65 A 60/2015

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Martiny Radkové, Ph.D., a soudkyň Mgr. Barbory Berkové a JUDr. Zuzany Šnejdrlové, Ph.D., v právní věci žalobkyně O. P. Š., s. r. o., se sídlem W. 1624/5, Praha, zastoupené Mgr. Lenkou Novou, advokátkou se sídlem Václavské náměstí 57, Praha, proti žalovanému Ministerstvu kultury, se sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 6. 2015, č. j. MK 34 601/2015 OPP, ve věci závazného stanoviska – novostavba „Š. T., O., Š. u.“, takto:

Výrok

I. Žaloba s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Magistrát města Olomouce jakožto orgán státní památkové péče vydal dne 12. 9. 2014, pod č. j. SMOL/193620/2014/OS/PP/Ka, kladné závazné stanovisko dle § 14 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní památkové péči“), k realizaci novostavby „Š. T., O., Š. u.“ (v řízení o žádosti o vydání územního rozhodnutí). Krajský úřad Olomouckého kraje rozhodnutím ze dne 12. 2. 2015, č. j. KUOK 14886/2015, zrušil výše uvedené stanovisko pro nezákonnost v přezkumném řízení podle § 149 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř.“).

2. Proti rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje podala žalobkyně odvolání, které jí bylo žalovaným zamítnuto jako nepřípustné z důvodu, že rozhodnutí vydané v přezkumném řízení k závaznému stanovisku ve smyslu § 149 odst. 5 s. ř. není správním rozhodnutím podle § 67 s. ř. [a § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], vydaným ve správním řízení ve smyslu § 9 s. ř., které by mělo účastníky řízení, není tudíž samostatně žalovatelné ve správním soudnictví ani napadnutelné odvoláním ve správním řízení. Přezkumné řízení k závaznému stanovisku neprobíhá ve správním řízení, tj. nemá žádné účastníky řízení, a tudíž podané odvolání proti vydanému rozhodnutí o přezkumu závazného stanoviska je odvoláním nepřípustným, tj. podaným nikoli oprávněnou osobou.

3. Žalobkyně se včas podanou žalobou domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného, neboť se domnívá, že odvolání proti rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje je přípustné a žalovaný byl povinen ve věci meritorně rozhodnout.

4. Žalobkyně v žalobě namítla, že proti zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení brojila odvoláním a z opatrnosti podala proti rozhodnutí žalobu. Usnesením ze dne 13. 5. 2015, č. j. 65 A 22/2015, Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci žalobu odmítl a věc postoupil jakožto odvolání žalovanému s právním názorem souladným s názorem podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2014, č. j. 4 As 42/2014 – 69. V citovaných rozhodnutích soudy vyslovily právní názor, že proti rozhodnutí, jímž je zrušeno závazné stanovisko v přezkumném řízení podle správního řádu, lze podat odvolání. Dne 10. 6. 2010 vydal žalovaný rozhodnutí, kterým odvolání žalobce zamítl jako nepřípustné, aniž by jakkoli shora citovaná rozhodnutí správních soudů reflektoval, přestože usnesení soudu bylo pro žalovaného závazné. Tato závaznost byla vyslovena např. v rozsudcích Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 A 25/2001, č. 331/2004 Sb. NSS, a ze dne 27. 9. 2013, sp. zn. 4 Ads 19/2013. Podle žalobkyně byl povinen žalovaný podle závazného právního názoru Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci věc meritorně rozhodnout. Žalovaný však v rozporu se závazným právním názorem rozhodl zcela opačně, tedy že odvolání proti rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje přípustné není. Na postoupení žaloby jakožto odvolání žalovaný vůbec nereagoval.

5. Dále žalobkyně namítala, že napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném posouzení obecné přípustnosti odvolání. Žalobkyně považovala za správný právní názor ten, podle kterého proti rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska je přípustné odvolání. Zatímco na vydání samotného závazného stanoviska se část druhá a třetí správního řádu (až na výslovně stanovené výjimky) neuplatní, řízení, jehož předmětem je přezkum závazného stanoviska, je běžným správním řízením a část druhá a třetí správního řádu se na něj plně uplatní. Jelikož zákon nikde nestanovuje, že by odvolání proti tomuto rozhodnutí bylo vyloučeno, lze proti němu podat odvolání i podle § 81 odst. 1 správního řádu. Ke stejnému právnímu názoru dospěl Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 4 As 42/2014 a vyvrátil opačný názor podle závěru Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 122/2013 ze dne 22. 3. 2013, na který se odvolává žalovaný. Podle tohoto nezávazného dokumentu řízení o přezkumu závazného stanoviska údajně není správním řízením podle části druhé a třetí správního řádu. Žalovaný odkazuje v napadeném rozhodnutí na řadu judikátů, které mají podpořit tento jeho názor. Žádný z nich se však netýká zrušení závazného stanoviska. Všechna rozhodnutí se týkají buď odvolání proti samotnému závaznému stanovisku, nebo proti rozhodnutí, která závěry závazného stanoviska potvrzovala či měnila. Proto také není správný závěr žalovaného, že Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 23. 5. 2014, sp. zn. 4 As 42/2014 dospěl k názoru odlišnému, než byl již vyjádřený názor Nejvyššího správního soudu v jiných rozhodnutích. Pouze rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 4 As 42/2014 se týkal problematiky odvolání proti rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení. Proto nebyl čtvrtý senát v citované věci povinen postoupit věc rozšířenému senátu, jak uvedl žalovaný. Naopak, Nejvyšší správní soud se citovanou judikaturou podrobně zabýval a důkladně zdůvodnil, v čem je rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska z hlediska přípustnosti odvolání odlišné od rozhodnutí, jímž bylo závazné stanovisko změněno nebo potvrzeno - srov. body 24 až 26 rozsudku – v případě rozhodnutí podle § 149 odst. 5 správního řádu nejde materiálně o závazná stanoviska a nelze je vyloučit ze soudního přezkumu. Materiálně se jedná o závazná stanoviska pouze v případě rozhodnutí podle § 149 odst. 4 správního řádu, kdy jsou závazná stanoviska potvrzována či měněna. Žalovaný nemůže ignorovat judikaturu Nejvyššího správního soudu, která je mu známa a která se navíc týká rozhodovací praxe žalovaného.

6. Žalovaný ve vyjádření k žalobě vyslovil přesvědčení, že žaloba je nepřípustná, neboť je jí napadeno rozhodnutí, které není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Žalovaný odkázal na právní názor podle rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 – 113. Závazná stanoviska sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Obrana proti závaznému stanovisku je možná až v konečném rozhodnutí ve věci. Pokud příslušný subjekt žádné řízení nezahájí, nemá to na uvedený názor vliv. Podle žalovaného je nutno tento sjednocující rozsudek vykládat tak, že ve správním soudnictví je vyloučen samostatný přezkum nejen závazných stanovisek podle § 149 správního řádu, ale též navazujících rozhodnutí, kterými byla tato závazná stanoviska potvrzena nebo změněna k odvolání účastníka řízení podle § 149 odst. 4 správního řádu anebo zrušena podle § 149 odst. 5 správního řádu. Konečně je pak vyloučen samostatný soudní přezkum následných rozhodnutí o odvolání nebo rozkladu, neboť ta jsou posledním správním aktem v této řadě, na jejímž počátku je závazné stanovisko. Tento závěr vyplývá např. z rozsudku NSS č. j. 6 As 64/2012 – 21 (předposlední odstavec na straně 4 – stejně jako je vyloučen samostatný soudní přezkum závazných stanovisek, je vyloučen i přezkum rozhodnutí, jímž bylo závazné stanovisko zrušeno; přezkum je možný až v rámci meritorního správního rozhodnutí) nebo ze dne 8. 7. 2015, č. j. 10 As 97/2014 – 127, který se týká týchž účastníků řízení a téže stavby. V tomto rozsudku 10. senát pregnantně vyvrátil právní názor vyslovený v rozsudku NSS č. j. 4 As 42/2014 – 69, a uvedl, že právní názor čtvrtého senátu nebyl většinově dále v judikatuře Nejvyššího správního soudu následován a lze jej takto považovat za ojedinělý exces v jeho rozhodovací praxi.

7. Kromě nepřípustnosti žaloby žalovaný namítal, že žaloba je nedůvodná. Žalobkyní odkazované usnesení NSS sp. zn. 7 A 25/2011 ze dne 13. 5. 2004 nelze na posuzovanou věc aplikovat, neboť šlo o nesprávné poučení správního orgánu a soud žalobu správnímu orgánu postoupil s tím, aby o odvolání rozhodl. V posuzované věci nebyla splněna ani jedna z podmínek dle citovaného usnesení. Žalobkyně byla žalovaným poučena o možnosti podat odvolání (že to nelze) správně a současně žalobkyně podala odvolání k žalovanému, který o něm rozhodl. Zrušení závazného stanoviska nebylo rozhodnutím, ale toliko úkonem, který je podkladem pro následné správní rozhodnutí stavebního úřadu. V podrobnostech odkázal žalovaný na odůvodnění napadeného rozhodnutí.

8. Žalovaný neignoroval svévolně judikaturu NSS, naopak vycházel z právního názoru podle jeho rozsudků č. j. 10 As 97/2014 – 127, č. j. 6 As 64/2012 – 21, č. j. 6 As 45/2013 – 44 a č. j. 2 As 68/2010 – 107. Prvně citovaná věc se týká totožných účastníků řízení jako v posuzované věci a totožné stavby. Toto rozhodnutí se týkalo přezkoumatelnosti zrušení závazného stanoviska nebo negativního stanoviska a vyjádřilo též potřebu odklonu od právního názoru podle usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 8 As 47/2005, o který se opírají námitky žalobkyně. NSS vyjádřil právní názor, že potvrzení či změna závazného stanoviska je opět svou povahou závazným stanoviskem (srov. rozsudek NSS č. j. 4 As 241/2014 – 30), nejde o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., nedochází ke změně postavení žalobce, resp. k zásahu do jeho právní sféry. V následném řízení přezkoumá soud podle § 75 odst. 2 s. ř. s. k žalobní námitce i závazné podklady přezkoumávaného rozhodnutí, tj. závazná stanoviska. Právní názor podle rozsudku rozšířeného senátu NSS sp. zn. 2 As 75/2009 je plně aplikovatelný na souzenou věc a byl shledán jako ústavně komfortní i nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 32/11.

9. V replice žalobkyně namítala, že žalovaným citovaná judikatura se týkala pouze potvrzení či změny závazných stanovisek, která lze následně přezkoumat v dalším řízení. Avšak v daném případě zrušení závazného stanoviska přezkoumat v žádném navazujícím řízení nelze, protože se podkladem rozhodnutí nestane. K tomu se žalovaný vůbec nevyjádřil. O stížnosti proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2015, který žalobkyně napadla ve věci projektu Š. T., Ústavní soud dosud nerozhodl (sp. zn. I. ÚS 2866/15). Žalobkyně namítala, že bylo porušeno právo na zákonného soudce (věc měl rozhodovat rozšířený senát), bylo upřeno právo žalobkyně na soudní ochranu (měla být připuštěna žaloba proti rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska) a právo na spravedlivý proces, rozhodnutí nebyla dostatečně odůvodněna argumenty k nemožnosti následného soudního přezkumu. Nejvyšší správní soud se ani ve vyjádření k ústavní stížnosti nevypořádal s tím, že upřením přímého soudního přezkumu rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska dojde k úplnému a konečnému odmítnutí soudního přezkumu tohoto rozhodnutí. Žalobkyně předpokládala zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 10 As 95/2014 Ústavním soudem.

10. V replice žalobkyně dále zdůraznila, že právní názor o přípustnosti odvolání proti rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v usnesení zdejšího soudu ze dne 13. 5. 2015, č. j. 65 A 22/2015 – 22, byl pro žalovaného závazný. Žalovaný nebyl oprávněn jakkoli polemizovat se závěry soudu. Soud rozhodl, že žalobkyně nebyla žalovaným poučena o opravném prostředku správně a že odvolání přípustné bylo. To měl žalovaný respektovat. Na to neměla vliv ani rozhodovací praxe žalovaného, ani jeho právní názor, ani to, že odvolání bylo současně podáno žalobkyní mimo žalobu a následné postoupení soudem i přímo k žalovanému.

11. Zdejší soud pro úplnost doplňuje, že usnesením ze dne 11. 1. 2016 předmětnou žalobu odmítl jako nepřípustnou, neboť nešlo o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., protože i rozhodnutí navazující na závazná stanoviska jsou materiálně závazným stanoviskem a jejich samostatný soudní přezkum je vyloučen. Ke kasační stížnosti žalobkyně bylo toto usnesení zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2016, č. j. 9 As 39/2016 – 128, s tím, že se soud jednak nevypořádal dostatečně podrobně se změnou svého právního názoru na přípustnost odvolání proti o rozhodnutí zrušení závazného stanoviska, jednak neodůvodnil dostatečně své rozhodnutí.

12. Krajský soud v Ostravě - pobočka v Olomouci přezkoumal napadené rozhodnutí podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále „s. ř. s.“) v mezích žalobních bodů a při přezkoumání rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), tedy ke dni 8. 6. 2015.

13. Ze správního spisu soud zjistil, že dne 12. 9. 2014 vydal Magistrát města Olomouce podle § 149 odst. 1 správního řádu závazné stanovisko, že realizace novostavby „Š.T., O., Š. u.“, na pozemcích parc. č. X, X, X, X, X, X, X, X, X , X (ostatní plocha) a parc. č. st. X (zastavěná plocha a nádvoří), vše v k. ú. Olomouc – město, obec Olomouc, na území ochranného památkového pásma městské památkové rezervace města Olomouce, vyhlášeného dne 27. 7. 1987 rozhodnutím odboru kultury ONV Olomouc č. j. X, podle předložené dokumentace označené „Š. T., dokumentace pro vydání rozhodnutí o umístění stavby, datum zpracování únor 2014, č. zakázky:, projektant A. O., a. s., se sídlem na adrese T. 1136/4, O., IČ X, Ing. arch. Š. Z., Ing. J. Z.“, je z hlediska zájmů státní památkové péče přípustná.

14. Dne 30. 10. 2014 zahájil Krajský úřad Olomouckého kraje přezkumné řízení k závaznému stanovisku Magistrátu města Olomouce na základě podnětu Národního památkového ústavu, územního odborného pracoviště v Olomouci.

15. Dne 12. 2. 2015 Krajský úřad Olomouckého kraje závazné stanovisko ze dne 12. 2. 2015 v přezkumném řízení zrušil s poučením o opravném prostředku, že proti tomuto rozhodnutí není možné odvolání, neboť nejde o rozhodnutí vydané podle druhé a třetí správního řádu.

16. Žalobce proti posledně citovanému rozhodnutí i přes poučení o nemožnosti podat odvolání toto odvolání podal a žalovaný o něm rozhodl napadeným rozhodnutím dne 8. 6. 2015 tak, že jej jako nepřípustné zamítá. Závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není rozhodnutím vydaným ve správním řízení podle § 9 a § 67 správního řádu a jehož obsah je závazný pro výrok rozhodnutí s tím, že správní orgány jsou dotčené orgány podle § 136 odst. 1 písm. b) správního řádu. Rozhodnutím je pouze takový úkon správního orgánu, který v určité věci určité osobě zakládá, mění nebo ruší práva nebo povinnosti nebo kterým se prohlašuje, že určitá osoba v určité věci práva nebo povinnosti má nebo nemá. Správní rozhodnutí se vydává ve správním řízení. Závazné stanovisko podle § 149 odst. 1 správního řádu takové právní účinky nemá, protože nikomu práva ani nezakládá. Jde o úkon podle části čtvrté správního řádu, je zvláštním druhem vyjádření správního orgánu k určité otázce. Intenzita úkonů podle části čtvrté správního řádu je menší než u rozhodnutí nebo opatření obecné povahy. Úkony podle části čtvrté správního řádu nezasahují do ničích práv, nejsou výsledkem správního řízení a neuplatňují se vůči nim řádné ani mimořádné opravné prostředky. Tyto úkony slouží jako (závazný) podklad pro vydání rozhodnutí podle části druhé a třetí ve správní řízení (srov. závěr č. 60 zasedání Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 8. 10. 2007). Závazné stanovisko není určeno účastníkům řízení, nýbrž směřuje toliko k orgánu veřejné správy, jenž vydává finální rozhodnutí. Nezavazuje přímo účastníky řízení, ale pouze orgány veřejné správy. Navenek působí nepřímo až vydáním finálního aktu, pro jehož výrok je závazné (Hendrych a spol. Správní právo. 6. vydání, C. H. Beck, Praha 2006, s. 231 – 232). Rozhodnutím je až navazující rozhodnutí (např. stavebního úřadu) a ne závazné stanovisko jako subsumovaný akt. Na závazné stanovisko proto nelze aplikovat ustanovení o správním řízení v užším slova smyslu. Závazné stanovisko vůbec nemá způsobilost zasáhnout do právní sféry osob (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 – 86). Závazné stanovisko nenabývá právní moci a nezakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté. Pokud by došlo ke změně závazného stanoviska, lze uvážit, zda tato skutečnost může být předmětem mimořádného opravného prostředku. Teprve tehdy se zohledňuje zásada ochrany práv nabytých v dobré víře, která se však upíná k finálnímu aktu (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 68/2008 – 136, bod 34). Podle závěru č. 31 jsou definiční znaky závazného stanoviska:

1. Je vydáváno na základě zákonného zmocnění, je úkonem předpokládaným zákonem.

2. Není samostatným rozhodnutím ve smyslu § 9 a § 67 odst. 1 s. ř., nelze ho vydávat postupem podle části druhé a třetí s. ř. Na základě § 158, resp. 177 odst. 2 s. ř. nelze postupovat při jeho vydání podle části druhé a třetí správního řádu.

3. Závazné stanovisko je závazné pro výrok rozhodnutí, je závaznou směrnicí, jak má být rozhodnuto o určité otázce. Podle tohoto závěru je § 149 správního řádu procesním ustanovením, které nedefinuje podmiňující správní akty (závazná stanoviska) a správní akty (rozhodnutí). Forma jednotlivých aktů závisí na aplikaci konkrétních zvláštních právních předpisů. Smyslem této úpravy je, aby tehdy, kdy není přímý vztah mezi správním orgánem a dotčenou osobou (adresátem veřejné správy), měla dotčená osoba možnost reálně hájit svá práva, a to v rámci správního řízení. Povahou závazných stanovisek, jejich soudní přezkoumatelností a rozdílem mezi rozhodnutím podle § 67 a závazným stanoviskem podle § 149 správního řádu se podrobně zabývalo usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 – 113, které žalovaný rozsáhle citoval a odkázal rovněž na to, že vyslovené právní názory aproboval ve své judikatuře i Ústavní soud (sp. zn. Pl. ÚS 32/11, sp. zn. I. ÚS 3323/11 nebo sp. zn. III. ÚS 3551/11).

17. Žalovaný dále v druhé části svého rozhodnutí ze dne 12. 2. 2015 k přezkumu závazného stanoviska uvedl, že byť není závazné stanovisko rozhodnutí, § 146 správního řádu jeho přezkum souladu s právními předpisy s hlediska obsahového a procesního umožňuje. Na tento přezkum se použijí přiměřeně pouze některá ustanovení správního řádu o přezkumu (vyloučeno je například užití § 94 odst. 2 až 4, § 95 odst. 3 až 5, § 96 odst. 3 či § 99 správního řádu). Přezkumné řízení probíhá bez účastníků, děje se mezi orgány veřejné správy, avšak o jeho výsledku je třeba účastníka správního řízení informovat. Neužijí se ani ustanovení o ochraně dobré víry, neboť tu lze nabýt jen rozhodnutím. Proti rozhodnutí vydanému v přezkumném řízení se nelze z uvedených důvodů odvolat. Úprava podle § 149 odst. 5 správního řádu je speciální k úpravě podle § 156 odst. 2 správního řádu. V případě přezkumu závazného stanoviska nejde o řízení podle části druhé a třetí, ale podle části čtvrté správního řádu. I kdyby bylo přezkumné řízení vyvoláno k podnětu účastníka řízení, vždy bude zahajováno z úřední moci, nikoli na žádost. Skutečnost, že se o zrušení závazného stanoviska vydává rozhodnutí, plyne z § 97 odst. 3 (vydání rozhodnutí v přezkumném řízení) a § 149 odst. 5 správního řádu, který odkazuje na přezkumné řízení. Jde o jiný postup, než podle § 156 odst. 2 správního řádu, podle kterého se vydává usnesení. Usnesení se vydává jen tehdy, stanoví-li tak zákon (§ 76 odst. 1 s. ř.). Proti rozhodnutí, kterým se v přezkumném řízení ruší závazné stanovisko, se nelze odvolat, protože nejde o rozhodnutí vydané ve správním řízení podle části druhé a třetí správního řádu; forma rozhodnutí je zde pouze propůjčena postupu, který probíhá podle části čtvrté s. ř.; samotný fakt, že se vydává rozhodnutí, z něj ještě nečiní rozhodnutí podle části druhé a třetí; přezkumné řízení probíhá bez účastníků řízení (podobně jako „řízení“ podle § 156 odst. 2 s. ř., podle kterého se přezkoumávají jiné úkony správních orgánů). Podle § 94 odst. 5 s. ř. jsou účastníky přezkumného řízení titíž účastníci, jako v původním řízení. Závazné stanovisko se však nevydává ve správním řízení, které by mělo účastníky, ale podle části čtvrté s. ř. Z toho vyplývá, že chce-li účastník řízení podat odvolání, musí vyčkat vydání rozhodnutí, které bude vydáno na podkladě závazného stanoviska jakožto rozhodnutí ve věci samé a odvolat se do něj. Shodně se vyjádřil NSS ve svém rozsudku ze dne 20. 3. 2013, č. j. 6 As 64/2012 – 21. K odmítnutí soudní přezkoumatelnosti rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska žalovaný dokázal na rozsudky NSS ze dnů 23. 10. 2013, č. j. 6 As 45/2013 – 44, a 31. 8. 2011, č. j. 2 As 68/2010 – 107. K námitce žalobkyně a odkazu na právní názor podle rozsudku NSS ze dne 23. 5. 2014, č. j. 4 As 42/2014 – 69, žalovaný odkázal na to, že pokud má některý senát odlišný právní názor, je povinen věc postoupit rozšířenému senátu. Jen na základě tohoto rozsudku nelze předpokládat změnu rozhodovací praxe žalovaného.

18. Pro úplnost soud z předchozích správních a souvisejících soudních řízení dodává, že dne 3. 10. 2013 vydal Magistrát města Olomouce závazné stanovisko, podle kterého je předmětná stavba přípustná za podmínky souhlasu orgánu státní památkové péče. Dne 23. 1. 2014 Krajský úřad Olomouckého kraje toto závazné stanovisko zrušil v přezkumném řízení (podle § 149 odst. 5 správního řádu). Žalobu proti tomuto rozhodnutí Krajský soud v Ostravě pod č. j. 22 A 39/2014 – 44 dne 10. 4. 2014 usnesením odmítl. Následnou kasační stížnost Nejvyšší správní soud dne 8. 6. 2015 pod č. j. 10 As 97/2014 – 127 zamítl. Ústavní stížnost proti tomuto rozsudku Ústavní soud dne 14. 3. 2016 pod sp. zn. I. ÚS 2866/15 zamítl. Všechna citovaná rozhodnutí se zakládala na právním názoru, že napadané rozhodnutí je závazným stanoviskem, jehož samostatný soudní přezkum není možný a s jediným vybočujícím právním názorem dle rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 42/2014 – 69 se vypořádala (všechny zde citovaná rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz a Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz).

19. Soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. I.K přezkoumatelnosti závazného stanoviska a navazujících aktů

20. Podle § 149 odst. 1 věta první správního řádu závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.

21. Závazné stanovisko je individuální správní akt, který není správním rozhodnutím, jelikož mu právní úprava (§ 149 správního řádu) tuto povahu nepřiznává, není právně závazným aktem. Závazné stanovisko nesměřuje totiž vůči žalobkyni, ale jen dovnitř veřejné správy, od jednoho správního orgánu k druhému. Z toho pak plyne, že nemůže zasáhnout do právní sféry jednotlivce ani nabýt vlastnosti rozhodnutí podle § 67 správního řádu nebo § 65 s. ř. s. Z formálního hlediska, které je výchozím bodem posouzení správního aktu, závazné stanovisko není rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu ani ve smyslu § 65 s. ř. s. Ostatně, závazné stanovisko ani neobsahuje zákonné náležitosti takových rozhodnutí.

22. Rovněž judikatura dospěla k závěru, že závazné stanovisko není rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu ani rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. Sjednocující právní názor byl završen rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 – 113. Tento právní názor je jednotně a konzistentně následován v další judikatuře správních soudů. Závazné stanovisko je materiálně podkladovým úkonem, není rozhodnutím, nezakládá, nemění ani neruší práva a povinnosti účastníka řízení, ani neurčuje, že zde určité právo či povinnost účastníka řízení je či není. Ochrana účastníka řízení proti (negativnímu) závaznému stanovisku je možná v podobě nápravných prostředků (ve správním řízení a následně v soudním řízení správním) až u konečného rozhodnutí ve věci. Zákonodárce tak upřednostnil ekonomii řízení. Rozčlenění předmětu řízení do několika samostatných řízení by představovalo nebezpečí paralýzy rozhodovacích procesů a správní orgán by nemohl fakticky koordinovat jednotlivé postupy v rámci správního řízení a případně jednotlivá závazná stanoviska, pokud jich má být více. Závazné stanovisko je závazné pouze vůči správnímu orgánu. Nenabývá právní moci a nezakládá překážku věci rozhodnuté. Proti závaznému stanovisku se nelze odvolat, obrana je možná až v rámci odvolání proti samotnému rozhodnutí ve věci. Závazné stanovisko nezakládá samostatný předmět řízení (srov. Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 663n.).

23. Podstatné v souzené věci je, že režim přezkoumání správního aktu, jímž se v přezkumném řízení ruší (i mění) závazné stanovisko, podléhá stejnému režimu přezkoumání ve správním soudnictví, jako závazné stanovisko samotné. Důvodem je skutečnost, že stále se jedná o závazné stanovisko, které stojí na počátku řady, na jejímž konci se jedná stále o závazné stanovisko se všemi jeho vlastnostmi. Jinými slovy, správní akty, které jsou vydávány v přezkumném řízení a na závazné stanovisko nadále navazují, podléhají stejnému režimu ve správním řízení (tj. části čtvrté a přiměřenému použití ostatních částí správního řádu) a stejnému režimu v soudním řízení správním, tj. nejsou samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví. I měnící či rušící akty slouží jako jeden z podkladů konečného rozhodnutí ve věci, jsou součástí procesu tvorby rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Případná změna závazného stanoviska má rovněž formu i obsah závazného stanoviska (shodně rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2013, č. j. 6 As 64/2012 – 23, ze dne 19. 2. 2015, č. j. 4 As 241/2014 - 30; dále srov. Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 671, bod 24).

24. Akt, jímž bylo zrušeno závazné stanovisko, nemá - stejně jako závazné stanovisko - materiální znaky rozhodnutí podle § 65 s. ř. s.:

1. Závazné stanovisko není vydáváno, měněno ani rušeno ve správním řízení. Podle § 9 správního řádu správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá.

2. Závazné stanovisko nezakládá účastníkům řízení konkrétní práva nebo povinnosti, nemění je, neruší je a ani neprohlašuje, že účastníci řízení konkrétní práva nebo povinností mají či nemají. Úkon, jímž bylo závazné stanovisko zrušeno, není konstitutivním ani deklaratorním správním aktem a tento úkon nemá závažné právní důsledky do sféry práv a povinností účastníka řízení, ty má až samotné meritorní rozhodnutí, jehož je závazné stanovisko (resp. úkon, jímž je měněno či rušeno) podkladem. Závazné stanovisko neupravuje autoritativním způsobem poměry účastníka řízení. Účelem závazného stanoviska není rozhodovat o právních vztazích.

3. V postupu při rušení závazného stanoviska zde nejsou žádní účastníci řízení. Zrušení závazného stanoviska směřovalo od jednoho správního orgánu k druhému. Závazné stanovisko jako podklad pro rozhodnutí ve věci vyjadřuje odborné stanovisko orgánu povolaného k ochraně zvláštních zájmů a je potřebné pro posouzení a rozhodnutí v určité věci. Správní orgán rozhodující ve věci se s ním musí v odůvodnění rozhodnutí vypořádat.

25. Právní režim, který se použije při vydávání, měnění a rušení úkonů, které nejsou rozhodnutím a jsou upraveny v části čtvrté správního řádu, je stanoven v části čtvrté správního řádu. Podle § 154 odst. 1 správního řádu se přiměřeně však použije celý správní řád. Ani tímto ustanovením však není míněno, že by se úkony podle části čtvrté staly materiálně rozhodnutím podle § 67 s. ř. nebo § 65 s. ř. s. a naplnily všechny jeho znaky. Postup není ukončen vydáním správního rozhodnutí. Postup při vydávání, měnění a rušení úkonu podle části čtvrté se nepřemění ve správní řízení se svými účastníky.

26. Pro úkony podle části čtvrté je dána veřejným zájmem i právní úpravou možnost vést přezkumné řízení o zákonnosti postupu při jejich vydání. Ačkoli zákon sám nazývá akt, který z tohoto řízení vzejde, jako usnesení, nejde o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Tuto formu tohoto aktu shledává jako problematickou judikatura i doktrína (srov. např. Potěšil, Lukáš. Rozhodnutí v přezkumném řízení a soudní přezkum. Právní rozhledy č. 19/2014, str. 659n.; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2015, č. j. 10 As 97/2014 – 127, bod 22 a 23 – označení napadeného rozhodnutí jako „rozhodnutí“ je jen formální).

27. Obsahově žaloba směřuje proti závaznému stanovisku, které je platné v podobě po zrušení v přezkumném řízení. Žalobkyně sama nenamítala porušení konkrétních práv, která byla dotčena aktem, jímž bylo zrušeno předmětné závazné stanovisko. O dobrou víru, kterou by žalobkyně nabyla vydáním předmětného závazného stanoviska, se v daném případě jednat nemohlo, neboť jeho vydáním nevznikla žalobkyni žádná práva, žádná se nekonstituovala, a to z výše uvedených důvodů (nešlo o řízení, ale o postup podle části čtvrté správního řádu; závazné stanovisko není rozhodnutí, protože neměl jeho znaky; akt byl toliko podkladem pro vydání rozhodnutí a nesměřoval vůči žalobkyni, ale vůči správnímu orgánu, který vydává konečné rozhodnutí ve věci). Žalobkyně tedy neměla právně v co svou dobrou víru opřít, natož tak posuzovat správnost aktu.

28. Soud ochrana proti správnímu aktu, jímž bylo zrušeno závazného stanovisko v přezkumném řízení, spadá buď pod režim žaloby proti konečnému rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. (kde bude přezkoumáno rozhodnutí o zrušení závazného stanovisko podle § 75 odst. 2 s. ř. s. jako podkladové), anebo případně pod režim žaloby proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ř. s.

29. V posuzované věci bylo vydáno závazné stanovisko magistrátu dle § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči, které se nijak neprojevuje v právní sféře stěžovatele, neboť samo o sobě nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti. Účinky do právní sféry stěžovatele může předmětné závazné stanovisko získat nejdříve a pouze ve spojení s konečným rozhodnutím ve věci.

30. Podle zdejšího soudu z výše uvedené argumentace a citované judikatury vyplývá, že jakýkoliv správní akt, navazující na vydané závazné stanovisko podle § 149 odst. 1 správního řádu, je obsahově a svým charakterem opět závazným stanoviskem, a to včetně aktů, jímž se toto závazné stanovisko mění nebo ruší.

31. Soud se tak plně ztotožnil s názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v rozsudku ze dne 8. 7. 2015, č. j. 10 As 97/2014 – 127, podle kterého …

20. Podle § 149 odst. 5 správního řádu lze v přezkumném řízení závazné stanovisko rozhodnutím též změnit. Takové změněné stanovisko se v právní sféře dotyčného subjektu projevuje stejně jako původní závazné stanovisko, není je tedy možno považovat za samostatně soudně přezkoumatelné rozhodnutí. Závazné stanovisko ve spojení s přezkumným rozhodnutím v takovém případě tvoří jeden celek a jako takové je platné ve znění změn provedených přezkumným rozhodnutím. Shodný závěr je nutno přijmout i ve vztahu k rozhodnutí dle § 149 odst. 5 správního řádu, jímž se závazné stanovisko ruší. Nemá-li závazné stanovisko vliv na právní sféru stěžovatele, pak ani rozhodnutí, kterým bylo zrušeno, takový vliv mít nemůže.

21. Za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., je možné považovat pouze takové rozhodnutí, kterým v druhé instanci správního řízení ruší jiné rozhodnutí stejné povahy, tj. zakládající, měnící, rušící či závazně určující práva nebo povinnosti. Závazné stanovisko magistrátu vydané v projednávané věci dle § 149 správního řádu ve spojení s § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči však rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. není. Jedná se pouze o jeden z podkladů konečného rozhodnutí vydávaného v územním řízení. Z toho plyne, že ani úkon správního orgánu, byť formálně označený za rozhodnutí (srov. § 149 odst. 5 správního řádu), kterým je toto závazné stanovisko zrušeno, nemůže nabýt „vlastnosti“ správního rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. Předmětem přezkoumání ve smyslu § 149 odst. 5 správního řádu totiž není rozhodnutí ale jiný úkon správního orgánu, což ostatně vyplývá i z odst. 1 téhož ustanovení.

22. S ohledem na výše uvedené je třeba rozhodnutí, kterým bylo zrušeno závazné stanovisko, považovat též za závazné stanovisko a nikoli rozhodnutí. Tento úkon správním řádem formálně nazvaný rozhodnutí je proto stejně jako jemu předcházející závazné stanovisko přezkoumatelné v soudním řízení správním postupem dle § 75 odst. 2 s. ř. s., tedy jako závazný podklad konečného přezkoumávaného rozhodnutí; v tomto případě rozhodnutí vydaného v územním řízení, resp. rozhodnutí o odvolání proti němu. Na základě těchto skutečností neshledal Nejvyšší správní soud námitku stěžovatel důvodnou.

23. Stěžovatel v kasační stížnosti odkázal na závěry obsažené v rozsudku zdejšího soudu ze dne 23. 5. 2014, č. j. 4 As 42/2014 – 69. Nejvyššímu správnímu soudu je názor vyslovený v tomto rozhodnutí znám, nicméně s ohledem na výše uvedené se s ním neztotožnil. Rozsudek rozšířeného senátu, sp. zn. 2 As 75/2009, je plně aplikovatelný nejen na závazná stanoviska samotná, ale i na následné úkony, byť formálně označené za rozhodnutí, kterými jsou závazná stanoviska měněna nebo rušena. Tento právní názor ostatně později aproboval sám čtvrtý senát v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2015, č. j. 4 As 241/2014 – 30, vztahujícím se k úkonu, kterým bylo závazné stanovisko změněno. Rozhodnutí namítané stěžovatelem nebylo Nejvyšším správním soudem většinově dále v judikatuře následováno a lze jej tak považovat za ojedinělý exces v rozhodovací praxi zdejšího soudu.

32. V posuzované věci s ohledem na uvedenou argumentaci nelze proti úkonu, jímž bylo zrušeno závazné stanovisko podle § 149 odst. 5 správního řádu podat odvolání. Odvolání je proti tomuto úkonu proto nepřípustné. Mimo uvedené materiální znaky to plyne i z dikce § 154 odst. 1 správního řádu: Jestliže správní orgán vydává vyjádření, osvědčení, provádí ověření nebo činí sdělení, která se týkají dotčených osob, postupuje podle ustanovení této části, podle ustanovení části první, obdobně podle těchto ustanovení části druhé: § 10 až § 16, § 19 až § 26, § 29 až § 31, § 33 až § 35, § 37, § 40, § 62, § 63, a obdobně podle těchto ustanovení části třetí: § 134, § 137 a § 142 odst. 1 a 2; přiměřeně použije i další ustanovení tohoto zákona, pokud jsou přitom potřebná. Výslovně s možností odvolání proti úkonu podle části čtvrté zákonodárce nepočítá. Ostatně, závazné stanovisko ani navazující úkony nejsou rozhodnutími. Potřebnost použití ostatních částí správního řádu je vyloučena na základě shora uvedené argumentace. Obrana účastníka řízení pak spočívá v odvolání proti meritornímu rozhodnutí.

33. Nedůvodná je námitka žalobkyně, že v daném případě se jedná o jinou situaci, že se napadené rozhodnutí vůbec nestane podkladem pro rozhodnutí ve věci. Žalobkyně neuvádí, jak k takovému názoru dospěla. Pokud jsou závazné stanovisko a na něj navazující akty v rámci správního řízení o žádosti žalobkyně podkladem pro vydání meritorního rozhodnutí, toto správní řízení vydáním závazného stanovisko či jeho zrušením nekončí. Ani případné zpětvzetí žádosti žalobkyně nemá vliv na to, že závazné stanovisko a na něj navazující akty (včetně napadeného rozhodnutí, které závazné stanovisko zrušilo) zůstávají obsahově nadále závaznými stanovisky, jejich formální a materiální znaky se zpětvzetím nijak nezmění. Přezkoumání zákonnosti zrušení závazného stanoviska je možné v rámci přezkoumání konečného rozhodnutí ve věci. Zpětvzetím žádosti by se žalobkyně takového přezkumu sama vzdala. Uvedenému názoru svědčí i znění § 149 odst. 3 správního řádu, podle kterého jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne. I v takovém případě však řízení nekončí a správní orgán je povinen o žádosti rozhodnout, rozhodnutí řádně odůvodnit a vypořádat se s důvody uvedenými v závazném stanovisku. Proti tomuto zamítavému rozhodnutí se pak může účastník řízení odvolat a případně po vyčerpání opravných prostředků brojit žalobou.

34. Podle zdejšího soudu nemá na shora uvedenou argumentaci vliv skutečnost, jestli nadřízený orgán vydané závazné stanovisko zruší anebo změní tak, že požadovaná stavba je z hlediska památkové péče nepřípustná, jak tomu například bylo v případě umístění reklamního zařízení podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2013, č. j. 6 As 64/2012 – 21. Jinými slovy, shora uvedená argumentace platí jak v případě změny závazného stanoviska, tak v případě jeho zrušení v přezkumném řízení. V obou případech jde obsahově o závazné stanovisko a takový úkon není přezkoumatelný jako rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. ve správním soudnictví.

35. K námitce žalobkyně, že žalovaný nereagoval na podání označené jako žaloba a postoupené žalovanému usnesením zdejšího soudu ze dne 13. 5. 2015, soud konstatuje, že pokud žalovanému došlo odvolání přímo od žalobkyně a ještě jedenkrát postoupené soudem, jednalo se o dvě podání. Vzhledem k tomu, že šlo o nepřípustné odvolání, nebyl žalovaný povinen o druhém, totožném odvolání podruhé jako o nepřípustném rozhodovat.

36. V daném případě žalobkyně podala odvolání dne 22. 4. 2015 (krajskému úřadu doručeno dne 23. 4. 2015). O tomto odvolání rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím dne 8. 6. 2015. Žalobkyně podala z opatrnosti žalobu soudu dne 13. 4. 2015. Soud ji postoupil žalovanému usnesením ze dne 13. 5. 2015 a poté postoupil toto „odvolání“ žalovanému (doručeno mu bylo dne 25. 5. 2015). Žalovaný tedy rozhodoval o odvolání podaném žalobkyní a na odvolání podané formou žaloby a postoupené žalovanému soudem reagoval v té době tak, že vrátil soudu originál spisového materiálu. Ze správního spisu soud zjistil, že podání žalobkyně ze dne 15. 6. 2015 (označené jako „Vyjádření ve věci postoupení věci vedené Krajským soudem v Ostravě pod sp. zn. 65 A 22/2015 usnesením výše uvedeného soudu č. j. 65 A 22/2015 – 54 ze dne 13. 5. 2015 Ministerstvu kultury ve vztahu k rozhodnutí Ministerstva kultury ze dne 8. 6. 2015“), žalovaný posoudil jako podnět k přezkumnému řízení a odložil jej dne 21. 10. 2015, o čemž žalobkyni vyrozuměl s podrobným odůvodněním. Ačkoli žalobkyně v žalobě ze dne 31. 7. 2015 tvrdí, že žalovaný na její odvolání, podané jako žaloba a postoupené žalovanému jako odvolání usnesením ze dne 13. 5. 2015, nijak nereagoval, ve skutečnosti na něj reagoval tím, že jej posoudil jako podnět k přezkumu, který odložil. Nutno dodat, že se tak stalo až po podání žaloby a dále že předmětem přezkoumání zákonnosti správního postupu v souzené věci je pouze posouzení nepřípustnosti odvolání podaného dne 22. 4. 2015, takže úvahy vyslovené soudem k druhému odvolání jsou uvedeny pouze pro úplnost nad rámec vymezeného přezkumu.

37. Rozhodnutím o nepřípustnosti odvolání se rozhoduje s konečnou platností o tom, že nejsou dány zákonné předpoklady pro to, aby odvolání bylo v odvolacím řízení řádně projednáno (srov. takto ve vztahu k předchozímu správnímu řádu již rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 18. 3. 1998, č. j. 5 A 10/97 - 27, Soudní judikatura ve věcech správních č. 256/1998). V tomto smyslu nabývá takovéto odvolací rozhodnutí právní moci, a netvoří jeden celek s rozhodnutím prvostupňovým – to platí obecně, avšak v souzené věci toto obecné pravidlo neplatí, protože se jedná o závazné stanovisko a jak bylo uvedeno shora, to právní moci nenabývá, jelikož nejde o rozhodnutí. Proto závazné stanovisko není závazné pro účastníky řízení a všechny správní orgány (§ 73 odst. 2 věta první před středníkem ve spojení s § 93 odst. 1 správního řádu) a nevzniká v jeho důsledku překážka nového rozhodnutí (res administrata). Přesto nevznikla podle zdejšího soudu povinnost žalovaného rozhodovat o druhém odvolání dvakrát, z důvodu povinnosti použít podle § 154 odst. 1 správního řádu přiměřeně ostatní ustanovení správního řádu. V tomto případě jde o § 48 odst. 1 správního řádu, podle kterého zahájení řízení u některého správního orgánu brání tomu, aby o téže věci z téhož důvodu bylo zahájeno řízení u jiného správního orgánu. I když v posuzovaném případě nejde u přezkumného řízení o zákonnosti závazného stanoviska o řízení ve smyslu § 9 s. ř., je přiměřená aplikace § 48 odst. 1 s. ř. na místě. Opačný výklad by vedl k absurditám, právní normy je třeba vykládat tak, aby se některé jejich části nestaly obsoletními a rovněž tak, aby nevznikaly v právu mezery. Pojem „přiměřeně“ v právní úpravě znamená, že se nemají určité právní vztahy řídit vymezenou právní úpravou v plném rozsahu nebo mají se řídit jen některými částmi určité právní úpravy (srov. např. Kněžínek, Jan, Mlsna, Petr, Vedral, Josef: Příprava návrhů právních předpisů. Praktická pomůcka pro legislativce. Úřad vlády ČR, 2010. Praha, 1. Vydání, s. 40n.). Proto žalovaný neměl povinnost znovu odmítat jako nepřípustné druhé podané (postoupené) odvolání za situace, když o totožném podání rozhodl dne 8. 6. 2015. A to tím spíše, pokud podání žalobkyně ze dne 15. 6. 2015 posoudil jako další odvolání a podle § 92 odst. 1 věta druhá správního řádu zkoumal, zda nejsou dány předpoklady pro zahájení přezkumného řízení podle správního řádu.

38. K námitce přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí soud uzavírá, že správní akt, jímž bylo zrušeno závazné stanovisko, není samostatně přezkoumatelný ve správním soudnictví, neboť nejde o rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu ani ve smyslu § 65 s. ř. s. Takový akt, ač formálně označen jako usnesení, není formálně správním rozhodnutím (jak výslovně stanoví § 149 odst. 1 správního řádu), ani nemá materiální znaky rozhodnutí. Jde o akt navazující na vydané závazné stanovisko a obsahově jde opět o závazné stanovisko. Akt je vydán postupem, který není správním řízením, postup nemá účastníky řízení, směřuje vůči správnímu orgánu, pro nějž je závazné, nikoli vůči účastníku řízení, v němž je závazné stanovisko toliko podkladem pro vydání konečného rozhodnutí ve věci. Uvedený postup nemá samostatný předmět řízení. Vydáním závazného stanoviska nebo jeho změnou či zrušením se nezakládají, nemění ani neruší konkrétní práva či povinnosti účastníka řízení, ani nejsou deklarována. Vydáním závazného stanoviska či na něj navazujícího aktu řízení nekončí. Na shora uvedené argumentaci nemění nic ani zpětvzetí žádosti účastníkem řízení. Proto nelze podat proti úkonu, jímž je zrušeno závazné stanovisko, odvolání.

II. K vázanosti soudu vlastním rozhodnutím

39. Podle § 49 s. ř. s. je soud vázán rozsudkem, který vyhlásil, a podle § 55 odst. 2 s. ř. s. je soud vázán usnesením, jakmile je vyhlásil (s výjimkou usnesení, jímž se toliko upravuje vedení řízení).

40. Na základě principu právní jistoty a předvídatelnosti soudního rozhodování lze očekávat, že soud bude vázán i odůvodněním svého rozhodnutí.

41. Vázanost soudů svým vlastním rozhodnutím je zásadou, která však má své výjimky. Soudní praxe dospěla k tomu, že vázanost soud vlastním rozhodnutím je prolomena v případech změny skutkového stavu anebo změnou právního stavu – zrušením či změnou rozhodného právního předpisu za situace bránící aplikaci původního předpisu, deklarací protiústavnosti předpisu Ústavním soudem, změnou judikatury na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen akceptovat v novém rozhodnutí, tj. zejména v případech odlišného rozhodnutí o předmětné právní otázce Ústavním soudem, Evropským soudem pro lidská práva, Soudním dvorem EU, rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu dle § 17 s. ř. s. či přijetím stanoviska plénem či kolegiem Nejvyššího správního soudu dle § 19 s. ř. s. Závaznost takových rozhodnutí stojí jednak v přímé závaznosti a dále v tom, že lze důvodně očekávat stejné posouzení v budoucích případech (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2008, č. j. 9 Afs 59/2007 – 56).

42. Opačný názor by byl v rozporu se zásadou procesní ekonomie a v důsledku i s požadavkem na účinnou ochranu práv osob dotčených činností veřejné správy. Pokud by zdejší soud trval na svém předcházejícím právním názoru i při znalosti většinové odlišné judikatury Nejvyššího správního soudu, nemohlo by jeho rozhodnutí obstát při přezkumu provedeném Nejvyšším správním soudem, neboť i ten je vázán svou předchozí judikaturou. Lpět formalisticky na vázanosti svým právním názorem z předchozího zrušeného rozhodnutí by fakticky znamenalo pouze prodloužení soudního i správního řízení. Z hlediska právní jistoty adresátů veřejné správy i její obecné kultivace je naopak žádoucí, aby správní orgány ve své činnosti v maximálně možné míře respektovaly právní závěry soudů vyslovené ve skutkově a právně obdobných věcech, jak vyslovil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 25. 5. 2016, č. j. 1 Azs 31/2016 – 36.

43. V souzené věci stručně zdejší soud vysvětlil ve zrušeném rozhodnutí ze dne 11. 1. 2016 odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2015, č. j. 10 As 97/2014 – 127, že právní názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2014, č. j. 4 As 42/2014 – 69, byl ojedinělým excesem a setrval na většinovém judikatorním stanovisku, zejména podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 – 113, že závazné stanovisko je jako podkladové rozhodnutí ze soudního přezkumu vyloučeno, neboť není rozhodnutím podle § 67 správního řádu a § 65 s. ř. s. a totéž platí i pro všechny správní akty navazující na závazné stanovisko, včetně těch, které je mění či ruší, a jsou podkladem pro vydání rozhodnutí ve věci samé.

44. Je pravdou, že poté, co účastníci soudního řízení správního obdrželi v dané věci usnesení zdejšího soudu ze dne 13. 5. 2015, č. j. 65 A 22/2015 – 54, o odmítnutí žaloby a postoupení odvolání žalovanému jakožto přípustného, zejména při detailní znalosti veškeré judikatury k dané otázce, mohlo být pro ně toto rozhodnutí překvapivé. Zde se zdejší soud (stejně jako v jiné souzené senátní věci, kde nebyla podána kasační stížnost) opíral o zmiňované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 42/2014 – 69, evidované v systému správní judikatury, podle kterého bylo přípustné odvolání proti rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska podle § 149 odst. 5 správního řádu.

45. Stejně tak překvapivé mohlo být pro žalobkyni a žalovaného, když zdejší soud vydal dne 11. 1. 2016 opačné rozhodnutí, kdy mu již bylo známo v mezidobí vydané rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2015, č. j. 10 As 97/2014 – 127, podle kterého šlo v případě názoru ve věci sp. zn. 4 As 42/2014 o ojedinělý exces v rozhodovací praxi jak celého Nejvyššího správního soudu, tak čtvrtého senátu.

46. Nyní považuje zdejší soud však již judikaturu k dané otázce za ustálenou a jednoznačnou, známou i žalobkyni a žalovanému, a tento rozsudek již překvapivý být nemůže. Významným faktorem je to, že rozhodnutí o charakteru závazných stanovisek, vyšlo z rozšířeného senátu (sp. zn. 2 As 75/2009), bylo tedy přijato tělesem, jehož hlavním posláním je sjednocovat judikaturu. To hovoří pro setrvání na tomto názoru, pokud nebudou předloženy přesvědčivé argumenty, jež by mohly vést ke změně právního názoru rozšířeného senátu. Další, shora citovaná, judikatura na toto rozhodnutí navazuje. V posuzovaném případě žalobkyně nepředložila takové argumenty, které by vedly ke změně právního názoru zdejšího soudu. Žalobkyně pouze odkazuje na právní názor vyslovený v usnesení zdejšího soudu ze dne 13. 5. 2015 a v rozsudku Nejvyššího správního soudu v rozsudku č. j. 4 As 42/2014 – 69, ale nepřináší žádnou novou, jinou argumentaci, která by vedla ke změně judikatury a popírala důvody, vyslovené zejména žalovaným v napadeném rozhodnutí, v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 97/2014 - 127, nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2688/15 ad.

47. Právní názory sjednocené judikatury aproboval přímo v souzené věci, v době po podání žaloby (podána dne 31. 7. 2015), dne 14. 3. 2016 Ústavní soud tak, že rozhodl o stížnosti žalobkyně proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2015, č. j. 10 As 97/2014 – 127, a ústavní stížnost nálezem ze dne 14. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 2866/15, zamítl, jak je citováno v části I tohoto rozsudku (a to proti opačnému očekávání žalobkyně, vyslovenému v žalobě). Klíčovou námitku porušení práva na zákonného soudce neshledal Ústavní soud důvodnou. Ústavní soud shledal jako ústavně přijatelné, pokud se senát, který zjistil názor jiného senátu, jenž nerespektoval v ojedinělém případě sjednocující názor rozšířeného senátu, nepředložil věc rozšířenému senátu k opětovnému sjednocení rozhodné otázky a přiklonil se k názoru sjednocujícího tělesa přímo; prosté opomenutí či zjevné nepochopení by nemělo být bez dalšího považováno za nový judikatorní rozpor (bod 20 citovaného nálezu). III. K vázanosti správního orgánu rozhodnutím soudu Žalovaný nebyl povinen v daném případě respektovat při vydání napadeného rozhodnutí právní názor soudu vyslovený v odůvodnění usnesení ze dne 13. 5. 2015 o odmítnutí žaloby a postoupení podání žalobkyně žalovanému, a to zejména ze tří následujících důvodů, které byly všechny naplněny.

48. Zaprvé, žalovaný měl svůj přesvědčivý názor a ten podrobně vyslovil v rozhodnutí napadeném žalobou. Takový postup byl dle zdejšího soudu v daném případě možný a bylo by možné na něj aplikovat přiměřeně právní názor vyslovený např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 – 347, bod 42, tam vyslovený pro odlišný právní názor krajských soudů, který může být odlišný od názoru soudu kasačního, pokud je odůvodněn racionálními a závažnými konkurujícími důvody (s odkazem na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 4. 5.2 010, č. j. 4 Ads 77/2007 – 91, č. 2112/2010 Sb. NSS).

49. Zadruhé, z napadeného rozhodnutí se podává, že žalovaný znal velmi dobře relevantní judikaturu i právní názory poradního sboru Ministra vnitra ke správnímu řádu i podle odborné literatury. Stabilní aplikační praxe i judikatura v posuzovaném případě svědčila právnímu názoru, zaujatému žalovaným v napadeném rozhodnutí. V případě usnesení zdejšího soudu ze dne 13. 5. 2015 a rozsudku NSS č. j. 4 As 42/2014 – 69 šlo skutečně o výjimku. Tyto dvě výjimky nemohly založit legitimní očekávání žalobkyně.

50. Zatřetí je třeba přihlédnout i k tomu, že právní názor vyslovený soudem v usnesení o odmítnutí žaloby a postoupení podání žalobkyně nebyl závazným právním názorem ve smyslu § 78 odst. 5 s. ř. s., tj. závazný právní názor vyslovený ve zrušujícím rozsudku, který určuje další postup správního orgánu a jeho úvahy. Byť v usnesení ze dne 13. 5. 2015 šlo o ratio decidendi, tj. důvody, které vedly právě k vydání onoho rozhodnutí, bezprostředně jej ovlivnily, stále nešlo o závazný právní názor a za daného stavu (s ohledem na většinovou judikaturu a její přesvědčivé odůvodnění) vymahatelné rozhodnutí. V daném případě nešlo o kasaci (zrušení správního rozhodnutí). Kdyby o kasaci šlo, i v takovém případě může správní orgán nedodržet závazný právní názor, pokud užije přesvědčivou argumentaci, a ta může v dalším přezkumu obstát. Proti právnímu názoru zdejšího soudu v usnesení ze dne 13. 5. 2015 žalovaný závažné konkurující komplexní, transparentní a racionální důvody postavil a zdejší soud je následně aproboval.

IV. Závěr

51. Krajský soud tedy uzavírá, že rozhodnutí, kterým bylo zrušeno závazné stanovisko, nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu § 67 s. ř. ani § 65 s. ř. s., tudíž proti němu není přípustné odvolání a není samostatně soudně přezkoumatelné.

52. K výroku tohoto rozsudku soud dodává, že po přezkoumání dospěl závěru, že odvolání bylo jako nepřípustné zamítnuto po právu, a proto žalobu zamítl (a neodmítl; volba zamítavého - a nikoli odmítavého - výroku odpovídá rovněž právnímu názoru Nejvyššího správního soudu podle jeho rozsudku ze dne 27. 8. 2015, č. j. 5 As 107/2013 – 38, první tučně zvýrazněná část, podle kterého je rozsah soudního přezkumu vymezen v takových případech pouze na přípustnost odvolání).

53. Úspěšný žalovaný žádné náklady řízení nepožadoval a soud ze spisu žádné nezjistil, proto mu je nepřiznal, a neúspěšná žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení, to vše podle § 60 odst. 1 s. ř. s.

Poučení

Proti tomuto usnesení l z e podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. Olomouc 6. 10. 2016 Za správnost vyhotovení: JUDr. Martina Radkova, Ph.D., v. r. Markéta Chrudinová předsedkyně senátu