65 A 14/2025

Rubrum

č. j. 65 A 14/2025- 74 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Kateřiny Bednaříkové a soudců JUDr. Terezy Kučerové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka ve věci žalobce: Pavel Pachner, IČO 632 51 507 se sídlem Lázeňská 1398/73, Dobrá Voda u Českých Budějovic zast. Mgr. Ondřejem Trnkou, LL.M., advokátem se sídlem nám. Přemysla Otakara II. 123/36, České Budějovice proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 4. 2025, čj. KUJCK 40409/2025, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 4. 2025, čj. KUJCK 40409/2025, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 33 673,50 Kč do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce. 2 65 A 14/2025

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Rozhodnutím ze dne 1. 4. 2025, čj. KUJCK 40409/2025 (dále jen „napadené rozhodnutí“), žalovaný podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města České Budějovice (dále jen „orgán ochrany ZPF“) ze dne 2. 12. 2024, čj. OOZP/12461/2024 Di (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byl žalobci ve smyslu souhlasu s trvalým odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu (dále jen „ZPF“) podle § 9 zákona č. 334/1992 Sb. o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ZPF“), stanoven finanční odvod za trvalé odnětí půdy ze ZPF o výměře 0,3813 ha na pozemku parc. č. XA (orná půda), k. ú. X, a o výměře 0,0187 ha na pozemku parc. č. XB (orná půda), k. ú. X, tj. o celkovém záboru ZPF 0,4000 ha pro realizaci stavby „Administrativní a provozní areál“ ve výši 1 330 000 Kč.

2. Rozhodnutí o stanovení odvodu za odnětí půdy ze ZPF bylo vydáno v návaznosti na stavební povolení Magistrátu města České Budějovice ze dne 6. 9. 2024, čj. SU/7700/2022- 13, kterým byl schválen záměr žalobce (dále jen „rozhodnutí o povolení záměru“). Podkladem pro vydání stavebního povolení bylo závazné stanovisko orgánu ochrany ZPF ze dne 9. 10. 2023, čj. OOZP/10482/2023 Di, jímž byl žalobci na jeho žádost udělen souhlas k trvalému odnětí půdy ze ZPF a jímž byla určena orientační výše odvodu za odnětí půdy ze ZPF ve výši 106 400 Kč.

II. Shrnutí žaloby

3. Žalobce podal ke zdejšímu soudu žalobu, v níž se domáhá zrušení napadeného rozhodnutí, neboť jej považuje za nesprávné a nezákonné, neboť spočívá na nesprávném hmotněprávním posouzení věci a je částečně nepřezkoumatelné. Dále žalobce namítá procesní vady odvolacího řízení.

4. Žalobce předně namítá, že se žalovaný nevypořádal v napadeném rozhodnutí řádně a právně správně s námitkami a argumenty žalobce uvedenými v odvolání. Dle jeho názoru nebyly řádně vypořádány a správně posouzeny argumenty týkající se nesprávné aplikace ekologické váhy vlivu dle části B písm. E přílohy zákona o ochraně ZPF nazvané Sazebník odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu (dále jen „Sazebník“) při stanovení výše finančního odvodu, nesprávné výměry odnímaných pozemků a nerespektování zásady dobré víry a legitimního očekávání žalobce při určení výše odvodu za odnětí půdy ze ZPF.

5. Pokud jde o námitku nesprávné aplikace ekologické váhy vlivu, má žalobce za to, že žalovaný se s touto jeho námitkou nevypořádal řádně. Záměru žalobce byl přiřazen koeficient ekologické váhy vlivu 10 podle části B písm. E Sazebníku. To je však dle jeho názoru v rozporu se zákonem. Uvedené desetinásobné navýšení odvodu se má aplikovat, pokud je odnímána půda ze ZPF z pozemků, které nenavazují na zastavěné území, jsou-li na nich umisťovány stavební záměry pro obchod, výrobu nebo skladování. Uvedené však na žalobce dle jeho názoru nedopadá. Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 3 65 A 14/2025 6. Žalobce totiž uvádí, že sice jeho záměr je určen pro obchod, výrobu nebo skladování, nicméně plynule navazuje na zastavěné území vymezené účinným územním plánem v době nabytí právní moci rozhodnutí o povolení záměru, a je taktéž reálně a fakticky umístěn v kompaktní zástavbě skladovacích a výrobních ploch. Pro aplikaci koeficientu 10 není dle názoru žalobce splněna podmínka, že by pozemek nenavazoval na zastavěné území.

7. Orgán ochrany ZPF i žalovaný se při výkladu toho, zda záměr žalobce navazuje na zastavěné území, odkázali na vyjádření či spíše záznam do spisu učiněný orgánem územního plánování, v němž je zakroužkováno „ne“ při odpovědi na kolonku, zda záměr navazuje na zastavěné území. Jedná se o vyjádření Magistrátu města České Budějovice, orgánu územního plánování (dále jen „orgán územního plánování“) ze dne 22. 10. 2024 (dále též jako „vyjádření“), v němž je uvedeno, že dle schválené územně plánovací dokumentace ke dni 8. 9. 2022 záměr stavby nenavazuje na zastavěné území. Takové vyjádření podle žalobce nemá povahu podkladového správního rozhodnutí či závazného stanoviska, z něhož by musel orgán ochrany ZPF vycházet. Uvedené „vyjádření“ postrádá jakékoliv náležitosti, proto nemá žádnou relevanci a jde pouze o neformální záznam do spisu blíže neurčité osoby z odboru územního plánování. Žalobce je toho názoru, že z tohoto „vyjádření“ nemohly správní orgány vycházet. Správní orgán měl učinit vlastní úvahu o tom, zda záměr navazuje na zastavěné území. Žalobce uvedené namítal v odvolání a žalovaný přesto uvedenou právní úvahu neučinil. Podle žalobce je řízení zatíženo zmatečností a obě správní rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů.

8. Žalobce poukazuje na to, že žalovaný se zřejmě domnívá, že není sám oprávněn k výkladu pojmu „návaznost na zastavěné území“, jelikož se zastavěné území vymezuje v územním plánu a územně plánovací dokumentaci. Podle žalovaného je k výkladu pojmu zřejmě příslušný pouze odbor územního plánování. S touto premisou žalobce nesouhlasí. Žalovaný se tak spolehl na neformální záznam jiného správního orgánu a sám si závěr o právní otázce neučinil. Proto je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné.

9. Žalobce namítá, že neformální záznam odboru územního plánování je ovšem taktéž nesprávný. Záměr totiž dle žalobce na zastavěné území navazuje. Žalobce odkazuje na důvodovou zprávu k zákonu č. 183/2024 Sb., kterým došlo ke změně zákona o ochraně ZPF. Zavedení koeficientu ekologické váhy vlivu směřuje k tomu, aby se omezily záměry staveb tzv. na zelené louce bez návaznosti na jinou výstavbu. Obecně je nežádoucí rozšiřování zástavby do volné krajiny. Preferuje se rozvoj ve vazbě na stávající zástavbu. Dle žalobce přesně tyto požadavky jeho záměr splňuje. Pozemky, na kterých má být umístěn žalobcův záměr, přímo navazují na ostatní průmyslové a výrobní areály a dokončenou infrastrukturu celé průmyslové zóny. Dotčené pozemky jsou obklopeny výrobními a skladovacími areály (sever a západ) a dopravní infrastrukturou (jih), z východní strany přiléhá retenční nádrž sloužící celému průmyslovému areálu jako součást systému dešťové kanalizace. Záměr nebude zasahovat do volné krajiny a nebude narušovat organizaci ZPF. Záměr se nachází uprostřed zastavěného území. Žalobce zdůrazňuje faktickou existenci sousedních staveb, z čehož dovozuje faktickou návaznost na zastavěné území. Žalobce navrhoval v odvolacím řízení řadu důkazů, které žalovaný neprovedl a vznesenou odvolací argumentaci vůbec nevypořádal. Žalobce navrhuje k důkazu před soudem provedení místního šetření a dále listinné důkazy (stavební povolení a kolaudační souhlasy k sousedním stavbám). Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 4 65 A 14/2025 10. Dle žalobce je nutno pojem „návaznost na zastavěné území“ vykládat autonomně dle zákona o ochraně ZPF. Současně má však za to, že i z výkladu územního plánu obce Planá účinného ke dni 9. 10. 2024 (ke dni právní moci rozhodnutí o povolení záměru) nepochybně plyne, že záměr na zastavěné území navazuje. Žalovaný se odkazuje na to, že v územním plánu vedla hranice zastavěného území (modrá přerušovaná čára) po druhé straně pozemní komunikace. Dle žalobce postrádá uvedené tvrzení žalovaného bližší odůvodnění. Žalobce má za to, že hranici zastavěného území nelze vnímat formalisticky a je nutno vycházet z komplexních a individuálních okolností případu. Vedle územního plánu je nutno aplikovat právní předpisy a řádně je interpretovat. Zákon o ochraně ZPF pojem „návaznosti na zastavěné území“ nevykládá, ale ani jej nedefinuje tak, že by odnímaný pozemek musel přímo přiléhat k hranici zastavěného území, jak zřejmě usuzují správní orgány. Uvedený závěr podle žalobce nelze dovodit ani ze stavebního zákona, který pouze stanoví, jakým způsobem se vymezuje zastavěné území v územním plánu. Dle územního plánu účinného ke dni 9. 10. 2024 žalobcův záměr plynule navazoval na zastavěné území (v jižní i východní části dle zákresu v územním plánu), jelikož se nacházel v bezprostřední blízkosti hranice zastavěného území a neměl vznikat tzv. na zelené louce. Koeficient ekologické váhy vlivu v hodnotě 10 byl podle žalobce na jeho záměr uvalen nezákonně. V této souvislosti žalobce uvedl, že ostatně vymezení hranice zastavěného území v územním plánu obce Planá účinném ke dni 9. 10. 2024 bylo provedeno rozporně se zákonem, neboť hranice zastavěného území měla podle žalobce vést na druhé straně (severní) pozemní komunikace, která přímo mezuje s pozemkem žalobce. Žalobce se v této souvislosti odkazuje na § 116 odst. 3 písm. e) zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „NSZ“), dle kterého se do zastavěného území zahrnují pozemní komunikace nebo jejich části, ze kterých jsou vjezdy na ostatní pozemky zastavěného území.

11. Žalobce se dále dovolává nového územního plánu obce Planá účinného od 27. 11. 2024, který již vymezuje zastavěné území tak, že přímo přiléhá k dotčeným pozemkům žalobce (z jižní, východní a severní strany). Předmětný výkres navíc zachycuje stav zastavěného území k 26. 6. 2024, tj. k datu, které předchází právní moci rozhodnutí o povolení záměru. Z nového územního plánu lze nepochybně dovodit, že zachycuje faktický stav zastavěného území ke dni 26. 6. 2024. Dle žalobce lze výkladem územně plánovací dokumentace (a to i té rozhodné v době právní moci rozhodnutí o povolení záměru) dospět k závěru, že dotčené pozemky žalobce v době rozhodné pro výpočet odvodu za odnětí půdy ze ZPF navazovaly na zastavěné území. Aplikace koeficientu váhy ekologického vlivu v hodnotě 10 z důvodu nenávaznosti na zastavěné území tak bylo dle žalobce nezákonné.

12. Další námitka žalobce se vztahuje ke stanovené výměře půdy odnímané ze ZPF. Žalovaný se ztotožnil s úvahou orgánu ochrany ZPF týkající se výchozí výměry pro výpočet odvodu a věc nesprávně právně posoudil. Dle žalobce nemělo být vycházeno z celkové výměry dotčených pozemků, tj. z celkového záboru půdy o rozsahu 4 000 m2, nýbrž měly být dle oznámení žalobce o zahájení realizace záměru ze dne 17. 10. 2024 zahrnuty do výpočtu pouze zastavěné a zpevněné plochy realizované v rámci záměru. Do výpočtu odvodu však byly zahrnuty i plochy, které budou plnit funkci zeleně a nebudou záměrem nijak znehodnoceny.

13. Žalobce sice ve své žádosti o vydání závazného stanoviska žádal o udělení souhlasu s odnětím půdy o rozloze celkové výměry dotčených pozemků, tj. 4 000 m2, činil tak ovšem z opatrnosti, jelikož si nebyl jistý, zda se v průběhu stavebního řízení nebudou měnit Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 5 65 A 14/2025 parametry a rozloha administrativní budovy a zpevněných ploch. Žalobce je toho názoru, že při stanovení odvodu za odnětí půdy ze ZPF by měl správní orgán vycházet ze skutečné či výsledné výměry zastavěných a zpevněných ploch, tj. pouze z výměry ploch skutečně záborem půdy negativně dotčených. Žalobce odkazuje na § 3 zákona o ochraně ZPF a na koordinační výkres, z něhož plyne, že ve východní části dotčených pozemků se bude nacházet zeleň tvořící travnaté plochy v okolí stávající retenční nádrže, které nebudou prováděním stavby ani samotným umístěním stavebních objektů nijak znehodnoceny (§ 8 zákona o ochraně ZPF).

14. Žalobce považuje právní posouzení této otázky žalovaným za nezákonné. Do dotčené plochy byla zahrnuta i oblast, která nebude výstavbou nijak negativně zasažena. Jako důkaz žalobce označil situační výkres. Správní orgány nemohou stanovit výši odvodu ani na základě toho, že účastník řízení chybně navrhl rozsah odnímané výměry.

15. Dle žalobce byla dále porušena zásada dobré víry a legitimního očekávání, neboť došlo ke stanovení finančního odvodu ve výši dvanácti a půl násobku oproti předpokladu uvedenému v závazném stanovisku. Žalobce byl v dobré víře, že finanční odvod bude stanoven ve výši 106 400 Kč tak, jak bylo uvedeno v závazném stanovisku. Finanční odvod však byl následně stanoven ve výši 1 330 000 Kč.

16. Žalobce uvádí, že si je vědom, že orgán ochrany ZPF byl povinen vycházet při výpočtu odvodu z právní úpravy účinné v době právní moci rozhodnutí o povolení záměru. Žalobce však podal žádost o stavební povolení dne 16. 12. 2022 a žádost o vydání závazného stanoviska dne 27. 9. 2023, a proto se mu jeví nespravedlivé, když bez jeho přičinění či zavinění došlo mezitím k razantnímu nárůstu finančního odvodu, který má značné důsledky z hlediska nákladnosti jeho záměru.

17. Žalobce závěrem poukazuje na absurdnost situace, do které se dostal. Postoj správních orgánů považuje žalobce za absurdní a nesmyslný. Absurdní je již to, že dotčení hodnot chráněných zákonem o ochraně ZPF je žalovaným vykládáno ryze formalisticky bez učinění vlastních právních závěrů (jen s odkazem na záznam ve spisu učiněný jiným správním orgánem, který nemá v tomto řízení žádnou zákonem předvídanou roli), bez úvahy o účelu a smyslu aplikované právní normy, bez provedení žalobcem navrhovaných důkazů, bez zohlednění faktických skutkových okolností případu a bez přihlédnutí k dopadům na adresáta rozhodnutí. K zásahu do veřejných subjektivních práv žalobce došlo tím, že výše odvodu byla stanovena v rozporu se zákonem v mnohonásobně vyšší částce.

18. Žalobce závěrem namítá i porušení práva na spravedlivý proces, a to pro porušení § 2 odst. 4 správního řádu (porušení zásady předvídatelnosti postupu správního orgánu). Žalobce opakuje námitku nepřezkoumatelnosti a porušení zásady materiální pravdy, neboť žalovaný nezjistil dostatečně skutkový stav věci.

III. Vyjádření žalovaného

19. Žalovaný k žalobě uvedl, že vyjádření orgánu územního plánování bylo vyžádáno postupem podle § 8 odst. 2 správního řádu, aby kompetentní orgán potvrdil, zda dotčené pozemky navazují na zastavěné území. Vyjádření tvoří jeden z podkladů správního řízení a bylo zohledněno při posuzování věci. Vyjádření nemuselo být nijak odůvodněno, neboť pouze Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 6 65 A 14/2025 osvědčuje skutečnost z existujícího platného a účinného dokumentu (změny územního plánu). Žalovaný uvedl, že podle § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF muselo být rozhodováno podle existující rozhodného právního stavu ke dni 9. 10. 2024, a tím byla platná a účinná územně plánovací dokumentace. Z tohoto důvodu nemohlo být žalovaným přihlíženo k novému územnímu plánu, který se stal účinným až ke dni 27. 11. 2024; vymezení zastavěného území ke dni 26. 6. 2024 tak podle žalovaného nemohlo být použito.

20. Pojem „návaznost na zastavěné území“ žalovaný podle zákona o ochraně ZPF chápe tak, že dotčené pozemky musí na zastavěné území navazovat přímo. Jiný výklad by znamenal narušení právní jistoty, protože by nebylo jednoznačně jasné, za jakých podmínek a do jaké vzdálenosti od hranice zastavěného území by se měla návaznost posuzovat.

21. Žalovaný je toho názoru, že nemůže zohlednit zastavěnost sousedních pozemků stavbami, neboť musí vycházet z rozhodného právního stavu, kterým je poslední účinný územní plán a v něm vymezené zastavěné území. Odkazuje se i na § 116 odst. 2 NSZ. Orgán ochrany ZPF musel zohlednit platný a účinný územní plán ke dni 9. 10. 2024. Žalovaný doplňuje, že pojem právní stav nezahrnuje jen stav zákonných a podzákonných právních předpisů, nýbrž i stav pravomocných rozhodnutí a platných a účinných opatření obecné povahy.

22. Pokud jde o výměru plochy záboru pro účely výpočtu odvodu za odnětí pozemků ze ZPF, pak bylo vycházeno ze žalobcovy žádosti a ze závazného stanoviska o souhlasu s odnětím pozemků ze ZPF. Skutečnost, že je na některých plochách zachována zeleň, resp. plochy nejsou přímo dotčeny zastavěním, automaticky neznamená, že by neměly být taktéž odňaty ze ZPF; takové zbytkové plochy totiž nelze nadále zemědělsky obhospodařovat. Dle § 9 zákona o ochraně ZPF se při odnětí vychází z celkové plochy zemědělské půdy požadované pro cílový záměr daný převažujícím účelem záměru.

23. Pokud jde o výši odvodu, tak žalobce byl v závazném stanovisku pouze informován o její orientační výši v souladu s tehdy platnou právní úpravou. Žalobci ovšem na základě toho nemohla vzniknout dobrá víra v to, že orientační výši odvodu lze považovat za definitivní. Odvod se stanoví podle § 11 zákona o ochraně ZPF a je nezbytné jej stanovit podle právní úpravy platné a účinné ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o povolení záměru, která nově zavedla pro věc rozhodný koeficient ekologické váhy vlivu.

24. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby.

IV. Replika žalobce

25. Žalobce v reakci na vyjádření žalovaného uvedl, že orgán územního plánování není orgánem, do jehož kompetence by spadalo vymezení zastavěného území a taktéž není orgánem, který by byl příslušným k závaznému výkladu tohoto pojmu v předmětné věci (pro účely rozhodování o odvodech za odnětí půdy ze ZPF). Rozsah zastavěného území určuje obec v územním plánu a jeho vymezení je upraveno stavebním zákonem. Z právní úpravy neplyne, že by orgán územního plánování měl podávat závazný výklad k pojmu zastavěného území v tomto řízení a že by si byl orgán ochrany ZPF povinen takové vyjádření vyžádat a že by byl takovým vyjádřením vázán. Orgán ochrany ZPF vůbec sám neprovedl právní úvahu ohledně výkladu návaznosti záměru žalobce na zastavěné území. Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 7 65 A 14/2025 Pouhý odkaz na neformální vyjádření orgánu územního plánování nemůže dle žalobce obstát.

26. Žalobce doplňuje, že pojem „návaznost na zastavěné území“ by měl být vykládán z hlediska jeho účelu stanoveného v zákoně o ochraně ZPF. Orgán ochrany ZPF by měl dle § 4 zákona o ochraně ZPF zvažovat, zda územně plánovací dokumentace předpokládá zemědělské užívání dotčené odnímané plochy či nikoliv. Dle žalobce zákonodárce nikde nestanoví, že by návaznost pozemku na zastavěné území musela být bezprostřední. Zákonodárce zavedením předmětného koeficientu cílí na omezení nežádoucího rozšiřování zástavby do volné krajiny. Žalobce již v žalobě tvrdil, že jeho záměr je obklopen ze všech stran územím, které není využíváno k zemědělským účelům. Určitý odstup od zastavěného území (přes silnici, která ostatně do zastavěného území zahrnuta být měla) by měl být dle žalobce tolerován a jeho záměr by měl být posuzován jako navazující na zastavěné území. Odstup mezi dotčenými pozemky žalobce a zastavěným územím činí pouze silnice, která není užívána k zemědělským účelům. Správní orgány měly při stanovení odvodu šetřit zájmy žalobce, a to tím spíše v situaci, kdy stanovily odvod desetinásobně vyšší. Dle žalobce je nutno při vymezení sporného pojmu „návaznost na zastavěné území“ užít logický a teleologický výklad a dospět k závěru, že žalobcův záměr navazuje na zastavěné území.

V. Triplika žalovaného

27. Žalovaný se vyjádřil ke kompetencím orgánu územního plánování, resp. obecního úřadu obce s rozšířenou působností, který podle § 25 NSZ pořizuje územní plán, resp. vymezuje zastavěné území. Zastupitelstvo obce územní plán vydává. Dle žalovaného je takový orgán kompetentní k podání vyjádření ohledně skutečností vyplývajících z územního plánu. Orgán ochrany ZPF podle žalovaného nedisponuje kompetencí k výkladu skutečností vymezených v územním plánu a logicky se obrací na orgán, který je za tuto problematiku odpovědný. Žalovaný konstatuje, že vyjádření orgánu územního plánování není pro orgán ochrany ZPF závazné, ale jedná se o názor jiného odboru, kterým orgán ochrany ZPF prokazuje naplnění předpokladů pro předepsání odvodů v určité výši. Žalovaný dále uvádí, že případnou chybějící úvahu orgánu ochrany ZPF v prvostupňovém rozhodnutí doplnil vlastní úvahou v napadeném rozhodnutí.

28. Pokud jde o bezprostřední návaznost dotčeného pozemku na zastavěné území vychází žalovaný z jazykového výkladu bodu E, části B Sazebníku. Jiný, než jazykový výklad by podle žalovaného vedl k právní nejistotě či by mohl založit libovůli správních orgánů.

VI. Další vyjádření žalobce

29. Žalobce k žalobce dne 5. 8. 2025 doložil správní rozhodnutí, která získal postupem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Jde o kolaudační souhlas ze dne 7. 7. 2021 a kolaudační rozhodnutí ze dne 5. 3. 2025, které se vztahují ke stavbám ze severní strany. Jde o schválení stavebního záměru ze dne 15. 4. 2024 a kolaudační rozhodnutí ze dne 18. 12. 2024, rozhodnutí o schválení stavebního záměru ze dne 2. 7. 2024 a rozhodnutí o odvodu ze dne 7. 2. 2025 vztahující se ke stavbám ze západní strany. Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 8 65 A 14/2025 30. Žalobce těmito rozhodnutími dokládá, že ke dni 9. 10. 2024 byly uvedeny v užívání či alespoň schváleny stavební průmyslové objekty obklopující záměr žalobce Na jihu se nachází silnice. V době rozhodné pro stanovení odvodu se žalobcův záměr nenacházel na zelené louce, ale byl ze všech stran obklopen jinými stavebními objekty, tudíž nepochybně navazoval na zastavěné území.

31. Žalobce v dalším podání ze dne 30. 9. 2025 reaguje na žalovaným upřednostňovaný jazykový výklad pojmu „návaznost na zastavěné území“ a konstatuje, že pouze jazykový výklad nepostačuje. Tímto výkladem se žalovaný dopouští libovůle. Dle žalobce sloveso „navazuje“ není synonymem k pojmu „přímo sousedící“, ani „sousedící“ či „mezující“. Dle žalobce je nutné užít systematický a teleologický výklad, dle kterého lze dospět k závěru, že návaznost na zastavěné území nemusí být bezprostřední a že záměr žalobce na zastavěné území navazuje.

32. Dle systematického výkladu má žalobce za to, že je nutno brát v potaz § 3 a § 4 zákona o ochraně ZPF a Listinu základních práv a svobod. Záměr nebude umisťován na zelené louce, nýbrž v průmyslové oblasti navazující na zastavěné území, ve které se ani v současné době zemědělská půda hospodárně a účelně nevyužívá k zemědělským účelům. Záměr žalobce je umisťován v souladu s § 4 odst. 1 písm. a) a b) zákona o ochraně ZPF. Dle žalobce byl odvod stanoven v rozporu s čl. 1 odst. 2 a čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod. Poplatková povinnost musí ze zákonné normy jednoznačně vyplývat a v pochybnosti ohledně výkladu má být užit výklad ve prospěch žalobce (in dubio pro libertate), jinak by byla porušena zásada nullum tributum sine lege.

33. Dle teleologického výkladu lze dospět k tomu, že zákonodárce výslovně neuvádí, že má být návaznost bezprostřední. Podmínka bezprostřednosti ani není v souladu s účelem zákona, resp. novely zákona, která sleduje omezení realizace určitého typu staveb bez návaznosti na jinou zástavbu. Zákonodárce cílí na nežádoucí rozšiřování zástavby do volné krajiny. Žalobcův záměr se nachází v území obklopeném komerčními areály a pozemní komunikací. Mírný odstup od zastavěného území by tak měl být tolerován.

VII. Právní hodnocení krajského soudu

34. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).

35. Krajský soud rozhodl ve věci podle § 51 odst. 1 s. ř. s. bez jednání, neboť pro to byly splněny procesní podmínky. Žalobce s rozhodnutím bez jednání souhlasil a žalovaný se výslovně nevyjádřil.

36. Žaloba je důvodná. Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 9 65 A 14/2025 VII.A Námitka nepřezkoumatelnosti 37. Žalobce v kontextu svých žalobních námitek namítá, že v napadeném rozhodnutí nebylo řádně reagováno na argumenty uvedené v odvolání. Z toho dovozuje nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.

38. Krajský soud zhodnotil tuto námitku jako nedůvodnou. Z napadeného rozhodnutí je zřejmé, že se žalovaný vyjádřil k námitce nesprávné výměry plochy záboru, k námitce nesprávného uplatnění koeficientu 10 pro pozemky nenavazují na zastavěné území a taktéž k námitce porušení dobré víry a legitimního očekávání. Z obsahu napadeného rozhodnutí jsou seznatelné rozhodovací důvody žalovaného a je reagováno na všechny podstatné námitky žalobce.

39. To, že je napadené rozhodnutí plně přezkoumatelné a obsahuje vypořádání odvolacích námitek, dokládá již i ten fakt, že žalobce byl schopen v žalobě na rozhodovací důvody žalovaného reagovat a oponovat jim. To, že žalobce s vypořádáním svých odvolacích námitek nesouhlasí, ještě neznamená, že je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné.

40. Krajský soud zhodnotil i rozhodnutí prvostupňové, o němž by bylo možno samostatně konstatovat, že je nepřezkoumatelné, neboť neobsahuje žádnou informaci, na základě čeho bylo zjištěno, že dotčené pozemky nenavazují na zastavěné území. Tuto vadu prvostupňového rozhodnutí však napravil žalovaný, který v napadeném rozhodnutí vysvětlil, že orgán ochrany ZPF vycházel z vyjádření odboru územního plánování ze dne 22. 10. 2024. Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013-25).

41. Krajský soud tak před samotným věcným přezkumem napadeného rozhodnutí předesílá, že jej nepřezkoumatelným neshledal. VII.B Námitka porušení zásady dobré víry a legitimního očekávání 42. Krajský soud na tomto místě považuje za vhodné předestřít časovou osu průběhu projednávané věci: - dne 9. 10. 2023 vydal orgán ochrany ZPF závazné stanovisko, kterým udělil žalobci souhlas k trvalému odnětí půdy ze ZPF (pozemky parc. č. 171/2 a 171/6 v k. ú. Planá u Českých Budějovic o celkové výměře 4 000 m2) a kterým určil orientační výši finančního odvodu za odnětí půdy ze ZPF, a to 106 400 Kč, - dne 1. 7. 2024 nabyla účinnosti novela zákona o ochraně ZPF, kterou došlo k zavedení nového faktoru životního prostředí do části B písm. E Sazebníku s koeficientem v hodnotě 10 (zákon č. 183/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony), - rozhodnutím Magistrátu města České Budějovice, stavebního úřadu ze dne 6. 9. 2024, čj. SU/7700/2022-13, byl schválen záměr žalobce na stavbu administrativního Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 10 65 A 14/2025 a provozního areálu, v souvislosti, s nímž žádal o vynětí půdy ze ZPF; toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 9. 10. 2024, - dne 21. 10. 2024 žalobce oznámil orgánu ochrany ZPF, že zahájil realizaci stavby, - dne 31. 10. 2024 bylo vydáno oznámení o zahájení řízení ve věci stanovení finančního odvodu za trvalé odnětí půdy ze ZPF (žalobci doručeno téhož dne), - rozhodnutím ze dne 2. 12. 2024 orgán ochrany ZPF stanovil žalobci povinnost uhradit finanční odvod za trvalé odnětí půdy ze ZPF ve výši 1 330 000 Kč.

43. Podle § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF platí, že při rozhodování o odvodech orgán ochrany zemědělského půdního fondu vychází z právního stavu ke dni nabytí právní účinnosti prvního povolovacího aktu vydaného ve věci podle jiných právních předpisů, popřípadě rozhodnutí o souhlasu.

44. Smyslem citované právní úpravy je vymezit okamžik, ke kterému bude určen právní stav rozhodný pro stanovení odvodu za trvalé odnětí půdy ze ZPF, neboť od vydání souhlasu s odnětím do doby realizace záměru může uplynout značná doba, během které se situace relevantní pro stanovení výše odvodu může změnit. Rozhodným je přitom okamžik, kdy oprávnění ze souhlasu s odnětím může být poprvé realizováno. [ŠVECOVÁ, Blanka a Libor DVOŘÁK. Zákon o ochraně zemědělského půdního fondu. Komentář (Systém ASPI). Wolters Kluwer [cit. 2026-2-23].

45. Takovým okamžikem je v projednávané věci datum 9. 10. 2024, kdy nastala právní moc rozhodnutí o povolení záměru. Ve smyslu citovaného § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF tak bylo při výpočtu výše odvodu nutno aplikovat zákon o ochraně ZPF ve znění po novele provedené zákonem č. 183/2024 Sb., která navýšila koeficienty u tříd ochrany a zároveň vymezila novou skupinu faktoru životního prostředí pod písm. E v části B Sazebníku pro pozemky nenavazující na zastavěné území, pokud na ně jsou umisťovány stavební záměry pro obchod, výrobu a skladování.

46. Žalobce uvedenou právní úpravu nezpochybňuje a je si vědom, že při stanovení výše odvodu bylo nezbytné postupovat podle aktuálně platné právní úpravy, nicméně připadá mu nespravedlivé, že se odvod oproti jeho předchozímu odhadu zvýšil dvanácti a půl násobně, a to bez jeho přičinění či zavinění. Žalobce byl v dobré víře, že odvod bude činit 106 400 Kč. Žalobce poukazuje na absurdnost celé situace.

47. Správní orgány nemohly jinak než postupovat podle Sazebníku ve znění účinném od 1. 7. 2024 a na dotčené pozemky aplikovaly nový koeficient ekologické váhy 10 (v tuto chvíli ponechává krajský soud stranou věcnou správnost aplikace tohoto koeficientu na projednávaný případ; viz níže), který se aplikuje, je-li odnímána půda nenavazující na zastavěné území, jsou-li na ní umisťovány stavební záměry pro obchod, výrobu nebo skladování. Žalobce se nemůže domáhat spravedlivého řešení, které by dle jeho názoru představovalo vyměření odvodu ve výši 106 400 Kč, jak bylo orientačně uvedeno v závazném stanovisku ze dne 9. 10. 2023.

48. Za situace, kdy ani přechodná ustanovení nezakládají žádnou výjimku z pravidla, nelze se domáhat aplikace předchozí právní úpravy jen na základě legitimního očekávání či zásady dobré víry. Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 11 65 A 14/2025 49. Předmětná změna právní úpravy byla přijata zákonem č. 183/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Jak již bylo uvedeno, účinnosti tento zákon nabyl dne 1. 7. 2024. Přechodná ustanovení vychází se zásady, podle které se řízení a postupy zahájené před nabytím účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadní právní úpravy. Řízení ve věci stanovení odvodu za odnětí půdy ze ZPF bylo zahájeno oznámením ze dne 31. 10. 2024, které bylo téhož dne doručeno žalobci. Dosavadní právní úprava tak na věc nemohla být použita ani podle přechodných ustanovení.

50. Krajský soud chápe žalobcův náhled na věc, nicméně subjektivní pocit nespravedlnosti přijatého řešení, které je v souladu se zákonem v tom smyslu, že vychází z platné a účinné právní úpravy k rozhodnému datu (9. 10. 2024), se nemůže promítnout do závěrů krajského soudu tak, jak by si žalobce nejspíše představoval.

51. Jestliže se žalobce dovolává orientačně vymezeného odvodu v závazném stanovisku ve výši 106 400 Kč, tak lze odkázat na rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 2. 2026, čj. 57 A 26/2025- 43, který se obdobnou otázkou v nedávné době zabýval. Přitom konstatoval, že „již z označení sumy jako „orientační“ – tedy přibližné, informativní či rámcové – je zřejmé, že se nemusí jednat o částku konečnou a v žádném případě nejde o údaj závazný pro navazující řízení. Orientační údaj nemá povahu konečného, neměnného „příslibu“ výše budoucí platební povinnosti. Orgán ochrany ZPF k této částce s odkazem na § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF výslovně poukázal na to, že při rozhodování o odvodech orgán ochrany ZPF vychází z právního stavu ke dni nabytí právní účinnosti prvního povolovacího aktu vydaného ve věci podle zvláštních právních předpisů, popřípadě z rozhodnutí o souhlasu (…). Z toho vyplývá, že již v době vydání závazného stanoviska se žalobci dostala informace o tom, že konečná výše odvodu bude stanovena dle právní úpravy účinné v době vydání rozhodnutí o jeho stavebním záměru.“ V nyní projednávané věci byl žalobce taktéž poučen v závazném stanovisku o tom, že výše odvodu je orientační a že bude rozhodováno podle § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF podle stavu právní úpravy k datu právní moci rozhodnutí o povolení záměru. Obdobně byl o této skutečnosti informován i v oznámení o zahájení řízení o stanovení odvodu za odnětí půdy ze ZPF ze dne 31. 10. 2024, v němž již byl i informován o nově stanovené výši odvodu po aplikaci zákona po předmětné novele. „Z uvedených podkladů správního řízení je zřejmé, že žalobce byl správními orgány opakovaně výslovně upozorněn, že rozhodný bude právní stav k datu právní účinnosti prvního povolovacího aktu. Nemohl tedy legitimně očekávat, že orientační částka odvodu vymezená souhlasem s odnětím, bude konečnou a neměnnou částkou za toto odnětí. Legitimní očekávání totiž nemůže být založeno toliko na orientační částce uvedené v souhlasu, jestliže zákon výslovně deklaruje její orientační povahu [§ 9 odst. 8 písm. d) zákona o ochraně ZPF – doplněno krajským soudem] a stanoví odlišný postup pro určení konečné výše. K tomu lze odkázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která při výkladu § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF zdůrazňuje, že konečný odvod je určen „právním stavem“ k rozhodnému okamžiku, a že orientační vymezení odvodu v souhlasu (vydaném jako závazné stanovisko) nemá samo o sobě „konzervační“ účinek pro budoucí výpočet a konečná výše se může od orientační lišit (srov. rozsudek NSS ze dne 8. 2. 2018, č. j. 1 As 362/2017-30, č. 3724/2018 Sb. NSS).“ (rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 2. 2026, čj. 57 A 26/2025-43).

52. Krajský soud se v citovaném rozsudku vyjádřil i k situaci, kdy je rozdíl mezi orientačním a konečným stanovením odvodu značný. „Konečně ani samotná skutečnost, že rozdíl mezi Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 12 65 A 14/2025 orientačním údajem a konečnou výší odvodu je významný, ještě neznamená porušení právní jistoty. Právní jistota nepředstavuje garanci neměnnosti právních předpisů ani garanci, že se orientační (informativní) údaj v průběhu času nezmění; jejím obsahem je zejména to, aby adresát práva mohl z právní úpravy a z postupu orgánů veřejné moci dovodit rozhodná pravidla a předvídat, jakým způsobem bude jeho věc posouzena. V nyní posuzované věci byla rozhodná pravidla stanovena zákonem a žalobce byl v souhlasu s odnětím i v oznámení o zahájení řízení o stanovení výše odvodu výslovně upozorněn na rozhodný okamžik, k němuž se volba právní úpravy váže. Za těchto okolností soud neshledal, že by napadená rozhodnutí byla překvapivá ve smyslu nepředvídatelného odklonu od známého právního rámce, ani že by došlo k porušení principu právní jistoty. Na tomto místě krajský soud připomíná rovněž obecnou právní zásadu, podle níž neznalost zákona neomlouvá (ignorantia iuris non excusat).“ 53. Námitka porušení zásady dobré víry a legitimního očekávání tak není důvodná. VII.C Faktor životního prostředí podle části B písm. E Sazebníku VII.C.1 Zjišťování přítomnosti předmětného faktoru životního prostředí orgánem ochrany ZPF 54. Žalobce zpochybňoval způsob, kterým orgán ochrany ZPF zjistil informaci o tom, že dotčené pozemky nenavazují na zastavěné území. Žalobce tak zpochybnil vyjádření orgánu územního plánování, z něhož orgán ochrany ZPF vycházel, a má za to, že si měl orgán ochrany ZPF učinit úsudek vlastní.

55. Předmětné vyjádření orgánu územního plánování je založeno na č. l. 16 správního spisu. Bylo vypracováno dne 22. 10. 2024, je opatřeno razítkem a podpisem blíže neoznačeného pracovníka. Je v něm formulářovým způsobem uvedeno, že dle schválené územně plánovací dokumentace ke dni 8. 9. 2022 (územní plán ve znění pozdějších změn) záměr stavby nenavazuje na zastavěné území. Tato odpověď vyplývá ze zaškrtnuté kolonky „ne“ o odrážky „-záměr stavby navazuje na zastavěné území“.

56. Krajský soud sdílí názor žalobce a je přesvědčen, že orgán ochrany ZPF nemohl bez dalšího vycházet pouze z vyjádření orgánu územního plánování, aniž by si učinil vlastní závěr o tom, zda je možné na dotčené pozemky aplikovat předmětný koeficient podle části B písm. E Sazebníku.

57. Orgán ochrany ZPF si měl o aplikaci faktoru životního prostředí a příslušného koeficientu podle části B, písm. E Sazebníku učinit vlastní úsudek, tj. měl v prvostupňovém rozhodnutí vysvětlit vlastní úvahu, na základě čeho došel k závěru, že dotčené pozemky nenavazují na zastavěné území jakožto předpoklad toho, aby se koeficient mohl uplatnit. Při své úvaze jistě mohl vyjít z vyjádření orgánu územního plánování, ovšem jako z jednoho z podkladů řízení, který nemá žádnou privilegovanou váhu. Orgán ochrany ZPF měl sám analyzovat územní plán a v něm vymezené zastavěné území, a příp. vysvětlit, zda vychází pouze z údaje o zastavěném území v územním plánu či zda s ohledem na zájmy a cíle zákona o ochraně ZPF přihlédne k faktickému stavu zastavěného území. Všechny tyto záležitosti měl vysvětlit a aplikovat orgán ochrany ZPF, a ne pouze rigidně vycházet z vyjádření orgánu územního plánování. Nelze totiž přitakat žalovanému, že pouze orgán územního plánování je oprávněn vykládat obsah územních plánů. Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 13 65 A 14/2025 58. Podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně ZPF osoba, které svědčí oprávnění k záměru, pro který byl vydán souhlas s odnětím zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, je povinna za odňatou zemědělskou půdu zaplatit odvod ve výši stanovené podle přílohy k tomuto zákonu. Podle § 11 odst. 2, věty druhé platí, že o výši odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu rozhodne orgán ochrany zemědělského půdního fondu podle přílohy k tomuto zákonu po zahájení realizace záměru.

59. Část D Sazebníku stanoví postup při výpočtu odvodu za odnětí půdy ze ZPF, přičemž se uvádí, že orgán ochrany ZPF zjistí zařazení pozemku nebo jeho částí do bonitovaných půdně ekologických jednotek a jeho základní cenu podle oceňovací vyhlášky, a dále zjistí, bude-li odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu negativně ovlivněn některý z faktorů životního prostředí, vyjmenovaných v části B, a v návaznosti na to určí odpovídající ekologickou váhu tohoto ovlivnění.

60. Část E Sazebníku stanoví východiska ke zjišťování údajů potřebných pro výpočet odvodů za odnětí půdy ze ZPF a stanoví, že faktory životního prostředí, které budou negativně ovlivněny odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu, se zjistí například z mapové a spisové dokumentace k vyhlášení národních parků, chráněných krajinných oblastí, přírodních rezervací, přírodních památek, významných krajinných prvků, územních systémů ekologické stability, chráněných oblastí přirozené akumulace vod, ochranných pásem vodních zdrojů, ochranných pásem přírodních léčivých zdrojů a zdrojů přírodních minerálních vod, z územně plánovací dokumentace, z výsledků geologického průzkumu a z jiných účelových podkladů, popřípadě z účelového měření.

61. Z uvedeného krajský soud rozumí, že za zjištění přítomnosti faktoru životního prostředí v odnímané ploše odpovídá orgán ochrany ZPF, který je povinen sám zjistit rozhodné skutečnosti a právní stav k rozhodnému datu. Zároveň se doplňuje, že orgán ochrany ZPF ovšem nemá zjišťovat skutečné negativní ovlivnění životního prostředí odnětím půdy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2018, čj. 8 As 207/2016–33, a jím potvrzený rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 8. 10. 2025, čj. 52 A 29/2025-221).

62. Dle části E Sazebníku má orgán ochrany ZPF zjistit přítomnost faktoru životního prostředí v odnímané ploše z demonstrativně vyjmenovaných podkladů; jedná se o demonstrativně vymezené zdroje informací. V nyní projednávané věci je evidentní, že orgán ochrany ZPF byl povinen zjistit přítomnost faktoru životního prostředí přímo z územně plánovací dokumentace jakožto z označeného zdroje informací. Orgán ochrany ZPF je tudíž nepochybně oprávněn a zároveň povinen zjistit přítomnost faktoru životního prostředí v odnímané ploše (v tomto případě návaznost na zastavěné území) z územně plánovací dokumentace sám. Pokud by měl zákonodárce v úmyslu orgánu ochrany ZPF možnost tohoto zjišťování odejmout, koncipoval by zákonnou povinnost vyžádat si závazné stanovisko orgánu územního plánování, z něhož by potom byl orgán ochrany ZPF povinen vycházet z jako závazného podkladu. Zákon o ochraně ZPF však v této souvislosti opatřování závazného stanoviska nepředpokládá.

63. Ačkoliv jistě není vyloučeno vyžádat si v tomto řízení vedeném z úřední povinnosti vyjádření orgánu územního plánování k tomu, zda dotčené pozemky navazují na zastavěné území či nikoliv, samo o sobě takové vyjádření nemůže obstát, když z obsahu spisu se nedokládá žádný jiný podklad, z něhož by bylo patrné, že si orgán ochrany ZPF o uvedeném Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 14 65 A 14/2025 činil úsudek i na základě vlastního zjišťování a posuzování rozhodných skutečností. V dané věci bylo nezbytné, aby orgán ochrany ZPF sám posoudil obsah územního plánu a vymezeného zastavěného území, založil o tom do spisu nějaký podklad (např. výřez hlavního výkresu územního plánu) a svůj závěr (např. podpořený i vyjádřením orgánu územního plánování) popsal v prvostupňovém rozhodnutí. Vyjádření orgánu územního plánování je nutno považovat pouze za jeden z podkladů řízení, který měl být hodnocen v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů (§ 50 odst. 4 správního řádu).

64. V tomto směru se tak orgán ochrany ZPF dopustil vady řízení, která měla vliv na zákonnost jeho rozhodnutí, neboť zcela rezignoval na samostatné zjištění přítomnosti faktoru životního prostředí na odnímané ploše, neopatřil si k posouzení této otázky žádné vlastní podklady a zcela vycházel pouze z vyjádření orgánu územního plánování, které však pro něj nebylo závazné. V prvostupňovém rozhodnutí v tomto směru ani nepředestřel žádnou vlastní úvahu a odůvodnění, proč se na dotčené pozemky uplatní předmětný faktor životního prostředí a koeficient ekologické váhy vlivu v hodnotě 10. Jedná se tak o další vadu prvostupňového rozhodnutí. Žalovaný tuto vadu řízení v odůvodnění napadeného rozhodnutí dílčím způsobem napravil, přičemž taktéž vycházel z vyjádření orgánu územního plánování, nicméně alespoň doplnil, co sám vyčetl z územního plánu (že mezi hranicí zastavěného územní a dotčenými pozemky leží pozemní komunikace a že tedy nenavazují na zastavěné území). To, zda úvahy žalovaného byly věcně správné a zákonné, podrobí krajský soud věcnému přezkumu níže.

65. Nicméně je vidno, že ač sám žalovaný v jednom ze svých vyjádření k žalobě uváděl, že orgán ochrany ZPF nemá kompetenci k výkladu skutečností vymezených v územním plánu (což krajský soud dementoval v této podkapitole rozsudku), sám se této role v odvolacím řízení ujal a do územního plánu evidentně nahlédl a popsal, co z něj sám zjistil. VII.C.2 Návaznost dotčených pozemků na zastavěné území 66. Žalobce je přesvědčen, že na jeho případ neměl být při stanovení odvodu za odnětí půdy ze ZPF aplikován faktor životního prostředí a koeficient ekologické váhy vlivu v hodnotě 10 podle části B písm. E Sazebníku. Dle jeho názoru dotčené pozemky navazují na zastavěné území.

67. Žalobce je jednak přesvědčen, že dotčené pozemky plynule navazují na zastavěné území podle územního plánu obce Planá účinného ke dni 9. 10. 2024, k čemuž lze podle něj dojít správným výkladem předmětného územního plánu účinného od 8. 9. 2022 (a v něm vymezeného zastavěného území) a správným výkladem pojmu zastavěné území, a to podle smyslu a účelu zákona o ochraně ZPF. Jednak žalobce poukazuje na faktickou stránku věci, a sice že ke dni 9. 10. 2024 bylo okolí dotčených pozemků (ze severu, západu a jihu) již fakticky a reálně obklopeno zástavbou skladovacích a výrobních ploch (v různých fázích povolovacího procesu, což dokládal předloženými správními rozhodnutími; viz bod 29 tohoto rozsudku). V této souvislosti se žalobce dovolával i nového územního plánu obce Planá, který nabyl účinnosti dne 27. 11. 2024, v němž je vymezeno zastavěné území tak, že přímo přiléhá k dotčeným pozemkům žalobce (z jižní, východní a severní strany) a že toto zastavěné území je vymezeno ke dni 26. 6. 2024, tj. k datu, které předchází právní moci rozhodnutí o povolení záměru. Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 15 65 A 14/2025 68. Jak již bylo jednou citováno shora, podle § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF platí, že při rozhodování o odvodech orgán ochrany zemědělského půdního fondu vychází z právního stavu ke dni nabytí právní účinnosti prvního povolovacího aktu vydaného ve věci podle jiných právních předpisů, popřípadě rozhodnutí o souhlasu.

69. Krajský soud posoudil, že v nyní projednávané věci je podstatné, co se rozumí pojmem „právní stav“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 2. 2018, čj. 1 As 362/2017-30, publ. pod č. 3724/2018 Sb. NSS, konstatoval, že „pojem „právní stav“ nelze ztotožňovat pouze se stavem právních předpisů. Obecně se právním stavem rozumí kromě stavu právního řádu (tedy účinných právních předpisů a mezinárodních smluv, které jsou dle čl. 10 Ústavy součástí českého právního řádu), také stav konkrétních právních vztahů. Právním stavem je zcela jistě také obsah existentních rozhodnutí správních orgánů (viz např. Blažek, T.,Jirásek, J., Molek, P., Pospíšil, P., Sochorová, V., Šebek, P.: Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2016, srov. např. rozsudek NSS ze dne 12. 8. 2010, čj. 7 As 9/2010 - 255).“ Krajský soud doplňuje, že právním stavem je jistě také obsah existentních opatření obecné povahy.

70. Krajský soud shledal jako důvodnou námitku spočívající v tvrzení, že přímou návaznost dotčených pozemků na zastavěné území bylo možné zjistit z nového územního plánu obce Planá účinného ke dni 27. 11. 2024, v němž bylo vymezeno zastavěné území ke dni 26. 6. 2024.

71. V nyní projednávané věci je rozhodný právní stav ke dni 9. 10. 2024, kdy nabylo právní moci rozhodnutí o povolení záměru. Řízení o stanovení odvodu je řízením o uložení povinnosti vedeným z moci úřední, v němž je orgán ochrany ZPF povinen podle § 50 odst. 3 správního řádu zjistit i bez návrhu všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena (zásada vyšetřovací). Této své povinnosti orgán ochrany ZPF nedostál. Orgán ochrany ZPF vydal prvostupňové rozhodnutí dne 2. 12. 2024, přičemž rozhodnutí se vydává podle skutkového a právního stavu k době jeho vydání. Orgán ochrany ZPF tak opomněl reflektovat a ověřit obsah nově vydaného územního plánu obce Planá, který nabyl účinnosti dne 27. 11. 2024 (tj. dříve než orgán ochrany ZPF rozhodl) a který deklaroval právní stav v území, co se týče zastavěného území, již výslovně ke dni 26. 6. 2024, tj. od 26. 6. 2024 do budoucna. Jestliže platilo takové vymezení zastavěného území ke dni 26. 6. 2024, platilo nepochybně i k datu rozhodnému, tj. k 9. 10. 2024.

72. Jinými slovy řečeno, orgán ochrany ZPF byl povinen při vydání rozhodnutí vycházet ze skutkového a právního stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí, tj. ke dni 2. 12. 2024, a zahrnout tak do své úvahy všechny rozhodné skutečnosti. Ke dni vydání prvostupňového rozhodnutí již byl účinný nový územní plán obce Planá, tudíž jeho obsah byl orgán ochrany ZPF povinen vzít v potaz a zhodnotit, zda má vliv na přítomnost faktoru životního prostředí na odnímané půdě. Pokud by tak orgán ochrany ZPF učinil, byl by povinen konstatovat, že právní stav zastavěného území ke dni 9. 10. 2024 vyplývá právě z tohoto nového územního plánu, neboť se v něm deklaruje, že právní stav zastavěného území ke dni 9. 10. 2024 vypadal přesně tak, že dotčené pozemky žalobce přímo a bezprostředně navazovaly na zastavěné území (viz výřez z hlavního výkresu územního plánu obce Planá účinného ke dni 27. 11. 2024, obrázek níže). Právní stav zastavěného území ke dni 9. 10. 2024 tak nepochybně vyplývá z existentního opatření obecné povahy, které nabylo účinnosti ještě Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 16 65 A 14/2025 před tím, než bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí, a proto jej orgán ochrany ZPF nemohl opomenout. Vznesená námitka žalobce je tudíž důvodná.

73. Zastavěné území je institut územního plánování, který se v čase dynamicky vyvíjí a je zřejmé, že jeho zakotvení v územním plánu je vždy fixováno ke konkrétnímu datu a že posléze reálně nemusí reflektovat faktický stav k rozhodnému datu. V nyní projednávané věci existoval ke dni vydání prvostupňového rozhodnutí jednoznačný podklad v podobě účinného opatření obecné povahy, z něhož plynulo vymezení zastavěného území k rozhodnému datu. Aktualizované zastavěné území tak zjevně odráželo faktickou situaci na okolních pozemcích, které se dovolával žalobce, zejména toho, že přímo přiléhající pozemek ze severní strany je již zastavěn. Součástí zastavěného území se stala i pozemní komunikace přiléhající k dotčeným pozemkům z jihu.

74. Nelze přisvědčit názoru žalovaného, že nový územní plán nebylo lze při posouzení předmětné věci použít, neboť nebyl účinný k rozhodnému datu 9. 10. 2024. K tomuto datu sice účinný nebyl, avšak byl účinný dříve, nežli orgán ochrany ZPF vydal rozhodnutí v prvním stupni, tudíž byl existentní a vymezoval zastavěné území ke dni 9. 10. 2024 jednoznačně tak, že reflektoval aktuální situaci a uváděl do souladu stav zastavěného území dle dosavadního územního plánu s realitou, která se evidentně za ty dva roky značně změnila, na což ostatně opakovaně upozorňoval žalobce. Stav právních vztahů v území, co se týče zastavěného území, byl v novém územním plánu (již účinném v době rozhodování orgánu ochrany ZPF v prvním stupni) jednoznačně vymezen ke dni 9. 10. 2024. Nepřihlédnutí k tomuto podkladu zakládá porušení § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF a představuje nezákonnost, pro kterou je krajský soud povinen napadené rozhodnutí zrušit. Tím že orgán ochrany ZPF nezjistil vše rozhodné pro věc k datu vydání svého rozhodnutí, porušil § 50 odst. 3 správního řádu. V tomto směru pochybil i žalovaný, jestliže chybné závěry orgánu ochrany ZPF aproboval.

75. Krajský soud doplňuje, že vycházel z územního plánu obce Planá účinného ke dni 27. 11. 2024, zveřejněného na webu: https://obecplana.cz/official-board/detail/1082. Územní plány a jejich změny vydané formou opatření obecné povahy mají povahu správního aktu na pomezí normativního (abstraktního) správního aktu a individuálního (konkrétního) správního aktu „s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005–98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS). Z důvodu normativního charakteru opatření obecné povahy je nutno jej pojímat jako právní regulaci poměrů v území, která je obecně závazná. Právní regulace obsažená v územních plánech je otázkou právní, která není předmětem dokazování.

76. Vzhledem k tomu, jak krajský soud uvážil shora, bylo již nadbytečné se jakkoli zabývat tím, zda bylo lze považovat žalobcovy pozemky za navazující na zastavěné území podle dosavadního územního plánu obce Planá účinného od 8. 9. 2022, když sice nenavazovaly bezprostředně, nýbrž dle žalobce plynule navazovaly na zastavěné území tím, že je oddělovala pouze pozemní komunikace (tato pozemní komunikace měla být dle žalobce součástí vymezeného zastavěného území v dosavadním územním plánu). Krajský soud shora jasně vyjádřil to, že dosavadní územní plán účinný ke dni 9. 10. 2024 neobsahoval aktuálně vymezené zastavěné územní k tomuto datu. Při existenci aktuálně vymezeného zastavěného území ke dni 26. 6. 2024 v novém územní plánu účinném od 27. 11. 2024, bylo nezbytné Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 17 65 A 14/2025 vycházet z tohoto aktuálního vymezení zastavěného území, které takto vypadalo již od 26. 6. 2024, a tudíž takto nepochybně vypadalo i k datu 9. 10. 2024, tj. k datu rozhodnému pro stanovení výše odvodu.

77. Stejně tak se krajský soud nezabýval námitkou nezákonnosti dosavadního územního plánu obce Planá účinného od 8. 9. 2022, co se týče nezákonnosti vymezení zastavěného území, neboť dle žalobce měla být součástí zastavěného území i pozemní komunikace přiléhající bezprostředně k pozemkům žalobce. Uvedená námitka byla v podstatě zárodkem pro incidenční přezkum předmětného opatření obecné povahy. Standardně by bylo na krajském soudu, aby vyzval žalobce k upřesnění, zda touto námitkou skutečně mířil na incidenční přezkum opatření obecné povahy a bylo by nezbytné takový návrh více precizovat a navrhnout výrok rozsudku. Krajský soud však k tomuto kroku nepřistoupil, neboť zhodnotil, že by nebyla naplněna zvláštní podmínka akcesority návrhu podle § 101a odst. 1, věty druhé s. ř. s. V usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2022, čj. 4 Ao 7/2021- 179, se totiž konstatuje, že „připuštěný incidenční návrh na zrušení aplikovaného opatření obecné povahy, který lze podat ve zvláštní lhůtě, má akcesorickou povahu, tzn. že jeho projednatelnost je závislá na tom, zda žaloba ve správním soudnictví proti úkonu správního orgánu aplikujícímu opatření obecné povahy byla podána a zda pro rozhodnutí o ní je potřebné rozhodnutí o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. (…) Nejvyšší správní soud ovšem má za to, že akcesoričnost incidenčního návrhu na zrušení opatření obecné povahy není dána ani za specifické situace, kdy je zjevné, že rozhodnutí o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vůbec nemůže jakkoli ovlivnit výsledek řízení o žalobě proti aplikujícímu úkonu správního orgánu, resp. ani právní názor soudu případně vyslovený ve vyhovujícím rozsudku. Tak tomu může být i tehdy, pokud správní soud žalobě proti aplikujícímu úkonu správního orgánu vyhoví ze zcela jiných důvodů, než je tvrzená nezákonnost opatření obecné povahy, přičemž je nepochybné, že rozhodnutí o návrhu na zrušení opatření obecné povahy za dané situace již nemůže jakkoli ovlivnit právní postavení navrhovatele.“ (podtržení doplněno – pozn. krajského soudu).

78. S ohledem na to, jak krajský soud usoudil shora, neměl být dosavadní územní plán na věc vůbec použit, a mělo být vycházeno z nového územního plánu účinného od 27. 11. 2024, který ač byl přijat později, než je rozhodné datum 9. 10. 2024, obsahuje v sobě jednoznačné vymezení zastavěného území již ke dni 26. 6. 2024, a tudíž i ke dni 9. 10. 2024. Z tohoto vymezení zastavěného území již nevzniká žádná pochybnost o závěru, že dotčené pozemky bezprostředně navazují na zastavěné území a že tudíž na ně nemá být aplikován koeficient 10 podle části B písm. E Sazebníku, neboť na ně nedopadá předmětný faktor životního prostředí.

79. Provádění incidenčního přezkumu územního plánu, který na věc po zásahu krajského soudu nebude vůbec použit, by bylo nadbytečné a nemohlo by ani jakkoliv ovlivnit výsledek tohoto řízení. Krajský soud se proto nedotazoval žalobce v tomto směru, zda se jedná o incidenční návrh a uvedené vypořádal touto formou. Vzhledem k tomu, že incidenční přezkum nebyl formálně navrhnut (jednalo se pouze o zárodek návrhu), nebylo třeba o něm ani procesně rozhodovat a odmítat takový návrh. Stačilo prosté vypořádání v odůvodnění tohoto rozsudku.

80. Stejně tak bylo nadbytečné se zabývat otázkou, zda měl orgán ochrany ZPF vycházet z faktického stavu zastavěného území bez ohledu na jeho vymezení v dosavadním územním plánu. Uvedené úvahy by byly pro výsledek tohoto řízení nadbytečné, neboť krajský soud Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 18 65 A 14/2025 zavázal orgán ochrany ZPF a žalovaného k tomu, aby vycházeli z nového územního plánu obce Planá účinného od 27. 11. 2024. Fakticitu zastavěného území ke dni 9. 10. 2024 tak nebylo třeba zkoumat, neboť stav zastavěného území ke dni 9. 10. 2024 vyplývá z nového územního plánu. Z toho důvodu nebylo potřebné ani provádění důkazních návrhů listinami předloženými žalobcem k prokázání faktického stavu zastavěnosti sousedních pozemků a taktéž nebylo třeba provádět důkaz místním šetřením soudu na místě samém, jak navrhoval žalobce v žalobě. Tyto důkazní návrhy tedy nebyly provedeny pro nepotřebnost. VII.D Námitka nesprávně stanovené výměry odnímané půdy 81. Dle žalobce mu dále neměl být odvod stanoven v rozsahu celého záboru, tj. z 4 000 m2, nýbrž pouze z půdy, která měla být reálně zastavěna v rámci realizace záměru. Žalobce upozorňuje, že některé plochy mají plnit funkci zeleně (travnaté plochy v okolí retenční nádrže) a nebudou záměrem nijak znehodnoceny. Dle žalobce by měl být odvod stanoven z výměry ploch skutečně záborem půdy negativně dotčených.

82. Tuto námitku krajský soud důvodnou neshledal. V tomto směru se shoduje se žalovaným v tom, že s ohledem na umístění a rozsah záměru, je evidentní že zbytkové plochy, kterou budou sice určeny k plnění funkcí zeleně, nebudou moci být nadále zemědělsky obhospodařovány, a proto je jejich odnětí ze ZPF nezbytné a s tím souvisí i nutnost stanovení odvodu za odnětí těchto ploch ze ZPF.

83. V této souvislosti lze dokázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2014, čj. 9 As 175/2012-25, z něhož se ke sporné otázce především podává, že „rozhodující (…) je, zda a v jakém rozsahu dojde k jednání, které znemožní zemědělské využití půdy. Pokud například žadatel o odnětí půdy zmenší svůj původní záměr, ve zmenšeném rozsahu jej skutečně provede, avšak povaha tohoto zmenšeného záměru, plocha a členění nezastavěných pozemků či jiné okolnosti neumožní zemědělské využití pozemků k záměru přilehlých (zbývající pozemky budou například příliš malé), taktéž odpadne jeden ze znaků rozhodných pro zařazení půdy do zemědělského půdního fondu a bude namístě odvod vyměřit i za odnětí těchto pozemků.“ Tento právní závěr je nadále validní, jak se podává např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2023, čj. 3 As 242/2022-34.

84. Je ovšem patrné, že dané právní závěry se týkají především situace, kdy došlo ke změně rozsahu záměru. V nyní projednávané věci však žalobce nic takového netvrdil, ani nedokládal. Jeho záměr se v mezidobí od vydání souhlasu s odnětím půdy ze ZPF pro výměru 4 000 m2, která odpovídala podané žádosti o vydání souhlasu, nikterak nezměnil, resp. to z žádného doloženého dokladu neplyne. Ani v oznámení o zahájení realizace záměru ze dne 17. 10. 2024 žalobce neuváděl nic o tom, že by se jeho záměr změnil. Orgán ochrany ZPF tak vycházel z výměry půdy, k níž byl vydán souhlas s jejím odnětím ze ZPF. Uvedenou námitku žalobce poprvé vznesl až v odvolání a namítal, že skutečný zábor půdy činí 2 717,3 m2; pouze z této výměry měl být dle žalobce stanoven odvod. Žalovaný v napadeném rozhodnutí žalobci nepřisvědčil a konstatoval, že zbytkové plochy, na nichž má být zachována zeleň, nelze nadále zemědělsky obhospodařovat a nemohou tedy plnit produkční funkci ZPF. Krajský soud se s uvedeným shoduje. Ze situačního výkresu přiloženého k žalobě (stav 04.2024) se podává, že plochy zeleně budou v okolí retenční nádrže a menší plochy zeleně se budou nacházet v okolí zpevněných ploch a Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 19 65 A 14/2025 administrativního a provozního areálu. Doplňuje se, že shodný situační výkres je i obsahem správního spisu, ovšem ve stavu 05.2023; rozdíl je na první pohled ovšem pouze v tom, že v situačním výkresu předloženém krajskému soudu je vypočtena celková zastavěnost (2 717,3 m2). Po posouzení situačního výkresu a skutkových okolností dané věci je krajský soud toho názoru, že zbytkové plochy určené k plnění funkcí zeleně jsou natolik tvarově nevhodné a celkově izolované od zemědělské půdy, že skutečně vůbec nelze uvažovat o tom, že by ještě jakkoliv mohlo dojít k zemědělskému využití takové půdy. Z jihu a severu k těmto izolovaným plochám přiléhá zastavěné území a ze západní strany se na sousedním pozemku dle tvrzení žalobce dokončuje stavební záměr skladovacích a výrobních ploch. Dané plochy tudíž ani nejsou vhodné k zemědělskému obhospodařování z hlediska jejich přístupnosti. Zatravněné a osázené plochy umístěné v rámci administrativního a provozního areálu žalobce nelze proto v projednávané věci považovat za součást ZPF a nestanovit za ně odvod z odnětí půdy ze ZPF.

VIII. Závěr a náklady řízení

85. Z důvodu shledané nezákonnosti zrušil krajský soud napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. a podle § 78 odst. 3 s. ř. s. věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Podle § 78 odst. 5 s. ř. s. je správním orgán v dalším řízení vázán právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku.

86. Žalovaný v dalším řízení odstraní krajským soudem vytknuté vady a nezákonnosti a zajistí nové stanovení odvodu za odnětí půdy ze ZPF. Orgány ochrany ZPF budou vycházet z právní stavu zastavěného území ke dni 9. 10. 2024. Tento právní stav zastavěného území se podává z územního plánu obce Planá účinného ke dni 27. 11. 2024, v němž je vymezeno zastavěné území již ke dni 26. 6. 2024. Z uvedeného jednoznačně vyplývá, že k rozhodnému datu 9. 10. 2024 bylo zastavěné území vymezeno územním plánem platným a účinným tak, že bezprostředně přiléhá k dotčeným pozemkům žalobce. V dalším řízení proto nebude při stanovení odvodu za odnětí půdy ze ZPF na dotčené pozemky aplikován faktor životního prostředí a koeficient ekologické váhy vlivu v hodnotě 10 podle části B písm. E Sazebníku.

87. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalobce, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 3 000 Kč a odměnou advokáta.

88. Náklady zastoupení spočívají v odměně za pět úkonů právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba, replika, další vyjádření s předložením důkazních návrhů, reakce žalobce na další vyjádření žalovaného – 4 620 Kč za úkon) celkem v částce 23 100 Kč [§ 7, § 9 odst. 5 a § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů] a v náhradě hotových výdajů za pět úkonů právní služby v částce celkem 2 250 Kč (5 x 450 Kč; § 13 odst. 4 téže vyhlášky); celkem tedy 25 350 Kč. Vzhledem k tomu, že advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho nárok o částku odpovídající dani, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Částka daně činí 5 323,50 Kč. Celkem jde Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z. 20 65 A 14/2025 tedy o částku 30 673,50 Kč. K této částce se dále připočítává zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč. Celkovou částku náhrady nákladů řízení ve výši 33 673,50 Kč je žalovaný povinen zaplatit žalobci do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. České Budějovice 8. dubna 2026 Mgr. Kateřina Bednaříková v. r. předsedkyně senátu Shodu s prvopisem potvrzuje A.Z.