63 A 11/2024

Rubrum

č. j. 63 A 11/2024- 53 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Terezy Kučerové a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobkyně: M. H., narozená dne X bytem X zastoupena advokátem JUDr. Václavem Kaskou sídlem Žižkova tř. 1914/1a, 370 01 České Budějovice proti žalovanému: Magistrát města České Budějovice sídlem nám. Přemysla Otakara II. 1/1, 370 92 České Budějovice za účasti osoby zúčastněné na řízení: I. Č., narozená dne X bytem X zastoupena advokátem JUDr. Františkem Vavrochem sídlem nám. Přemysla Otakara II. 123/36, 370 01 České Budějovice o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, spočívající v nevydání rozhodnutí o určení, zda pozemní komunikace zřízená na části pozemku parc. č. XA a zčásti na pozemku parc. č. XB v k. ú. X, je veřejně přístupnou účelovou komunikací či neveřejnou účelovou komunikací, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení. Shodu s prvopisem potvrzuje: A.Z. 2 63 A 11/2024

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a shrnutí žaloby

1. Dne 18. 3. 2024 byla Krajskému soudu v Českých Budějovicích doručena žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, kterou se žalobkyně domáhá, aby krajský soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí o určení, zda pozemní komunikace zřízená na části pozemku parc. č. XA a zčásti na pozemku parc. č. XB v k. ú. X je veřejně přístupnou účelovou komunikací či neveřejnou účelovou komunikací (o části původního předmětu řízení, v jehož rámci se žalobkyně domáhala, aby soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí o tom, zda žalobkyně a její manžel jsou oprávněni nahlížet do správního spisu o udělení společného souhlasu k výstavbě rodinného domu manželů R. a K. Č., vedeného žalovaným pod sp. zn. SU/1970/2020, či nikoliv, bylo rozhodnuto rozsudkem krajského soudu ze dne 22. 5. 2024, č. j. 63 A 8/2024-52 – pozn. krajského soudu).

2. Žalobkyně se svým manželem jsou vlastníky pozemků parc. č. XC a parc. č. XD, jehož součástí je rodinný dům č. p. X, vše zapsáno v k. ú. X. Oba zmíněné pozemky byly před lety odděleny z přilehlého značně rozsáhlého pozemku parc. č. XA, který je v současné době ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení. Přístup na pozemky parc. č. XC a parc. č. XD je zajištěn z přilehlé pozemní komunikace nalézající se zčásti na již pozemku parc. č. XA a zčásti na dalším pozemku parc. č. XB (také ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení). Na části pozemku parc. č. XA vázne ve prospěch vlastníků přiléhajících pozemků parc. č. XC a parc. č. XD věcné břemeno chůze a jízdy, zřízené před zahájením výstavby jejich rodinného domu (i ve prospěch vlastníků sousedního rodinného domu č. p. X manželů M.).

3. Pro možnost bezproblémového příjezdu autem je však dle žalobkyně nutné používat i tu část cesty, jež se nalézá na pozemku parc. č. XB, a to na základě práva obecného užívání ve smyslu § 19 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“). Dle žalobkyně je uvedená cesta účelovou komunikací ve smyslu § 2 odst. 2 písm. d) tohoto zákona. Žalobkyně usuzuje, že v případě této cesty jde o tzv. veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Předmětná cesta spojuje nejbližší místní komunikací s rozsáhlým průmyslovým areálem (též vlastněnou osobou zúčastněnou na řízení), nalézajícím se cca 100 metrů od této komunikace a nejde tedy o cestu uvnitř tohoto areálu, ale o komunikaci, jež se v celé své délce nalézá mimo něj. Nadto slouží i jako přístupová cesta k rodinným domkům, které jsou situovány podél ní. Na danou cestu dle žalobkyně bude napojena i další účelová komunikace, kterou rodina Č. buduje v rámci inženýrské přípravy a následného prodeje většího počtu stavebních parcel pro výstavbu rodinných domků na svých pozemcích, nalézajících se rovněž mimo průmyslový areál.

4. Žalobkyně v žalobě popisuje skutkové okolnosti probíhající rekonstrukce přístupové cesty prováděných rodinou Č. Dle žalobkyně jsou práce prováděny „na černo“, tj. bez příslušného stavebního povolení a nejsou dodržovány některé vyžadované technické parametry. Tímto postupem byla současně eliminována možnost vlastníků sousedních nemovitostí vyjádřit své připomínky v rámci stavebního řízení. Z toho důvodu se žalobkyně s manželem v srpnu Shodu s prvopisem potvrzuje: A.Z. 3 63 A 11/2024 2023 obrátili se žádostí o prošetření popsané nepovolené stavby na silniční správní úřad žalovaného (tj. odbor dopravy a silničního hospodářství – pozn. krajského soudu), který je současně speciálním stavebním úřadem. Po provedení místního šetření bylo dne 7. 9. 2023 vydáno pod č. j. ODSH/13544/2023-3 usnesení, kterým došlo k postoupení podnětu stavebnímu úřadu žalovaného s odůvodněním, že předmětná pozemní komunikace je neveřejně přístupnou účelovou komunikací, a proto není odbor dopravy a silničního hospodářství příslušným správním orgánem k řešení dané záležitosti.

5. Vzhledem k tomu, že žádný z daných dvou odborů žalovaného v dané záležitosti neučinil ničeho, podala žalobkyně se svým manželem dne 1. 12. 2023 stížnost na jejich úřední postup včetně žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti. Dne 5. 12. 2023 bylo jmenovanými také podáno odvolání proti usnesení žalovaného o postoupení věci. V dané věci rozhodl Krajský úřad Jihočeského kraje rozhodnutím ze dne 2. 1. 2024, č. j. KUJCK 152441/2023, tak, že odvolání jako nepřípustné zamítl. V odůvodnění se krajský úřad vyjádřil také k podané žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti (sama žalobkyně se svým manželem společné projednání navrhli – pozn. krajského soudu), přičemž podotkl, že spor o příslušnost je odvislý od řešení otázky, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci či nikoli. Krajský úřad uvedl, že jediným možným způsobem, jak danou nejasnost do budoucna odstranit, je vydání deklaratorního rozhodnutí dle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Současně však krajský úřad odkázal na znění § 15 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), s tím, že nelze připustit výklad, dle něhož by takováto nevyjasněnost mohla vést až k odložení věci, přičemž podotkl, že speciální stavební úřad již ve věci zaujal stanovisko, že předmětná komunikace veřejně přístupnou účelovou komunikací není. Dále krajský úřad konstatoval, že dané stanovisko není výsledkem deklaratorního rozhodnutí a nelze vyloučit, že bude-li v budoucnu takové řízení vedeno, může být jeho závěr odlišný. Krajský úřad uzavřel, že v současnosti však v tomto ohledu nelze žalovanému cokoli vytknout, neboť za popsaných okolností se podnět ze dne 1. 12. 2023 stal bezpředmětným. Daný závěr je dle žalobkyně překvapivý a nelogický, jelikož odporuje předchozím závěrům.

6. Po vrácení věci žalovanému očekávala žalobkyně se svým manželem nové procesně řádné a objektivní šetření o povaze předmětné pozemní komunikace a následné vydání příslušného rozhodnutí, jímž bude závazně deklarováno, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci či nikoli, čímž bude nepřímo určena i věcná příslušnost správního orgánu vykonávajícího dozor ve věci předmětné nepovolené stavby. Přestože rozhodnutí krajského úřadu bylo doručeno žalovanému již v lednu letošního roku, dosud nevyvinul žádnou iniciativu k realizaci závazné deklarace povahy předmětné účelové komunikace v obci Doubravice. Naopak, v únoru byl zástupci žalobkyně doručen přípis tajemníka žalovaného, kterým bylo výslovně sděleno, že v této věci již nelze přijmout žádná další opatření.

II. Vyjádření žalovaného

7. Žalovaný v rámci předloženého vyjádření k žalobě navrhl zamítnutí žaloby.

8. Ve vyjádření k žalobě žalovaný rekapituluje, že odbor dopravy a silničního hospodářství žalovaného na základě podaného podnětu žalobkyně a jejího manžela podání prošetřil a dospěl k závěru, že v dané věci jde o neveřejnou účelovou komunikaci. Z toho důvodu věc postoupil příslušnému stavebnímu úřadu žalovaného (odvolání proti usnesení o tomto Shodu s prvopisem potvrzuje: A.Z. 4 63 A 11/2024 postoupení bylo krajským úřadem zamítnuto pro nepřípustnost). Stavební úřad neměl důvod zpochybňovat uvedené zjištění stran charakteru dané komunikace, neboť odbor dopravy a silničního hospodářství je kompetentní k posouzení charakteru pozemních komunikací. Navíc daný orgán provedl místní šetření za účelem zjištění charakteru dotčené komunikace. Z toho důvodu nebylo přistoupeno stavebním úřadem k jeho bližšímu zkoumání (neboť takový postup by dle žalovaného odporoval i zásadě rychlosti a hospodárnosti zakotvené v § 6 správního řádu). Stavební úřad tak mohl těžko popírat zjištění odboru dopravy a silničního hospodářství.

9. Žalovaný současně odkázal na § 15 odst. 3 stavebního zákona s tím, že v případě pochybností je pro určení příslušnosti postačující stanovisko příslušného speciálního stavebního úřadu. Žalovaný zdůraznil, že postačující je stanovisko, nikoli rozhodnutí příslušného speciálního stavebního úřadu. Stavební úřad je daným stanoviskem vázán. Předmětné stanovisko speciálního stavebního úřadu nelze považovat toliko za „neformální názor“ a daný výklad by byl dle žalovaného rozporný se smyslem popsané zákonné úpravy, jejímž účelem je jednoznačně a nepochybně určit příslušný stavební úřad, který se bude věcí meritorně zabývat.

III. Právní hodnocení krajského soudu

10. Podle § 79 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), platí, že ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis, platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.

11. Podle § 81 odst. 1 s. ř. s. rozhoduje soud na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Je tedy třeba posoudit, zda je žalovaný ke dni rozhodnutí krajského soudu v této věci skutečně nečinný.

12. Žalobkyně se dle návrhu výroku rozsudku (tj. petitu) obsaženého v podané žalobě domáhá v nynější věci toho, aby krajský soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí o určení, zda pozemní komunikace zřízená na části pozemku parc. č. XA a zčásti na pozemku parc. č. XB v k. ú. X je veřejně přístupnou účelovou komunikací či neveřejnou účelovou komunikací. Ze znění žaloby je patrné, že žalobkyně se dovolává vydání deklaratorního rozhodnutí dle § 142 správního řádu, na které ostatně odkazoval v žalobkyní zmiňovaném rozhodnutí i Krajský úřad Jihočeského kraje. Krajský soud nejprve považuje za nutné připomenout znění předmětného zákonného ustanovení.

13. Podle § 142 odst. 1 správního řádu správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo.

14. Krajský soud akcentuje, že ze samotné citace daného zákonného ustanovení se podává, že tzv. deklaratorní rozhodnutí, kterým se (meritorně) končí řízení o určení právního vztahu ve smyslu § 142 odst. 1 správního řádu může být vydáno na žádost každého, kdo Shodu s prvopisem potvrzuje: A.Z. 5 63 A 11/2024 prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv. Z daného zákonného vymezení je proto patrné, že se v daném případě jedná o řízení o žádosti ve smyslu § 44 a § 45 správního řádu.

15. Skutečnost, že řízení o určení právního vztahu představuje řízení o žádosti ostatně plyne též z komentářové literatury (POTĚŠIL, Lukáš. Správní řád: komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020., s. 711–717), která uvádí následující závěry: „Protože deklaratorní rozhodnutí je často vydáváno k tomu, aby se odklidil existující spor, jeho další náležitostí je žádost. Správní orgán není podle obecné právní úpravy oprávněn zahájit řízení a vydat rozhodnutí z moci úřední.“ 16. Uvedené závěry jsou ostatně potvrzovány i v judikatuře správních soudů. Lze v této souvislosti odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, č. j. 7 As 100/2014-52, č. 3151/2015 Sb. NSS, který judikoval, že „[ř]ízení dle § 142 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (o určení právního vztahu) je řízením o žádosti“. Současně lze poukázat i na závěry Krajského soudu v Brně, který (shodně jako zdejší krajský soud) v řízení na ochranu před nečinností správního orgánu, dospěl k závěru, že „[p]odmínkou vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 odst. 1 správního řádu z roku 2004 je podání žádosti, správní řízení podle tohoto ustanovení je tedy řízením o žádosti ve smyslu § 44 a násl. správního řádu“ (viz rozsudek ze dne 19. 2. 2010, č. j. 30 Ca 49/2008-57, č. 2413/2011 Sb. NSS).

17. Odkazovala-li žalobkyně v podané žalobě na § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, lze připomenout závěry komentářové literatury i k odkazovanému ustanovení tohoto zákona (srov. KOŠINÁROVÁ, Barbora. Zákon o pozemních komunikacích: komentář. Praha: C.H. Beck, 2021. s. 19–27): „V případě sporu o to, zda je určitá cesta účelovou komunikací, nebo nikoliv, zákon umožňuje SSÚ vydat rozhodnutí podle § 142 odst. 1 SpŘ, které její existenci, nebo neexistenci výslovně deklaruje. V tomto řízení se tedy deklaruje právní vztah, kterým je existence, či neexistence sporné účelové komunikace. Řízení není možné vést z úřední povinnosti, naopak vede se na základě žádosti každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv (§ 142 odst. 1 SpŘ). Může se jednat o vlastníka pozemku, po kterém sporná komunikace vede, nebo i o vlastníky nemovitostí, k nimž sporná komunikace zajišťuje přístup.“ Rovněž komentář k žalobkyní citovanému ustanovení tak uvádí možnost vydání deklaratorního rozhodnutí, avšak ve shodě se shora již zmiňovanými závěry rovněž zdůrazňuje, že jeho vydání je podmíněno podáním žádosti ve smyslu § 142 odst. 1 správního řádu. Dle krajského soudu je proto závěr o nutnosti podání žádosti postaven na jisto.

18. Řízení o žádosti je ovládáno dispoziční zásadou, podle níž je zahájení řízení ponecháno v dispozici (potenciálního) účastníka řízení. Ostatně, i odborná literatura uvádí, že „[v] případě řízení o žádosti iniciativa k zahájení řízení vychází ze strany účastníka řízení“, přičemž „[p]odáním žádosti se dotčená osoba domáhá vydání rozhodnutí, které je předvídáno objektivním právem, a zároveň vymezuje samotný předmět řízení“, přičemž daným „vymezením je správní orgán vázán, nemůže jej z vlastní iniciativy měnit, rozšiřovat ani zužovat“ (srov. SKULOVÁ, Soňa; et al. Správní právo procesní. 4. vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2020. s. 172). Shodu s prvopisem potvrzuje: A.Z. 6 63 A 11/2024 19. Z žalobkyní uvedených skutečností, připojených příloh žaloby ani ze správního spisu předloženého žalovaným však neplyne, že by se vydání deklaratorního rozhodnutí žádostí domáhala. Ze správního spisu plyne, že žalobkyně se svým manželem podali dne 9. 11. 2023 u odboru dopravy a silničního hospodářství žalovaného žádost o prošetření nepovolené stavby (a tuto žádost nelze považovat za žádost ve smyslu § 142 odst. 1 správního řádu). Předmětný odbor dospěl k závěru, že dotčená pozemní komunikace je neveřejně přístupná, a proto došlo k postoupení věci stavebnímu úřadu žalovaného. Odvolání žalobkyně a jejího manžela proti uvedenému usnesení žalovaného bylo rozhodnutím krajského úřadu ze dne 2. 1. 2024, č. j. KUJCK 152441/2023, zamítnuto pro nepřípustnost. Současně se v témže rozhodnutí krajský úřad zabýval podanou žádostí o uplatnění opaření proti nečinnosti. Krajský úřad konstatoval, že jediným možným způsobem, jak lze do budoucna nejasnost stran věcné příslušnosti konkrétního odboru žalovaného vyřešit je vydání deklaratorního rozhodnutí. Jelikož však žádné deklaratorní rozhodnutí vydáno nebylo, zůstává dle krajského úřadu charakter předmětné komunikace nevyjasněný.

20. Pokud žalobkyně namítala překvapivost následného závěru krajského úřadu, dle něhož za současných okolností v tomto ohledu nelze žalovanému cokoliv vytknout, nelze s danou námitkou zcela souhlasit. Z odůvodnění předmětného rozhodnutí ve věci požadovaného opatření proti nečinnosti je totiž jednoznačně patrné, že krajský úřad vzal zřetel na stanovisko odboru dopravy a silničního hospodářství žalovaného vyjádřené usnesení ze dne 7. 9. 2023, č. j. ODSH/13544/2023-3, dle něhož předmětná komunikace veřejně přístupnou účelovou komunikací není a dle něhož tak není dána příslušnost daného odboru žalovaného. Toto vyjádření krajský úřad (shodně jako krajský soud) považuje za stanovisko ve smyslu § 15 odst. 3 stavebního zákona, dle něhož platí, že v pochybnostech, zda se v konkrétním případě jedná o stavbu v působnosti speciálního stavebního úřadu, nebo o stavbu v působnosti obecného stavebního úřadu, platí stanovisko příslušného speciálního stavebního úřadu. Posouzení toho, zda se v případě předmětné komunikace jedná o veřejně či neveřejně přístupnou účelovou komunikaci si při vydání předmětného usnesení o postoupení věci posoudil žalovaný jako otázku předběžnou. Takovou možnost připouští ostatně i již citovaná komentářová literatura k zákonu o pozemních komunikacích, která zmiňuje, že „[j]estliže je existence, či neexistence komunikace řešena v rámci řízení s jiným předmětem, například řízení o odstranění pevné překážky podle § 29, je existence komunikace řešena jako předběžná otázka (viz KS v Hradci Králové 30 A 34/2015), SSÚ nevydává deklaratorní rozhodnutí podle § 142 odst. 1 [správního řádu]“ (KOŠINÁROVÁ, Barbora. Zákon o pozemních komunikacích: komentář. Praha: C.H. Beck, 2021. s. 19–27). Vzhledem k uvedeným skutečnostem považuje krajský soud za správný závěr krajského úřadu, jenž za tohoto stavu akcentoval, že jedinou možností změny současného náhledu na předmětnou situaci je vydání deklaratorního rozhodnutí dle § 142 správního řádu.

21. Jak již však bylo shora uvedeno, v případě řízení o určení právního vztahu, v němž je deklaratorní rozhodnutí dle § 142 odst. 1 správního řádu vydáváno, se jedná o řízení o žádosti, ve které musí navrhovatel prokázat, že jeho vydání je nezbytné pro uplatnění jeho práv. Vzhledem k tomu, že v nynější věci nebyla žalobkyní (a jejím manželem) taková žádost o vydání deklaratorního rozhodnutí podána, nebylo řízení o určení právního vztahu vedeno a žalovaný není povinován takovéto rozhodnutí za současného stavu vydat. Za nynějších okolností tak ani není namístě cokoli vytknout závěru tajemníka žalovaného, uvedenému ve vyrozumění ze dne 7. 2. 2024, dle něhož v této věci nelze přijmout žádná další opatření. Shodu s prvopisem potvrzuje: A.Z. 7 63 A 11/2024 Uvedla-li žalobkyně, že po vrácení věci žalovanému očekávala se svým manželem vydání deklaratorního rozhodnutí, lze podotknout, že iniciativa je v daném ohledu v rukou žalobkyně, která se (případně i se svým manželem) může žádostí domáhat vydávání požadovaného deklaratorního rozhodnutí dle § 142 odst. 1 správního řádu. Dokud tak ovšem učiněno nebylo, nelze se úspěšně dovolat vydání daného rozhodnutí prostředky stanovenými (ať již v oblasti samotného správního řízení či správního soudnictví) k ochraně proti nečinnosti správního orgánu.

IV. Závěr a náklady řízení

22. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 81 odst. 3 s. ř. s. zamítl.

23. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobkyně neměla v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

24. Výrok IV. pak vychází z § 60 odst. 5 s. ř. s. a absence nákladů ve smyslu daného ustanovení. Vzhledem k tomu, že osobě zúčastněné na řízení nevznikly žádné náklady v souvislosti s plněním povinnosti, kterou by jí uložil soud (§ 60 odst. 5 s. ř. s.), ani ona nemá na náhradu nákladů řízení právo.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. České Budějovice 18. června 2024 JUDr. Tereza Kučerová, v.r. předsedkyně senátu Shodu s prvopisem potvrzuje: A.Z.