63 A 10/2023

Rubrum

č. j. 63 A 10/2023- 30 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Terezy Kučerové a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobkyně: obec Běleč, IČO 00582506 sídlem Běleč 22, 391 43 Běleč zastoupena JUDr. Milošem Tuháčkem, advokátem se sídlem Převrátilská 330/15, 390 01 Tábor proti žalovanému: Ministerstvo vnitra se sídlem Nad Štolou 936/3, 170 34 Praha 7 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 1. 2023, č. j. MV-483-2/AS-2023, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 18. 1. 2023, č. j. MV-483-2/AS 2023, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. Shodu s prvopisem potvrzuje G. K. 2 63 A 10/2023

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 11 228 Kč do třiceti dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího právního zástupce.

III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a obsah žaloby

1. Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaný nikoli podstatně změnila rozhodnutí Státního oblastního archivu v Třeboni ze dne 11. 11. 2022, č.j. SOAT-4499/2022, kterým byla žalobkyně uznána vinnou z přestupků a) podle § 74 odst. 9 písm. a) ve spojení s § 63 odst. 2 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o archivnictví“), když nevykonávala spisovou službu řádně. Tohoto přestupku se žalobkyně dopustila tím, že neevidovala dokumenty v předepsané evidenční pomůcce, tj. při vedení spisové služby v listinné podobě v podacím deníku nebo při vedení spisové služby v elektronické podobě v elektronickém systému spisové služby; b) podle § 74 odst. 10 ve spojení s § 7 odst. 4 zákona o archivnictví, kterého se dopustila tím, že neprováděla skartační řízení u dokumentů vzešlých z činnosti žalobkyně, a to min. od 17. 5. 2016 do 30. 8. 2022. Za uvedené přestupky byla žalobkyni na základě § 74 odst. 11 písm. b) zákona o archivnictví uložena pokuta ve výši 40 000 Kč a dále povinnost k náhradě nákladů řízení ve výši 1 000 Kč.

2. Žalobou je v prvé řadě namítána nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, které se nevypořádává s námitkou žalobkyně, dle které nemohla spáchat přestupek dle § 74 odst. 9 písm. a) zákona o archivnictví, který nemluví o „nevykonávání spisové služby řádně“, nýbrž o nevykonávání služby v rozporu s § 63 uvedeného zákona. Žalobkyně spisovou službu vykonává. Zákon o archivnictví ani § 8 odst. 1 vyhl. č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, nevylučuje vedení spisové evidence v softwarové aplikaci a její následné „svázání“ do knihy. Vykonávání spisové služby pak navíc dle žalobkyně zahrnuje desítky činností, předmětem sporu je však pouze jedna z nich.

3. Napadené rozhodnutí dále dle žalobkyně nevypořádá její argumentaci týkající se dokumentů se stanovenou skartační pětiletou lhůtou běžící od 31. 12. 2016. Platný spisový a skartační řád žalobkyně ze dne 31. 12. 2016 uvádí, že u dokumentů vzniklých do 31. 12. 2016 poběží skartační lhůty od 1. 1. 2018, tyto lhůty tak uplynuly nejdříve dne 31. 12. 2022, tedy až po provedení kontroly prvostupňovým orgánem. Žalovaný se však s touto argumentací nijak nevypořádal, když pouze uvedl, že se rozhodnutí týká všech dokumentů vedených ve spisové službě žalobkyně ode dne 1. 1. 1992, nikoli pouze dokumentů vzniklých po roce 2016, na něž se skartační plán vztahuje.

4. Žalovaný dále nijak nereagoval na námitky žalobkyně, jimiž sporovala způsob doručení protokolu o kontrole, který byl dle jejího názoru správním orgánem nesprávně doručován, pokud nebyl doručován do datové schránky žalobkyně. Žalovaný se rovněž nijak nevypořádal s námitkou, podle které byla kontrola prováděna u jiného subjektu, když obecní úřad nelze ztotožňovat s obcí. Shodu s prvopisem potvrzuje G. K. 3 63 A 10/2023 5. Žalobkyně dále namítá absenci materiálního znaku žalovaným sankcionovaného jednání žalobkyně, které dle jejího názoru postrádá alespoň minimální stupeň společenské škodlivosti. Žalobkyni není zřejmé, v čem spočívá společenská škodlivost jednání, kdy jsou záznamy vedeny v softwarovém programu a následně vytištěny a svázány. Rovněž jí není zřejmé, v čem spočívá společenská škodlivost neskartování dokumentů.

6. Žalovaný se rovněž nevypořádal s možností zprostit žalobkyni odpovědnosti za přestupek dle § 43 odst. 2 zákona č. 250/2016, o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“). Žalobkyně má přitom za to, že podmínky tohoto ustanovení byly splněny a správní orgány pochybily, pokud nezvážily možnost žalobkyni zprostit odpovědnosti za přestupky.

7. Žalobkyně dále namítla nedostatečné odůvodnění uložené pokuty. Správní orgány nijak nezohlednily menší stupeň závažnosti postihovaného jednání žalobkyně, které bylo toliko omisivního charakteru. Prvostupňový orgán nijak nespecifikoval obdobný případ, kterým odůvodňoval přiměřenost uložené pokuty. Rovněž nebyla vypořádána kritéria pro určení výměry správního trestu uvedená v § 37 zákona o odpovědnosti za přestupky. Takový postup je v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu.

8. Závěrem je žalobou alternativně navrhováno, aby krajský soud na základě § 78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s ř. s.“) v případě nevyhovění žaloby přistoupil k moderaci správními orgány uložené pokuty, která je dle žalobkyně zjevně nepřiměřená. Žalovaný nepřihlédl k tomu, že postihované jednání bylo pouze omisivní, a proto by soud měl od uložení pokuty upustit.

II. Stručné shrnutí vyjádření žalovaného správního orgánu

9. Žalovaný ve svém vyjádření navrhl zamítnutí žaloby. K námitce žalobkyně, dle níž se nemohla dopustit přestupku dle § 74 odst. 9 písm. a) zákona o archivnictví, uvedl, že z její strany jde o nesprávný výklad uvedeného ustanovení. V projednávané věci jde o porušení povinnosti stanovené v § 63 odst. 2 zákona o archivnictví, podle kterého je žalobkyně povinna vykonávat spisovou službu mj. v rozsahu § 64 téhož zákona. Podle odst. 3 uvedeného ustanovení je původce povinen mj. evidovat dokumenty v evidenční pomůcce.

10. Nedůvodná je též námitka, podle které zákon o archivnictví ani vyhláška č. 259/2012 Sb. nevylučují postup žalobkyně, která vedla spisovou evidenci v softwarové aplikaci a následně ji svázala do knihy. Právní předpisy z oblasti spisové služby dle žalovaného nestanovují možnost vést základní evidenční pomůcku v analogové podobě dle § 8 odst. 1 vyhl. č. 259/2012 Sb., ani v kombinované podobě.

11. Námitku žalobkyně, dle které se žalovaný nevypořádal s jejími odvolacími námitkami ve věci pětileté skartační lhůty u dokumentů vzniklých do 31. 12. 2016, na které se měl vztahovat skartační plán z prosince 2016, žalovaný označil za zcela účelovou. Uvedl, že skartační lhůty se přidělují skartačním dokumentům a uzavřeným spisům nejpozději před předáním do spisovny. Spisový a skartační plán žalobkyně z prosince 2016 nemá retroaktivní účinky. Žalobkyně od svého vzniku na počátku devadesátých let do 30.

8. Shodu s prvopisem potvrzuje G. K. 4 63 A 10/2023 2022 žádné skartační řízení nevedla, o čemž svědčí evidence archiválií na území České republiky.

12. K námitce týkající se nevypořádání odvolací námitky stran řádného nedoručení protokolu o kontrole žalovaný s odkazem na odůvodnění napadeného rozhodnutí na str. 7 uvedl, že dokument byl žalobkyni předán v analogové podobě, neboť kontrolující osoba nedisponovala kvalifikovaným elektronickým podpisem, který je zákonnou součástí protokolu (nepostačuje podpis oprávněné úřední osoby).

13. K namítanému směšování obecního úřadu s obcí žalovaný uvedl, že kontrola může být provedena u jakékoliv části veřejnoprávního původce, přičemž odpovědnost za výkon spisové služby náleží dle § 63 odst. 2 zákona o archivnictví, obci.

14. V projednávané věci byla naplněna materiální stránka deliktu, žalobkyně porušila zákonem o archivnictví chráněný veřejný zájem na řádném vedení spisové služby dle § 64 uvedeného zákona. Neprovádění skartačního řízení pak naplňuje skutkovou podstatu přestupku dle § 74 odst. 10 zákona o archivnictví.

15. Žalobkyní vedené zápisy evidenčních údajů ve službě SW Excel nesplňují zákonem stanovené požadavky (§ 3 odst. 5 zákona o archivnictví), neboť Excel neumožňuje zajistit věrohodnost původu dokumentu, neporušitelnost jeho obsahu, tvorbu a správu metadat.

16. Žalovaný nemohl přistoupit ke zproštění odpovědnosti žalobkyně za dotčené přestupky, a to s ohledem na prokázanou vinu žalobkyně a přitěžující okolnosti dle § 40 písm. b) zákona o archivnictví.

17. K namítané neodůvodněnosti a nepřiměřenosti uložené pokuty žalovaný uvedl, že žalobkyni byla stanovena pokuta ve výši pouhých 10 % z maximální možné výše stanovené zákonem o archivnictví. Žalovaný na rozdíl od prvostupňového orgánu hodnotí jednání žalobkyně, která záměrně aplikovala rektroaktivní účinky spisového a skartačního plánu z roku 2016 i na dokumenty vyhotovené před tímto datem, za vědomé jednání, jehož cílem bylo prodloužit dobu, po kterou nebude muset provést skartační řízení u dokumentů vzniklých před 31. 12. 2016.

III. Právní názor soudu

18. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí dle skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“), v mezích daných žalobními body (§ 75 odst. 2 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

19. Žalobkyni je v projednávané věci kladeno za vinu spáchání dvou přestupků na úseku archivnictví. Jednak jde o přestupek dle § 74 odst. 9 písm. a) ve spojení s § 63 odst. 2 zákona o archivnictví, kterého se žalobkyně měla dopustit tím, že neeviduje dokumenty v předepsané evidenční pomůcce, tj. při vedení spisové služby v listinné podobě v podacím deníku nebo při vedení spisové služby v elektronické podobě v elektronickém systému spisové služby.

20. Stran uvedeného přestupku je žalobkyní namítáno nedostatečné vypořádání odvolací námitky, dle níž se dotčeného přestupku dopustit nemohla, neboť spisovou službu vykonává. K tomu krajský soud odkazuje na str. 5 napadeného rozhodnutí, kde se žalovaný touto námitkou podrobně zabývá. Skutečnost, že se žalobkyně s tímto Shodu s prvopisem potvrzuje G. K. 5 63 A 10/2023 výkladem neztotožňuje či zaujímá vlastní (se zákonem nekorespondující) výklad, nezakládá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, která je vyhrazena jen těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy odůvodnění správního rozhodnutí nelze přezkoumat pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah a důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-74, publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 27. 2. 2019, č.j. 8 Afs 267/2017-38). Takové nedostatky napadeného rozhodnutí však krajský soud ve vztahu k prvně uvedenému přestupku neshledal.

21. Výroky správních rozhodnutí obou stupňů jakož i odůvodnění napadeného rozhodnutí na již zmiňované str. 5 vymezují dikci § 74 odst. 9 písm. a) zákona o archivnictví, který obsahuje skutkovou podstatu dotčeného přestupku. Uvedené ustanovení výslovně váže spáchání přestupku na povinnost vést spisovou službu dle § 63 zákona o archivnictví, který v odst. 2 zavazuje obce k výkonu spisové služby dle § 64 téhož zákona. Povinnost plynoucí z posledně uvedeného ustanovení (konkrétně z jeho odst. 3) je pak ve výrocích správních rozhodnutí konkrétně vymezena jejich popisem, tedy že žalobkyně „neeviduje dokumenty v předepsané evidenční pomůcce, tj. při vedení spisové služby v listinné podobě v podacím deníku nebo při vedení spisové služby v elektronické podobě v elektronickém systému spisové služby“. Z uvedeného je tedy zřejmé, jakou konkrétní povinnost žalobkyně v rámci své obecné povinnosti vést spisovou službu porušila.

22. Pokud jde o žalobkyní namítanou formu vedení základní evidenční pomůcky, pak tou je dle § 8 odst. 1 vyhl. č. 259/2012 Sb. v případě elektronické podoby spisové služby elektronická spisová služba, v případě listinné podoby spisové služby podací deník, což je kniha vytvořená ze svázaných a očíslovaných listů tiskopisů, označená názvem veřejnoprávního původce, pro něhož je vedena, časovým obdobím, v němž je užívána, a počtem všech listů.

23. Krajský soud z Protokolu o kontrole provedené Státním oblastním archivem v Třeboni ze dne 30. 8. 2022, č.j. SOAT-3528/2022 zjistil, že žalobkyně žádnou z výše popsaných variant evidenční pomůcky nevedla. V rámci kontroly byla předložena tabulka generovaná počítačovým programem, která není ani elektronickou službou ani podacím deníkem, když nesplňuje náležitosti evidenční pomůcky dle § 10 ani dle § 12 vyhl. č. 259/2012 Sb. K tomu lze doplnit, že žalobkyní uváděnou kombinovanou elektronickou a listinnou formu evidenční pomůcky zákon nepřipouští, nadto v případě žalobkyně nelze z důvodu absence zákonných náležitostí pomůcky hovořit ani o této kombinované variantě.

24. Krajský soud tudíž ve shodě se správními orgány dospěl k závěru, že žalobkyně nesplnila povinnost evidovat dokumenty v předepsané evidenční pomůcce, čímž se dopustila prvně uvedeného přestupku dle § 74 odst. 9 písm. a) zákona o archivnictví.

25. Dále je žalobkyni kladeno za vinu spáchání přestupku dle § 74 odst. 10 ve spojení s § 7 odst. 4 zákona o archivnictví, kterého se měla dopustit tím, že neprováděla skartační řízení u dokumentů vzešlých z její činnosti, a to min. od 17. 5. 2016 do 30. 8. 2022. Shodu s prvopisem potvrzuje G. K. 6 63 A 10/2023 26. Žalobkyně v souvislosti s uvedeným přestupkem namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, které dle jejího názoru nevypořádává jí uplatněnou odvolací námitku, dle níž v rozhodné době – tj. min. od 17. 5. 2016 do 30. 8. 2022 – nemusela provádět skartační řízení, když v této době neuplynula žádná skartační lhůta stanovená skartačním plánem žalobkyně z 31. 12. 2016.

27. Žalovaný se uvedenou námitkou zabývá na str. 6 napadeného rozhodnutí, kde uvádí, že se dotčený výrok vztahující se k posledně uvedenému přestupku váže k veškerým dokumentům vzešlým z činnosti žalobkyně od doby jejího vzniku, nikoli pouze k dokumentům vzniklým po roce 2016. Dále pak uvádí, že se platný spisový a skartační plán žalobkyně schválený dne 31. 12. 2016 nevztahuje na dokumenty vytvořené žalobkyní nebo jí doručené před rokem 2017, neboť nemá retroaktivní účinky.

28. Krajský soud dospěl k závěru, že odůvodnění napadeného rozhodnutí je co do vypořádání odvolací námitky o neuplynutí žádné skartační lhůty stanovené skartačním plánem z roku 2016 nepřezkoumatelné. Napadené rozhodnutí se totiž v intencích uvedené odvolací námitky plynutím skartačních lhůt nijak nezabývá, ačkoli jejich uplynutí je ve vztahu k vymezení rozhodného období, kdy k přestupku žalobkyně mělo dojít, zásadní. Žalované rozhodnutí pak rovněž nijak nezdůvodňuje, proč skartační plán žalobkyně nelze aplikovat zpětně na dokumenty vzniklé před rokem 2016, na něž by se rozhodná doba přestupkového jednání žalobkyně, tj. období min. od 17. 5. 2016 do 30. 8. 2022, mohla (mimo jiných dokumentů, jimž před tímto obdobím nebo během něj uplynula skartační lhůta) vztahovat.

29. Vypořádání uvedené námitky je z hlediska naplnění skutkové podstaty přestupku dle § 74 odst. 10 zákona o archivnictví v rozsahu veškerých dokumentů žalobkyně, jimž uplynula skartační lhůta před rozhodným obdobím přestupkového jednání žalobkyně či během něj, klíčové.

30. Podle § 7 odst. 3 zákona o archivnictví je skartačním řízením postup, při kterém se vyřazují dokumenty, kterým uplynuly skartační lhůty a jsou nadále nepotřebné pro činnost původce. Skartační lhůta je podle § 2 písm. s) zákona o archivnictví doba, během níž musí být dokument uložen u původce, která je stanovena původcem ve skartačním plánu spolu se spouštěcí událostí, kterou je okamžik rozhodný pro počátek plynutí skartační lhůty (§ 15 odst. 4 zákona o archivnictví).

31. Pokud tedy žalovaný dospěl k závěru, že skartační plán žalobkyně z 31. 12. 2016 nemůže být zpětně aplikován na dokumenty žalobkyně vzniklé před rokem 2017, pak by měl přezkoumatelným způsobem uvést, z jakého konkrétního důvodu toto učinit nelze. Měl by přitom mít na paměti, že za situace, kdy veřejnoprávní původce nemá skartační plán (byť jen pro určitou část dokumentů), nemůže v tomto rozsahu vést skartační řízení (a tedy ani výběr archiválií v tomto skartačním řízení), neboť jeho zahájení je zákonem vázáno na uplynutí skartační lhůty (§ 8 odst. 1 zákona o archivnictví), stanovené právě skartačním plánem. Jestliže pak žalovaný na základě přezkoumatelné úvahy setrvá na závěru o zpětné neaplikovatelnosti skartačního plánu z roku 2016 na dokumenty vzniklé před jeho přijetím, měl by z důvodu právní jistoty žalobkyně v takovém případě osvětlit, Shodu s prvopisem potvrzuje G. K. 7 63 A 10/2023 jakým způsobem lze u těchto dokumentů zahájit skartační řízení za situace, kdy neexistuje skartační plán, který by pro tyto dokumenty stanovoval skartační lhůty.

IV. Závěr a náklady řízení

32. S ohledem na všechny shora uvedené důvody krajský soud rozhodnutí žalovaného bez ústního jednání ve věci zrušil [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Zbylými žalobními námitkami se krajský soud v nynějším řízení z důvodu nadbytečnosti takového postupu nezabýval. Žalovaný je v dalším řízení právním názorem krajského soudu vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

33. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl ve smyslu § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

34. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

35. Pokud jde o procesně úspěšnou žalobkyni, v jejím případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 3 000 Kč a odměnou advokáta za zastupování v řízení o žalobě ve výši 2 × 3 100 Kč za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení a sepsání žaloby) dle § 7 bodu 5., § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a) a d) a § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a paušální náhradou hotových výdajů 2 × 300 Kč, celkem tedy 6 800 Kč. Jelikož je zástupce žalobkyně plátcem DPH, je nutno navýšit odměnu a náhradu hotových výdajů o sazbu této daně na částku 8 228 Kč. Celkové náklady řízení žalobkyně tedy činí 11 228 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen zaplatit žalobkyni do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. České Budějovice 30. června 2023 JUDr. Tereza Kučerová v. r. předsedkyně senátu Shodu s prvopisem potvrzuje G. K.