65 A 5/2025

Rubrum

č. j. 65 A 5/2025–15 USNESENÍ Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Kateřiny Bednaříkové a soudců JUDr. Terezy Kučerové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka ve věci žalobkyně: AQUASYS spol. s r.o. se sídlem Jamská 2488/65, Žďár nad Sázavou zast. Mgr. Štěpánem Lichovníkem, advokátem se sídlem Pellicova 23/8, Brno proti žalovanému: Oblastní inspektorát práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu se sídlem Vodní 1629/21, České Budějovice o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením žalovaného spočívajícím v nezákonném vyřízení námitek ze dne 31. 12. 2024 pod čj. 28218/5.42/24-38, takto:

Výrok

I. Žaloba se odmítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobou podanou u zdejšího soudu dne 3. 3. 2025 se žalobkyně domáhala ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu ve smyslu § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Nezákonný zásah má spočívat v nezákonném vyřízení námitek ze dne 31. 12. 2024, čj. 28218/5.42/24-38. Žalovaný zamítnul námitky žalobkyně směřující proti kontrolnímu zjištění uvedenému v protokolu o kontrole čj. 28218/5.42/24-36 ze dne 2. 12. 2024 (dále jen „protokol o kontrole“). Kontrola byla provedena ke zjištění příčin a okolností pracovního úrazu podle § 5 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o inspekci práce“). Při kontrole postupoval žalovaný podle zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kontrolní řád“).

2. Žalobce tvrdí, že vyřízením námitek, kterým byly všechny jeho námitky proti protokolu o kontrole zamítnuty, byl zkrácen na svých právech. Předmětem kontroly bylo dodržování povinností podle § 3 odst. 1 zákona o inspekci práce se zaměřením na dodržování povinností vyplývajících z právních předpisů na úseku bezpečnosti práce, a to v souvislosti s pracovním úrazem zaměstnance žalobkyně. Na základě provedené kontroly učinil žalovaný tři zjištění, kterými konstatoval porušení povinností žalobkyní. S tím však žalobkyně nesouhlasila, a proto podala námitky proti kontrolnímu zjištění, na které v žalobě odkázala. Žalobkyně především namítala, že skutková zjištění žalovaného jsou nesprávná, resp. nemají oporu Shoda s prvopisem: J. M. 2 65 A 5/ v provedeném dokazování. Na základě nesprávných skutkových zjištění poté žalovaný nutně dospěl i k nesprávným závěrům právním.

3. Žalobkyně namítá, že ve vyřízení námitek nejsou uvedeny dostatečné a jasné důvody, proč byly námitky zamítnuty. Žalovaný nevzal v potaz všechny argumenty žalobkyně a zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti. Žalovaný měl taktéž ignorovat předložené listinné důkazy a ani neodůvodnil, proč k tvrzeným a prokazovaným skutečnostem nepřihlédl.

4. Žalobkyně navrhla, aby krajský soud rozhodl, že zásah do jejích práv vyřízením námitek byl nezákonný. Dále žalobkyně navrhla, aby krajský soud přikázal žalovanému, aby v porušování jejích práv nepokračoval.

5. Krajský soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny podmínky pro to, aby se mohl žalobou zabývat věcně a dospěl k závěru, že tomu tak není, neboť podanou žalobu je nutno odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nesplnění jiných podmínek řízení, přičemž tento nedostatek podmínek řízení je neodstranitelný.

6. Podle § 82 s. ř. s. se může každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Smyslem a účelem tohoto žalobního typu je poskytnout ochranu proti zásahům veřejné moci, proti nimž jiná ochrana není dána.

7. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, vymezil podmínky zásahové žaloby; podle tohoto rozsudku je „ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s. důvodná tehdy, jsou-li - a to kumulativně, tedy zároveň - splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout.“ Tyto podmínky doznaly změn pouze v souvislosti s novelou s. ř. s. provedenou zákonem č. 303/2011 Sb., v jejímž důsledku se lze žalobou domáhat i pouhého určení, že zásah byl nezákonný, tudíž se poté nehodnotí podmínka č. 6.

8. Krajský soud konstatuje, že žalobkyně spatřuje nezákonný zásah v kontrolních zjištěních, resp. ve vyřízení námitek proti kontrolním zjištěním. Žádná námitka v žalobě nesměřuje proti průběhu kontroly samotné.

9. Předpokladem věcného projednání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem je, že se o takový zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. vůbec může jednat. Skutečnost, že žalobkyně nějaký úkon za nezákonný zásah označila, ještě neznamená, že se o takový zásah jedná a že je třeba proti němu poskytnout soudní ochranu ve správním soudnictví.

10. Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004– 110, konstatoval, že žalobou proti nezákonnému zásahu se lze bránit proti zahájení a provádění daňové kontroly, nikoliv však proti kontrolním zjištěním. Výsledek kontroly, finálně ztělesněný v rozhodnutí o doměření daně, je předmětem řízení o žalobě proti rozhodnutí. Shoda s prvopisem: J. M. 3 65 A 5/ 11. Nejvyšší správní soud v minulosti již opakovaně potvrdil, že kontrolními zjištěními uvedenými v protokolu o kontrole nemůže být nikterak zasaženo do práv kontrolovaného subjektu. Nejvyšší správní soud v tomto směru ustáleně judikuje, že kontrolovaná osoba nemůže být samotnými kontrolními zjištěními zkrácena na právech ve smyslu § 82 s. ř. s. (srov. např. závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2018, čj. 4 As 57/2018-78, či ze dne 6. 9. 2018, čj. 4 As 105/2018–36).

12. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 2. 2017, čj. 6 Afs 193/2016 - 31, shrnul, že „setrvalá judikatura (…) jak ve vztahu k předchozí právní úpravě obsažené v zákoně č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů, (…), tak i ve vztahu k recentní úpravě obsažené v kontrolním řádu (…) dospívá k závěru, že protokol o kontrole obsahuje toliko kontrolní zjištění, čili zjištění skutková, jimiž nemůže být nikterak zasaženo do práv kontrolovaného subjektu, a ani „rozhodnutí“ o námitkách proti zjištění uvedenému v protokolu proto nejsou samostatně soudně přezkoumatelná žalobami dle soudního řádu správního. ‚Zamítnutí námitek kontrolovaného subjektu má pouze ten následek, že se nemění závěr kontrolního protokolu. Za rozhodnutí zasahující do práv stěžovatele lze v daném případě považovat až takové rozhodnutí, jímž mu byla uložena konkrétní povinnost‘ (…). Do práv a povinností kontrolovaného subjektu může být zasaženo vždy až v souvislosti s navazujícím řízením, typicky ve správním řízení o správním deliktu.“ Ve smyslu citovaného rozsudku tak žalobkyně nemohla být samotnými kontrolními zjištěními zkrácena na svých veřejných subjektivních právech ve smyslu § 82 s. ř. s. Stejný závěr platí pro vypořádání námitek směřujících do kontrolních zjištění, jakkoli jsou jím potvrzovány pro kontrolovanou osobu nepříznivé kontrolní závěry. Kontrolními zjištěními (ani vyřízením námitek) totiž žalobkyni nebyly ukládány žádné povinnosti, byť mohou být pro takové uložení povinnosti základem, ale to až v příp. navazujícím řízení o odpovědnosti žalobkyně za porušení právních předpisů.

13. Krajský soud tak posoudil, že kontrolní zjištění obsažená v protokolu o kontrole ve spojení s vyřízením námitek nemohou být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Aby se jednalo o nezákonný zásah, musí jím být žalobce mimo jiné přímo zkrácen na svých právech (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005–69, publ. pod č. Sb. NSS 603/2005). Kontrolními zjištěními obsaženými v protokolu o kontrole k žádnému zásahu do práv nedochází, neboť kontrolní zjištění a závěry z nich vyplývající nejsou bez dalšího samostatně vykonatelné ani způsobilé vyvolat samy o sobě jakékoliv jiné právní následky, jež by znamenaly újmu pro jejich adresáta (viz například rozsudek Nejvyšší správní soud ze dne 29. 11. 2006, čj. 8 Aps 4/2006–98, ze dne 18. 4. 2013, čj. 5 Afs 59/2012– 32, nebo ze dne 30. 4. 2014, čj. 6 Afs 46/2014–39). Žalobkyni není uložena žádná povinnost, ani není shledána vinnou za porušení předpisů na úseku bezpečnosti práce a není jí ukládána sankce.

14. Výsledky kontroly provedené podle kontrolního řádu mohou být podkladem pro zahájení správního řízení o uložení pokuty vůči odpovědnému subjektu a jedním z důkazů, kterým je prokazováno protiprávní jednání odpovědného subjektu, avšak samy o sobě nenahrazují ani nemohou nahradit dokazování provedené postupem stanoveným správním řádem v rámci následně vedeného správního řízení o uložení správní sankce (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 8. 2001, č. j. 7 A 59/99 – 45 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2008, č. j. 4 As 21/2007-80). Kontrolní zjištění podle kontrolního řádu zachycená v protokolu o kontrole tak z povahy věci nejsou nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., neboť jimi nedochází k žádnému zkrácení kontrolované osoby na jejích právech. Shoda s prvopisem: J. M. 4 65 A 5/ 15. Do práv žalobkyně je způsobilé zasáhnout až rozhodnutí, které je výsledkem správního řízení o správním deliktu, přičemž proti tomuto rozhodnutí se lze bránit žalobou ve smyslu § 65 s. ř. s. (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 95/2015-24).

16. Ze shora uvedeného tedy vyplývá, že v projednávané věci učiněná kontrolní zjištění a vypořádání se s námitkami žalobkyně proti těmto kontrolním zjištěním nemohou být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. K případné újmě žalobkyně by vedlo až rozhodnutí, kterým by byla v případném navazujícím správním řízení žalobkyni uložena pokuta.

17. Krajský soud doplňuje, že žalobou na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného by se žalobkyně mohla bránit proti nezákonnému postupu a průběhu kontroly (např. když kontrolní orgán nepřípustně vybočí ze zákonných mezí a zasáhne do právní sféry kontrolované osoby, nebo když kontrolní orgán neumožní přítomnost kontrolované osoby při kontrole apod). Žádnou takovou námitku však žalobkyně v žalobě nevznesla. Žalobkyně skutečně brojila pouze proti tomu, jakým způsobem bylo rozhodnuto o jejích námitkách.

18. V této souvislosti je vhodné pro úplnost zmínit i konstantní judikaturu správních soudů, která již v souvislosti s vydáním protokolu o kontrole připouští možnost vzniku nezákonného zásahu do veřejných subjektivních práv; jde ovšem výlučně o případy, kdy kontrolní protokol (na základě konkrétní právní úpravy) obsahuje zároveň určité opatření k nápravě, které má kontrolovaná osoba provést a podrobit se mu (viz např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 14. 11. 2007, čj. 1 As 13/2006–90). To však nebyla situace žalobkyně, neboť jí v protokolu o kontrole žádná opatření k nápravě uložena nebyla.

19. Krajský soud doplňuje, že si je vědom toho, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015–160, dovodil, že „soud může zjistit (i po případném upřesnění a ujištění se, že je správně chápe), že tvrzení žalobce popisují jednání nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci nezákonným zásahem být nemůže. (…) Nebo jednoduše žalobce označí za zásah mylně něco, co má všechny parametry správního rozhodnutí, osvědčení nebo opatření obecné povahy. V takovém případě soud stanoveným procesním postupem žalobce upozorní na nutnost úpravy žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu projedná (jsou-li splněny další podmínky řízení, zejména včasnost jejího podání).“ Krajský soud zvažoval, zda v projednávaném případě postupovat obdobně a přistoupit k výzvě žalobkyně ke změně žalobního typu na žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Vyřízení námitek bylo žalobkyni dle jejího tvrzení doručeno 3. 1. 2025. Taková žaloba by tudíž byla podána včas. Nicméně taková žaloby by byla odmítnuta z obdobných důvodů jako tato žaloba na nezákonný zásah. Předmětem žaloby proti správnímu rozhodnutí může být jen rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení je rozhodnutím úkon správního orgánu v předcházejícím řízení, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti žalobce. Jak již bylo vysvětleno shora, kontrolním zjištěním, ani vyřízením námitek se nezakládají, nemění, neruší či závazně neurčují práva a povinnosti žalobkyně. K tomu dojde až případným rozhodnutím o odpovědnosti za porušení právní povinnosti a o uložení sankce. Taková žaloba proti vyřízení námitek proti kontrolnímu zjištění by byla nepřípustná podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. a) s. ř. s., neboť se nejedná o rozhodnutí ve smyslu legislativní zkratky podle § 65 odst. 1 s. ř. s. K tomu lze odkázat na právní větu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2007, čj. 4 Ads 32/2007-36, z níž se podává, že „rozhodnutí o námitkách proti přezkoumání protokolu o kontrole podle zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, Shoda s prvopisem: J. M. 5 65 A 5/ nezakládá, nemění, neruší ani závažně neurčuje práva či povinnosti účastníka řízení, není tedy rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a proto je ze soudního přezkumu vyloučeno podle § 70 písm. a) s. ř. s.“ Uvedený právní závěr je plně aplikovatelný i v podmínkách nového kontrolního řádu.

20. K procesnímu postupu krajského soudu, který po zhodnocení shora uvedeného dospěl k závěru o nutnosti žalobu odmítnout, se odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, publ. pod č. 3687/2018 Sb. NSS. Je skutečností, že Ústavní soud nálezem ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 653/18, tento rozsudek rozšířeného senátu zrušil, ovšem výlučně z důvodu rozdílného názoru na běh lhůt pro podání zásahové žaloby u trvajících zásahů. Pokud jde o ostatní řešené otázky, je tento rozsudek stále aplikovatelný. V citovaném rozsudku rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl: „Pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v § 82 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. V tomto ohledu je třeba upřesnit závěry vyslovené v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007–247, č. 1773/2009 Sb. NSS. Je však třeba zdůraznit, že odmítnout žalobu z uvedeného důvodu lze jen tehdy, je-li nemožnost, aby v žalobě tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná a nepochybná (…).“ 21. Krajský soud shora vysvětlil, proč dospěl k závěru o tom, že žalované jednání žalovaného nemohlo zapříčinit přímé zkrácení na veřejných subjektivních právech žalobkyně. S ohledem na předestřenou judikaturu má krajský soud za naprosto zjevné a nepochybné, že nebyly splněny již první dvě podmínky „zásahu“ ve smyslu legislativní zkratky podle § 82 s. ř. s., a to přímé zkrácení práv. Krajský soud proto žalobu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl z důvodu nedostatku jiných podmínek řízení, který je neodstranitelný.

22. Výrok II. o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 3 s. ř. s., podle kterého žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. České Budějovice dne 14. března 2025 Mgr. Kateřina Bednaříková v. r. předsedkyně senátu Shoda s prvopisem: J. M.