52 A 23/2026

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Hradci v Králové – pobočka v Pardubicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Petry Venclové, Ph.D., a soudců JUDr. Aleše Korejtka a Mgr. et Mgr. Jaroslava Vávry ve věci žalobkyně: X, narozená dne X, bytem X, zastoupená Mgr. Lenkou Šrámkovou, advokátkou, sídlem Aloise Jiráska 1367/1, 415 01 Teplice, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, sídlem Komenského náměstí 125, 532 11 Pardubice, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 1. 2026, č. j. KUPA-508/2026-3, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a obsah správních rozhodnutí

1. Žalobkyně požádala Městskou policii Sezemice (dále jen „povinný subjekt“) podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v rozhodném znění (dále jen „informační zákon“), o poskytnutí cestovního příkazu a vyúčtování cestovních náhrad k jízdě velitele městské policie na schůzku se starostkou obce Býšť. Předmětem schůzky měl být harmonogram služeb Městské policie Sezemice na území obce Býšť v červenci a srpnu 2025. Žádost navazovala na dřívější sdělení povinného subjektu, podle něhož se schůzka uskutečnila mezi 10.00 a 11.00 hodinou, velitel při ní vykonával pracovní činnost mimo svou běžnou pracovní dobu a k cestě použil soukromé vozidlo (žalobkyně si „chtěla potvrdit“, že „tomu dobře porozuměla, že velitel městské policie jel ve svém osobním volnu za starostkou, tedy vykonával pracovní činnost a ani za to nedostal zaplaceno“).

2. Povinný subjekt rozhodnutím ze dne 5. 12. 2025, č. j. SEZ-8529/2025/MP/Mo, žádost odmítl podle § 15 odst. 1 ve spojení s § 11b informačního zákona. Vysvětlil, že schůzka se uskutečnila ve volném čase velitele a velitel k cestě použil soukromý vůz. Cesta nebyla uskutečněna ani vedena jako pracovní cesta, a proto k ní nebyl vystaven cestovní příkaz ani provedeno vyúčtování cestovních náhrad. Požadované dokumenty tedy nebyly vyhotoveny a povinný subjekt jimi nedisponuje.

3. Žalobkyně v odvolání namítla, že schůzka byla pracovní schůzkou sloužící plnění veřejnoprávní smlouvy mezi městem Sezemice a obcí Býšť a koordinaci činnosti městské policie. Podle žalobkyně je proto vyloučeno, aby cesta nebyla pracovní cestou. Použil-li velitel vlastní automobil, musel podle ní vzniknout nárok na cestovní náhrady, a tím i cestovní příkaz a vyúčtování. Povinný subjekt navíc podle žalobkyně neexistenci požadovaných informací (dokumentů) „neprokázal“.

4. Žalovaný napadeným rozhodnutím odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Vysvětlil rozdíl mezi odmítnutím žádosti pro nutnost vytvoření nové informace podle § 2 odst. 4 informačního zákona a odmítnutím pro neexistenci informace podle § 11b téhož zákona. Následně uvedl, že návštěva obce Býšť mimo pracovní dobu, při níž byla projednána pracovní záležitost, sama o sobě neznamená, že velitel byl zaměstnavatelem vyslán na pracovní cestu. Cestovní příkaz označil za interní organizační a účetní doklad vznikající v souvislosti s pracovní cestou. Jestliže cesta proběhla mimo pracovní dobu, soukromým vozidlem, nebyla evidována jako pracovní cesta a nebyl s ní spojen nárok na cestovní náhrady, povinnost takový doklad vystavit podle žalovaného nevznikla. Žalovaný proto neměl důvod zpochybnit sdělení povinného subjektu, že oba požadované dokumenty nebyly vytvořeny. Na tomto základě uzavřel, že podmínky § 11b informačního zákona byly splněny.

II. Žaloba a vyjádření žalovaného

5. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 1. 2026, č. j. KUPA-508/2026-3, žalobu, v níž namítla, že žalovaný nesprávně posoudil obě kumulativní podmínky § 11b informačního zákona. Velitel podle ní při schůzce nejednal soukromě, nýbrž jménem zaměstnavatele plnil jeho úkol vyplývající z veřejnoprávní smlouvy. Podle čl. II této smlouvy měla městská policie vykonávat úkoly na území obce Býšť podle měsíčního rozpisu služeb dohodnutého smluvními stranami. Jednání velitele se starostkou jiné obce o rozpisu služeb proto bylo „organizačním zajištěním výkonu činnosti městské policie“ a výkonem závislé práce podle § 2 zákoníku práce. Povinný subjekt ostatně v dřívější odpovědi sám uvedl, že velitel „vykonával pracovní činnost“.

6. Na pracovní povaze schůzky podle žalobkyně nic nemění, že se konala mimo rozvrženou pracovní dobu. Zákoník práce neváže výkon práce pouze na dobu směny a vedoucí zaměstnanec může plnit pracovní úkoly i mimo ni. Tvrzení o konání cesty „ve volném čase“ proto nemůže pracovní povahu jednání vyloučit. Jestliže měl velitel sjednáno místo výkonu práce v obci Sezemice a za splněním pracovního úkolu cestoval do obce Býšť, šlo podle žalobkyně o pracovní cestu podle § 42 zákoníku práce, případně o cestu mimo pravidelné pracoviště či mimořádnou cestu podle § 152 písm. b) nebo c) téhož zákona.

7. Žalobkyně dále dovozuje, že použitím vlastního vozidla vzniklo veliteli podle § 157 odst. 2 a 3 zákoníku práce právo na náhradu jízdních výdajů. Cestovní náhrady nejsou dobrovolným plněním zaměstnavatele, nýbrž zákonným právem zaměstnance. Zaměstnavatel proto měl cestu dokumentovat cestovním příkazem, určit podmínky cesty, provést vyúčtování a zachytit vzniklý účetní případ účetním dokladem. Požadované dokumenty tak podle žalobkyně musely vzniknout a povinnému subjektu vyplývala ze zákona povinnost je mít.

8. Žalobkyně rovněž namítá, že povinný subjekt faktickou neexistenci dokumentů neprokázal a žalovaný jeho tvrzení pouze nekriticky převzal, když uvedl, že je „nemá důvod rozporovat“. Žalovaný měl podle ní prověřit, zda a jak byly dokumenty vyhledány, a zkoumat pracovněprávní a účetní povinnosti povinného subjektu. Žalobkyně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) č. j. 2 As 217/2015-47 a dovozuje, že žalovaný měl nepravděpodobnou skutkovou verzi povinného subjektu dokazováním prověřit.

9. Za další důvod pochybností žalobkyně považuje dřívější sdělení starostky obce Býšť, podle něhož jí rozpisy služeb nebyly předávány a znala pouze zpětné výkazy práce. Žalobkyně připouští, že nemá dostatek důkazů k závěru, že se schůzka neuskutečnila. Vychází proto z verze povinného subjektu, že schůzka proběhla, z této verze však podle ní nutně plyne, že šlo o pracovní cestu, která musela být evidována a vyúčtována.

10. Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl žalobu zamítnout. Zdůraznil, že řízení podle informačního zákona neslouží k řešení pracovněprávního sporu ani ke kontrole správnosti personální či účetní evidence povinného subjektu. Samotná věcná souvislost schůzky s pracovní agendou neprokazuje vyslání zaměstnance na pracovní cestu. Podle žalovaného bylo zjištěno, že cesta nebyla evidována jako pracovní cesta, byl použit soukromý vůz, nárok na cestovní náhrady nevznikl ani nebyl uplatněn a požadované dokumenty nebyly vyhotoveny. Žalobkyně nepředložila konkrétní důkaz jejich existence a dovozuje ji pouze ze své interpretace pracovněprávních předpisů.

III. Posouzení věci soudem

11. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas osobou oprávněnou a splňuje zákonné náležitosti. Napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích řádně a včas uplatněných žalobních bodů a vyšel ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 a 2 soudního řádu správního).

12. Soud při přezkumu vycházel z obsahu správního spisu, zejména ze žádosti, prvostupňového rozhodnutí, odvolání a napadeného rozhodnutí. Tvrzení obsažená až ve vyjádření k žalobě vzal v úvahu pouze jako procesní argumentaci žalovaného, nikoli jako nový skutkový podklad, jímž by bylo možné nahradit chybějící důvody napadeného rozhodnutí. Chybějící rozhodovací důvody totiž nelze doplňovat teprve v soudním řízení. V nynější věci však žalovaný ve vyjádření pouze podrobněji rozvedl již dříve vyjádřené jádro správních rozhodnutí, podle něhož cesta nebyla administrativně uskutečněna jako pracovní cesta a oba požadované dokumenty nebyly vyhotoveny. Soud svůj závěr neopírá o žádnou novou skutečnost uvedenou výlučně ve vyjádření k žalobě.

13. Soud rozhodl bez jednání podle § 51 odst. 1 soudního řádu správního, neboť žalovaný s rozhodnutím bez jednání výslovně souhlasil a žalobkyně ve lhůtě dvou týdnů od doručení řádné výzvy nevyslovila nesouhlas. Pro rozhodnutí postačovaly listiny obsažené ve správním a soudním spise, které byly účastníkům známy a k nimž měli možnost se vyjádřit.

14. Žaloba není důvodná. III.

1. Právní rámec odmítnutí žádosti pro neexistenci informace 15. Podle § 11b informačního zákona může povinný subjekt žádost odmítnout, jestliže požadovanou informaci nemá a současně mu povinnost ji mít nevyplývá ze zákona. Žádost naopak nelze z tohoto důvodu odmítnout, může-li povinný subjekt požadovanou informaci získat jednoduchými úkony z jiných informací, které má. Ustanovení obsahuje dvě základní kumulativní podmínky – faktickou absenci požadované informace a absenci zákonné povinnosti jí disponovat – doplněné korektivem jednoduchého získání informace z jiných dostupných informací.

16. Ustanovení § 11b informačního zákona s účinností od 1. 1. 2023 výslovně zakotvilo důvod odmítnutí, který dřívější judikatura dovozovala jako faktický důvod neposkytnutí informace. Z této judikatury nadále plyne, že má-li povinný subjekt požadovanou informaci fakticky k dispozici, musí ji poskytnout, i když mu zákon neukládá ji vytvářet nebo shromažďovat. Pokud ji nemá, je významné, zda mu zákon ukládá jí disponovat. Informaci, kterou měl ze zákona mít, se zásadně nemůže vyhnout poskytnout pouze tím, že ji nevytvořil, vymazal nebo odstranil, lze-li ji obnovit (rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2015, č. j. 6 As 136/2014-41, č. 3223/2015 Sb. NSS).

17. Žalobkyně správně poukazuje na to, že povinný subjekt nemůže vystačit s nicneříkajícím sdělením, že informaci „nemá“. Před odmítnutím žádosti musí vyvinout úsilí přiměřené povaze požadované informace, ověřit, zda jí fakticky nedisponuje, a svůj závěr vysvětlit způsobem umožňujícím odvolací i soudní přezkum (rozsudek NSS ze dne 10. 1. 209, č. j. 1 As 359/2018-30).

18. Z uvedeného však neplyne povinnost prokazovat neexistenci informace s absolutní jistotou nebo předkládat formální „důkaz o neexistenci“ bez ohledu na povahu žádosti. Negativní skutečnost zpravidla nelze prokázat stejným způsobem jako skutečnost pozitivní (v rozsudku NSS č. j. 8 As 9/dokonce uvádí se dokonce uvádí, že „s ohledem na tzv. negativní důkazní teorii totiž nelze prokázat negativní skutečnost, tedy že informace požadované stěžovatelem neexistují“). Rozhodující je, zda povinný subjekt poskytl konkrétní, vnitřně souladné a vzhledem k povaze požadované informace věrohodné vysvětlení, proč informaci nemá a proč nevznikla, a zda žadatel označil konkrétní skutečnosti, které toto vysvětlení zpochybňují. Současně platí, že „žádost o informace není nástrojem k nápravě pochybení správních orgánů“. Např. pokud by „nezaevidování či nevyřízení stížnosti bylo porušením právních předpisů, neznamená to, že kvůli podané žádosti o informace je městský úřad povinen stížnost nyní vyřídit a požadovanou informaci tak dodatečně vytvořit“. Musí „pouze přezkoumatelně doložit, že skutečně nedisponuje písemností informující stěžovatele o vyřízení jeho stížnosti“ (rozsudek NSS ze dne 14. 6. 2023, č. j. 6 As 102/2022-33).

19. Rozsah nutného šetření je tedy závislý na povaze informace a na konkrétnosti pochybností uplatněných žadatelem. Jinak se postupuje u informace, která podle známých okolností vznikla a může se nacházet v některém z více spisů či úložišť, a jinak u žádosti o přesně označený dokument, o němž povinný subjekt konkrétně sdělí, že nikdy nebyl vyhotoven, protože nenastal administrativní proces, jehož by byl výstupem. Samotná dočasná nepřítomnost nosiče či spisu u povinného subjektu by důvodem podle § 11b informačního zákona nebyla. Zde však správní orgány netvrdí dočasnou nedostupnost již existujících dokumentů, nýbrž jejich prvotní nevytvoření.

20. Pro posouzení věci je podstatný také přesný předmět žádosti. Žalobkyně požadovala kopie dvou konkrétních dokumentů – cestovního příkazu a vyúčtování cestovních náhrad. Povinný subjekt proto nebyl povinen na místo těchto dokumentů vytvářet pracovněprávní analýzu celé události nebo sestavovat nový dokument, který by se žalobkyní předpokládanému cestovnímu příkazu či vyúčtování podobal. Musel ovšem posoudit, zda dokumenty existují, zda mu zákon ukládal je mít a zda jejich obsah nelze jednoduchými úkony získat z jiných informací. III.

2. Faktická neexistence požadovaných dokumentů 21. Správní orgány první podmínku § 11b informačního zákona naplnily. Povinný subjekt neomezil odůvodnění na holou větu, že požadovanými informacemi nedisponuje. Uvedl konkrétní skutkový a administrativní důvod jejich absence: cestu nepovažoval ani neevidoval za pracovní cestu, nevystavil k ní cestovní příkaz a neprovedl vyúčtování cestovních náhrad. Nešlo tedy o tvrzení, že se dříve existující dokumenty ztratily, byly skartovány nebo je nelze v neurčeném úložišti nalézt. Povinný subjekt sdělil, že akty, jejichž kopie žalobkyně požadovala, vůbec nevznikly.

22. Takové vysvětlení je vzhledem k povaze požadovaných dokumentů dostatečně určité. Cestovní příkaz není nahodilý údaj, který by mohl bez vědomí zaměstnavatele vzniknout na neurčeném místě, nýbrž dokument vytvářený v rámci konkrétního personálního a organizačního postupu. Totéž platí pro vyúčtování cestovních náhrad, které předpokládá uplatnění podkladů zaměstnancem a následný proces jejich vypořádání zaměstnavatelem. Jestliže bylo výslovně uvedeno, že tento proces ve vztahu k předmětné cestě neproběhl a dokumenty nebyly vyhotoveny, nelze po povinném subjektu bez další konkrétní indicie požadovat, aby neexistenci každého z nich dokazoval výčtem všech skříní, elektronických složek a databází, v nichž se nenachází. Takový požadavek by zaměňoval povinnost podat přezkoumatelné vysvětlení s objektivně nesplnitelnou povinností pozitivně prokázat neexistenci věci.

23. V nynější věci žalobkyně neoznačila žádnou personální, účetní nebo spisovou stopu svědčící o tom, že cestovní příkaz či vyúčtování byly skutečně založeny, podepsány, předloženy, zaúčtovány nebo vyplaceny. Její argumentace dokládá věcnou souvislost schůzky s činností města, nikoli fyzickou existenci dvou požadovaných dokumentů.

24. Poukázat lze na věc, v níž žadatel požadoval správní rozhodnutí o poskytnutí podpory, avšak povinný subjekt vysvětlil, že konkrétní plnění poskytl na základě soukromoprávních smluv, takže předpokládaná správní rozhodnutí nikdy nevydal a zákon mu neukládal je vydat. Nejvyšší správní soud potvrdil, že za takových okolností byly podmínky § 11b informačního zákona splněny (rozsudek NSS ze dne 21. 3. 2025, č. j. 4 As 138/2024-30). Obdobně zde žalobkyně předpokládá existenci určitého administrativního výstupu, povinný subjekt však konkrétně vysvětlil, že událost tímto administrativním režimem nezpracoval, a proto předpokládaný výstup nevznikl.

25. Žalobkyně po povinném subjektu právem požadovala vysvětlení neexistence dokumentů. Nelze po ní chtít, aby předložila přímo dokumenty, o jejichž poskytnutí žádá. Z toho však neplyne, že každé její přesvědčení o tom, že dokument „musel“ existovat, automaticky vyvolává povinnost provést neomezené dokazování. Poté, co povinný subjekt uvedl konkrétní důvod nevytvoření dokumentů, bylo pro zpochybnění tohoto vysvětlení významné, zda žalobkyně označila alespoň konkrétní stopu jejich faktického vzniku. Takovou stopou by mohla být například informace o číslu cestovního příkazu, poskytnuté záloze, předloženém vyúčtování, schválené částce, výplatě náhrad, účetním zápisu nebo o existenci obsahově odpovídajícího e-mailu. Nic takového žalobkyně netvrdila. Předložila výlučně právní úsudek, že z pracovní povahy schůzky musela existence obou dokumentů nutně vyplynout. Jak bude vysvětleno níže, tento úsudek není správný.

26. Žalovaný proto nebyl povinen postupovat podle § 16 odst. 4 informačního zákona. Toto ustanovení ukládá nadřízenému orgánu vyžádat doplnění tehdy, není-li z rozhodnutí, spisu ani z jeho vlastní činnosti zřejmé, zda jsou důvody odmítnutí dány. Zde byl důvod odmítnutí zřejmý: konkrétní dokumenty nebyly vytvořeny, protože cesta nebyla povinným subjektem uskutečněna a zpracována v režimu pracovní cesty a cestovních náhrad. Žalovaný mohl na základě nezměněných podkladů přezkoumat, zda toto vysvětlení obstojí a zda zákon skutečně ukládal povinnému subjektu dokumenty vytvořit. Ustanovení § 16 odst. 4 nezakládá automatickou povinnost vracet či doplňovat každý spis jen proto, že žadatel s vysvětlením neexistence nesouhlasí.

27. Formulace žalovaného, že „nemá důvod rozporovat tvrzení povinného subjektu“, sama o sobě není ideální. Vytržena z kontextu by mohla působit jako pouhá rezignace na odvolací přezkum. Napadené rozhodnutí je však nutné číst jako celek a ve spojení s rozhodnutím prvostupňovým. Žalovaný před uvedenou větou vymezil § 11b informačního zákona, popsal důvod neexistence dokumentů, posoudil žalobkyninu tezi o automatickém vzniku pracovní cesty a vysvětlil, proč z projednání pracovní záležitosti mimo pracovní dobu neplyne existence cestovního příkazu. Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří pro účely soudního přezkumu jeden celek a dílčí stručnost prvostupňového či odvolacího odůvodnění lze hodnotit v jejich vzájemné souvislosti. Z rozhodnutí je seznatelné, na jakém skutkovém i právním základě byla žádost odmítnuta, a žalobkyně proti tomuto základu také vedla podrobnou polemiku. Napadené rozhodnutí proto není nepřezkoumatelné. III.

3. Pracovní povaha schůzky a pojem pracovní cesty 28. Soud souhlasí se žalobkyní, že projednávání harmonogramu služeb městské policie na území jiné obce zjevně věcně souviselo s činností města Sezemice a jeho městské policie. Obecní policie je podle § 1 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, orgánem obce a podle § 3a téhož zákona může na základě veřejnoprávní smlouvy plnit úkoly na území jiné obce. Jednání o rozpisu služeb proto nebylo soukromou společenskou návštěvou v tom smyslu, že by postrádalo jakoukoli souvislost s úkoly zaměstnavatele. Povinný subjekt sám dříve uvedl, že velitel při schůzce vykonával pracovní činnost.

29. Z této okolnosti však bez dalšího neplyne, že cesta na schůzku byla pracovní cestou ve smyslu § 42 odst. 1 zákoníku práce. Pracovní cestou je časově omezené vyslání zaměstnance zaměstnavatelem k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce. Pro naplnění tohoto pojmu tedy nepostačuje pouze věcná souvislost činnosti s úkoly zaměstnavatele. Musí jít o vyslání zaměstnavatelem, cesta musí směřovat mimo sjednané místo výkonu práce a musí být založena dohoda o možnosti vyslání.

30. Veřejnoprávní smlouva mezi obcemi prokazuje úkol města Sezemice zajišťovat výkon městské policie na území obce Býšť. Neprokazuje však sama o sobě obsah pracovní smlouvy velitele, sjednané místo výkonu práce, pravidelné pracoviště ani konkrétní pokyn zaměstnavatele, jímž by byl velitel na předmětnou cestu vyslán. Žalobkyně v žalobě tvrdí, že velitel má místo výkonu práce sjednáno v obci Sezemice, avšak neoznačuje pracovní smlouvu ani jiný podklad, z něhož tuto skutečnost čerpá. Ani z veřejnoprávní smlouvy nelze obsah individuální pracovní smlouvy dovodit. Nadto oprávnění městské policie působit na území jiné obce může být relevantní i pro šíři fakticky sjednaného místa či míst výkonu práce. Tuto otázku nelze řešit pouhým odkazem na sídlo zaměstnavatele.

31. Stejně tak dřívější formulace, podle níž velitel vykonával pracovní činnost ve volnu „po dohodě s osobou, která řídí městskou policii“, bez dalšího neprokazuje vyslání na pracovní cestu. Souhlas s tím, aby vedoucí zaměstnanec mimo rozvrženou směnu vyřídil určitou pracovní záležitost, není automaticky totožný s příkazem či dohodou o pracovní cestě, určením jejího místa, času a způsobu dopravy ani se souhlasem k použití vlastního vozidla pro účely cestovních náhrad. Tyto projevy vůle mohou v konkrétním případě splývat nebo být učiněny konkludentně, avšak jejich existenci nelze bez konkrétního podkladu pouze předpokládat.

32. Žalobkyně má pravdu v tom, že výkon činnosti mimo rozvrženou pracovní dobu sám o sobě její pracovní povahu nevylučuje. Práce mimo rozvrh může být při splnění zákonných podmínek prací přesčas a souhlas zaměstnavatele s ní může být udělen i konkludentně, například tím, že zaměstnavatel o práci ví, nezakáže ji a její výkon vezme na vědomí (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 1. 2016, sp. zn. 21 Cdo 4166/2015). Stejně tak samotné použití soukromého vozidla nevylučuje pracovní cestu. V tomto dílčím směru je formulace napadeného rozhodnutí příliš obecná. Pro výsledek věci to však není rozhodující. Správní orgány nezaložily odmítnutí jen na hodině schůzky nebo vlastnictví vozidla, nýbrž především na konkrétním sdělení, že zaměstnavatel cestu jako pracovní cestu nevyslal ani nezpracoval a že požadované dokumenty nevznikly. Žalobkyně neprokázala opak pouze tím, že doložila pracovní téma schůzky.

33. Soud tímto nerozhoduje soukromoprávní spor mezi velitelem a městem o zaplacení platu, odměny za práci přesčas či cestovních náhrad. Pro použití § 11b informačního zákona však musel incidentně posoudit, zda z právních předpisů skutečně bez dalšího vyplývala povinnost povinného subjektu mít právě žalobkyní požadované dokumenty. Jak plyne z následující části, taková bezvýjimečná povinnost neexistuje ani tehdy, pokud by soud pro účely argumentace připustil, že schůzka byla výkonem práce nebo že cesta vykazovala některé znaky pracovní cesty. III.

4. Zákon neukládá bezvýjimečně vytvořit právě cestovní příkaz a vyúčtování 34. Žalobkynina argumentace vychází z předpokladu, že každá pracovní cesta musí být předem zachycena na formuláři „cestovní příkaz“ a po jejím skončení musí zaměstnavatel vytvořit dokument „vyúčtování cestovních náhrad“. Takto kategorické pravidlo však ze zákoníku práce neplyne.

35. Podle § 153 odst. 1 zákoníku práce zaměstnavatel předem písemně určí podmínky, které mohou ovlivnit poskytování a výši cestovních náhrad, zejména dobu a místo nástupu a ukončení cesty, místo plnění pracovních úkolů, způsob dopravy a ubytování. Zákon však nepředepisuje formulář ani dokument s názvem „cestovní příkaz“. Písemné určení může být obsaženo v různých typech dokumentů nebo elektronických záznamů. Především pak § 153 odst. 2 stanoví, že jsou-li vzhledem k okolnostem práva zaměstnance na cestovní náhrady a jejich výše nezpochybnitelné a zaměstnanec na písemné formě netrvá, předchozí písemná forma určení podmínek se nevyžaduje. Ani existence pracovní cesty tedy sama o sobě neprokazuje, že musel vzniknout samostatný cestovní příkaz v podobě předpokládané žalobkyní.

36. Uvedené neznamená, že zaměstnavatel může své povinnosti podle § 153 libovolně obcházet. Znamená to pouze, že z právní kvalifikace určité události jako pracovní cesty nelze logicky bez dalšího usoudit na fyzickou existenci konkrétního formuláře. Právě tuto nepřípustnou zkratku žalobkyně činí. Neoznačila žádný podklad, podle něhož velitel na předchozím písemném určení trval, ani žádnou skutečnost, která by dokazovala, že povinný subjekt skutečně vytvořil dokument obsahově odpovídající cestovnímu příkazu.

37. Obdobné platí pro vyúčtování cestovních náhrad. Podle § 183 odst. 3 ve spojení s § 184 zákoníku práce je zaměstnanec povinen, nedohodne-li se se zaměstnavatelem jinak, do deseti pracovních dnů po skončení pracovní cesty nebo jiné skutečnosti zakládající právo na cestovní náhradu předložit zaměstnavateli písemné doklady potřebné k vyúčtování a vrátit nevyúčtovanou zálohu. Povinnost zaměstnavatele provést vyúčtování a uspokojit práva zaměstnance vzniká podle § 183 odst. 5 až ode dne, kdy zaměstnanec potřebné písemné doklady předloží. Zákon ani zde nepředepisuje konkrétní formulář.

38. Nejvyšší soud výslovně uzavřel, že dokud zaměstnanec nepředloží zaměstnavateli písemné doklady potřebné k vyúčtování, není zaměstnavatel povinen cestovní náhrady vyúčtovat a uspokojit zaměstnancovo právo. Elektronická kniha jízd sama o sobě předložení takových dokladů nenahrazuje ani neprokazuje, že každá zaznamenaná jízda byla pracovní cestou (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 1. 2019, sp. zn. 21 Cdo 3227/2018). Z pracovní povahy schůzky proto nelze dovodit, že zaměstnavatel musel vytvořit vyúčtování, aniž by bylo doloženo, že zaměstnanec náhrady uplatnil a předložil podklady nezbytné k určení jejich druhu a výše.

39. Povinnost zaměstnance předložit podklady není totožná s povinností povinného subjektu vytvořit za zaměstnance dokument, který zaměstnanec nepředložil. Ustanovení § 11b informačního zákona neumožňuje povinnému subjektu těžit z vlastního porušení zákonné povinnosti uchovávat informaci, kterou měl mít. Nezakládá však povinnost dodatečně vytvářet pro účely informační žádosti soukromoprávní nárok, prohlášení či vyúčtování, jehož vznik závisel na jednání zaměstnance a které nikdy nebylo učiněno. Povinnost informaci znovu vytvořit nastupuje pouze tehdy, měl-li povinný subjekt ze zákona povinnost jí disponovat (rozsudek NSS ze dne 12. 12. 2024, č. j. 6 As 65/2024-39). III.

5. Použití soukromého vozidla a tvrzený nárok na cestovní náhrady 40. Ani žalobkynin odkaz na § 157 odst. 2 a 3 zákoníku práce neprokazuje vznik požadovaných dokumentů. Podle odstavce 2 přísluší zaměstnanci při použití jiného dopravního prostředku místo zaměstnavatelem určeného hromadného dopravního prostředku náhrada ve výši odpovídající ceně jízdného, jen použil-li jiný prostředek se souhlasem zaměstnavatele. Podle odstavce 3 přísluší základní náhrada za kilometr a náhrada za pohonné hmoty tehdy, použil-li zaměstnanec vlastní motorové vozidlo na žádost zaměstnavatele. Jde o odlišné právní režimy s odlišnými předpoklady. Pouhé faktické použití soukromého vozidla neprokazuje ani souhlas podle odstavce 2, ani žádost zaměstnavatele podle odstavce 3.

41. Žalobkyně nedoložila, že zaměstnavatel určil určitý hromadný dopravní prostředek, souhlasil s jeho nahrazením soukromým vozidlem nebo velitele o použití vlastního automobilu požádal. Z dřívějšího sdělení povinného subjektu plyne pouze to, že velitel soukromé vozidlo fakticky použil. Z této skutečnosti nelze dovodit konkrétní druh ani výši náhrady a už vůbec ne fyzickou existenci cestovního příkazu nebo vyúčtování.

42. Výčet v § 152 zákoníku práce rovněž nevede k jinému závěru. Uvedené ustanovení vymezuje situace, při nichž mohou vznikat cestovní výdaje – mimo jiné pracovní cestu, cestu mimo pravidelné pracoviště a mimořádnou cestu v souvislosti s výkonem práce mimo rozvrh směn v místě výkonu práce nebo pravidelného pracoviště. Samo však neurčuje, že ke každé takové situaci musí vzniknout dva dokumenty označené názvy uvedenými v žádosti. I u těchto cest se uplatní podmínky jednotlivých druhů náhrad, pravidla § 153 a postup podle § 183 a § 184 zákoníku práce.

43. Žalobkyně proto správně tvrdí pouze obecnou tezi, že při splnění zákonných podmínek je cestovní náhrada nárokovým plněním, nikoli dobrovolným benefitem. Z této obecné teze však neplyne, že byly v konkrétní věci splněny podmínky určité náhrady, že ji zaměstnanec uplatnil, že zaměstnavatel obdržel podklady k vyúčtování nebo že vznikly právě požadované dokumenty. Informační řízení nemůže nahradit případné pracovněprávní řízení zaměstnance o zaplacení nároku a žadatelka nemůže pouhým předpokladem vzniku tohoto nároku založit existenci dokumentu, který povinný subjekt podle svého konkrétního sdělení nikdy nevytvořil. III.

6. Účetní předpisy a evidence pracovní doby 44. Nedůvodný je také odkaz na účetní povinnosti města. Podle § 6 odst. 1 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, zachycují účetní jednotky účetními doklady skutečnosti, které jsou předmětem účetnictví, tedy účetní případy. Podle § 11 téhož zákona musí účetní doklad zachytit mimo jiné obsah účetního případu, jeho účastníky, peněžní částku a okamžik uskutečnění. Nevznikla-li záloha, výplata cestovní náhrady nebo jiná skutečnost účtovaná jako náklad či závazek, nevzniká jen z důvodu uskutečnění schůzky účetní případ spočívající ve výplatě cestovních náhrad. Zákon o účetnictví proto neukládá vytvářet účetní doklad o peněžním plnění, které nebylo uskutečněno ani zaúčtováno.

45. Žalobkyně směšuje dokumentaci pracovního času, podklady k pracovní cestě a účetní doklady. Pokud velitel mimo rozvrženou směnu skutečně vykonával práci se souhlasem zaměstnavatele, mohl být zaměstnavatel povinen tuto dobu zachytit v evidenci pracovní doby podle § 96 zákoníku práce. Taková evidence však není cestovním příkazem ani vyúčtováním cestovních náhrad a nelze ji na tyto dokumenty jednoduchým mechanickým úkonem přeměnit. Obsahuje jiný okruh údajů a plní jiný zákonný účel. Žalobkyně o evidenci pracovní doby nežádala.

46. K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud ve věci, v níž žadatel požadoval počty legalizací provedených mimo sídlo úřadu a tvrdil, že je lze zjistit z docházkového systému nebo cestovních příkazů. Soud zdůraznil, že cestovní příkazy slouží k vyúčtování pracovních cest, místo výkonu práce nelze automaticky ztotožnit se sídlem úřadu a z povahy cestovního příkazu nebylo možné očekávat, že bude obsahovat žadatelem požadované údaje. Proto nebylo nutné jejich prostřednictvím skutkový stav dále prověřovat (rozsudek NSS ze dne 26. 7. 2017, č. j. 6 As 251/2016-26). V nynější věci je vztah obrácený, princip je však obdobný: existence jiné pracovněprávní evidence sama o sobě neprokazuje existenci cestovního příkazu ani neumožňuje vytvořit historický cestovní příkaz bez nového právního a skutkového hodnocení.

47. Neuplatní se proto ani závěrečná výluka v § 11b informačního zákona týkající se jednoduchých úkonů. Aby bylo možné požadovaný dokument získat jednoduchými úkony z jiných informací, musely by jiné existující informace obsahovat jeho podstatný obsah a sestavení výsledku by nesmělo vyžadovat nové hodnocení, rozhodování nebo doplnění chybějících údajů. Cestovní příkaz je předchozím určením podmínek konkrétní cesty a vyúčtování je výsledkem následného uplatnění a vypořádání konkrétních nároků. Jejich dodatečné vytvoření by vyžadovalo určit, zda zaměstnanec byl vyslán, jaké byly podmínky cesty, zda zaměstnavatel souhlasil s použitím vozidla či o ně požádal, jaké výdaje vznikly a byly doloženy a jaká náhrada náležela. To nejsou jednoduché mechanické úkony, nýbrž nové skutkové a právní posouzení, které informační zákon po povinném subjektu nevyžaduje. III.

7. Ostatní žalobní argumentace 48. Rozpor, na který žalobkyně poukazuje mezi tvrzením povinného subjektu o předání rozpisu při schůzce a dřívějším sdělením starostky obce Býšť, že rozpisy služeb neznala, nepodporuje existenci cestovního příkazu ani vyúčtování. Pokud by se schůzka vůbec neuskutečnila, byl by závěr o neexistenci cestovních dokumentů tím spíše logický. Pokud se uskutečnila, dřívější neznalost rozpisu ze strany starostky nic nevypovídá o tom, zda zaměstnavatel velitele vyslal na pracovní cestu, zda schválil použití soukromého vozidla a zda byly uplatněny cestovní náhrady. Žalobkyně sama výslovně uvádí, že netvrdí ani neprokazuje neuskutečnění schůzky. Tato okolnost proto nemohla změnit posouzení žádosti.

49. Nepřiléhavý je odkaz žalobkyně na rozsudek NSS ze dne 6. 1. 2016, č. j. 2 As 217/2015-47. Uvedený rozsudek se týkal dokazování v přestupkovém řízení a procesní reakce správních orgánů na skutkové verze předkládané obviněným. Neřešil podmínky § 11b informačního zákona ani standard pro ověřování neexistence dokumentu. Obecný požadavek hodnotit věrohodnost skutkových tvrzení samozřejmě platí i zde, avšak jeho konkretizaci pro informační řízení poskytuje judikatura citovaná v bodech 16 až 19 tohoto rozsudku. Podle ní nelze po povinném subjektu žádat nemožný negativní důkaz, poskytl-li konkrétní vysvětlení a neexistuje-li věcná stopa ukazující k faktické existenci informace.

50. Soud nepřehlédl žádnou z podstatných žalobních námitek. Právo na řádné odůvodnění neznamená povinnost odpovědět samostatně na každou dílčí větu účastníka, soud však musí vypořádat argumenty podle jejich relevance a nesmí pominout argument, který může ovlivnit výsledek řízení (nález Ústavního soudu ze dne 29. 1. 2019, sp. zn. II. ÚS 968/18, zejména bod 35). Soud proto samostatně posoudil faktickou absenci dokumentů, rozsah nutného šetření, pracovní povahu schůzky, znaky pracovní cesty, podmínky náhrady při použití vlastního vozidla, povinnost určit podmínky cesty, postup vyúčtování, účetní dokumentaci, evidenci pracovní doby, možnost jednoduchého získání informace i žalobkyní namítaný rozpor v dřívějších sděleních.

IV. Závěr a náhrada nákladů řízení

51. Lze shrnout, že žalobkyně přesvědčivě doložila věcnou souvislost schůzky s činností městské policie. Neprokázala však, že velitel byl na cestu zaměstnavatelem vyslán za podmínek § 42 zákoníku práce, že zaměstnavatel schválil či vyžádal použití vlastního vozidla, že vznikl a byl uplatněn konkrétní nárok na cestovní náhrady nebo že oba požadované dokumenty byly fakticky vyhotoveny. Především její právní konstrukce pomíjí, že zákoník práce nepředepisuje pro každou pracovní cestu samostatný formulář cestovního příkazu a že povinnost zaměstnavatele provést vyúčtování vzniká až po předložení potřebných písemných dokladů zaměstnancem.

52. Povinný subjekt naproti tomu konkrétně uvedl, že cestu jako pracovní cestu neuskutečnil ani neevidoval, cestovní příkaz nevystavil a vyúčtování neprovedl. Vzhledem k přesně vymezenému předmětu žádosti, povaze obou dokumentů a absenci konkrétní stopy jejich vzniku toto vysvětlení postačovalo k závěru, že povinný subjekt informace nemá. Z žádného žalobkyní označeného ustanovení neplyne bezvýjimečná povinnost vytvořit a uchovávat právě tyto dokumenty za okolností popsaných ve správním spise. Jejich dodatečné sestavení by navíc nebylo jednoduchým získáním informace z jiných údajů, nýbrž vytvořením nových historických pracovněprávních a účetních dokumentů.

53. Dílčí nepřesnost napadeného rozhodnutí spočívající v příliš obecném spojení cesty mimo pracovní dobu a použití soukromého vozidla s neexistencí pracovní cesty nemohla změnit zákonnost jeho výroku. Nosné důvody rozhodnutí – konkrétní nevytvoření dokumentů, absence důkazu jejich faktické existence a neexistence bezvýjimečné zákonné povinnosti mít právě tyto dokumenty – obstály. Soud proto neshledal důvod napadené rozhodnutí rušit. Podle § 78 odst. 7 soudního řádu správního žalobu jako nedůvodnou zamítl (výrok I).

54. Protože soud dospěl k závěru, že důvod odmítnutí podle § 11b informačního zákona byl dán, nebyly splněny předpoklady pro informační příkaz podle § 16 odst. 6 téhož zákona. Takový příkaz lze vydat pouze tehdy, nejsou-li dány žádné důvody pro odmítnutí a je-li postaveno najisto, že povinný subjekt může požadovanou informaci poskytnout. Soud nemůže uložit poskytnutí dokumentu, který nebyl vytvořen a jehož dodatečné vytvoření zákon povinnému subjektu neukládá.

55. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl (výrok II) podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný byl ve věci úspěšný, avšak nevznikly mu náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti. Soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Poučení: Rozsudek, který byl doručen účastníkům, je v právní moci. Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost (mimořádný opravný prostředek) ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. V Pardubicích dne 22. července 2026 JUDr. Petra Venclová, Ph.D. v. r. předsedkyně senátu Shodu s prvopisem potvrzuje X.