63 A 22/2024

Rubrum

č. j. 63 A 22/2024–96 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Terezy Kučerové a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobkyně: VOLDRICH, s. r. o. sídlem K Řeporyjím 120, Třebonice, Praha 5 zastoupen advokátkou Mgr. Petrou Walderovou společnicí NOTA BENE, ADVOKÁTNÍ KANCELÁŘ s.r.o. sídlem Krakovská 1366/205, Praha 1 proti žalovanému: Městský úřad Vimperk sídlem Steinbrenerova 6/2 Vimperk zastoupen advokátkou Mgr. Eliškou Ketzerovou, Ph.D., LL.M. sídlem 1. máje 200, Vimperk o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve vydání sdělení ze dne 27. 5. 2024, sp. zn. 9076/2024, č. j. MUVPK-VÚP 58335/24-ASCH, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení. Shoda s prvopisem: J. M. 2 63 A 22/

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a obsah žaloby, vyjádření žalovaného

1. Žalovaný v pozici stavebního úřadu ve svém sdělení ze dne 27. 5. 2024 žalobkyni informoval „v souladu s ustanovením § 154 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), že na stavbu bylo vydáno dne 26.8.2020 pod č.j.: MUVPK-VÚP 29554/20-PRO společné povolení, které nabylo právní moci dne 30.9.2020. Stavební úřad provedl kontrolní prohlídku na stavbě dne 9.4.2024, kde poskytl stavebníkovi 30 dní na doložení doplňujících důkazů. Po doložení doplňujících důkazů stavební úřad sděluje, že trvá na Sdělení ze dne 16.6.2023 pod č.j.: MUVPK-VÚP 147631/23-ASCH (dále jen "sdělení"), že společné povolení na stavbu pozbylo platnosti.“ Stavební úřad dospěl k závěru, že povolení na stavbu pozbylo platnosti ze zákona uplynutím dvouleté lhůty od právní moci rozhodnutí, ve které nebyla stavba zahájena. V rámci odůvodnění stavební úřad popsal, na základě čeho má za to, že platnost vydaného společného povolení na stavbu zanikla, což následně shrnul v závěru. S tím žalobkyně nesouhlasí, neboť dle jejího tvrzení byla stavba řádně a včas zahájena.

2. Žalobou doručenou Krajskému soudu v Českých Budějovicích dne 16. 7. 2024 žalobkyně navrhuje, aby soud určil, „že zásah žalovaného spočívající ve vydání sdělení ze dne 27.5.2024, sp. zn. 9076/2024, č. j. MUVPK-VÚP 58335/24-ASCH, je nezákonný.“ 3. Žalobkyně uvádí, že je vlastnicí pozemku parc. č. 2522/172 a pozemku parc. č. 2522/40 v k.ú. Vimperk, jehož součástí je stavba – budova bez čísla popisného nebo evidenčního – jiná stavba – Bytový dům Vimperk V1. Dne 26. 8. 2020 vydal žalovaný společné povolení na Bytový dům Vimperk V1 pod č.j. MUVPK-VÚP 29554/20-PRO, sp. zn. 575/2020, které nabylo právní moci dne 30. 9. 2020. V průběhu času poté žalovaný zjišťoval, zda žalobkyně zahájila stavební práce dle tohoto povolení. Uskutečnilo se několik místních šetření, jejichž průběh a zákonnost žalobkyně zpochybňuje. To následně vyústilo ve vydání prvního sdělení o pozbytí platnosti společného povolení, vůči kterému se žalobkyně bránila u Krajského úřadu Jihočeského kraje. Výsledkem bylo další prověřování, na jehož základě žalovaný vydal nyní rozporované sdělení.

4. Žalobkyně namítá, že ve smyslu § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) byla přímo zkrácena zásahem žalovaného v podobě vydaného sdělení (část III. žaloby), neboť to jí negativně zasahuje do práv nabytých z uvedeného společného povolení, je jí znemožněno pokračovat ve stavebních úpravách. Žalobkyně vychází z toho, že po vyčerpání stížnosti na postup žalovaného nemá žádný jiný prostředek ochrany, když zároveň napadené sdělení není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 8. 2016, č. j. 9 As 204/2015-40). K možnosti ochrany svých práv tímto způsobem žalobkyně poukazuje i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2021, č. j. 1 As 435/2020-26.

5. Následně žalobkyně konkrétním způsobem popisuje a rozporuje jednotlivé závěry žalovaného v napadeném sdělení (část IV. žaloby) o tom, že by společné povolení pozbylo platnosti z důvodu nezahájení stavebních prací. Žalobkyně je naopak toho názoru, že stavební práce byly zahájeny a účinky rozhodnutí stále trvají.

6. Žalovaný ve svém vyjádření, doručeném krajskému soudu dne 9. 8. 2024, navrhuje podanou žalobu zamítnout jako nedůvodnou. Žalovaný popisuje průběh své činnosti ústící k závěru Shoda s prvopisem: J. M. 3 63 A 22/ vyjádřeném v naříkaném sdělení, popisuje své úvahy a skutečnosti, ze kterých vycházel, včetně jednotlivých důkazů.

II. Posouzení věci krajským soudem

7. Krajský soud o věci rozhodl v rámci jednání konaného dne 16. 9. 2024, při kterém účastníci setrvali na svých dosavadních podáních. Žalobkyně v průběhu ústního jednání navrhla doplnit dokazování svým vyjádřením a fakturacemi stavebních prací, jimiž mělo být prokázáno jejich faktické provedení. Krajský soud uvedenému návrhu nevyhověl z důvodu nadbytečnosti, když skutkový stav věci soud vyhodnotil jako dostatečně zjištěný již na základě spisové dokumentace k věci.

8. Žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu vymezuje § 82 s. ř. s., z něhož vyplývá, že každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Jelikož se žalobkyně domáhá určení toho, že zásah byl nezákonný, vychází krajský soud ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době zásahu (§ 87 odst. 1 s. ř. s.).

9. Podle § 87 odst. 2 s. ř. s. soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem. Šlo-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, uloží soud tento zákaz nebo příkaz správnímu orgánu nebo obci, která takový sbor řídí nebo které je takový sbor podřízen.

10. Žaloba není důvodná.

11. Jednou z esenciálních podmínek pro poskytnutí ochrany v rámci tohoto žalobního typu je to, že žalobce byl přímo zkrácen na svých veřejných subjektivních právech (k tomu více viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2008, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, publ. pod č. 603/2005 Sb. NSS). Z tohoto důvodu se krajský soud zabýval na prvním místě tím, zda k tomuto zkrácení veřejných subjektivních práv žalobkyně došlo a dospěl k závěru, že nikoli.

12. Žalobkyně v rámci podané žaloby popisuje, že jako vlastnice stavby a pozemku je nositelkou práv plynoucích ze společného povolení k jejímu stavebnímu záměru. „V důsledku toho, že Žalovaný vydal Napadané sdělení, jímž konstatoval, že Společné povolení pozbylo platnosti, bylo bezprostředně zasaženo do práv Žalobce.“ To dále žalobkyně rozvijí tak, že „[v] důsledku vydání Napadaného sdělení je Žalobci zamezeno pokračovat ve stavebních úpravách Stavby, v čemž Žalobce spatřuje neoprávněný zásah do jeho vlastnických práv.“ 13. Jinými slovy, žalobkyně zásah do svých veřejných subjektivních práv spatřuje ve skutečnosti, že s ohledem na vydané sdělení není oprávněna konat stavební práce dle získaného společného povolení. Jakkoli z napadeného sdělení plyne, že stavební úřad má za to, že platnost společného povolení zanikla uplynutím doby, na kterou bylo vydáno, sdělení jako takové nemá do právní sféry žalobkyně jí tvrzený dopad. Shoda s prvopisem: J. M. 4 63 A 22/ 14. Podle § 94p odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánová a stavebním řádu (stavební zákon), v rozhodném znění, platí, že společné povolení platí 2 roky ode dne nabytí právní moci, nestanoví-li stavební úřad v odůvodněných případech lhůtu delší, nejdéle však 5 let. Společné povolení pozbývá platnosti, jestliže stavba nebyla zahájena v době jeho platnosti. K zániku platnosti společného povolení tak dochází ex-lege bez dalšího.

15. Jak popsal Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 16. 12. 2015, č. j. 10 As 229/2014- 41, č. 3367/2016 Sb. NSS, „[t]o, zda stavba byla zahájena včas a v souladu s projektovou dokumentací, náleží posoudit pouze stavebnímu úřadu; ten o tom nevydává žádný formální akt, pouze s touto informací případně pracuje při svých dalších postupech podle stavebního zákona“ (důraz doplněn). Nejvyšší správní soud se sice zabýval nikoli společným povolením dle § 94l stavebního zákona, ale stavebním povolením. Právní úprava se však v otázkách spjatých s platností povolení podstatnějším způsobem neodlišuje a jednotlivé závěry jsou proto přenositelné.

16. V tomto případě žalovaný postupoval jinak a vydal sdělení, jehož vydání stavební zákon explicitně nepředpokládá. Tímto sdělením – přípisem žalovaný informoval žalobkyni o tom, že společné povolení pozbylo platnosti. Vydání takového sdělení nemá vliv na platnost společného povolení. Jak krajský soud uvedl již výše, k zániku platnosti společného povolení plynutím času dochází přímo ze zákona.

17. Povahou takového sdělení se již v minulosti zabýval i Nejvyšší správní soud, který i s ohledem na zánik platnosti povolení přímo ze zákona hodnotil, zda se jedná o správní rozhodnutí či nikoli. Tak, jak cituje žalobkyně, v rozsudku ze dne 18. 8. 2016, č. j. 9 As 204/2015-40, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že „[s]dělení stavebního úřadu o tom, že došlo k pozbytí platnosti územního rozhodnutí o umístění stavby uplynutím času podle § 93 stavebního zákona z roku 2006, není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.“ Ani zde přitom není rozhodné, že Nejvyšší správní soud se zabýval jiným typem rozhodnutí dle stavebního zákona, neboť mechanismus je zcela totožný.

18. Nejvyšší správní soud v bodě 16 svého odůvodnění popsal, že „[z] citovaného ustanovení (§ 93 odst. 1 stavebního zákona pozn. soudu) plyne, že pozbytí účinnosti územního rozhodnutí o umístění stavby dochází ex lege po uplynutí 2 až 5 let od nabytí právní moci s výjimkami uvedenými v § 93 odst. 4 stavebního zákona. Zákon tedy vůbec nepředpokládá, že by se o této skutečnosti vydávalo rozhodnutí. Jak tedy správně vyslovil městský soud, napadené sdělení nevyvolává žádné právní účinky; nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti žádných osob.“ (důraz doplněn) V případě takového sdělení, jak rovněž Nejvyšší správní soud cituje z komentáře „Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář.

1. Vydání. Praha: Leges, 2014, s. 608“ k § 70 písm. a) s. ř. s., se jedná „(o) jiné (než rozhodnutí) správní úkony, kterými se přímo nezakládají, nemění a neruší práva a povinnosti (konstitutivní rozhodnutí), jakož se jimi ani nepotvrzuje jejich dosud sporná existence či neexistence (deklaratorní rozhodnutí).“ Obdobně je tomu i v nyní řešené věci, přičemž citované závěry lze plně vztáhnout i na nyní žalobkyní naříkané sdělení.

19. Krajský soud na základě uvedeného shrnuje, že o pozbytí platnosti povolení se nevydává žádný formální akt a pokud žalovaný vydal předmětné sdělení, má toto sdělení pouze informativní charakter. Na platnost samotného společného povolení a na práva z něj plynoucí nemá toto sdělení jakýkoli vliv.

20. Nelze zcela opomíjet, že „při vydávání osvědčení podle části čtvrté se nejedná o rozhodování sporné záležitosti, ale o potvrzení určité nesporné skutečnosti. Vydání osvědčení (na rozdíl od Shoda s prvopisem: J. M. 5 63 A 22/ vydání deklaratorního správního rozhodnutí) nepředchází správní řízení.“ (JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. § 142 [Řízení o určení právního vztahu]. In: JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 885, marg. č. 4.). S tím úzce souvisí úroveň procesních práv žalobkyně a podoba „důkazního řízení“, na jehož základě žalovaný sdělení vydal. Jak dále komentářová literatura popisuje, v případě aktů dle § 154 správního řádu (tj. dle části čtvrté) se jedná „o úkony s určitou nižší intenzitou jejich právních účinků, než mají správní rozhodnutí, protože se jimi nezakládají, nemění ani neruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo se jimi neprohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá. Přestože tyto úkony nezasahují přímo do práv adresátů veřejné správy, mohou mít poměrně velký význam pro vykonavatele veřejné správy, neboť mohou sloužit jako podklady pro vydání správních rozhodnutí.“ (JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. § 154 [Použití jiných ustanovení]. In: JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 970, marg. č. 3.). S tímto se krajský soud ztotožňuje a dodává, že v tomto případě nelze řešené sdělení pro jeho informativní hodnotu považovat za podklad pro další řízení. Opačný závěr by vedl k vyprázdnění důkazního řízení v rámci správního procesu, jakož i k vyprázdnění procesních práv účastníků řízení vážících se k dokazování.

21. Bude-li zahájeno např. řízení o odstranění stavby, při kterém by žalovaný setrval na svých dosavadních závěrech, bude řešenou otázkou právě to, zda je stavba realizována na základě platného povolení, tj. zda žalobkyně řádně a včas zahájila realizaci stavby či nikoli. V takovém správním řízení bude žalobkyně nadána všemi procesními právy, o čemž v tomto případě nelze hovořit. Obdobně tak v případě, pokud by žalobkyně iniciovala řízení dle § 142 správního řádu.

22. Vychází-li žalobkyně z toho, že vydané sdělení jí zasahuje do práv z vydaného společného povolení, krajský soud zastává s ohledem na shora uvedené zcela opačný závěr. Jestliže takové sdělení nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti žádných osob, pak ani nezasahuje do žalobkyní namítaného práva realizovat stavbu dle společného povolení. Vydané informativní sdělení se přímo práv žalobkyně nabytých na základě vydaného společného povolení nedotýká. Došlo-li k pozbytí platnosti společného povolení, stalo se tak přímo ze zákona bez vlivu samotného sdělení.

23. Poukazuje-li žalobkyně na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2022, č. j. 10 As 25/2020-61, č. 4435/2023 Sb. NSS, který v bodě 37 mimo jiné popsal, že „klíčové kritérium přímosti zaměření jednání správního orgánu vůči jednotlivci či přímosti zasažení jednotlivce. Jednání správního orgánu se k naplnění tohoto kritéria musí ve sféře práv a povinností jednotlivce projevit bezprostředně, byť k přímému zásahu může dojít až v důsledku uvedeného jednání. Podstatné je, zda příčinný řetězec mezi jednáním a přímým zásahem bude zřejmý a natolik „krátký“ a nepodmíněný, aby nemohl být rozmělněn jinými důležitými společně působícími příčinami; významná míra odstupu mezi jednáním správního orgánu a jím způsobeným přímým zásahem do práv adresáta však může existovat.“, pak ze shora uvedeného plyne, že tato podmínka není splněna, neboť naříkané sdělení nemá vůči společnému povolení žádné právní účinky, resp. do práv žalobkyně plynoucích z tohoto povolení spjatých s veřejnoprávním oprávněním provést stavbu nemůže nijak zasáhnout (srov. závěry výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 204/2015-40).

24. Žalobkyně rovněž poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2021, č. j. 1 As 435/2020-26, ve kterém se popisuje, že „[j]estliže listina (sdělení) není rozhodnutím, Shoda s prvopisem: J. M. 6 63 A 22/ mohl ji stěžovatel napadnout žalobou proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu.“ Vůči závěrům Nejvyššího správního soudu v uvedené věci se krajský soud žádným způsobem nevymezuje, ostatně podaná žaloba nebyla odmítnuta, nicméně v projednávané věci bylo prokázáno, že naříkané sdělení nijak nezasahuje do veřejných subjektivních práv žalobkyně. Pro úplnost lze dodat, že Nejvyšším správním soudem řešenému sdělení vydanému v návaznosti na § 16 odst. 5 písm. b) zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „lesní zákon“), oproti nyní řešenému sdělení předchází jiný procesní postup orgánu státní správy lesů. To z toho důvodu, že pokud orgán státní správy lesů nerozhodne jinak, zaniká platnost rozhodnutí o odnětí nebo o omezení a pozemek se vrací plnění funkcí lesa uplynutím lhůty, na kterou bylo rozhodnutí vydáno. Orgán státní správy lesů je tak přímo ze zákona nadán správním uvážením tak, že namísto zániku platnosti rozhodnutí uplynutím lhůty ze zákona sám rozhodne například o prodloužení platnosti – „Postup zvolený žalovaným a zpochybněný stěžovatelem (vydání sdělení o zániku platnosti rozhodnutí o trvalém odnětí pozemků určených k plnění funkcí lesa – pozn. krajského soudu) má přitom klíčový význam z hlediska uplatnění rozhodovací pravomoci žalovaného, který – jak již kasační soud zdůraznil výše – může podle § 16 odst. 5 lesního zákona 'rozhodnout jinak'“ viz bodu 15 shora uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Samo sdělení orgánu státní správy lesa je poté například podkladem pro katastrální úřad; byť lesní zákon vydání takového sdělení explicitně neupravuje, je zde takové sdělení implicitně nutné pro realizaci dalších navazujících postupů, jako je právě změna druhu pozemku v katastru nemovitostí. Tak tomu ale v nyní řešeném případě není, stavební úřad není k takovému postupu oprávněn. K zániku platnosti povolení tak dochází bez dalšího a stavební úřad nemůže zánik platnosti, oproti § 16 odst. 5 písm. b) uvedeného zákona, jakkoli ovlivnit. Jedinou možností je žádost samotného stavebníka o prodloužení doby platnosti povolení.

25. Vzhledem k tomu, že zásah do veřejných subjektivních práv žalobkyně, který tato vymezila projednávanou žalobou, nebyl prokázán, nezabýval se již krajský soud další žalobní argumentací, a to pro nadbytečnost.

III. Závěr a náklady řízení

26. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

27. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první a odst. 7 s. ř. s. Žalobkyně neměla v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

28. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, náhradu nákladů řízení soud podle § 60 odst. 1 a 7 s. ř. s. nepřiznal, ačkoli byl žalovaný, coby obec s rozšířenou působností, právně zastoupen. Pro posouzení podmínek pro přiznání náhrady nákladů soudního řízení správního je důležité, zda procesní soudní obrana proti žalobou tvrzenému nezákonnému zásahu obce patří mezi její běžné povinnosti, a zda zajištění úkonů s tím spojených je běžnou či výjimečnou situací, za níž je hospodárné využít advokátního zastoupení (srov. závěry rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2020, č.j. 2 As 1/2019-58, publ. pod č. 3971/2020 Sb. NSS). Povinnost hájit vlastní vydaná sdělení musí být dle názoru soudu považována za činnost spadající do rámce běžné činnosti obce, takovou činnost nelze shledat jakkoli složitou či výjimečnou, aby bylo lze hodnotit náklady právního zastoupení obce jako účelně vynaložené. Nadto lze poukázat na skutečnost, že plná moc k zastupování žalovaného byla tímto právní zástupkyni prokazatelně udělena až ke dni 23. 8. 2024, tedy až po Shoda s prvopisem: J. M. 7 63 A 22/ vyhotovení vyjádření k žalobě. Prvním úkonem právní zástupkyně žalovaného tedy byla až účast na soudním jednání, v rámci kterého tato pouze odkázala na písemné vyhotovení vyjádření k žalobě. I z tohoto důvodu krajský soud nepovažuje náklady právního zastoupení žalovaného za účelně vynaložené.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. V Českých Budějovicích 16. září 2024 JUDr. Tereza Kučerová v. r. předsedkyně senátu Shoda s prvopisem: J. M.