61 A 4/2020

Rubrum

č. j. 61 A 4/2020-35 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudců Mgr. Heleny Nutilové a Mgr. et. Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobce: Plzeňský kraj, IČO 70890366 se sídlem Škroupova 1760/18, 306 13 Plzeň proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí se sídlem Vršovická 1442/65, 100 10 Praha 10 v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 12. 2019, sp. zn. ZN/MZP/2019/510/378, čj. MZP/2019/510/1640, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Shodu s prvopisem potvrzuje G. K. 2 61 A 4/2020

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Dne 12. 9.2019 zahájila Správa Národního parku Šumava, odbor státní správy NP Šumava (dále jen „správní orgán prvního stupně“) řízení ve věci žádosti Správy Národního parku Šumava o vydání rozhodnutí o schválení zpřístupnění stezky Luzenským údolím na Modrý Sloup a stezky na Střelecký průsek a o stanovení kompenzačních opatření dle § 45i odst. 9 a 11 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.

2. Dne 27. 9. 2020 obdržel správní orgán prvního stupně sdělení, ve kterém žalobce uvedl, že se považuje za osobu dotčenou předmětem řízení a tedy za účastníka řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu. Své přesvědčení zdůvodnil tím, že součástí aktivit Plzeňského kraje v oblasti cestovního ruchu je aktivní snaha udržitelným způsobem přiblížit návštěvníkům kraje rekreačně – výchovný potenciál Národního parku Šumava, a dále tím, že spoluzodpovídá za dostupnost složek integrovaného záchranného systému návštěvníkům Národního parku Šumava, jelikož je zřizovatelem některých složek integrovaného záchranného systému.

3. Usnesením ze dne 9. 10. 2019, sp. zn. SZ NPS 09738/2019/2 - NPS 10226/2019, správní orgán prvního stupně rozhodl, že žalobce není účastníkem řízení.

4. O odvolání proti tomuto usnesení rozhodl žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím tak, že výrokem I. nahradil slova „rozhodl dle § 27 odst. 2 zákona“ slovy „rozhodl dle § 28 odst. 1 zákona“ a ve zbytku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil.

II. Shrnutí žaloby

5. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce dne 28. 1. 2020 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.

6. Žalobce stručně shrnul dosavadní průběh řízení a uvedl, že považuje postup správních orgánů za nesprávný.

7. Žalobce má za to, že došlo k pochybení správních orgánů. Správní orgán prvního stupně měl žalobce vyzvat k doplnění jím učiněného podání ze dne 24. 9. 2019, jímž se žalobce domáhal účastenství v řízení, a to tak, aby prokázal konkrétní dotčení svých práv a povinností. Skutečnost, že v tomto směru neunesl důkazní břemeno a argumentoval jen obecně, se žalobce dozvěděl až z žalobou napadeného rozhodnutí, a nemohl se proti němu již bránit řádným opravným prostředkem.

8. Žalobce dále uvedl, že jakožto samosprávný celek je kraj dle § 1 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), územním společenstvím občanů s právem na samosprávu (což je i ústavně zaručeným právem dle čl. 100 Ústavy) a dle odst. 4 uvedeného ustanovení zákona o krajích pečuje o všestranný rozvoj svého území, a měl by mít tudíž možnost se účastnit i správního řízení, které se týká přístupnosti jím spravovaného území.

9. Žalobce dodal, že si je vědom, že kraje (na rozdíl od obcí) nemají možnost být účastníkem řízení dle zákona o ochraně přírody a krajiny. Nicméně je přesvědčen, že právě z titulu zákonem stanovené povinnosti pečovat o rozvoj svého území, by měl mít právo a možnost se k otázkám s tímto souvisejícím vyjadřovat. Shodu s prvopisem potvrzuje G. K. 3 61 A 4/2020 10. Žalobce nikterak nerozporuje, že zástupce kraje, tj. i zástupce žalobce, je členem rady národního parku, která je konzultačním a iniciativním orgánem pro záležitosti národního parku, nicméně je třeba si uvědomit, že i když vyjmenované záležitosti podléhají dohodě rady národního parku a orgánu ochrany přírody a krajiny, nemusí být tato dohoda stoprocentní. Nesouhlasí-li tedy zástupce kraje s určitou záležitostí, nemá pak kraj již možnost se účastnit případného správního řízení v konkrétní věci (týkající se například nyní posuzovaného zpřístupnění území národního parku) a ovlivnit výsledek tohoto správního řízení.

11. Dle žalobce je žádoucí, aby i kraj mohl své právo na rozvoj svého území v souvislosti s ochranou přírody hájit ve správním řízení, tak jako je tomu u obcí. Jelikož kraje nemají přiznáno účastenství zákonem, nezbývá, než se ho domáhat s odkazem na § 27 odst. 2 správního řádu s tím, že může být dotčeno jejich právo na samosprávu ve smyslu péče o rozvoj svého území.

12. Dále žalobce stručně vysvětlil úkoly kraje, mezi které patří i zpracovávání prognóz, koncepcí a strategií ochrany přírody na jejich území. V nyní posuzovaném případě se rozhoduje o rozsahu zpřístupnění části území Národního parku Šumava a mají být uložena kompenzační opatření. Tato opatření mají mít zmírňující efekt na povolovanou činnost a stanoví určité limity využití území, přičemž tyto limity se odrazí v omezení vstupu veřejnosti na toto území.

13. Závěrem žalobce podotknul, že ještě před zahájením předmětného správního řízení byl správním orgánem prvního stupně požádán o spolupráci při definování veřejného zájmu pro stanovení kompenzačních opatření a otevření turistické trasy na Modrý Sloup, o kterou se žalobce zasazoval. Pokud tedy žalobce deklaroval důležitost zpřístupnění této turistické trasy, jak správní orgán prvního stupně požadoval, a i si od něj za tímto účelem správní orgány vyžádaly zdůvodnění veřejného zájmu pro tento záměr, považuje žalobce nepřiznání účastenství v předmětném řízení za zcela nelogické.

14. Žalobce navrhl, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

15. Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že v žalobou napadeném rozhodnutí dostatečně vysvětlil, proč nepovažuje žalobce za účastníka řízení ve věci schválení záměru zpřístupnění dvou cest a stanovení kompenzačních opatření. K tomu dodal, že se ztotožnil s názorem správního orgánu prvního stupně, a nebylo tudíž na místě rozhodnutí zrušit.

16. Žalovaný dále konstatoval, že je věcí zákonodárce, jak nastaví okruh účastníků řízení. Správní orgány jsou dle něj povinny řídit se zákonem, tudíž si nemohou libovolně rozšiřovat okruhy účastníků. Zároveň uvedl, že rada národního parku je kolektivním orgánem, ve kterém postačuje k přijetí návrhu určitý počet hlasů; 100 % hlasů se nevyžaduje. Hlas zástupce kraje má stejnou váhu jako hlas jiných zástupců. Žalovaný se nedomnívá, že kraj je v tomto případě specifickým subjektem z důvodu zákonem stanovené povinnosti pečovat o rozvoj svého území. Jiní zástupci v radě národního parku také hájí specifické zájmy a nepochybně je považují za důležité, přičemž navzdory uvedenému se taktéž nemohou dovolávat účastenství ve správním řízení. Shodu s prvopisem potvrzuje G. K. 4 61 A 4/2020 17. Žalovaný k námitce povinnosti krajů účastnit se na ochraně přírody a krajiny dle § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny uvedl, že zákon v obecné rovině sice krajů ukládá podílet se na naplňování účelu zákona o ochraně přírody a krajiny, nicméně dle § 15 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny je posláním národních parků naplňovat dlouhodobé cíle ochrany národních parků a také umožnit využití území národních parků k trvale udržitelnému rozvoji, ke vzdělávání, k výchově, k výzkumu a k přírodě šetrnému turistickému využití, a to způsoby, které nejsou v rozporu s dlouhodobými cíli ochrany národního parku. Turistické využití je tedy podřízeno cílům národních parků, nikoliv primárně krajům.

18. Žalovaný se neztotožnil ani s námitkou žalobce, dle které může stanovením práv a\povinností správnímu orgánu prvního stupně (jakožto subjektu pečujícímu o svěřené území) dojít k dotčení práv či povinností žalobce. Žalobce nadto ani neuvedl, v čem by konkrétní dotčení mělo spočívat. Stanovení povinností a práv správnímu orgánu prvního stupně nemá žádný vliv na to, zda se zastupitelstvo kraje rozhodne koncepci rozvoje cestovního ruchu schválit. Koncepce je plánovací dokument, a jako takový není závazný.

19. K žádosti o spolupráci při definování veřejného zájmu žalovaný uvedl, že tento dokument obdržela řada subjektů a nebyl rozeslán správním orgánem prvního stupně jakožto orgánem státní správy, který vede řízení, ale jako subjektem hospodařícím a zastupujícím stát v pozici žadatele v řízení o žádosti. To však nijak nezavazuje správní orgán, aby subjekty, které dobrovolně oslovil, zahrnul mezi účastníky správního řízení.

20. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Právní hodnocení krajského soudu

21. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Krajský soud ve věci rozhodl bez jednání dle § 51 s. ř. s.

22. Obecně krajský soud nejprve poznamenává, že kvalita žaloby v podstatě předurčuje kvalitu odůvodnění rozhodnutí soudu (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, čj. 7 Afs 104/2004-54). Ve vztahu k těm námitkám, které žalobce ponechal pouze v obecné rovině a neuvedl k nim konkrétnější právní argumentaci, bude proto i odůvodnění tohoto rozsudku pouze stručné a obecné. Na tomto místě tudíž krajský soud uvádí, že neshledal důvodnými obecně formulované závěry žalobce, v rámci kterých pouze odkazoval na obecná zákonná ustanovení vztahující se k povinnostem a právům krajů, a to bez bližšího vymezení, v čem mělo ono porušení práv a povinností spočívat.

23. Mezi stranami je sporné, zda měl být žalobce správním orgánem prvního stupně přizván do okruhu účastníků správního řízení. Rozhodující je tudíž posouzení, zda žalobci svědčí právo být účastníkem nyní posuzovaného řízení.

24. Obecně je účastenství ve správním řízení vymezeno ve správním řádu, dle jehož § 27 odst. 1 „[ú]častníky řízení (dále jen ‚účastník‘) jsou a) v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu; b) v řízení z moci úřední dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost Shodu s prvopisem potvrzuje G. K. 5 61 A 4/2020 mají anebo nemají.“ Dle odstavce 2 téhož ustanovení jsou potom [ú]častníky též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.“ Odstavec 3 téhož ustanovení doplňuje okruh účastníků rovněž o osoby, „o kterých to stanoví zvláštní zákon. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, mají postavení účastníků podle odstavce 2, ledaže jim má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají; v tom případě mají postavení účastníků podle odstavce 1.“ 25. V posuzovaném řízení, které je řízením o žádosti, žalobci zcela zjevně nesvědčí účastenství dle odstavce 1, neboť není ani žadatelem (tím je Správa Národního parku Šumava) ani osobou povinnou společně s žadatelem.

26. Dále bylo na místě zkoumat, zda by v případě žalobce bylo možné postupovat podle odstavce 3, který přiznává účastenství osobám, o kterých to stanoví zvláštní zákon. V nyní posuzovaném případě je tímto zákonem zákon o ochraně přírody a krajiny, který jako účastníky řízení taxativně označuje spolky, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (§ 70), a obce (§ 71). Dle tohoto zákona tudíž kraji právo účastnit se správního řízení nesvědčí, čehož si je ovšem vědom i žalobce, jak sám v žalobě uvedl.

27. Žalobce své právo účastnit se správního řízení odvozuje od § 27 odst. 2 správního řádu, dle kterého platí, že „[ú]častníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech“ (důraz doplněn). Z komentářové literatury k uvedenému ustanovení se podává, že „[v] odstavci 2 jsou definováni účastníci vedlejší. Jsou jimi další dotčené osoby (podle § 2 odst. 3 jsou dotčenými osobami ty osoby, kterých se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká), pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. K tomu, aby dotčená osoba byla účastníkem řízení, postačuje, že je možné, že bude rozhodnutím přímo dotčena ve svých právech nebo povinnostech“ (Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. Komentář. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 184).

28. To, zda by mohlo žalobci svědčit právo účastnit se řízení, závisí primárně na vymezení předmětu nyní posuzovaného správního řízení, kterým je zpřístupnění stezky Luzenským údolím na Modrý Sloup a stezky na Střelecký průsek a stanovení kompenzačních opatření dle § 45i odst. 9 a 11 zákona o ochraně přírody a krajiny. Krajský soud se po prostudování správního spisu přiklonil k názoru žalovaného, dle kterého v případě pozitivního výsledku správního řízení, bude mít Správa Národního parku Šumava právo zřídit uvedené turistické stezky. Zároveň to bude Správa Národního parku Šumava, která bude muset v případě schválení záměru provést kompenzační opatření. Z uvedeného tak není zřejmé, jakých konkrétních práv a povinností žalobce se uvedený záměr v případě (ne)schválení dotkne.

29. Obecné konstatování žalobce, dle něhož by snad tímto právem měla být možnost ovlivnit turistické využití svého území, což plyne z práva na rozvoj spravovaného území a péče o něj (žalobce předpokládá, že v rámci kompenzačních opatření dojde k omezení vstupu veřejnosti na území), je v daném ohledu zcela nedostatečné. Lze samozřejmě připustit, že dojde-li k omezení přístupu veřejnosti na území (jakkoli se v tuto chvíli jedná v podstatě jen o žalobcovu spekulaci), lze takovéto omezení v obecné rovině vnímat jako potenciální zásah do zájmů kraje v rámci podpory Shodu s prvopisem potvrzuje G. K. 6 61 A 4/2020 turismu. To však v žádném případě nepředstavuje přímé dotčení žalobcových práv, neboť jemu samotnému žádné veřejné subjektivní právo na přístup veřejnosti na území národního parku nesvědčí a žalobce ostatně opak ani netvrdí.

30. Za této situace se krajský soud neztotožnil ani s názorem žalobce, dle kterého jej měly správní orgány vyzvat k doplnění podání, ve kterém zásah do svých práv a povinností namítal. I kdyby totiž této námitce přisvědčil, stále platí, že žalobce ani v žalobě neuvedl, na jakých konkrétních právech či povinnostech by mohl být rozhodnutím ve věci hypoteticky přímo dotčen. Ani takovéto případné procesní pochybení správních orgánů by tak nemohlo mít v daném ohledu vliv na zákonnost jejich rozhodnutí.

31. Pokud by krajský soud přistoupil na argumentaci žalobce, dle které by kraje měly mít automaticky možnost být účastníky správních řízení ve věcech týkajících se jimi spravovaného území, mohlo by to ad absurdum vést k situaci, ve které by se mohl kraj přihlásit prakticky do jakéhokoliv správního řízení vedeného v jeho obvodu. Jestliže však zákonodárce výslovně zakotvil v zákoně o ochrany přírody a krajiny účastenství občanů v podobě spolků a obcí, je zřejmé, že toto právo v řízeních dle citovaného zákona přisoudit krajům nezamýšlel.

32. Obecně lze k otázce účastenství krajů v řízeních dle zákona o ochraně přírody a krajiny konstatovat, že občané mají možnost hájit své zájmy v této oblasti prostřednictvím spolkové činnosti, potažmo prostřednictvím obcí, jichž se jednotlivá správní řízení přímo dotýkají a na jejichž katastrální území zasahují. Z pohledu personálního přitom kraj coby vyšší územní samosprávný celek netvoří občané, kteří by zároveň nespadali pod samosprávu obcí, potažmo se nemohli angažovat v tzv. ekologických spolcích. Obdobný závěr platí i z pohledu územního, neboť kraj nedisponuje územím, které by zároveň nespadalo do katastru některé z obcí v jeho obvodu. Není tak zřejmé, čí práva, a stejně tak jaké území by kraj jakožto účastník řízení mohl nad rámec obecní samosprávy, potažmo nad rámec činnosti ekologických spolků hájit.

33. Jak již krajský soud shora uvedl, i sám žalobce si je vědom toho, že není subjektem, jenž by mohl být za uvedených podmínek účastníkem řízení dle zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalobcova polemika předestřená v žalobě tak spíše směřuje k žalobcovu názoru o nutnosti změny příslušné právní úpravy účastenství než k nyní posuzovanému správnímu řízení jako takovému.

34. Ani skutečnost, že byl žalobce vyzván k podání vyjádření, nemůže ničeho změnit na faktu, že mu právní úprava nepřisuzuje právo být účastníkem řízení. Mimoto jak žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí správně podotkl, Správa národního parku Šumava požádala žalobce o podání vyjádření k žádosti nikoliv z pozice správního orgánu, ale z pozice žadatele v řízení o žádosti. Pokud by i přes to krajský soud přistoupil na argumentaci žalobce a vyslovil by, že Správa národního parku vyzvala žalobce k vyjádření se ze své pozice správního orgánu prvního stupně, nelze z tohoto úkonu vůči správnímu orgánu dovozovat právo účastnit se řízení jakožto vedlejší účastník.

35. Na uvedeném posouzení nemůže nic změnit ani žalobcova argumentace týkající se hlasování v radě národního parku. Sám žalobce uvedl, že je jedním z členů této rady a jako takový má jeden hlas při jejím rozhodování. Způsob, jímž rada hlasuje a dochází ke konsensu, nicméně není předmětem zkoumání v nyní posuzované věci. Krajský Shodu s prvopisem potvrzuje G. K. 7 61 A 4/2020 soud přisvědčil názoru žalovaného, dle kterého není kraj specifickým subjektem z důvodu zákonné povinnosti pečovat o rozvoj svého území, oproti ostatním členům rady, kteří zde stejně jako žalobce, hájí zájmy spadající do jejich působnosti. Ani oni nemohou uplatňovat svůj nárok na účast v řízení, jestliže nesplní zákonné podmínky účastenství (nejsou spolky, obcemi či žadateli v řízeních o žádostech).

V. Závěr a náklady řízení

36. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

37. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobce neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. V Českých Budějovicích 12. října 2020 JUDr. Michal Hájek, Ph.D. v. r. předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje G. K.