57 Ad 2/2023

Rubrum

č. j. 57 Ad 2/2023–29 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Heleny Nutilové a soudců JUDr. Terezy Kučerové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobce: X, narozený dne X bytem X zastoupený advokátem JUDr. Josefem Kopřivou sídlem Václavské náměstí 819/43, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Ředitel Krajského ředitelství policie Jihočeského kraje sídlem Lannova 26, České Budějovice o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 9. 2023, č. j. ŘKŘ-4903/2023, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 9. 2023, č. j. ŘKŘ-4903/2023, a rozhodnutí náměstka ředitele Krajského ředitelství policie Jihočeského kraje pro vnější službu ve věcech služebního poměru ze dne 15. 6. 2023, č. j. NŘVS-486/2023, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

I. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 11 228 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho právního zástupce. Shoda s prvopisem: J. M. 2 57 Ad 2/

II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se žalobou domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí žalovaného (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí náměstka ředitele Krajského ředitelství policie Jihočeského kraje pro vnější službu ve věcech služebního poměru (dále jen „náměstek ředitele“) ze dne 15. 6. 2023, č. j. NŘVS-486/2023 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím byla zamítnuta žádost žalobce ze dne 8. 3. 2022, o doplacení náhrad cestovních výdajů za použití soukromého motorového vozidla. Náhrada cestovních výdajů byla v období od 1. 5. 2020 zkrácena z částek uplatňovaných žalobcem (opravou vyúčtování ze dne 4. 8. 2020).

2. Žalobci byla přiznána náhrada jízdných výdajů podle § 149 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“), v souvislosti s jeho převedením na jiné služební místo, a to rozhodnutím náměstka ředitele ze dne 1. 1. 2011. Žalobce dojížděl ze Suchdola nad Lužnicí do místa výkonu služby – Českých Budějovic.

3. Žalobce nesouhlasil s opravenou výší náhrad jízdného a v žádosti o doplacení těchto náhrad uvedl, že by náhrada cestovních výdajů měla odpovídat ceně dopravního prostředku, který by použil při cestě do služby a zpět, nikoliv ceně nejnižšího jízdného dopravního prostředku na dané trase. Žádost byla zamítnuta s odůvodněním, že podmínky poskytnutí náhrad výdajů podle § 138 odst. 6 služebního zákona za použití soukromého vozidla byly dohodnuty předem, a to ve výši odpovídající ceně jízdenky hromadného dopravního prostředku. Jízdné výdaje byly opraveny dle nejekonomičtějšího jízdného na předmětné trase ze Suchdola nad Lužnicí do Českých Budějovic, bez ohledu na časy spojů a ceny jízdného, neboť žalobce konkrétní spoje nevyužíval.

II. Shrnutí žaloby

4. Žalobce navrhl, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Předně namítl nesprávné právní posouzení věci. Svou argumentaci postavil na znění ustanovení § 138 odst. 6 služebního zákona. Dle uvedeného ustanovení mu měla být poskytnuta náhrada výdajů za použití jiného než služebního silničního motorového vozidla ve výši odpovídající ceně jízdenky hromadného dopravního prostředku dálkové přepravy, který by použil, pokud by nejezdil soukromým vozidlem. Uvedl, že do května roku 2020 mu bylo jízdné poskytováno tímto způsobem a teprve od května roku 2020 mu byla náhrada jízdného zkrácena na cenu nejlevnějšího jízdného v obou směrech bez ohledu na časy spojů.

5. Žalobce uvedl, že v souvislosti se změnou způsobu vyúčtování náhrad cestovních výdajů zažádal dne 23. 1. 2021 o písemné vyjádření k cestovním náhradám. Na základě této žádosti bylo zpracováno stanovisko vedoucí odboru personálního krajského ředitelství Shoda s prvopisem: J. M. 3 57 Ad 2/ – posouzení oprav vyúčtování cestovních výdajů ze dne 22. 11. 2021, které je součástí správního spisu. Žalobce brojil proti závěrům obsaženým v tomto stanovisku. Namítal, že se autor tohoto stanoviska v právní úpravě náhrad cestovních výdajů neorientuje. Především nesouhlasil s tvrzením, že si nemohl účtovat cenu jízdného za dopravní spoj, který si sám vybral a shledal za zarážející i úvahu ohledně možnosti služebního funkcionáře stanovit výši náhrad jako určitou „fixní výši náhrad (stanovení paušální náhrady svého druhu)“ za „fiktivní náhradní dopravu“. Poukázal na to, že výše náhrad cestovních výdajů musí odpovídat cenám jízdenek regulérní dopravy při cestě do služby a zpět, tj. nejedná se o žádnou fiktivní náhradní dopravu. Za nepravdivé označil i tvrzení, že „způsob určení výše náhrad přesně odpovídá dohodnutým podmínkám mezi služebním funkcionářem a příslušníky“. Žalobce upozornil na skutečnost, že mezi stranami byl oboustranný souhlas s použitím soukromého vozidla a dohoda o poskytnutí náhrady za cenu jízdenky hromadného dopravního prostředku, nikoliv to, že se mohou dohodnout na jiné ceně jízdenky (levnější). Doplnil, že služební funkcionář nijak nereagoval na jeho námitky s odkazem na § 181 odst. 5 služebního zákona.

6. Dále připomněl, že služební funkcionář musí přihlížet při stanovení podmínek pro přiznání cestovních náhrad k oprávněným zájmům příslušníka dle § 136 odst. 2 služebního zákona. Uvedl, že služební funkcionář sice má možnost podle uvedeného ustanovení stanovit konkrétní spoj, dle Metodiky uveřejněné na stránkách ekonomického odboru Ministerstva vnitra však nelze určit spoj, kterým příslušník nemůže do služby jet, ale spoj, který by při cestě použil.

7. Správní orgány dle žalobce rovněž chybně hodnotily důkazy a nezjistily řádně skutkový stav věci.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

8. Žalovaný ve svém vyjádření navrhl zamítnutí žaloby. Konstatoval přitom totožnost námitek žalobních a odvolacích, pročež v podrobnostech odkázal na obsah odůvodnění napadeného rozhodnutí.

9. Připomněl, že žalobci vznikl nárok dle § 149 odst. 1 písm. a) služebního zákona na náhradu cestovních výdajů v souvislosti s jeho převedením na jiné služební místo za podmínek a ve výši jako při služební cestě.

10. Podmínky, kterých se žalobce dovolává (srov. § 136 odst. 2 služebního zákona) jsou vypočteny demonstrativně a jsou „technického charakteru“ (např. doba a místo nástupu cesty, způsob dopravy atd.). Z tohoto je patrné, že služební funkcionář se při formulaci podmínek cesty může pohybovat v určitém rámci (žalovaný k tomuto odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 8. 2010, č.j. 5 Ca 253/2007-24). Doplnil, že se ustanovení podmínek služební cesty využije přiměřeně, jelikož se nejedná o výkon služby, ale cestu do práce a zpět.

11. Žalovaný k odkazované metodice Ministerstva vnitra uvedl, že ministerstvo vydalo pouze Stanovisko ekonomického odboru k poskytnutí náhrad poskytování stravného a náhradě jízdních výdajů při změně služebního poměru podle § 149 služebního zákona, které nemá právní závaznost. Shoda s prvopisem: J. M. 4 57 Ad 2/ IV. Podstatný obsah správního spisu 12. Ze správního spisu vyplývá, že žalobci bylo povoleno užívání soukromého vozidla a byla s ním uzavřena dohoda, ze které vyplývá, že jízdní náhrady budou poskytnuty ve výši odpovídající ceně jízdenky hromadného dopravního prostředku dálkové přepravy bez dalšího bližšího vymezení podmínek cesty.

13. Součástí správního spisu je vyjádření žalobce k účtovaným částkám jako náhrad cestovních výdajů za květen roku 2020 spolu s podrobným výpisem z IDOS, prokazující uplatňované cestovní výdaje. Z obsahu tohoto vyjádření se podává, že žalobce si účtoval náhradu za cestu na denní službu od pondělí do pátku ve výši 51 Kč (autobusové spojení), za cestu zpět ve výši 106 Kč (vlakové spojení) a nakonec na noční službu ve stejné dny ve výši 106 Kč v obou směrech (vlakové spojení). O víkendech si za cestu na denní službu účtoval 72 Kč (autobusové spojení) a zpět 106 Kč (vlakové spojení). Nakonec za cestu na noční službu o víkendech si účtoval 106 Kč v obou směrech (vlakové spojení).

14. Ze správního spisu dále krajský soud zjistil, že opravu vyúčtování provedl vedoucí odboru plk. Ing. Bc. H. (dále jen „vedoucí odboru“) s odůvodněním, že příslušník není vázán žádným konkrétním spojem na předmětné trase, neboť tento spoj nevyužije, proto není nutné vyplácet náhradu výdajů za konkrétní spoj, jak tomu bylo dříve. Není nutné přihlížet k časům spojů a případně rozdílným cenám. Vedoucí odboru od května roku 2020 opravou vyúčtování těchto náhrad stanovil výši náhrad cestovních výdajů v částce 51 Kč v obou směrech, tj. ve výši nejekonomičtější ceny jízdenky v trase z obce Suchdol nad Lužnicí do obce České Budějovice, a to bez ohledu na den a čas dojíždění žalobce na službu a zpět.

15. Ve spisu je založeno stanovisko vedoucího odboru personálního krajského ředitelství ze dne 22. 11. 2021, které bylo zpracováno za účelem posouzení oprav vyúčtování cestovních výdajů na základě sdělení vedoucího odboru ze dne 4. 8. 2020. Z tohoto stanoviska vyplývá, že je z praktického hlediska dobré při ujednání cestovních podmínek vymezit tyto podmínky co nejkonkrétněji a nepřesněji. Z obsahu tohoto stanoviska krajský soud cituje: „Z uzavřené dohody rozhodně nevyplývá, že příslušníkům bude jako náhrada poskytnuta náhrada ve výši ceny jízdenky hromadného dopravního prostředku dálkové přepravy mezi místy Suchdol nad Lužnicí a České Budějovice za spoj, který příslušník označí jako ten, kterým by se dopravoval, pokud by nejel soukromým motorovým vozidlem, ale tímto jím vybraným spojem. Jak již bylo uvedeno, služební funkcionář stanovil výši náhrad jako určitou fixní výši náhrad (jedná se o stanovení paušální náhrady svého druhu), kdy je jako výše náhrady použita cena jízdenky mezi místem bydliště a místem výkonu služby ve výši odpovídající ceně jízdenky, která je mezi danými místy nejekonomičtější – tedy nikoliv cena jízdenky za spoj na dané trase, kterou označuje příslušník jako spoj, kterým by jel, pokud by necestoval svým vozem, ale cena jízdenky za spoj na dané trase, který je z hlediska nákladů nejhospodárnější. Tento způsob stanovení výše náhrad přesně odpovídá dohodnutým podmínkám mezi služebním funkcionářem a příslušníky.“ Na tyto závěry se oba správní orgány ve svých rozhodnutí odvolávaly. Shoda s prvopisem: J. M. 5 57 Ad 2/ V. Právní hodnocení krajského soudu 16. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu [§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Soud postupoval podle § 51 odst. 1 s. ř. s. a věc rozhodl bez nařízeného jednání, neboť účastníci řízení projevili s takovým postupem souhlas.

17. Žaloba je důvodná.

18. Podstatou sporu v projednávané věci je, zda žalovaný postupoval správně při správnosti postupu služebních orgánů, přiznání cestovních náhrad žalobci dle § 138 odst. 6 služebního zákona, tedy to, zda byl žalobce neoprávněně zkrácen o část náhrady cestovních výdajů.

19. Ustanovení § 138 odst. 6 služebního zákona stanoví, že „[p]oužije-li příslušník se souhlasem služebního funkcionáře při služební cestě jiné než služební silniční motorové vozidlo, lze s ním předem dohodnout též poskytnutí náhrady výdajů za použití silničního motorového vozidla ve výši odpovídající ceně jízdenky hromadného dopravního prostředku dálkové přepravy.“ 20. Ze shora citovaného ustanovení vyplývá, že možnost nárokovat cestovní výdaje vzniklé použitím jiného než služebního silničního motorového vozidla, je podmíněna souhlasem služebního funkcionáře (v předmětné věci vedoucího pracovníka plk. Mgr. Bc. P.; dále jen „služební funkcionář“). V daném případě souhlas byl udělen ke dni 1. 9. 2016 s tím, že výše jízdní náhrady byla domluvena jako „cena jízdenky hromadného dopr. prostředku dálkové přepravy“, a to bez dalšího určení druhu hromadného dopravního prostředku či bližšího vymezení ceny jízdenek. Z takto koncipované dohody tudíž vyplývá, že výše náhrady výdajů za použití soukromého silničního motorového vozidla žalobce byla odvoditelná toliko z prosté ceny jízdenky hromadného dopravního prostředku, aniž by tato byla blíže jakkoli specifikována.

21. Krajský soud na tomto místě poznamenává, že dikce výše citovaného ustanovení nevylučuje možnost dispozitivního ujednání konkrétní ceny spoje, tedy např. ceny nejekonomičtější jízdenky vybraného spoje za předpokladu, že tato cena bude ve smyslu § 138 odst. 6 služebního zákona odpovídat ceně jízdenky hromadného dopravního prostředku dálkové přepravy na předmětné trase. Služební funkcionář pak má na základě § 153 odst. 1 služebního zákona možnost náhradu cestovních výdajů paušalizovat, tato eventualita však v projednávané věci využita nebyla.

22. Krajský soud z obsahu správního spisu zjistil, že opravou vyúčtování byla od května roku 2020 výše jízdného stanovena bez přihlédnutí ke konkrétním dojezdovým a odjezdovým časům žalobce do místa výkonu služby a zpět, tedy bez ohledu na to, zda vůbec takový spoj hromadného dopravního prostředku za uvedenou částku na dané trase fungoval či nikoli. Takový postup však dle názoru krajského soudu neodpovídá situaci (a právnímu stavu z ní plynoucímu) nastalé v projednávaném případě, kdy konkrétní hromadný prostředek dopravy, jehož jízdné by bylo pro účely stanovení Shoda s prvopisem: J. M. 6 57 Ad 2/ náhrady nákladů na základě dohody dle § 138 odst. 6 služebního zákona aplikovatelné, určen nebyl.

23. Dle shora citované metodiky (viz bod 16 tohoto rozsudku), jež je součástí správního spisu, musí náhrada jízdného odpovídat ceně jízdenky, která by vznikla při použití (dohodnutého) druhu hromadného dopravního prostředku dálkové přepravy. Z této metodiky tak jednoznačně vyplývá, že pokud je náhrada jízdného sjednána formou dohody ve smyslu § 138 odst. 6 služebního zákona, musí výše této náhrady odpovídat ceně jízdenky dohodnutého hromadného dopravního prostředku, která by byla příslušníkem reálně vynaložena, pokud by pro cestu do služby a zpět tento hromadný dopravní prostředek využil. Jakkoli se tyto závěry vztahují na „dohodnutý“ prostředek hromadné dopravy, pokud takový prostředek v dohodě absentuje, je stále nutné zohlednit reálný stav, a tedy náhradu jízdného odvozovat z cen jízdného hromadného dopravního prostředku, který by příslušník mohl použít, pokud by mu souhlas s užitím soukromého motorového vozidla udělen nebyl.

24. Uvedený závěr koresponduje i s komentářovým výkladem obdobné právní úpravy týkající se náhrady jízdného zaměstnanců dle § 157 odst. 2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Dle této doktríny platí: „Pokud zaměstnanec souhlas zaměstnavatele získá, nemá to vliv na povahu a výši cestovních náhrad, protože zaměstnanci náležejí cestovní náhrady ve výši odpovídající ceně jízdného za určený hromadný dopravní prostředek (tj. jako by ke změně dopravního prostředku nedošlo).“ (Bělina, M., Drápal, L. a kol.: Zákoník práce. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023. 1682 s.)

25. Na straně druhé je třeba zdůraznit, že povinností služebního funkcionáře není akceptovat vyúčtování ceny jízdného u dopravního spoje dle výběru příslušníka, a to např. s ohledem na dobu trvání cesty (nejrychlejší spoj), příp. jiných vedlejších okolností (vyšší cena, doplňující strava a další benefity atd.). Cena jízdného ale musí odpovídat standardnímu dopravnímu spoji, který by příslušník fakticky mohl použít v případě, kdy by souhlas s užitím soukromého dopravního prostředku nezískal. Z opravy vyúčtování cestovních výdajů v nynější věci však vyplývá pouze to, že vedoucí odboru vybral dopravní spoj bez ohledu na jeho reálnou využitelnost, tj. bez ohledu na skutečnost, zda se tímto spojem žalobce mohl dopravit do místa výkonu služby v předmětné době. Takový postup krajský soud neshledal správným. Z obsahu spisové dokumentace je zřejmé, že spoj hromadné dopravy v ceně 51 Kč (denní tarif spoje od pondělí do pátku), která byla služebním funkcionářem jako náhrada jízdného účtována, v době, kdy se žalobce byl povinen dostavit do služby a v době, kdy tuto službu končil, každodenně za tuto cenu nejezdil. Jednalo se o noční směny v pracovním týdnu, kdy cena jízdného činila 106 Kč a víkendové směny, kdy cena jízdného činila rovněž 106 Kč, nikoli 51 Kč. Takto navýšené jízdné ovšem služebním funkcionářem zohledněno nebylo a za cenu 51 Kč tak ad absurdum mohl příslušník v rámci nočního a víkendového tarifu dojet pouze zhruba do poloviny své trasy.

26. Z uvedeného je zřejmé, že způsob opravy vyúčtování náhrad cestovních výdajů v předmětné věci neobstojí. Z praktického hlediska bylo nanejvýš žádoucí, aby se strany dohody o užívání soukromého vozidla žalobce dohodly na konkrétním náhradním Shoda s prvopisem: J. M. 7 57 Ad 2/ způsobu dopravy, aby tak bylo možné bez pochyb stanovit cenu náhrady jízdného. Pokud tak ovšem učiněno nebylo, nelze tuto absenci klást k tíži příslušníka a je nutné vycházet z reálných cen v rozhodných časech použitelných hromadných dopravních prostředků. Dle soudu tedy lze označit výchozí ceny jízdného za „fiktivní náhradní dopravu“, jak to činí vedoucí odboru personálního krajského ředitelství ve svém stanovisku ze dne 22. 11. 2021, ovšem je nutné zohlednit, že musí jít o dopravní spojení reálně využitelné, které bude příslušníkem zvoleno např. v situaci, kdy soukromé vozidlo nebude pro technickou závadu pojízdné.

27. Krajský soud tak na základě uvedeného nemůže hodnotit postup služebních orgánů, kterým při absenci dohody opravily výši žalobcových jízdných náhrad na částku 51 Kč za cestu do místa výkonu služby a zpět v jednom směru, jako správný. Při absenci dohody o konkrétním druhu dopravního spoje mohou správní orgány stanovit cenu jízdného za jakýkoliv druh dopravního spoje (i nejlevnější), pokud však toto dopravní spojení bude v rozhodné době reálně využitelné, tedy pokud by takový hromadný dopravní prostředek byl příslušníkem s největší pravděpodobností využit, kdyby k souhlasu s užitím jiného dopravního prostředku nedošlo. Jelikož správní orgány při stanovení výše cestovních náhrad v rozporu se shora uvedeným nepřihlížely k reálné využitelnosti jimi zvolených dopravních spojů, shledal krajský soud tento postup za nesprávný.

VI. Závěr a náklady řízení

28. Z výše uvedených důvodů krajský soud zrušil žalobou napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku, je v dalším řízení správní orgán vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). S ohledem na zjištěné vady krajský soud zrušil i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které žalobou napadenému rozhodnutí předcházelo (§ 78 odst. 3 s. ř. s.).

29. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl ve smyslu § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

30. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení.

31. Pokud jde o procesně úspěšného žalobce, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 3 000 Kč a odměnou advokáta za zastupování v řízení o žalobě ve výši 2 × 3 100 Kč za dva úkony právní služby (převzetí a příprava věci a sepsání žaloby) dle § 7 bodu 5., § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a paušální náhradou hotových výdajů 2 × 300 Kč dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, celkem tedy 6 800 Kč. Jelikož je zástupce žalobce plátcem DPH, je nutno navýšit odměnu a náhradu hotových výdajů o sazbu této daně na částku 8 228 Kč. Celkové žalobcovy náklady řízení tedy činí 11 228 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen zaplatit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce. Shoda s prvopisem: J. M. 8 57 Ad 2/

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. České Budějovice 14. února 2024 Mgr. Helena Nutilová v. r. předsedkyně senátu Shoda s prvopisem: J. M.