57 A 24/2022

Rubrum

č. j. 57 A 24/2022- 46 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Heleny Nutilové a soudců JUDr. Terezy Kučerové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka ve věci žalobce: Ing. J.D. bytem X zastoupený Mgr. Pavlem Kumštou, advokátem sídlem Vančurova 1946/3, 390 01 Tábor proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje se sídlem U zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 11. 2022 č. j. KUJCK 125905/2022, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci Shoda s prvopisem potvrzuje: J.M. 2 57 A 24/2022 1. Žalobce se podanou žalobou domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Tábor, stavebního úřadu č. j. METAB 48466/2018/SU/PRei, sp. zn. S – META 46985/2017/PRei ze dne 13. 9. 2018, jímž bylo vydáno územní rozhodnutí o umístění stavby – přeložky silnice II/137 v úseku 1/3 – Slapy.

2. Dne 7. 9. 2022 žalobce se proti rozhodnutí ze dne 13. 9. 2018 odvolal, když namítal zejména, že s ním nebylo jednáno jako s hlavním účastníkem správního řízení, přestože jím byl. Toto pochybení mělo za následek zásadní vady v doručování a rovněž v zachování jeho odvolací lhůty. Žalobce v odvolání rovněž uvedl důvody, pro které považuje prvostupňové rozhodnutí za nezákonné, věcně nesprávné a nepřezkoumatelné. O odvolání žalobce rozhodl žalovaný dne 14. 11. 2022 tak, že odvolání jako opožděné zamítl.

3. Žalovaný nepřisvědčil žalobci ohledně zachování jeho odvolací lhůty, neboť žalobce podal odvolání opožděně, jestliže mu napadené rozhodnutí bylo doručeno veřejnou vyhláškou podle § 144 odst. 6 správního řádu a obsahovalo řádné poučení o odvolání, kdy způsob doručení odpovídal právní úpravy v § 87 odst. 1 stavebního zákona ve znění zákona č. 39/2015 Sb. účinného od 1. 4. 2015 do 31. 12. 2017. Meritorně se žalovaný odvoláním nezabýval, jestliže odvolání bylo podáno opožděně, když poukázal na to, že i některé námitky uváděné žalobcem nejsou námitkami, které se vztahují k jeho vlastnickému právu, když žalobce není oprávněn se stavět do pozice dohlížitele nad zákonností postupu správního orgánu.

II. Obsah žaloby

4. Žalobce brojí proti rozhodnutí žalovaného žalobou, v jejímž úvodu nejprve stručně popsal vývoj celé věci, zejména poukázal na nezákonnost řízení spočívající v nesprávném posouzení účastenství žalobce v územním řízení. Zejména se jedná o nesprávný způsob doručování písemností, neboť nesprávně žalovaný vyhodnotil za hlavního účastníka řízení dle § 27 odst. 1 správního řádu toliko žadatele, když ostatním účastníkům řízení, neboť jich bylo více než 30, bylo doručováno v souladu s § 92 odst. 3 a § 87 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2017, dle § 144 správního řádu, a to vyhláškou. Žalobci proto nebylo prvostupňové rozhodnutí správního orgánu doručeno, s jeho obsahem se žalobce seznámil až dne 2. 9. 2022, když prostřednictvím svého právního zástupce prostudoval správní spis o předmětném řízení.

5. Nesprávně správní orgán zařadil žalobce do kategorie tzv. vedlejších účastníků, kteří neměli nárok na doručení správních rozhodnutí, když do této kategorie žalobce odsunula novelizace ustanovení § 87 odst. 1 stavebního zákona provedená zákonem č. 39/2015 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 4. 2015, přestože je žalobce vlastníkem pozemku, na kterém má být stavební záměr umístěn a realizován. Žalobci bylo proto rozhodnutí doručováno pouze veřejnou vyhláškou. Tento postup považuje žalobce za nesprávný, jestliže mu bylo znemožněno, aby v řízení uplatnil veškerá svá procesní práva, neboť stavební zákon nebyl vůči němu aplikován ve stejné situaci za srovnatelných podmínek stejným způsobem jako vůči jiným osobám v době, kdy územní řízení probíhalo. V souvislosti s tím žalobce poukázal na legislativní stav v době před nabytím účinnosti zákona č. 39/2015 Sb. a poté, co tato novela účinnosti pozbyla. Shoda s prvopisem potvrzuje: J.M. 3 57 A 24/2022 6. Žalobce má za to, že správní orgán pochybil, jestliže mu nepřiznal účastenství dle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu, neboť mu napadené rozhodnutí prvostupňového správního orgánu mělo být doručeno jednotlivě. V souvislosti s tím žalobce odkázal na § 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, na § 144 odst. 6 správního řádu a § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu. Žalobce poukázal rovněž na komentář k § 87 odst. 1 stavebního zákona, ve znění podle kterého prvostupňový orgán postupoval, dle něhož, jedná-li se o řízení s velkým počtem účastníků, pak je doručováno veřejnou vyhláškou, s výjimkou účastníků podle § 27 odst. 1 správního řádu, kterým je doručováno jednotlivě. Bude se jednat o žadatele, dále o vlastníka nemovitosti na níž má být záměr realizován, nikoliv již o obec jako účastníka dle § 85 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Žalobce má za to, že byl zkrácen na svých procesních právech, postup správního orgánu považuje za nezákonný, jestliže mu rozhodnutí nebylo oznámeno zákonem stanoveným způsobem a prokazatelně se s ním seznámil až dne 2. 9. 2022. Má za to, že odvolání proti územnímu rozhodnutí jím bylo podáno včas, mělo mu být toto prvostupňové rozhodnutí doručováno, neboť byl účastníkem řízení ve smyslu § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu.

7. Žalobce má za to, že úřední řízení bylo nezákonně vedeno, když postup správních orgánů odporuje ústavnímu pořádku, neboť nezákonně zasahují do jeho vlastnického práva, které je zaručeno Listinou základních práv a svobod. Proto je jím navrhováno, aby napadené rozhodnutí bylo zrušeno a věc vrácena žalovanému k dalšímu řízení.

IV. Stručné shrnutí vyjádření žalovaného

8. Žalovaný navrhoval zamítnutí žaloby. Má za to, že právní úprava stavebního zákona účinná v době podání žádosti o vydání územního rozhodnutí nestanovovala, že by účastníkům řízení dle § 85 odst. 2 písm. a) se mělo doručovat jednotlivě. Hlavním účastníkem řízení ve smyslu § 27 odst. 1 správního řádu byl žadatel o vydání územního rozhodnutí, postavení žalobce jako hlavního účastníka řízení nelze dle správního řádu dovodit. Žalobci v územním řízení vedeném stavebním úřadem svědčilo postavení účastníka řízení z titulu vlastnictví pozemků, na kterých měl být požadovaný záměr uskutečněn, ale jednalo se o účastníka podle § 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, tedy o tzv. vedlejšího účastníka ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu, nikoliv o tzv. hlavního účastníka řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu. V průběhu územního řízení, které bylo návrhem zahájeno dne 14. 9. 2017, nabyl účinnosti zákon č. 225/2017 Sb., kterým se mění stavební zákon, který s účinností od 1. 1. 2018 v § 87 speciálně oproti obecné právní úpravě zařadil mezi účastníky řízené podle § 27 odst. 1 správního řádu, účastníky řízení podle 85 odst. 1 písm. a) a § 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona; s ohledem na přechodná ustanovení však nebylo možno v dané věci toto znění účinné od 1. 1. 2018 řízení aplikovat. Nedůvodné jsou námitky žalobce, že v územním řízení mu příslušelo postavení účastníka řízení podle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu a z toho titulu mu mělo být doručováno jednotlivě nikoliv veřejnou vyhláškou. Doručování písemnosti včetně územního rozhodnutí se řídilo výlučně § 144 odst. 6 správního řádu, pro postavení tzv. hlavních a vedlejších účastníků řízení bylo určující ustanovení § 27 správního řádu. Územní řízení bylo řízení s velkým počtem účastníků více než 30, proto stavební úřad mohl v souladu se zákonem doručovat písemnost včetně písemností uvedených v § 19 odst. 4 správního řádu veřejnou vyhláškou. Shoda s prvopisem potvrzuje: J.M. 4 57 A 24/2022 9. Žalobci bylo územní rozhodnutí oznámeno veřejnou vyhláškou dne 4. 10. 2018, když na úřední desce bylo vyvěšeno dne 19. 9. 2018 a současně bylo i zveřejněno způsobem umožňující dálkový přístup, lhůta proto počala běžet dne 20. 9. 2018 a její poslední den připadl na den 4. 10. 2018. Prvním dnem odvolací lhůty byl tedy den 5. 10. 2018 a posledním dnem odvolací lhůty by byl den 19. 10. 2018. Jestliže si žalobce podal odvolání dne 7. 9. 2022, téměř čtyři roky po uplynutí lhůty pro odvolání, je nutno konstatovat, že odvolání jím bylo podáno opožděně, a proto bylo odvolání zamítnuto. Stavební úřad postupoval v souladu s tehdy platnou účinnou právní úpravou, jeho postup je tedy souladný se zákonem.

10. Zcela irelevantní považoval žalovaný námitky uvedené v článku 3 žaloby směřující do merita odvoláním napadeného územního rozhodnutí, jestliže bylo odvolání zamítnuto pro jeho opožděnost, neboť v tom případě se odvoláním věcně nelze zabývat, neprovádí se ani přezkum prvoinstančního rozhodnutí postupem podle § 89 odst. 2 a nevydává se rozhodnutí podle § 90 správního řádu.

IV. Právní názor krajského soudu

11. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí na základě skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí a v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř.s.) a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

12. Podstatou sporu mezi účastníky je posouzení včasnosti odvolání, které žalobce podal jako účastník řízení podle § 85 odst. 2 písm. a) a b) stavebního zákona, přičemž žalobci bylo územní rozhodnutí doručováno veřejnou vyhláškou a nikoliv jednotlivě. Soud se zřetelem k závěrům vyplývajícím z ustálené rozhodovací praxe správních soudů (srov. například rozsudek NSS ze dne 26. 1. 2012, č. j. 7 As 122/2011 – 194), s přihlédnutím k tamto vymezeným soudního přezkumu zabýval toliko přezkoumáním dodržení zákonných podmínek pro zamítnutí odvolání pro opožděnost.

13. V nyní v projednávané věci není sporu o tom, že územní řízení bylo řízením s velkým počtem účastníků, a to s ohledem na počet (větší než 30) vlastníků pozemků, na nichž má stavba přeložky silnice vést.

14. Doručování písemnosti je obecně upraveno v § 19 a násl. správního řádu. Podle § 19 odst. 5 společně s § 72 odst. 1 správního řádu se správní rozhodnutí účastníkům oznamuje doručením stejnopisu písemného vyhotovení do vlastních rukou. V § 19 odst. 5 správního řádu je pravidlo, že se konečné rozhodnutí doručuje ve správním řízení do vlastních rukou účastníka. Z tohoto pravidla je však výjimka, kdy se doručuje vedlejším účastníkům prostřednictvím veřejné vyhlášky (§ 25 správního řádu), a to v případě, kdy se jedná o správní řízení s velkým počtem účastníků (§ 144 správního řádu). Tato výjimka sleduje zajištění rychlosti a hospodárnosti řízení. V souvislosti s tím je nutno poznamenat, že smyslem doručování veřejnou vyhláškou není zamezit vedlejším účastníkům řízení v účinné procesní obraně, neboť tato možnost zůstává zachována.

15. Podle v současně době účinného stavebního zákona se podle § 87 odst. 1 stavebního zákona v řízení s velkým počtem účastníků doručuje postupem podle § 144 odst. 6 správního řádu s tím, že účastníky řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu jsou vždy účastníci řízení podle Shoda s prvopisem potvrzuje: J.M. 5 57 A 24/2022 § 85 odst. 1 písm. a) a § 85 odst. 2 písm. a). Právě účastníkům podle § 27 odst. 1 správního řádu se doručuje rozhodnutí ve věci samé jednotlivě. Obdobnou úpravu obsahoval i stavební zákon ve znění účinném do 31. 3. 2015, když podle téhož ustanovení platilo, že v řízení s velkým počtem účastníků se oznámení o zahájení řízení a další úkony v řízení doručují účastníkům řízení uvedeným v § 85 odst. 1 a v § 85 odst. 2 písm. a) dotčeným orgánům jednotlivě.

16. Ve znění § 87 odst. 1 stavebního zákona, který je relevantní pro danou věc, jež bylo účinné od 1. 4. 2015 do 31. 12. 2017 stavební zákon stanovil pouze, že „v řízení s velkým počtem účastníků se oznámení o zahájení řízení a další úkony v řízení doručují postupem podle § 144 odst. 6 správního řádu“. V daném případě bylo správní řízení zahájeno za znění stavebního zákona účinného do 31. 12. 2017, jestliže byla žádost podána dne 14. 9. 2017, přestože prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno dne 13. 9. 2018.

17. Správní řízení bylo zahájeno za znění stavebního zákona účinného do 31. 12. 2017, proto novější znění se s ohledem na článek II. bod 10 novely č. 225/2017 na již probíhající řízení použít nelze. Stavební zákon účinný v uvedené době pouze stanovil, že v řízení s velkým počtem účastníků se oznámení o zahájení řízení a další úkony řízení doručují postupem podle § 144 odst. 6 správního řádu“. Z uvedeného vyplývá, že v relevantním znění bylo vůli zákonodárce ponechat doručování výhradně na obecné úpravě obsažené ve správním řádu. Zcela nedůvodně se žalobce proto dovolává, aby krajský soud z důvodu rovnosti odhlédl od zákonodárcem provedené změny, což soud učinit nemůže, neboť jeho povinností je řídit se v době rozhodování platnými zákony. Výklad, podle něhož bylo v relevantním znění stavebního zákona třeba doručovat jednotlivě účastníkům podle § 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona by znamenal, že by se zákonodárcem učiněná změna zákona obsahově v podstatě vyprázdnila. Na uvedeném nemění nic ani následná novelizace, podle níž je opět účastníkům podle § 85 odst. 2 písm. a) doručovat jednotlivě.

18. Z § 144 odst. 6 správního řádu vyplývá, že v řízení s velkým počtem účastníků řízení lze doručovat rozhodnutí včetně písemností uvedených v § 19 odst. 5 veřejnou vyhláškou. To se netýká účastníků řízení uvedených v § 27 odst. 1, kteří jsou správnímu orgánu známy; těmto účastníkům řízení se doručuje jednotlivě. Pro určení, zda mělo být tedy žalobci doručováno jednotlivě, je proto rozhodné, zda byl hlavním účastníkem řízení (§ 27 odst. 1 správního řádu).

19. Podle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu jsou účastníky řízení „v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu“. Podle odstavce dva téhož ustanovení „účastníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech“. Podle odstavce 3 uvedeného ustanovení může být okruh účastníků stanoven i speciálním zákonem. Tím je v tomto případě stavební zákon, který okruh účastníků v relevantní úpravě taxativně stanovil tak, že podle § 85 odst. 1 jsou účastníky řízení a) žadatel, b) obec, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn „a podle odst. 2 a) vlastník pozemku nebo stavby, na kterých má být požadovaný záměr uskutečněn, není-li sám žadatelem nebo ten, kdo má jiné věcné právo k tomuto pozemku nebo stavbě, b) osoby jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům, nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno, c) osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis. Stavební zákon v relevantním znění tedy výslovně neurčoval, kdo se rozumí hlavním a kdo vedlejším účastníkem. Shoda s prvopisem potvrzuje: J.M. 6 57 A 24/2022 20. Předmět územního řízení spočívá ve zkoumání záměru s veřejnoprávními požadavky, nikoliv v řešení soukromoprávních otázek a sporů. Jedná se zejména o stanovení podmínek za jejichž splnění bude z hlediska veřejného práva možno přistoupit k realizaci záměru. Vlastnické právo k pozemku, na němž je záměr schválen, tak sice je dotčeno, nicméně se o něm nijak nerozhoduje. Toto „pouhé“ dotčení na právech, které je dotčením přímým, je právě typické pro vedlejší účastníky dle § 27 odst. 2 správního řádu. Tento závěr je pak podpořen i Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 2. 11. 2016, č. j. 3 As 12/2016- 81, dle něhož v souvislosti s vzájemnou provázaností správního řádu a stavebního zákona je třeba poukázat též na členění účastníků dle § 27 správního řádu a § 85 stavebního zákona, kdy obě tato ustanovení rozdělují účastníky na esenciální, žadatel a obec, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn (§ 27 odst. 1 správního řádu, resp. § 85 odst. 1 stavebního zákona) a parciální (§ 27 odst. 2 a 3, resp. § 85 odst. 2 stavebního zákona). Takové členění již za aktuální právní úpravy neplatí, neboť § 87 odst. 1 výslovně stanoví, že účastníky podle § 27 odst. 1 správního řádu jsou vždy účastníci územního řízení podle § 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona; tuto úpravu však stavební zákon v relevantním znění pro předmětnou věc neobsahoval. Takové stanovisko zaujal NSS v rozsudku č.j. 5 As 346/2021 – 55.

21. Soud proto uzavřel z důvodů uvedených shora, že vlastníkům pozemků, na nichž má být záměr uskutečněn, nebylo nezbytné doručovat jednotlivě. V kontextu stavebního zákona nebyly totiž v rozhodné době vnímáni jako hlavní účastníci řízení. Žalobce byl účastníkem územního řízení podle § 85 odst. 2 písm. a) z titulu vlastnictví pozemku, přes nějž by měla být předmětná stavba vedena. Bylo by proto v rozporu se smyslem relevantní právní úpravy stavebního zákona dovozovat jeho účastenství § 144 odst. 6 ve spojení s § 27 odst. 1 správního řádu, pokud ho stavební zákon sám za takové účastníky neoznačil. Dle § 87 odst. 1 stavebního zákona úpravy platné v době podání návrhu se v řízení s velkým počtem účastníků doručuje postupem § 146 odst. 6 správního řádu.

22. Bylo jen na žalobci, zda se seznámí s obsahem územního rozhodnutí na úřední desce či prostřednictvím dálkového přístupu. Územní rozhodnutí bylo oznámeno dne 4. 10. 2018, když bylo doručováno veřejnou vyhláškou. Na úřední desce bylo rozhodnutí vyvěšeno dne 19. 9. 2018 a současně bylo i zveřejněno dálkovým přístupem. Lhůta 15 dnů započala běžet dne 20. 9. 2018 a poslední den připadl na den 4. 10. 2018. Patnáctidenní odvolací lhůta počala běžet po dni doručení, to je prvním dnem odvolací lhůty dnem 5. 10. 2018. Poslední den odvolací lhůty byl den 19. 10. 2018. Jestliže žalobce si podal odvolání dne 7. 9. 2022, bylo jím podáno opožděně.

V. Závěr, náklady řízení

23. Na základě všech shora uvedených skutečností soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. Vzhledem k tomu účastníci projevili s takovým procesním postupem souhlas.

24. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., kdy žalobce neměl ve úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů řízení nenáleží. Žalovanému žádné náklady v souvislosti s vedením předmětného řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly. Soud mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

Shoda s prvopisem potvrzuje: J.M. 7 57 A 24/2022 Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. České Budějovice 12. dubna 2023 Mgr. Helena Nutilová v. r. předsedkyně senátu Shoda s prvopisem potvrzuje: J.M.