stavebních úprav, resp. vytvoření tří bytových jednotek prokázat a nemůže tudíž vést ani k závěru o účelovém určení obytných místností k trvalému bydlení v souladu se stavebním zákonem. To tím spíše za situace, kdy předložený pasport stavby obsahuje poznámku stavebního úřadu, dle níž tento dokument stavbu dle stavebního zákona nelegalizuje. Nelze taktéž přehlédnout, že užívání stavby coby rodinného nebo bytového domu není dle vyjádření Městského úřadu Třeboň, odboru územního plánování a stavebního řádu, ze dne 21. 9. 2016 v souladu ani s platnou územně plánovací dokumentací. Nedůvodná je též námitka, dle níž žalovaný v rozhodnutí čj. MPSV-2017/8471-913 aplikoval normu č. ČSN 734301, obytné budovy, ačkoli nejde o obecně závazný předpis. Žalovaný sice v odůvodnění svého rozhodnutí sice tuto normu cituje, avšak pouze v části shrnující dosavadní průběh řízení a obsah správního spisu; nepředstavovala však samotné rozhodovací důvody, o něž žalovaný opřel výrok svého rozhodnutí. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. Krajský soud poznamenává, že není oprávněn rozhodnout o části žalobkyní požadovaného petitu. Žalobkyně totiž mimo jiné navrhuje, aby krajský soud správnímu orgánu uložil opětovně rozhodnout o příspěvku na bydlení ve lhůtě stanovené soudem. Dle § 78 s. ř. s., správní soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu v případě její důvodnosti napadené správní rozhodnutí zruší, v opačném případě žalobu zamítne; uvedené je výrazem kasačního principu, na němž je vystavěno správní soudnictví. Stanovení lhůty k opětovnému rozhodnutí posledně citované ustanovení krajskému soudu neumožňuje a krajský soud tudíž postrádá zákonné ustanovení umožňující o takovémto návrhu rozhodnout. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1, věty první s. ř. s. Žalobkyně neměla v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nad rámec běžné úřední činnosti vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené v řízení před soudem. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Pokračování - 7 - 55Ad 2/2017 Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s.ř.s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. Krajský soud v Českých Budějovicích dne 24. července 2017 Mgr. Helena Nutilová v. r. samosoudkyně Za správnost vyhotovení: Sládková Blanka