61 A 6/2022

Rubrum

č. j. 61 A 6/2022 - 56 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., soudkyně Mgr. Heleny Nutilové a soudce Mgr. Miroslava Jurmana, ve věci žalobce: X, nar. X bytem X zastoupen advokátem Mgr. Lukášem Matějkou se sídlem Pražská 140, 261 01 Příbram proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice za účasti: I) EG.D., a. s., IČO 28085400 se sídlem Lidická 1873/36, 602 00 Brno II) CETIN, a. s., IČO 04084063 se sídlem Českomoravská 2510/19, 190 00 Praha 9 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 1. 2022, sp. zn. OREG/97213/2021/anpl, čj. KUJCK 141455/2021, takto:

Výrok

Shodu s prvopisem potvrzuje J.M. 2 61 A 6/2022

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Městský úřad Vimperk (dále jen „správní orgán prvního stupně“) rozhodnutím ze dne 7. 2. 2019, sp. zn. 6703/2018, čj. MUVPK-VÚP 4607/19-KLI-6703/18, vydal společné povolení na stavbu s označením „Víceúčelový objekt Šumavské Hoštice č. p. 10“. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 25. 8. 2021 odvolání.

2. Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím odvolání jako opožděné zamítl.

II. Shrnutí žalobních námitek

3. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 7. 3. 2022 u Krajského soudu v Českých Budějovicích žalobu.

4. V ní především namítal, že v důsledku pochybení správního orgánu prvního stupně byla žalobci zcela odepřena možnost ochrany jeho práv a oprávněných zájmů. Žalovaný přistoupil k věci nepřiměřeně formalisticky a v rozporu se smyslem a účelem zákona, když neposkytl žalobci jakoukoli ochranu jeho práv, přestože ten při vynaložení sebevětší obezřetnosti neměl možnost protiprávnímu stavu předejít.

5. Ve shodě s žalovaným poukazoval žalobce na to, že měl být účastníkem řízení, ale pochybením správního orgánu prvního stupně jím nebyl. S jeho rozhodnutím se žalobce seznámil až dne 18. 8. 2021, kdy mu bylo poskytnuto na základě žádosti dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Žalobce si byl vědom objektivní lhůty stanovené v § 84 odst. 1 správního řádu, ale její aplikaci na tento případ označil za formalistickou a neodpovídající skutkovým okolnostem věci. Aniž by jakkoli zpochybňoval datum doručení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně poslednímu účastníkovi a z něj vyplývající den nabytí právní moci, poukazoval žalobce na to, že stavebník vyčkal s faktickým zahájením výstavby více než rok, pročež se žalobce o rozhodnutí dozvěděl až po uplynutí objektivní jednoroční lhůty.

6. Žalobce se domnívá, že pokud by došlo k akceptaci postupu žalovaného, ze správního řízení by byl (definitivně) vyloučen jakýkoliv opomenutý účastník, jestliže by stavebník vyčkal na uplynutí objektivní lhůty. Žalobce dále obecně poukázal na základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2, § 3, § 4 a § 7 správního řádu, které byly dle jeho názoru porušeny. Dále poukázal na § 84 odst. 3 správního řádu, podle něhož při vedení řízení po podání odvolání podle odstavce 1 je třeba zvlášť dbát oprávněných zájmů účastníků, kteří byli v dobré víře. Žalobce je osobou, která byla v dobré víře, že žádné řízení, v němž by mohla být dotčena její práva, vedeno není. Shodu s prvopisem potvrzuje J.M. 3 61 A 6/2022 7. Pro případ, že by soud shledal žalobcovo odvolání dle současné právní úpravy opožděným, a toto by nebylo možno překonat výše uvedenou argumentací, navrhl žalobce, aby soud v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy věc předložil Ústavnímu soudu k posouzení ustanovení § 84 odst. 1 správního řádu z hlediska souladu s ústavním pořádkem a řízení z tohoto důvodu přerušil.

8. Žalobce navrhl, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení

9. Žalovaný ve vyjádření k žalobě označil žalobcovu námitku nepřiměřeně formalistické aplikace § 84 odst. 1 správního řádu za nedůvodnou, přičemž především poukázal na to, že zavedením subjektivní a objektivní lhůty pro opominuté účastníky zákonodárce reagoval na situace, které přinášela předchozí právní úprava. Ta snižovala právní jistotu účastníků řízení, neboť opomenutý účastník mohl svá práva uplatňovat i s odstupem let. Nová právní úprava upřednostňuje právní jistotu účastníků, což bylo opakovaně konstatováno i Nejvyšším správním soudem. Žalovaný v této souvislosti poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2018, čj. 8 As 66/2017- 36.

10. Nedůvodná je dle žalovaného i námitka spočívající v porušení základních zásad správního řízení, zejména směřuje-li proti postupu žalovaného. Ten v napadeném rozhodnutí připustil, že žalobci ve správním řízení před stavebním úřadem svědčilo postavení účastníka řízení, a proto byl nesprávně jako účastník opomenut. Nesprávný postup či nezákonnost rozhodnutí však nelze vytýkat žalovanému, který postupoval v souladu se zásadou legality uvedenou v § 2 odst. 1 správního řádu. Žalovaný postupoval správně, pokud odvolání žalobce s ohledem na § 84 odst. 1 správního řádu posoudil jako opožděné a v souladu s § 92 odst. 1 správního řádu jej zamítl. Žalovaný měl též za to, že není důvod pro to, aby krajský soud předložil návrh Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.

11. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.

12. Osoby zúčastněné na řízení se ve věci samé nikterak nevyjádřily.

IV. Replika žalobce

13. V replice k vyjádření žalovaného žalobce uvedl, že s přihlédnutím ke konkrétním skutkovým okolnostem věci je aplikace § 84 odst. 1 správního řádu nepřiměřeně formalistická a rozporná s účelem a smyslem zákona.

14. Žalobce namítl, že mu správní orgán prvního stupně účastenství v řízení dokonce aktivně odmítal. Jeho účastenství přitom bylo zcela zjevné. Správní orgán prvního stupně přitom jednal i s osobami, které vlastní nemovitosti ve větší vzdálenosti od stavebního záměru než nemovitost žalobce. Žalobce byl ve věci aktivní, ale správní orgán prvního stupně mu ani neumožnil nahlédnout do spisu. Žalobce též připomněl, že mezi povolením stavby a samotným zahájením stavebních prací uplynul více než rok. Shodu s prvopisem potvrzuje J.M. 4 61 A 6/2022 V. Podstatný obsah správního spisu 15. Z obsahu správního spisu vyplývá, že správní orgán prvního stupně vedl řízení o žádosti stavebníka Obce Šumavské Hoštice ze dne 10. 10. 2018 o vydání společného povolení na pozemcích v katastrálním území téže obce, přičemž správní orgán prvního stupně s žalobcem jakožto účastníkem řízení nejednal. Společné povolení bylo vydáno dne 7. 2. 2019 a nabylo právní moci dne 28. 2. 2019, přičemž poslednímu obeslanému účastníkovi (J.Ch.) bylo doručeno dne 14. 2. 2019. Žalobci rozhodnutí doručeno nebylo.

16. Žalobce podal proti společnému povolení odvolání dne 25. 8. 2021, v němž především namítal, že předmětná stavba je stavbou nepovolenou, neboť povolení mu nebylo doručeno, přestože měl být účastníkem řízení. Seznámil se s ním dne 18. 8. 2021, kdy mu bylo k jeho žádosti poskytnuto.

17. Žalovaný nyní napadeným rozhodnutím odvolání jako opožděné zamítl. V odůvodnění rozhodnutí dovodil, že žalobce vedlejším účastníkem řízení jako vlastník sousedícího pozemku být měl, a proto se jednalo o odvolání přípustné. Jelikož mu rozhodnutí nebylo oznámeno ve smyslu § 72 odst. 1 správního řádu, bylo třeba postupovat podle § 84 odst. 1 správního řádu. S ohledem na datum doručení společného povolení poslednímu účastníkovi byl posledním dnem objektivní jednoroční lhůty dle uvedeného ustanovení pátek 14. 2. 2020. Odvolání proto bylo podáno opožděně. Žalovaný též konstatoval, že již uplynula lhůta pro možnost zahájit přezkumné řízení dle 97 odst. 2 správního řádu, a neshledal ani důvody pro obnovu řízení.

VI. Průběh jednání

18. Účastníci řízení v průběhu jednání konaného dne 31. 8. 2022 setrvali na svých procesních stanoviscích a shora vyložené argumentaci. Žalobce k dotazu soudu uvedl, že trvá na důkazních návrzích uvedených v replice. Krajský soud usnesením zamítl důkazní návrhy situačním nákresem (dle aktuálního stavu katastrální mapy), katastrálním situačním výkresem (původní stav katastrální mapy) a fotodokumentací, a to pro nadbytečnost, neboť tyto důkazní prostředky směřovaly k prokázání nesporné skutečnosti, tj. že žalobce měl být účastníkem původního stavebního řízení. Krajský soud naopak provedl důkaz přípisem správního orgánu prvního stupně ze dne 12. 8. 2021, čj. MUVPK-KS 85084/21-KUR, z něhož vyplynulo, že správní orgán prvního stupně nepovažoval žalobce za účastníka řízení, a nesplňuje ani podmínky pro oprávnění nahlédnout do spisu. Žalovaný žádné důkazní návrhy nevznesl.

VII. Právní hodnocení krajského soudu

19. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.).

20. Žaloba není důvodná.

21. Podle § 84 odst. 1 věty první správního řádu platí, že „[o]soba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, Shodu s prvopisem potvrzuje J.M. 5 61 A 6/2022 dozvěděla, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán byl oznámil; zmeškání úkonu nelze prominout.“ 22. Výkladem tohoto ustanovení a jeho dopady na ochranu práv opomenutých účastníků se opakovaně zabýval i Ústavní soud. Ten například v usnesení ze dne 1. 2. 2017, sp. zn. I. ÚS 3829/16, v návaznosti na argumentaci stěžovatele obdobnou argumentaci žalobce v této věci konstatoval: „Slovní vyjádření § 84 odst. 1 správního řádu z roku 2004 je jednoznačné […]. Dovolával-li se stěžovatel smyslu tohoto ustanovení proti jeho jazykovému vyjádření, nelze mu přisvědčit. Toto ustanovení řeší obecně problematiku opomenutých účastníků způsobem, který jim má dát možnost obrany, ale zároveň má zajišťovat právní jistotu a důvěru v závaznost a konečnou povahu vydaných rozhodnutí (smyslem právního institutu lhůty je snížení neurčitosti při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů, srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Výklad zastávaný stěžovatelem ve svém důsledku takové účinky zpochybňuje, neboť by úpravu opravných prostředků opomenutých účastníků navrátil do stavu podle správního řádu z roku 1967 [(srov. jeho § 54 odst. 2, který obsahuje pouze odvolací lhůtu se subjektivně určeným počátkem, a rozsudek rozšířeného senátu NSS č. j. 2 As 25/2007-118 ze dne 17. 2. 2009, publ. pod č. 1838/2009 Sb. NSS.]. Takový výsledek nelze z účelu správního řádu z roku 2004 a historie jeho vzniku dovodit; byl by s nimi naopak rozporný. […] S ohledem na výše uvedený závěr o nemožnosti jiného, pro stěžovatele výhodnějšího výkladu sporného ustanovení Ústavní soud zvážil, zda není namístě navrhnout plénu zrušení § 84 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Již dříve ovšem soud opakovaně uvedl, že lhůta bez dalšího nemůže vykazovat znaky protiústavnosti. Ty mohou být dány teprve konkrétními okolnostmi posuzované věci, jako jsou zejména nepřiměřenost lhůty a ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva (nároku), svévole zákonodárce při stanovení lhůty nebo ústavně neakceptovatelná nerovnost dvou skupin subjektů [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 34/10 ze dne 24. 7. 2012 (N 130/66 SbNU 19; 284/2012 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.)]. V projednávané věci soud neshledal některé z těchto hledisek za naplněné, pro předložení věci plénu tedy nebyl důvod.“ 23. Z recentní judikatury Ústavního soudu lze dále poukázat taktéž na usnesení ze dne 29. 3. 2022, I. ÚS 811/22, dle něhož „[ú]čelem § 84 odst. 1 správního řádu je ochrana právní jistoty především tzv. přímých účastníků a ochrana důvěry v závaznost a konečnou povahu vydaných rozhodnutí (viz např. bod 8 usnesení sp. zn. I. ÚS 3829/16 ze dne 15. 2. 2017 nebo krajským soudem citované rozsudky NSS č. j. 9 As 131/2013-53 ze dne 5. 12. 2013 a č. j. 3 As 135/2014-30 ze dne 4. 2. 2015). Zároveň však zavedení objektivní roční lhůty vede k tomu, že tzv. vedlejší účastníci, kteří danou lhůtu zmeškali, již nemohou nechat v odvolacím řízení a posléze ani před správním soudem přezkoumat zákonnost a věcnou správnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Při zamítnutí odvolání pro opožděnost se odvolací orgán zabývá pouze včasností podání odvolání; stejný rozsah přezkumu je i v následnému soudním řízení správním. Jde tedy o střet práva na přezkum správního rozhodnutí (čl. 36 odst. 2 Listiny) se zájmem na ochranu právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), který se zákonodárce rozhodl vyřešit právě stanovením lhůty v § 84 odst. 1 správního řádu, což není samo o sobě protiústavní (blíže viz body 24 až 26 usnesení sp. zn. IV. ÚS 2873/21 ze dne 4. 1. 2022).“ Srov. dále například usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 1331/21, a ze dne 4. 1. 2022, sp. zn. IV. ÚS 2873/21. Shodu s prvopisem potvrzuje J.M. 6 61 A 6/2022 24. Rovněž Nejvyšší správní soud se výkladem dotčeného ustanovení opakovaně zabýval. V rozsudku ze dne 25. 10. 2017, čj. 10 As 21/2017-83, konstatoval, že „[o]bjektivní lhůta jednoho roku je stanovena s ohledem na zajištění právní jistoty osob dotčených rozhodnutím, neboť není žádoucí, aby i po letech po vynesení rozhodnutí dotčené osoby stále neměly jistotu konečného rozhodnutí ve věci. […] Je třeba zdůraznit, že ustanovení § 84 správního řádu se vztahuje nejen na případy, kdy se účastník sice účastnil celého správního řízení, avšak konečné rozhodnutí mu nebylo doručeno, ale i na případy, kdy potenciální účastník o probíhajícím správním řízení vůbec nevěděl a nevystupoval v něm, a tedy mu ani konečné rozhodnutí doručeno nebylo (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 1. 2008, čj. 1 As 45/2007-48). Taková úprava se může v některých případech jevit jako tvrdá vůči těm, kteří účastníky materiálně byli (měli být), a přesto nedostali možnost reálně se účastnit řízení, hájit svá práva a případně se bránit proti vydanému rozhodnutí odvoláním nebo i žalobou. Řešení, které přinášel předchozí správní řád (č. 71/1967 Sb.) a které umožňovalo opomenutým účastníkům podat odvolání i po letech, ale zase hrozilo vážnými důsledky pro další (neopomenuté) účastníky, kteří dlouhodobě postupovali podle domněle pravomocného rozhodnutí. Nový správní řád tedy umožňuje zvrátit právní moc jednou vydaného rozhodnutí ještě po dobu jednoho roku od jeho oznámení poslednímu z (neopomenutých) účastníků, ale poté již dostává přednost právní jistota a opomenutí účastníci se s tímto stavem musejí smířit.“ 25. Tyto závěry jsou plně aplikovatelné i na nyní posuzovaný případ, přičemž postup žalovaného nebyl nepřiměřeně formalistický, naopak byl jediný možný. Obecné zásady správního řízení, jak je vyjmenoval žalobce, nejsou s výše uvedenými závěry v rozporu (nadto nelze přehlédnout, že pouhý poukaz na dikci zákonných ustanovení nelze považovat za řádně uplatněný žalobní bod; srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2010 Sb. NSS, odst. 29.).

26. Žalobce přitom soudu nenabídl takovou argumentaci, která by vedla k závěru o možné neústavnosti lhůty v tomto konkrétním případě. Žalobce uvedl, že stavebník údajně vyčkával s realizací stavby na uplynutí jednoleté lhůty. Důvod, pro který se žalobce o proběhnutém řízení nedozvěděl, však na podstatě shora citovaných závěrů nic nemění. Totéž platí o argumentaci, dle které je nepochybné, že žalobce účastníkem stavebního řízení být měl, přičemž správní orgán prvního stupně žalobci aktivně v účastenství v řízení bránil. Tuto posledně uvedenou skutečnost žalobce dovozuje z dokumentu, který vznikl dne 12. 8. 2021, tedy dlouho po skončení stavebního řízení. Nicméně to, že správní orgán prvního stupně chybně vyhodnotil žalobcovo postavení coby účastníka řízení, je samou podstatou opomenutého účastenství. Jedná se o situaci, v níž se nachází všichni opomenutí účastníci, na které dopadá roční objektivní lhůta pro podání odvolání dle § 84 odst. 1 věty první správního řádu. Takovou skutečnost proto nelze hodnotit jako výjimečnou okolnost specifickou pro nyní posuzovanou věc, která by snad dala vzniknout pochybnostem o zákonnosti či dokonce ústavnosti postupu žalovaného.

27. Z ničeho přitom neplyne, že by snad objektivní lhůta stanovená v § 84 odst. 1 správního řádu byla nepřiměřeně krátká nebo že by snad byla výsledkem svévole zákonodárce, popřípadě že by působila vůči některým subjektům diskriminačním způsobem (srov. Shora citované usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3829/16). Shodu s prvopisem potvrzuje J.M. 7 61 A 6/2022 Krajský soud tudíž důvody pro předložení věci Ústavnímu soudu k posouzení ústavnosti dotčeného ustanovení neshledal.

28. Jelikož žalobce podal odvolání až po uplynutí objektivní lhůty, žalovaný postupoval správně, když jej jako opožděné zamítl. To je zároveň jediná otázka, kterou je krajský soud v nynějším řízení oprávněn řešit.

29. Pokud žalobce ve vztahu k § 84 odst. 3 správního řádu poukazoval na svou dobrou víru o nevedení řízení, je nutno konstatovat, že toto ustanovení chrání dobrou víru neopomenutých účastníků, a proto není v této věci relevantní.

VIII. Závěr a náklady řízení

30. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

31. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobce neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal. Osoby zúčastněné na řízení nemají na náhradu nákladů řízení právo, neboť jim soud neuložil žádnou povinnost (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Shodu s prvopisem potvrzuje J.M. 8 61 A 6/2022 Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. V Českých Budějovicích 31. srpna 2022 JUDr. Michal Hájek, Ph.D. v. r. předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje J.M.