30 A 119/2015

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava Roučky a soudců JUDr. Petra Kuchynky a Mgr. Jaroslava Škopka v právní věci žalobkyně: O.P., státní příslušnost Ukrajinská republika, zastoupené Mgr. Petrem Václavkem, advokátem, se sídlem Praha 1, Opletalova 25, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem Praha 4, náměstí Hrdinů 1634/3, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 18. 8. 2015, čj. MV-167671-3/SO-2014, t a k t o:

Výrok

I. Žaloba se z a m í t á.

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

[I] Předmět řízení Žalobkyně se žalobou ze dne 10. 9. 2015 domáhá zrušení rozhodnutí žalované ze dne 18. 8. 2015, čj. MV-167671-3/SO-2014 (dále též jen „napadené rozhodnutí“), a vrácení věci žalované k dalšímu řízení. Napadeným rozhodnutím žalovaná podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, zamítla odvolání žalobkyně a potvrdila rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále též jen „prvoinstanční správní orgán“), ze dne 16. 10. 2014, čj. OAM-18577-6/TP-2014 (dále též jen „prvoinstanční rozhodnutí“), jímž bylo zastaveno řízení o žádosti žalobkyně o povolení k trvalému pobytu na území České republiky. Pobyt cizinců na území České republiky je upraven zákonem č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „zákon o pobytu cizinců“). Správní řízení je upraveno zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „správní řád“). [II] Žaloba Žalobkyně namítala, že žalovaný správní orgán porušil zásadním způsobem povinnosti odvolacího orgánu, když napadené rozhodnutí odporuje požadavkům obsaženým v § 68 odst. 3 správního řádu definujícím požadavky na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů. Správní orgány obou stupňů rovněž nedostatečně zjistily skutečný stav věci a postupovaly v rozporu s § 3 správního řádu. Napadené rozhodnutí aprobovalo nezákonnost rozhodnutí správního orgánu prvého stupně, přičemž skrze podanou žalobu je alespoň zprostředkovaně napadáno rovněž rozhodnutí správního orgánu prvého stupně. a) Žalobkyně připomněla, že správní orgán zastavil řízení o žádosti žalobkyně s odůvodněním, že žalobkyně nebyla k podání předmětné žádosti oprávněna, neboť v době podání nepobývala na území ČR na základě povolení, které by jí opravňovalo k pobytu. Žalobkyně vyslovila přesvědčení, že rozhodnutí žalovaného vychází z nedostatečně zjištěného stavu věci, kdy správní orgán zcela nedostatečně posoudil situaci, jeho rozhodnutí obsahuje řadu nepřesností a tyto pak vyvolávají řadu otázek, zejména ve vztahu ke skutečné důvodnosti zastavení řízení, neboť je otázkou, zda žalobkyně v době, kdy podala žádost o povolení k pobytu, neměla platné povolení, které by jí opravňovalo k podání žádosti. Stejné nepřesnosti jsou obsaženy rovněž v rozhodnutí správního orgánu prvého stupně, které svým rozhodnutím potvrdil odvolací orgán. Správní orgány totiž považují za základ svého rozhodnutí přesvědčení, že žalobkyně v době podání žádosti nepobývala na území ČR na základě žádného pobytového oprávnění. Rozpor v předmětné věci je ve skutečnosti, že správní orgán zcela ignoruje rozhodnutí Krajského soudu v Plzni, kterým byl přiznán odkladný účinek žalobě žalobkyně v jiné věci, kdy jí bylo zamítnuto prodloužení povolení k pobytu, respektive správní orgán toto rozhodnutí registruje, ale nepřikládá mu v otázce možnosti podání žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu žádnou relevanci. Na základě přiznání odkladného účinku je odložena vykonatelnost rozhodnutí správního orgánu. Žalovanému, stejně jako správnímu orgánu prvého stupně, je tato skutečnost známa, stejně jako fakt, že žalobě žalobkyně byl odkladný účinek přiznán. Správní orgány se však domnívají, že tato skutečnost nemá žádný vliv na pobytový status cizince, s čímž žalobkyně nemůže souhlasit. Jádro sporu tak leží v tom, zda za situace, kdy existuje pravomocné rozhodnutí odvolacího správního orgánu, a zároveň je přiznán odkladný účinek žalobě napadající toto rozhodnutí, lze konzumovat všechny výsady odkladného účinku, resp. tzv. fikce pobytu, a např. podat novou žádost, jelikož je podávána „v průběhu pobytu“. Žalobkyně k tomu uvedla, že právní věda rozlišuje čtyři základní vlastnosti správních rozhodnutí, přičemž se jedná o 1) platnost, 2) vykonatelnost, 3) účinnost, a 4) právní moc. Pokud pak jde o přiznání odkladného účinku žaloby, tak je zřejmé, že tímto institutem je odvracována hrozba vzniku újmy v důsledku 1) výkonu nebo 2) jiných právních následků rozhodnutí (viz dikce § 73 odst. 2 s. ř. s.). Pokud jde o výklad pojmu „výkon rozhodnutí“, tak zde žalobkyně nepředpokládá střet své interpretace s interpretací správního orgánu, nicméně problematičtější je výklad pojmu „jiné právní následky rozhodnutí“. Zde může docházet k nejasnostem, které výše uvedené vlastnosti správního rozhodnutí lze podřadit pod tento pojem. V této souvislosti je nezbytné vymezit je jednotlivě. Pokud jde o 1) platnost správního rozhodnutí, tak je zřejmé, že tímto pojmem se rozumí vázanost správního orgánu vlastním rozhodnutím. Nastává tedy okamžikem, kdy správní orgán projevil svoji vůli navenek, tj. vyhlásil rozhodnutí, nebo ho doručil adresátovi. Platnost je přitom nezbytným předpokladem dalších vlastností rozhodnutí. Pokud by přiznání odkladného účinku znamenalo pozastavení této vlastnosti, tak by se správní orgán ocitl situaci, kdy by nebyl vlastním rozhodnutím vázán, a mohl by tak vydat další rozhodnutí, pročež je zřejmé, že přiznání odkladného účinku žaloby neodkládá platnost správního rozhodnutí. Pokud jde o 2) vykonatelnost správního rozhodnutí, tak ta je přiznaným odkladným účinkem dotčena, a to z toho důvodu, že po přiznání odkladného účinku nelze předmětné správní rozhodnutí vynucovat státní mocí. Pokud jde o 3) účinnost správního rozhodnutí, tak tato vlastnost znamená, že správní rozhodnutí vyvolává zamýšlené právní následky navenek. U konstitutivních aktů spočívá v možnosti vykonávat přiznané oprávnění, nebo nutnosti plnit uloženou povinnost. U deklaratorních aktů lze účinností rozumět stav, kdy autoritativní potvrzení právních poměrů působí navenek. Může nastat právní mocí, před ní i po ní, uplynutím lhůty nebo splněním suspenzivní podmínky. Jako jeden z dopadů odkladného účinku žaloby lze proto považovat odklad účinnosti správního aktu. V případě 4) právní moci je situace následovná. Nejprve je třeba rozlišit dva aspekty právní moci - a) právní moc materiální, resp. vnitřní či hmotnou, která spočívá v tom, že rozhodnutím nastaly trvalé právní poměry účastníků řízení, které zavazují i správní orgán, čímž je dána překážka věci rozhodnuté; a b) formální, resp. zevní či procesní, právní moc, která označuje stav, kdy rozhodnutí bylo doručeno všem účastníkům řízení, a nelze je již napadnout řádným opravným prostředkem. Přiznání odkladného účinku pak znamená, že nenastávají účinky s právní mocí spojené, nelze však již jednoznačně dovodit, zda je tímto myšlen odklad účinnosti rozhodnutí nebo i právní moci. Odkladným následkem správního rozhodnutí může být i zánik práva na základě zákonné normy, jejíž hypotéza byla právní mocí napadaného rozhodnutí naplněna – tedy účinek působící nepřímo prostřednictvím ustanovení právního předpisu. Tuto skutečnost lze demonstrovat na přikladu ztráty řidičského oprávnění na základě rozhodnutí ukládajícího sankci zákazu řízení motorových vozidel. Ať již tento důsledek vyplývá z právní moci rozhodnutí nebo jeho účinnosti, bez daného rozhodnutí by k němu nedošlo, a naopak neexistuje eventualita, že by dané rozhodnutí nabylo právní moci, a přitom by tento výsledek nenastal. Přiznáním odkladného účinku žalobě proti takovému rozhodnutí je tento „jiný právní následek“ odložen. Obdobou je též zánik živnostenského oprávnění v důsledku rozhodnutí živnostenského úřadu o zrušení živnostenského oprávnění a zánik platnosti zbrojního průkazu. Ve všech případech dochází k zániku oprávnění k určité činnosti sice ze zákona, ale v příčinné souvislosti s rozhodnutím správního orgánu. Suspenzivní účinek proto odkládá také tento důsledek. Ve shora uvedené souvislosti lze uzavřít, že přiznání odkladného účinku žalobě odkládá vykonatelnost napadaného rozhodnutí, a „jiné právní následky“ tohoto rozhodnutí. Podstata problému se zmenšila na otázku, zda přiznání odkladného účinku má vliv na pobytový status cizince. Žalobkyně nesouhlasila se závěrem správního orgánu, že v případě přiznání odkladného účinku žalobě může sice cizince pobývat na území ČR, avšak žádné jiné výhody pro něho z tohoto úkonu neplynou. Žalobkyně se s tímto závěrem neztotožnila. Přiznáním odkladného účinku je odložena vykonatelnost, účinnost, ale stejně tak právní moc v materiálním smyslu, neboť rozhodnutí správního orgánu není schopné vyvolat zamýšlené právní účinky. Ačkoliv tedy rozhodnutí bylo vydáno a formálně existuje, materiálně ještě svými účinky nepůsobí, tudíž účastník řízení je stále ve fázi jakoby před vydáním rozhodnutí, kdy může užívat veškerých výhod, které mu toto postavení přináší. V případě cizince a řízení ve věci vydání povolení k pobytu to pak znamená, že v případě přiznání odkladného účinku žalobě, která směřuje proti rozhodnutí, kterým bylo zrušeno pobytové oprávnění, že cizinec je materiálně právně v situaci jako před vydáním rozhodnutí, tedy stále pobývá na území na základě totožného pobytového oprávnění, které mu bylo zrušeno, a tudíž v takové situaci může podat i žádost o vydání povolení k pobytu, tak jak mu to umožňují příslušná ustanovení zákona o pobytu cizinců. Žalobkyně byla přesvědčena, že vhledem k přiznání odkladného účinku její žalobě pobývala na území v době podání žádosti o změnu účelu pobytu na základě povolení k dlouhodobému pobytu, a tedy byla oprávněna požádat i o změnu účelu pobytu. Žalobkyně nesouhlasila se závěrem správního orgánu, že nebyla oprávněna k podání žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu, a tedy ani se zastavením správního řízení. b) Žalobkyně dále konstatovala, že v průběhu řízení došlo ke zcela zásadním procesním pochybením, která měla vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci. Žalobkyně, s odkazem na § 36 odst. 3 správního řádu, uvedla, že ačkoliv bylo v řízení rozhodnuto o zastavení řízení, tedy procesním rozhodnutím, že je zcela zjevné, že fakticky má toto rozhodnutí povahu meritorního rozhodnutí a je tedy na místě aplikovat veškeré povinnosti, které musí správní orgán splnit. Vzhledem k tomu, že žádosti účastníka řízení nebylo vyhověno a ze spisového materiálu nelze dovodit, že by se vzdal svého práva na vyjádření k podkladům pro rozhodnutí, bylo nepochybně povinností správního orgánu seznámit účastníka řízení s podklady pro vydání rozhodnutí a umožnit mu se k těmto vyjádřit. Správní orgán tuto svou povinnost pominul, čímž zatížil své rozhodnutí nezákonností. c) Žalobkyně rovněž namítala, že správní orgány obou stupňů se v průběhu řízení ani náznakem nezabývaly přiměřeností svých rozhodnutí ve vztahu k soukromému a rodinnému životu žalobkyně. Postup správních orgánů je tedy i v tomto ohledu protiprávní, kdy přiměřenost správního rozhodnutí je zcela klíčovou otázkou při rozhodování o vydání povolení k pobytu. [III] Vyjádření žalované k žalobě Žalovaná se k žalobě vyjádřila v podání ze dne 19. 10. 2015. Navrhovala žalobu zamítnout, když argumentačně vycházela z odůvodnění správních rozhodnutí. [IV] Posouzení věci krajským soudem Řízení ve správním soudnictví je upraveno zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „soudní řád správní“ nebo „s. ř. s.“). Podle § 75 odst. 1 soudního řádu správního soud při přezkoumání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Podle § 75 odst. 2 soudního řádu správního věty prvé soud přezkoumá napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, když o žalobních námitkách uvážil následovně. Stran prvého žalobního bodu soud vycházel z nesporných skutečností, totiž že žalobkyně byla nositelkou povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání (OSVČ), a to pro období od 2. 7. 2008 do 1. 7. 2010. Dne 10. 6. 2010 požádala o prodloužení platnosti onoho povolení. Výsledkem řízení o této žádosti bylo rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále též jen „Komise“) ze dne 24. 4. 2014, která zamítla odvolání žalobkyně a potvrdila rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu o zamítnutí žádosti žalobkyně o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu. Následovalo udělení výjezdního příkazu žalobkyni, která však v mezidobí žalobou napadla předmětné rozhodnutí Komise ze dne 24. 4. 2014. Tato žaloba byla u zdejšího soudu projednávána pod sp. zn. 57A 32/2014 a usnesením soudu ze dne 5. 6. 2014 byl této žalobě přiznán odkladný účinek. Žalobkyně následně dne 15. 10. 2014 podala žádost o povolení k trvalému pobytu. A právě v tom je těžiště věci projednávané pod sp. zn. 30 A 119/2015. Zamítavé rozhodnutí soudu stojí na závěru vycházejícím z úsudku o povaze institutu odkladného účinku, jakožto specifického institutu sui generis, jehož dominantním úkolem je ochránit žalobkyni od hrozby větší újmy tím, že budou pozastaveny negativní účinky, které rozhodnutí správního orgánu žalobkyni přináší. Nelze však přijmout závěr, že by soudní rozhodnutí o přiznání odkladného účinku žalobě proti rozhodnutí Komise ze dne 24. 4. 2014 bylo natolik mocným nástrojem, který by, krom negace určitých možných následků pro žalobkyni, mohl žalobkyni zakládat další práva, z nichž by bylo možné odvodit oprávnění podat žádost o povolení k trvalému pobytu. Pokud pobytový status zanikl, nemůže jej institut odkladného účinku obnovit. Tedy, bylo-li ke konkrétnímu datu pravomocně rozhodnuto o tom, že žádost žalobkyně o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu se zamítá, pak nelze s použitím institutu odkladného účinku jakkoliv dovodit, že žalobkyni svědčí pobytové oprávnění, které by bylo srovnatelné s institutem upraveným v § 47 zákona o pobytu cizinců a které by mohlo žalobkyni přiznat další práva, krom jiného též právo podat žádost o povolení k trvalému pobytu na území České republiky. Obdobný právní závěr byl přijat v rozsudku zdejšího soudu ze dne 26. 2. 2016, čj. 57A 66/2015-53, kde je mj. uvedeno: „(…)

23. Podle § 73 odst. 2 s. ř. s. soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Podle odst. 3 citovaného ustanovení přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí. Jak je z výše uvedených ustanovení patrné, přiznáním odkladného účinku žalobě se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí. Z usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 9. 1994, čj. 6 A 101/94-14 vyplývá, že možnost poskytnutí odkladného účinku rozhodnutím soudu má charakter mimořádný, protože soud tu před vlastním rozhodnutím ve věci samé prolamuje právní účinky pravomocného správního aktu, na který, dokud není jako celek zákonným postupem zrušen, je třeba hledět jako na zákonný a věcně správný.

24. Právní moc správních rozhodnutí je upravena § 73 odst. 1 a 2 správního řádu. Podle odst. 1 citovaného ustanovení nestanoví-li tento zákon jinak, je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat odvolání. Podle odst. 2 citovaného ustanovení pravomocné rozhodnutí je závazné pro účastníky a pro všechny správní orgány; ustanovení § 76 odst. 3 věty poslední tím není dotčeno. Pro jiné osoby je pravomocné rozhodnutí závazné v případech stanovených zákonem v rozsahu v něm uvedeném. Pravomocné rozhodnutí o osobním stavu je závazné pro každého. Jestliže je pro práva a povinnosti účastníků určující právo k movité nebo nemovité věci je pravomocné rozhodnutí závazné i pro právní nástupce účastníků. Z komentářové literatury (Bohadlo, D. – Jemelka, L. – Pondělíčková, K.: Správní řád. 1. vydání.: 2013, dostupné na C.H.BECK Online) vyplývá, že právní moc se dělí na formální a materiální. Formální právní moc znamená, že vydané rozhodnutí nelze napadnout řádným opravným prostředkem. Materiální právní moc znamená nezměnitelnost a nezrušitelnost vyřešení otázky tímto daným rozhodnutím určené, vytvářející překážku věci již rozhodnuté, přičemž rozhodnutí je závazné pro stanovený okruh subjektů a orgánů veřejné moci. Ustanovení § 85 odst. 1 správního řádu řeší suspenzivní účinek podaného odvolání - nestanoví-li zákon jinak, má včas podané a přípustné odvolání odkladný účinek. V důsledku odkladného účinku odvolání nenastává právní moc, vykonatelnost, ani jiné právní účinky rozhodnutí. Podle § 91 odst. 1 správního řádu proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu se nelze dále odvolat. Rozhodnutí odvolacího správního orgánu je v právní moci, jestliže bylo oznámeno všem odvolatelům a účastníkům uvedeným v § 27 odst. 1.

25. Pokud žalobce v žalobě tvrdil, že k podání žádosti byl oprávněn, neboť vlivem odkladného účinku žalobě byla materiální právní moc rozhodnutí Ředitelství služby cizinecké policie ze dne 30. 10. 2010, potvrzujícího neprodloužení platnosti žalobcova povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání odložena, žalobce tedy byl de facto ve fázi před vydáním (odvolacího) rozhodnutí Ředitelství služby cizinecké policie ze dne 30. 10. 2010 a v době podání žádosti tedy disponoval oprávněním dlouhodobého pobytu, tak soud se s tímto názorem žalobce neztotožňuje. Smyslem odkladného účinku žaloby je ochrana žalobce před výkonem či jinými právními následky napadeného rozhodnutí, v jejichž důsledku by žalobci mohla vzniknout nepoměrně větší újma než jiným osobám tj. ochrana před tím, aby jeho pobyt na území České republiky nebyl nezákonný či neměl povinnost opustit území České republiky, protože žaloba žalobce může být důvodná, a proto po přiznání odkladného účinku žalobě žalobci byl pobyt prodlužován prostřednictvím pobytových štítků vydávaných na základě § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Účinkem přiznání odkladného však není prodloužení pobytového statutu žalobce, neboť rozhodnutí Ředitelství služby cizinecké policie ze dne 30. 10. 2010 zůstává i nadále v právní moci a je třeba na něj hledět do doby pravomocného rozhodnutí soudu jako na zákonné a věcně správné. Není tedy možné, aby žalobce byl stále ve fázi před vydáním (odvolacího) rozhodnutí Ředitelství služby cizinecké policie ze dne 30. 10. 2010 a disponoval tak pobytovým oprávněním nutným k podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem sloučení rodiny. Proto není druhá a stěžejní námitka žalobce důvodná.“. Senát 30A se s tímto závěrem plně ztotožňuje, nevidí důvod se od něj odchýlit, a proto byl první žalobní bod shledán nedůvodným. Další žalobní námitka se týkala skutečnosti, že žalovaná neseznámila žalobkyni s podklady pro vydání rozhodnutí a neumožnila jí se k nim vyjádřit, čímž zatížila své rozhodnutí nezákonností. Ani tato námitka nebyla důvodná. Podle § 36 odst. 3 správního řádu, nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal. Z dikce citovaného ustanovení je zřejmé, že povinnost správního orgánu dát účastníkům řízení možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, se týká pouze situace, kdy je rozhodováno ve věci samé. V daném případě bylo řízení ukončeno procesním rozhodnutím, a správní orgány tak povinnost plynoucí z § 36 odst. 3 správního řádu neměly. A nedůvodným byl i poslední žalobní bod. Hodnocení přiměřenosti dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně totiž není součástí posuzování naplňování procesních podmínek, ale posuzuje se až v rozhodování ve věci samé a to jen v případě, že je tato povinnost explicitně stanovena v zákoně o pobytu cizinců. Na základě výše uvedeného soud dospěl k závěru, že ve věci nedošlo k porušení žádných z ustanovení správního řádu, resp. zákona o pobytu cizinců, tak jak byla namítána žalobkyní. Soud proto žalobu ve smyslu § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. [V] Náklady řízení Žalovaný správní orgán, který měl ve věci plný úspěch, má podle § 60 odst. 1 věty prvé s. ř. s. právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem proti žalobkyni, která ve věci úspěch neměla. Žalovanému správnímu orgánu však žádné specifické náklady soudního řízení nevznikly, a proto bylo rozhodnuto, že na náhradu nákladů řízení nemá žádný z účastníků právo. P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost do dvou týdnů po jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. V Plzni dne 23. listopadu 2016 JUDr. Václav Roučka,v.r. předseda senátu Za správnost vyhotovení: Lenka Kovandová