57 A 18/2025

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Lukáše Pišvejce, soudce Mgr. Aleše Smetanky a soudkyně JUDr. Veroniky Burianové ve věci žalobkyně: M. K. bytem X zastoupena zmocněncem J. K., bytem X proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje sídlem Škroupova 1760/18, 301 00 Plzeň o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 2. 2025, č. j. PK-ŽP/2751/25, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 2. 2025, č. j. PK-ŽP/2751/25, a rozhodnutí Městského úřadu Horažďovice ze dne 11. 12. 2024, č. j. MH/19762/2024, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 3 000 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně žalobou ze dne 23. 4. 2025, doručenou Krajskému soudu v Plzni (dále jen „soud“) téhož dne, napadla rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 2. 2025, č. j. PK-ŽP/2751/25 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil usnesení Městského úřadu Horažďovice, odboru životního prostředí (dále jen „vodoprávní úřad“) ze dne 11. 12. 2024, č. j. MH/19762/2024 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).

2. Vodoprávní úřad prvostupňovým rozhodnutím podle § 66 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zastavil řízení zahájené na základě žádosti žalobkyně ze dne 14. 6. 2023 o vydání povolení k nakládání s povrchovými vodami podle § 8 odst. 1 písm. a) bod 2 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (dále jen „vodní zákon“), pro vodní dílo „Dolejší rybník Těchonice“ (dále jen „Rybník“) z důvodu, že žalobkyně ve stanovené lhůtě neodstranila vady žádosti tím, že ji nedoplnila o několik příloh předepsaných vyhláškou č. 183/2018 Sb., o náležitostech rozhodnutí a dalších opatřeních vodoprávního úřadu a o dokladech předkládaných vodoprávnímu úřadu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ vyhláška č. 183/2018 Sb.“).

II. Žaloba

3. Žalobkyně v žalobě nejprve obsáhle popsala své výhrady vůči postupu vodoprávního úřadu v rámci předmětného správního řízení a rovněž vůči posouzení, které vodoprávní úřad provedl v prvostupňovém rozhodnutí. Podle žalobkyně je třeba v soudním řízení posoudit, zda byly naplněny předpoklady pro zastavení řízení, tj. zda žádost žalobkyně skutečně trpěla takovými vadami, pro které nebylo možné o žádosti věcně rozhodnout. Důvodem pro zastavení řízení bylo nedoložení vyhláškou č. 183/2018 Sb. předepsaných příloh č. 3 a č. 9 žádosti.

4. Ve vztahu k příloze č. 3 žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že doplnila skutečnosti, od kterých odvíjí svou dobrou víru a legitimní očekávání o tom, že jí právo k Rybníku náleží. Bylo na vodoprávním úřadu, aby posoudil dostatečnost všech podkladů předložených žalobkyní a zhodnotil, zda právem k Rybníku disponuje. Toto zhodnocení je však již součástí procesu posouzení důvodnosti žádosti, tj. posouzením merita věci, nikoli posouzením splnění formálních náležitostí, jejichž absenci by bylo možné kvalifikovat jako podstatnou vadu žádosti.

5. Ve vztahu k příloze č. 9 žalobkyně namítla, že vodoprávnímu úřadu sdělila, že požadovaná povolení stavby a užívání vodního díla k dispozici nejsou, ale o nepovolenou stavbu se prokazatelně nejedná, protože Rybník disponoval příslušným vodoprávním výměrem. V dalším průběhu řízení pak žalobkyně předložila pasport Rybníka zpracovaný oprávněnou osobou. Podle žalobkyně argumentace vodoprávního úřadu jako důvod zastavení řízení nemůže obstát. Nejenže se netýká naplnění podmínek pro zastavení řízení, ale posouzení (obsahu) pasportu je již součástí samotné pasportizace stavby vedené podle stavebních předpisů. Po předložení pasportu bylo na vodoprávním úřadu, aby jej ověřil. Podle žalobkyně usnesení o zastavení řízení je nejen rozhodnutím o zamítnutí žádosti bez řádně proběhlého správního řízení, ale i osvědčením o neověření pasportu bez náležitě provedené „pasportizace“ stavby, proto je „nezákonné pro nedostatek důvodů“.

6. Žalobkyně poté shrnula, že prvostupňové rozhodnutí bylo (i) nesrozumitelné, protože výrok o zastavení řízení pro vady žádosti nekorespondoval s odůvodněním řešícím výhradně meritorní otázky, (ii) nepřesvědčivé a nepřezkoumatelné, protože postrádalo jakoukoliv úvahu o nedostatcích žádosti způsobujících její neprojednatelnost, což postihlo i právo na podání odvolání, a ani se nevypořádalo s podklady předloženými žalobkyní.

7. Žalobkyně poté poukázala na to, že žalovaný doplnil absentující správní úvahu vodoprávního úřadu ohledně důvodů neprojednatelnosti žádosti. Podle žalobkyně žalovaný tím, že ve vztahu k absenci přílohy č. 3 doplnil odůvodnění prvostupňového rozhodnutí o důvody, proč zápis ve vodní knize neprokazuje právo žalobkyně k Rybníku, porušil zásadu dvojinstančnosti správního řízení. Prvostupňové rozhodnutí totiž postrádalo úvahu o neprojednatelnosti žádosti, což způsobilo jeho nepřezkoumatelnost, kterou nemohl zhojit ani žalovaný. Doplnění zcela chybějící správní úvahy je nepřípustné, protože takovým postupem je žadateli odnímána možnost uplatnění námitek, resp. právo na jejich vypořádání, a obrany v jedné instanci. Navíc, podle žalobkyně žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí řešil meritorní otázku, a to přesto, že přezkoumával prvostupňové usnesení o zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, což napadené rozhodnutí učinilo nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost.

8. Podle žalobkyně důkazní břemeno nelze klást k její tíži, která Rybník koupila v roce 2021 a snaží se ho dát do pořádku, protože po zrušení vodních knih tyto i se sbírkou příslušných povolovacích listin měly převzít a postarat se o jejich bezpečné uložení tehdejší vodoprávní úřady. I pokud by k zániku oprávnění skutečně došlo, ani pak by Rybník nezůstal v právním „vakuu“, protože o provozovateli takového vodního díla mělo být rozhodnuto [§ 35 odst. 3 zákona č. 11/1955 Sb.] a vodoprávní povolení měla být i nadále evidována [§ 31 odst. 1 zákona č. 11/1955 Sb.]. Rybník byl po celou dobu využíván a i podle následujících vodních zákonů [zák. č. 138/1973 Sb., a současný vodní zákon] nadále potřeboval povolení k nakládání s vodami, která podléhala evidenci. Pakliže příslušné správní orgány neplnily své povinnosti, tj. nevydaly či nevyžadovaly příslušné povolení, event. svědomitě neevidovaly či neuchovávaly vydaná povolení, není namístě postihovat za to žalobkyni, která takovou situaci nezavinila. Žalobkyně rovněž doplnila, že neodvíjela své právo k Rybníku od evidovaného výměru neznámého obsahu, ale od jeho známého držitele, jímž byl právě právní předchůdce žalobkyně.

9. Žalobkyně dále argumentovala ve vztahu k absenci přílohy č. 9 tím, že i v tomto ohledu žalovaného doplnění neobstojí. Vzhledem ke skutečnosti, že žalobkyně nebyla poučena o tom, že by měla předložit pasport ověřený a s jiným právním posouzením nebyla před vydáním (konečného) napadeného rozhodnutí seznámena, je postup žalovaného projevem nepředvídatelnosti rozhodování a porušením zásady dvojinstančnosti správního řízení. Závěru žalovaného navíc odporuje i vytvořená rozhodovací praxe vodoprávního úřadu. Ten v době platnosti (starého) stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.) standardně ověřoval pasporty v rámci řízení o vydání povolení k nakládání s vodami. Lze to dokumentovat nejen na příslušných rozhodnutích, která v odůvodnění osvědčují, že „vodoprávní úřad v souladu s ustanovením § 125 odst. 4 stavebního zákona ověřuje pasport stavby“ (žalobkyně odkázala na str. 4 rozhodnutí ze dne 26. 5. 2022, č. j. MH/06904/2022, str. 4 rozhodnutí ze dne 2. 6. 2021, č. j. MH/08074/2021, a str. 7 rozhodnutí ze dne 16. 11. 2021, č. j. MH/14582/2021), ale i přímo na rozhodnutí prvostupňovém, které pasport (ne)ověřuje. Napadené rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s popsanou správní praxí vodoprávního úřadu, která je právně závazná, což představuje zakázaný projev libovůle v rozhodování. Žalobkyně podle svého názoru prokázala, že Rybník není stavbou nepovolenou i k jakému účel má sloužit (chov ryb, požární nádrž), nic tedy nebránilo tomu, aby jako požadovaný doklad byl akceptován pasport neověřený.

10. Žalobkyně má proto za to, že napadené rozhodnutí bylo (i) nesrozumitelné, protože potvrzení výroku o zastavení řízení pro vady žádosti je neslučitelné s odůvodněním řešícím výhradně meritorní otázky, (ii) překvapivé, protože doplněním chybějící správní úvahy v prvostupňovém rozhodnutí a jiným právním posouzením došlo nejen k porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení, ale také k odchýlení od vytvořené správní praxe.

11. Podle žalobkyně vodoprávní úřad i žalovaný nerozlišují mezi náležitostmi žádosti, tj. její bezvadností, a oprávněností žádosti, tj. její důvodností, neboť předložené podklady podrobili meritorní přezkumu, považujíce jej za hodnocení formálních náležitostí žádosti. V důsledku toho neprokázání práva žalobkyně k Rybníku pokládali za vadu žádosti, nikoliv za důvod k zamítnutí žádosti. Jde o zcela chybný postup, v jehož důsledku je žadateli znemožněno přezkoumání rozhodných skutečností soudem, neboť v případě žaloby proti rozhodnutí o zastavení řízení se soud může zabývat pouze otázkou, zda byly či nebyly splněny podmínky pro zastavení řízení.

12. Podle žalobkyně její žádost netrpěla takovými vadami, pro které nebylo možné o žádosti věcně rozhodnout. Správní orgány nebyly oprávněny řízení zastavit podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, neboť neprokázaly, že žalobkyní předložená žádost obsahovala podstatnou vadu, která bránila pokračování v řízení a rozhodnutí ve věci.

13. Nad rámec projednávané věci žalobkyně uvedla, že i kdyby předmětný Rybník nebyl samostatnou věcí, tj. stavbou ve smyslu soukromého práva, a byl by pouze součástí pozemků, byla by žalobkyně většinovým vlastníkem Rybníka (z hlediska rozlohy Rybníka žalobkyně vlastní více než 90 %). Vzhledem k tomu, že předchozí držitelé Rybníka (pozemku parc. č. 89) v dobré víře, že jim Rybník náleží, celá desetiletí Rybník užívali a jejich hospodaření bylo tolerováno ostatními vlastníky pozemků pod Rybníkem či jejich právními předchůdci a po celou dobu se nikdo z nich nedomáhal a ani dnes nedomáhá vydání povolení k nakládání s vodami, nelze pominout ani možnost mimořádného vydržení [§ 1095 občanského zákoníku] příslušných částí pozemků pod Rybníkem žalobkyní.

14. Závěrem své žaloby žalobkyně uvedla, v čem spatřuje zkrácení svých práv. Předně namítla, že zastavením řízení došlo k nezákonnému a neproporcionálnímu zásahu do práva žalobkyně vlastnit a pokojně užívat majetek. Rybník bez vody není rybníkem. Vodoprávní úřad ani žalovaný nešetřili práva žalobkyně nabytá v dobré víře. Dále pak podle žalobkyně zastavením řízení došlo k zásahu do procesních práv žalobkyně, neboť nezákonným rozhodnutím vodoprávního úřadu byla žalobkyni snížena možnost uplatňovat právo na odvolání; rozhodnutím žalovaného byla žalobkyni odňata možnost obrany v jedné instanci; a rozhodnutími obou správních orgánů bylo žalobkyni upřeno právo na (meritorní) soudní přezkum. A konečně má žalobkyně za to, že přístup žalovaného i vodoprávního úřadu je ukázkou přehnaného formalismu a alibismu. Žalobkyně proto navrhla, aby soud zrušil napadené i prvostupňové rozhodnutí.

III. Vyjádření žalovaného a replika žalobkyně

15. Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 20. 5. 2025 označil žalobu za nedůvodnou a navrhl její zamítnutí. V úvodu odkázal na napadené rozhodnutí, neboť dle jeho názoru jsou prvostupňové i napadené rozhodnutí srozumitelná a přezkoumatelná a všechny relevantní námitky žalobkyně v nich byly vypořádány.

16. Žalovaný poté doplnil, že přezkoumávané správní řízení je ovládáno dispoziční zásadou a bylo na žadateli, aby předložil úplnou žádost spolu s požadovanými přílohami (§ 2 vyhláška č. 183/2018 Sb., resp. formulář žádosti uvedený v příloze č. 1). Žalobkyně proto odpovídá za správnost a úplnost žádosti a příloh. Správní orgány neměly v případě, že žadatelka i přes poučení řádně a úplně nepředložila podklady požadované v žádosti, za ni dovozovat či doplňovat přílohy žádosti. Žalobkyně tedy nemůže očekávat, že žalovaný či vodoprávní úřad za ni budou dokládat či dovozovat vlastnictví Rybníka či právo užívat vodní dílo.

17. Žalovaný setrval na tom, že žalobkyně neprokázala vlastnictví vodního díla. Žádost k nakládání s vodami obsahuje povinnost žadatele doložit vlastnické právo, přičemž není stanoveno, že by postačovalo doložení pouhého spoluvlastnictví. Žalobkyně doložila kupní smlouvu, kde prodávající prohlásil, že je výlučným vlastníkem rybníku na pozemku p. č. Xa v k. ú. X. Žalobkyně ovšem nedoložila žádné další dokumenty, které by prokazovaly, že je vlastníkem vodního díla rybníka, jehož součástí není jen zaplavený pozemek. Hráz, která je rozhodující částí stavby umožňující vzdouvání a akumulaci vody ve vodní nádrži, je umístěna převážně na pozemku parc. č. Xb v k. ú. X a dále částí na pozemcích parc. č. Xa, Xc a Xd v k. ú. X. Vlastníky vodního díla tak jsou i ostatní vlastníci pozemků, na nichž je vodní dílo postaveno. Rybník pak není jako samostatná stavba zapsán v katastru nemovitostí. Podle žalovaného správní orgány nejsou oprávněny činit si vlastní úsudek o existenci a rozsahu vlastnických práv k Rybníku. Dále žalovaný uvedl, že podle spisu se nedochovalo povolení stavby a povolení užívání vodního díla, jež byla žalobkyně povinna doložit k žádosti a dále se nedochovala ani dokumentace stavby. Podle žalovaného určení vlastnictví Rybníka není snadnou záležitostí, když se nedochovaly potřebné dokumenty. Je podstatné, jakým způsobem vodní dílo bylo zhotoveno (žalovaný citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2016, č. j. 2 As 123/2016-49), a proto bylo na žalobkyni, aby prokázala vlastnictví vodního díla, či doložila souhlas vlastníků vodního díla, či prokázala právo užívání vodního díla.

18. Žalovaný poté konstatoval, že předložený pasport není úředně ověřený, a tudíž nesplňuje požadavky dle § 125 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), jak vyžaduje příloha č. 9 žádosti. Žalobkyně si musela být vědoma, že nestačí předložení neověřeného pasportu, neboť teprve ověřením pasportu stavebním úřadem dojde k ověření stavebně technického uspořádání stavby a účelu stavby, které odpovídá skutečnému provedení stavby. Předložený neověřený pasport proto nemůže být považovaný za dokument splňující povinnost doložení dokumentu dle přílohy č. 9 žádosti.

19. Žalovaný tak setrval na svém názoru, že žalobkyně neprokázala výlučné vlastnictví (resp. vlastnictví v rozsahu umožňujícím jí jednat v dané věci samostatně bez součinnosti ostatních vlastníků) či právo užívání vodního díla. Stejně tak žalobkyně nedoložila přílohu č. 9 žádosti, když předložila pasport bez ověření stavebního úřadu.

20. V replice ze dne 27. 6. 2025 žalobkyně uvedla, že závěr žalovaného o tom, že žalobkyně neprokázala vlastnictví a předložila pasport bez ověření, se očividně týká neopodstatněnosti (věcné stránky) žádosti, nikoli neprojednatelnosti (procesní stránky) žádosti, jak by odpovídalo výroku prvostupňového rozhodnutí o zastavení řízení.

IV. Průběh řízení

21. Soud ověřil, že žaloba směřující proti napadenému rozhodnutí byla podána včas, neboť zákonná lhůta dvou měsíců byla dodržena. Napadené rozhodnutí bylo žalobkyni (resp. jejímu zmocněnci) doručeno dne 23. 2. 2025, přičemž předmětná žaloba byla soudu doručena dne 23. 4. 2025, tj. v otevřené zákonné lhůtě.

22. Soud konstatuje, že žaloba byla podána osobou k tomu oprávněnou (žalobkyně byla adresátem napadeného rozhodnutí, které bylo vydáno ve správním řízení vedeném o její žádosti, přičemž se cítí být napadeným rozhodnutím zkrácena na svých právech), proti žalovanému, který je pasivně legitimován (jako odvolací orgán, který vydal napadené rozhodnutí), po vyčerpání řádných opravných prostředků (žalobkyně podala proti prvostupňovému rozhodnutí odvolání, o němž žalovaný rozhodl napadeným rozhodnutím, proti kterému již nebylo odvolání přípustné) a obsahovala všechny požadované formální náležitosti. Soud proto mohl přistoupit k věcnému přezkoumání žaloby.

23. Byť žalobkyně v žalobě označila potenciální osoby zúčastněné na řízení, tak podle názoru soudu kromě žalobkyně žádná další osoba nemohla být vydáním napadeného rozhodnutí přímo dotčena na svých právech či povinnostech ve smyslu § 34 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). V nyní projednávané věci je totiž předmětem soudního přezkumu rozhodnutí žalovaného, který potvrdil usnesení o zastavení řízení z důvodu neodstranění vad žádosti podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu. Napadeným rozhodnutím, případně jeho zrušením tak může být ve svých veřejných subjektivních právech a povinnostech dotčena přímo toliko žalobkyně, coby žadatelka o vydání povolení, neboť při zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu žádost nemohla být pro její podstatné vady vůbec věcně projednána. Žalovaný tedy z věcného hlediska neměl posuzovat, zda lze žalobkyni povolení udělit, ale pouze to, zda její žádost lze věcně projednat. Zastavení řízení o žádosti se tak mohlo přímo dotknout pouze hmotněprávního postavení žalobkyně, coby žadatelky o povolení v řízení, které bylo zastaveno.

24. O podané žalobě soud rozhodoval bez nařízení jednání ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s., neboť s tím vyslovili souhlas jak žalobkyně (v žalobě, č. l. 1), tak i žalovaný (ve vyjádření k žalobě, č. l. 25). Soud pro své rozhodnutí ani nepotřeboval provádět dokazování, které by si vyžádalo potřebu konat soudní jednání.

V. Posouzení věci soudem

25. V souladu s § 75 odst. 1 a 2 s. ř. s. soud vycházel při přezkoumání napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, a svůj přezkum učinil v mezích žalobních bodů uplatněných v žalobě. Soud rovněž přezkoumal napadené rozhodnutí z pohledu vad, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti, tj. vad ve smyslu § 76 odst. 2 s. ř. s. a dále vad, které by bránily přezkoumání napadeného rozhodnutí v rozsahu řádně a včas uplatněných žalobních bodů (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009-84, č. 2288/2011 Sb. NSS).

26. Soud poté, co v projednávané věci přezkoumal napadené rozhodnutí, dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

27. Vzhledem k tomu, že správní spis, ve spojení s (mezi účastníky) nespornými skutečnostmi, poskytoval dostatečný podklad pro posouzení žalobních námitek a pro rozhodnutí předmětné věci, soud neprováděl žádné dokazování. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu správní soud listiny obsažené ve správním spisu k důkazu neprovádí (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS). Nad rámec listin založených ve správním spisu žalobkyně navrhla k důkazu dvě rozhodnutí vodoprávního úřadu, kterými tento správní orgán v roce 2021 vydal povolení k nakládání s vodami pro vodní díla označená jako vodní nádrž, a to ve vztahu k tvrzení, že vodoprávní úřad ve své praxi standardně ověřoval žadatelem předložený pasport. S ohledem na níže popsané limity soudního přezkumu napadeného rozhodnutí, které se týkalo zastavení řízení dle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, nebyly tyto důkazy pro posouzení soudu relevantní. Žalovaný žádné důkazní návrhy neučinil.

28. Z obsahu správního spisu soud zjistil následující skutečnosti o průběhu předmětného správního řízení, které byly relevantní pro posouzení důvodnosti žaloby. Nutno poznamenat, že o průběhu správního řízení nepanoval spor.

29. Žalobkyně podala dne 14. 6. 2023 u vodoprávního úřadu žádost o povolení k nakládání s povrchovými vodami podle § 8 odst. 1 písm. a) bod 2. vodního zákona v podobě jejich vzdouvání, případně akumulaci (dále jen „Žádost“). Učinila tak na předepsaném formuláři dle přílohy č. 1 vyhlášky č. 183/2018 Sb., který obsahuje seznam celkem 15 příloh. Jedinou přílohou podané žádosti bylo (společné) stanovisko správce povodí a správce vodního toku ze dne 28. 3. 2023 (přílohy uvedené pod body 6 a 7 formuláře žádosti).

30. Vodoprávní úřad vyzval dne 4. 7. 2023 žalobkyni k doplnění Žádosti o chybějící přílohy, které byly pro její žádost relevantní, a to mimo jiné o přílohu č. 3 (doklad o vlastnickém právu nebo právu užívání vodního díla) a přílohu č. 9 (kopie povolení stavby vodního díla a povolení užívání vodního díla); správní řízení vodoprávní úřad téhož dne přerušil. Žalobkyně svou Žádost doplnila písemností ze dne 25. 12. 2023. Ve vztahu k příloze č. 3 předložila kupní smlouvu ze dne 11. 6. 2021 o koupi rybníku na pozemkové parcele č. Xa v k. ú. X s vyjádřením, proč jsou dle jejího názoru dostačující k prokázání vlastnictví k Rybníku údaje z katastru nemovitostí. Doplnila, že skutečnost, že vodní hladina dopadá i na jiný pozemek, který není v jejím vlastnictví, považuje za řešitelnou v rámci správního řízení, dále že vlastnické nároky ze strany dalších osob nebrání vydání požadovaného povolení. K příloze č. 9 žalobkyně uvedla, že stavební povolení není k dispozici z důvodu stáří Rybníka (minimálně 300 let), nicméně z vodní knihy z roku 1938 (jejíž kopii žalobkyně doložila) dle jejího názoru plyne, že nakládání s vodami tehdy bylo povoleno vlastníkovi pozemku parc. č. Xa v k. ú. X, tudíž se nemůže jednat o nepovolenou stavbu.

31. Vodoprávní úřad usnesením ze dne 16. 2. 2024 řízení o Žádosti zastavil podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu z důvodu neodstranění podstatných vad Žádosti ve stanovené lhůtě, a to pro nedoložení dokladů dle příloh č. 3 a č. 9 (a rovněž přílohy č. 11, která ale není pro posouzení soudu relevantní, neboť žalovaný v napadeném rozhodnutí tento nedostatek nepovažoval za důvod pro zastavení řízení pro neodstranění podstatné vady Žádosti – pozn. soudu). K odvolání žalobkyně žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 4. 2024 usnesení vodoprávního úřadu zrušil pro nepřezkoumatelnost (pro nedostatek odůvodnění) s tím, že vodoprávním úřad v dalším řízení musí řádně vyzvat žalobkyni k odstranění vad žádosti, přičemž musí upřesnit, co konkrétně má žalobkyně doložit.

32. Následně vodoprávní úřad usnesením ze dne 27. 5. 2024 vyzval žalobkyni k doplnění zbývajících nedoložených příloh Žádosti, přičemž nad rámec znění formuláře k příloze č. 3 doplnil, že jako doklad (o vlastnictví či právu užívání vodního díla) „může být předloženo např. smluvní urovnání vlastnických vztahů mezi jednotlivými vlastníky pozemků pod vodním dílem, rozsudek soudu…“, a k příloze č. 9 doplnil „požadované povolení k nakládání s vodami souvisí se stávajícím vodním dílem, proto je potřeba doklad předložit, byl-li vydán“. Ve výzvě se dále uvádí, že jejím důvodem je nedoložení zákonných podkladů k žádosti a že nebudou-li vady žádosti, které brání pokračování v řízení, v poskytnuté lhůtě odstraněny, řízení bude zastaveno.

33. Dne 19. 7. 2024 žalobkyně učinila doplnění Žádosti. K příloze č. 3 předložila dokument označený jako „Doklad o vlastnickém/užívacím právu k vodnímu dílu“, který obsahuje důvody, pro které je žalobkyně přesvědčena o tom, že prokázala své oprávnění žádat o vydání povolení k nakládání s vodami v Rybníku (žalobkyně opakovaně odkázala na záznam ve vodní knize z roku 1938, resp. výměr z roku 1933 k užívání Rybníku svědčící tehdejšímu majiteli pozemku parc. č. Xa v k. ú. X). K příloze č. 9 žalobkyně předložila pasport Rybníka vypracovaný autorizovaným architektem v dubnu 2024, bez ověření od stavebního úřadu.

34. K žádosti vodoprávního úřadu o poskytnutí součinnosti Katastrální úřad pro Plzeňský kraj, pracoviště Klatovy dopisem ze dne 22. 11. 2024 popsal historický vývoj vlastnictví pozemkových parcel, na nichž se podle názoru vodoprávního úřadu rozkládá Rybník.

35. Dne 11. 12. 2024 vodoprávní úřad vydal prvostupňové rozhodnutí, kterým ve výroku správní řízení o Žádosti zastavil podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu. Vodoprávní úřad dospěl k závěru, že žalobkyně ani přes výzvu ve stanovené lhůtě neodstranila vady Žádosti, které spatřoval v nedoložení příloh č. 3, č. 9 a č. 11 formuláře žádosti. K příloze č. 3 vodoprávní úřad zejména uvedl, že Rybník se nachází nejen na pozemku ve vlastnictví žalobkyně, ale i na dalších pozemcích jiných vlastníků, které specifikoval, a dále že žalobkyně nedoložila svůj vlastnický titul, přičemž doložený záznam ve vodní knize nezakládá právo k vodnímu dílu. K příloze č. 9 vodoprávní úřad konstatoval, že pasport byl vyhotoven pro žalobkyni, která ale není jediným vlastníkem Rybníka, přičemž údaj o vlastníkovi je povinnou součástí pasportu, neboť o něj může žádat jen vlastník vodního díla, tudíž předložený pasport nemohl být vodoprávním úřadem ověřen.

36. K odvolání žalobkyně žalovaný přezkoumal prvostupňové rozhodnutí a napadeným rozhodnutím odvolání žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí o zastavení řízení potvrdil. Žalovaný dospěl k závěru, že postup vodoprávního úřadu byl zcela v souladu se zákonem. Žalovaný se ztotožnil s vodoprávním úřadem, že žalobkyně nedoložila požadované přílohy spolu s Žádostí, ale ani v průběhu více než jednoho roku ode dne jejího podání, a to přesto, že byla ve výzvě k odstranění vad žádosti řádně poučena. Žalovaný má za to, že bez doložení příloh č. 3 a č. 9 trpí Žádost podstatnými vadami, které znemožnily se meritorně zabývat tím, zda žádost z obsahového hlediska splňuje či nesplňuje zákonem požadované předpoklady. Žalovaný sice připustil, že vodoprávní úřad v prvostupňovém rozhodnutí výslovně neuvedl, že nedoložením příloh č. 3 a č. 9 byla Žádost neprojednatelná pro podstatné vady, ale tento závěr měl za patrný z obsahu odůvodnění. Žalovaný poté předmětnou správní úvahu vodoprávního úřadu doplnil o odůvodnění, proč jsou předmětné vady Žádosti podstatné a brání pokračování v řízení. Podle žalovaného doklady dle příloh č. 3 a č. 9 formuláře žádosti představují nezbytnou náležitost žádosti, bez které není možné žádost projednat. Smyslem povinnosti žadatele doložit doklad o vlastnickém nebo užívacím právu je zajistit, aby nebylo ve veřejnoprávní rovině vydáno povolení k nakládání s vodami, které by dávalo žadateli právo nakládat s vodním dílem (resp. jej užívat) bez soukromoprávního titulu. Povinnost doložit vlastnické nebo užívací právo je proto nezbytnou náležitostí žádosti, neboť bez jeho doložení by mohlo dojít k tomu, že by vodoprávní orgán povolil žadateli užívat cizí věci bez souhlasu vlastníka vodního díla. Žalovaný poté odůvodnil, proč záznam ve vodní knize nemůže být požadovaným dokladem. Podle žalovaného je podstatnou náležitostí žádosti i doložení kopie povolení stavby a povolení užívání vodního díla, neboť bez těchto dokladů není možné posoudit, zda je stavba legální a zda se smí užívat, resp. k jakému účelu. Takové povolení může nahradit pasport, nicméně se musí jednat o ověřený pasport, což vyplývá z § 125 stavebního zákona. Pouze ověřený pasport může nahradit povolení užívání stavby, které se nedochovalo. Pokud žalobkyně předložila pasport, který nebyl příslušným správním orgánem ověřen, pak taková listina nemůže nahradit povolení stavby či povolení užívaní stavby. Pokud jde o přílohu č. 11 žádosti (návrh minimálního zůstatkového průtoku), tak v případě nedoložení této přílohy se podle názoru žalovaného nejednalo o podstatnou vadu žádosti. V závěru napadeného rozhodnutí se žalovaný věnoval vypořádání odvolacích námitek, které shledal nedůvodnými.

37. V návaznosti na výše provedené shrnutí procesních stanovisek účastníků soudního řízení a obsahu žalovaným předloženého správního spisu soud konstatuje, že podstatou předmětného sporu bylo právní posouzení, zda obstojí závěr správních orgánů, že ve správním řízení vedeném o Žádosti žalobkyně byl naplněn zákonný důvod pro zastavení řízení dle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu.

38. Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, neboť z podstaty věci vyplývá, že přezkoumat z hlediska zákonnosti lze pouze přezkoumatelné rozhodnutí. Žalobkyně spatřovala nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí v nesrozumitelnosti z důvodu neslučitelnosti výroku o zastavení řízení s odůvodněním rozhodnutí, přičemž namítala i nepřezkoumatelnost prvostupňového rozhodnutí pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů, které žalovaný nebyl oprávněn doplnit.

39. Podle ustálené judikatury (shrnuté např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2025, č. j. 1 Afs 172/2024-59, bod 34) platí, že: „[…] zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je obecně vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, tedy nesrozumitelnosti či nedostatku důvodů, kvůli kterým skutečně nelze rozhodnutí věcně přezkoumat (např. rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2013, čj. 1 Afs 92/2012-45, bod 28). Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů pak musí být ‚vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno‘ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Správní orgán nemusí reagovat na každou dílčí námitku. Může totiž vystavět vlastní argumentaci, v jejíž konkurenci pak námitky účastníků neobstojí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů má proto své místo zejména v situacích, kdy správní orgán opomene na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. např. již cit. 1 Afs 92/2012-45, bod 28, nověji např. rozsudek ze dne 17. 8. 2023, čj. 1 Afs 66/2023-79, bod 23).“ [všechna podtržení v citacích uvedených v tomto rozsudku byla doplněna soudem].

40. Rovněž dle ustálené judikatury platí, že správní řízení v prvním a druhém stupni shodně jako odůvodnění prvostupňového a odvolacího rozhodnutí tvoří jeden celek a vzájemně se mohou v obou směrech argumentačně doplňovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2016, č. j. 1 As 287/2015-51, bod 27; ze dne 22. 4. 2021, č. j. 1 Azs 43/2021-32, bod 28; či ze dne 18. 7. 2025, č. j. 2 As 179/2024-48, bod 33).

41. Soud konstatuje, že napadené rozhodnutí žalovaného jako celek shledal srozumitelným a dostatečně odůvodněným, tudíž přezkoumatelným. Lze přisvědčit žalobkyni, že odůvodnění prvostupňového rozhodnutí není příliš konzistentní (v jedné části hovoří o „zamítnutí žádosti“, přestože se jednalo o usnesení o zastavení řízení), a ani úplné a přesvědčivé z hlediska naplnění důvodů pro zastavení řízení dle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu (absentuje odůvodnění, proč vytýkané vady jsou vadami podstatnými do té míry, že brání pokračování v řízení). Tohoto nedostatku si byl vědom i žalovaný, a proto přistoupil k doplnění odůvodnění prvostupňového rozhodnutí (viz str. 3 napadeného rozhodnutí). Jak již soud uvedl výše, takovýto postup je možný, neboť na odůvodnění prvostupňového a napadeného rozhodnutí je třeba nahlížet jako na jeden celek. Z napadeného rozhodnutí pak již jsou patrné důvody, pro které žalovaný přisvědčil vodoprávnímu úřadu, že nedoložení příloh č. 3 a č. 9 dle formuláře žádosti o vydání povolení k nakládání s povrchovými vodami je důvodem pro zastavení řízení. Ostatně to potvrzuje i obsah žaloby, v níž žalobkyně s tímto posouzením žalovaného polemizuje, což by nebylo možné, pokud by z napadeného rozhodnutí důvody pro zastavení řízení seznatelné nebyly. Žalovaný se rovněž v napadeném rozhodnutí zabýval jednotlivými odvolacími důvody (viz str. 5 až 7 napadeného rozhodnutí). Soud podotýká, že případná nesprávnost posouzení správních orgánů či jejich postupu v řízení není důvodem nepřezkoumatelnosti, ale případné nezákonnosti napadeného rozhodnutí.

42. Jelikož napadené rozhodnutí bylo přezkoumatelné, soud mohl přistoupit k posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí. Obecně platí, že vedle žalobních námitek i povaha žalobou napadeného rozhodnutí předurčuje rozsah jeho soudního přezkumu. V nyní projednávané věci soud přezkoumával rozhodnutí žalovaného, který potvrdil prvostupňové usnesení, jímž vodoprávní úřad zastavil správní řízení vedené o Žádosti žalobkyně podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu pro nedoložení předepsaných příloh k žádosti.

43. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 7. 2025, č. j. 8 As 68/2025-41, v bodu 31 konstatoval následující: „V řízení o žalobě proti rozhodnutí, kterým bylo z procesních důvodů zastaveno řízení o žádosti, se může městský soud v rozsahu řádně uplatněných žalobních bodů zabývat pouze tím, zda byly dány zákonem předpokládané důvody pro zastavení řízení, nikoli věcným posouzením žádosti (rozsudky NSS ze dne 30. 3. 2023, č. j. 8 As 213/2021-31, bod 18, ze dne 18. 12. 2024, č. j. 5 As 27/2024-22, či ze dne 14. 3. 2019, č. j. 2 As 187/2018-47, bod 13 a násl.). Stěžejní právní otázkou tak v projednávané věci v řízení o žalobě bude s ohledem na důvod zastavení řízení jen to, zda podaná žádost trpěla takovými vadami, které znemožňovaly její věcné projednání (tedy to, zda správní orgány postupovaly správně, pokud řízení zastavily a žádost věcně neprojednaly). Městský soud se v této fázi řízení nemůže nijak věcně vyjadřovat k tomu, zda mají, či nemají správní orgány žádosti žalobkyně vyhovět […]. Zrcadlově uvedené samozřejmě platí i pro posouzení přípustnosti uplatněných žalobních námitek – ani žalobkyně nemůže v daném řízení úspěšně namítat nesprávné hmotněprávní posouzení otázky, zda splnila požadavky pro udělení autorizace, či nikoli, ale toliko to, že její žádost nevykazovala takové vady, které by odůvodňovaly zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu. Pokud by městský soud dospěl k závěru, že důvod pro zastavení řízení spočívající v podstatných vadách žádosti je v podstatě jen „zástěrkou“ faktického meritorního posouzení žádosti, jak v kasační stížnosti naznačuje stěžovatelka, nezbylo by mu než napadené rozhodnutí pro nezákonnost zrušit. „Bylo-li by totiž rozhodnutí žalovaného o procesním skončení věci nezákonné, měl by jej městský soud zrušit bez ohledu na to, jak by správní řízení věcně dopadlo, pokud by nebylo zastaveno“ (rozsudek NSS č. j. 8 As 213/2021-31, bod 18).“.

44. Soud se tak v nyní projednávané věci mohl zabývat pouze tím, zda správní orgány postupovaly správně, pokud řízení zastavily podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu. Naopak soud se nemohl věcně vyjadřovat k tomu, zda správní orgány měly či neměly Žádosti žalobkyně vyhovět.

45. Podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení.

46. Nejvyšší správní soud v již odkazovaném rozsudku č. j. 8 As 68/2025-41 (bod 29) rovněž uvedl, že „důvodem pro zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu nemůže být jakákoliv vada žádosti, ale pouze vada podstatná, tj. vada, která svou povahou brání pokračování v řízení a vylučuje žádost z obsahového hlediska projednávat. Za takovou vadu je nutno považovat zejména nesrozumitelnost žádosti (z obsahu žádosti nelze dovodit, čeho se žadatel domáhá, čeho by se mělo řízení týkat) a dále skutečnost, že žádost neobsahuje podpis osoby, která ji podala (Fiala, Z. a kol. Správní řád: Praktický komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer, k § 66). Řízení lze zastavit jedině tehdy, pokud jsou vady takové intenzity, že právě kvůli nim nelze v řízení pokračovat. Jiné vady nesmějí vést k zastavení řízení, ale mohou být zohledněny při posuzování toho, zda je žádost důvodná (Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, k § 66, marg. č. 12). Zastavení řízení bez meritorního přezkumu žádosti představuje výjimku z pravidla pro ty případy, kdy vůbec není možné se předmětem řízení zabývat (rozsudek NSS ze dne 21. 3. 2013, č. j. 4 As 11/2012-36, bod 17).“. Dále Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dovodil, že v konkrétních případech může být obligatorní náležitostí žádosti i doložení určitého zákonem stanoveného dokladu, přičemž taková povinnost doložení dokladu by vždy měla směřovat k naplnění určitého účelu či k ověření skutečnosti; jedná se o např. doklad o studiu prokazující účel pobytu na území nebo doklad o zdravotním pojištění v případě žádosti o povolení k přechodnému pobytu (srov. rozsudky ze dne 23. 9. 2020, č. j. 4 Azs 472/2019-49, nebo ze dne 27. 11. 2023, č. j. 3 Azs 412/2021-77).

47. Žalobkyně se Žádostí domáhala povolení k nakládání s povrchovými vodami v Rybníku podle § 8 odst. 1 písm. a) vodního zákona. Soud pro úplnost uvádí, že za relevantní znění vodního zákona pro posouzení Žádosti považoval znění účinné od 1. 1. 2024 do 30. 6. 2024, přestože vodoprávní úřad o Žádosti žalobkyně podané dne 14. 6. 2023 rozhodl až dne 11. 12. 2024 a žalovaný o odvolání žalobkyně dne 19. 2. 2025. Soud v této otázce vyšel z přechodných ustanovení k novele provedené zákonem č. 284/2021 Sb. účinné od 1. 1. 2024 (dle nichž zahájená a neskončená řízení se dokončí již podle nové právní úpravy) a poté z přechodných ustanovení k novele provedené zákonem č. 182/2024 Sb. účinné od 1. 7. 2024 (dle nichž se naopak zahájená a neskončená řízení dokončí podle dosavadní právní úpravy).

48. Podle § 2 odst. 1 vodního zákona povrchovými vodami jsou vody přirozeně se vyskytující na zemském povrchu; tento charakter neztrácejí, protékají-li přechodně zakrytými úseky, přirozenými dutinami pod zemským povrchem nebo v nadzemních vedeních.

49. Podle § 3 odst. 1 vodního zákona povrchové a podzemní vody nejsou předmětem vlastnictví a nejsou součástí ani příslušenstvím pozemku, na němž nebo pod nímž se vyskytují; práva k těmto vodám upravuje tento zákon.

50. Podle § 8 odst. 1 písm. a) bod 2 vodního zákona povolení k nakládání s povrchovými nebo podzemními vodami (dále jen „povolení k nakládání s vodami“) je třeba, jde-li o povrchové vody a nejde-li při tom o obecné nakládání s nimi, k jejich vzdouvání, popřípadě akumulaci.

51. Podle § 8 odst. 2 věty prvé vodního zákona povolení k nakládání s vodami se vydává fyzickým nebo právnickým osobám k jejich žádosti.

52. Podle § 9 odst. 1 vodního zákona povolení k nakládání s vodami se vydává na časově omezenou dobu. V povolení k nakládání s vodami se stanoví účel, rozsah, povinnosti a popřípadě podmínky, za kterých se toto povolení vydává. Podkladem vydání povolení k nakládání s podzemními vodami je vyjádření osoby s odbornou způsobilostí, pokud vodoprávní úřad ve výjimečných případech nerozhodne jinak.

53. Soud pro úplnost konstatuje, že § 9a vodního zákona obsahující zákonnou úpravu zvláštních náležitostí žádosti o vydání povolení k nakládání s vodami a jejích součástí (dokladů, které je žadatel povinně doložit) se v daném případě neaplikoval, neboť byl do vodního zákona vložen až s účinností od 1. 7. 2024 (viz výše k relevantnímu znění vodního zákona).

54. Podle § 11 odst. 2 vodního zákona povolení k nakládání s vodami nezakládá práva k cizím pozemkům a stavbám ani nevzniká vodoprávnímu úřadu, správci vodního toku nebo vlastníku vodního díla právní povinnost náhrady oprávněným za nemožnost nakládat s vodami v maximálním povoleném množství a s určitými vlastnostmi.

55. Podle § 55 odst. 1 vodního zákona vodní díla jsou stavby, které slouží ke vzdouvání a zadržování vod, umělému usměrňování odtokového režimu povrchových vod, k ochraně a užívání vod, k nakládání s vodami, ochraně před škodlivými účinky vod, k úpravě vodních poměrů nebo k jiným účelům sledovaným tímto zákonem, přičemž následuje příkladmý výčet vodních děl.

56. Podle § 115 odst. 2 vodního zákona Ministerstvo zemědělství ve spolupráci s Ministerstvem životního prostředí vyhláškou stanoví, ve kterých případech a které doklady je třeba předložit k žádosti o rozhodnutí, stanovení ochranného pásma vodního zdroje, jakož i obsahové náležitosti žádosti a jejích příloh a náležitosti rozhodnutí, opatření obecné povahy, souhlasů, vyjádření a závazných stanovisek, v souladu s tímto zákonem.

57. Doklady, které je nutné přiložit k žádosti o povolení k nakládání s vodami, v relevantní době vymezovala vyhláška č. 183/2018 Sb. vydaná na základě § 115 odst. 2 vodního zákona.

58. Podle § 1 písm. a) bod 2 vyhlášky č. 183/2018 Sb. tato vyhláška stanoví doklady, které žadatel předkládá vodoprávnímu úřadu mimo jiné v případě žádosti o povolení k nakládání s vodami podle § 8 odst. 1 písm. a) vodního zákona.

59. Podle § 2 odst. 1 vyhlášky č. 183/2018 Sb. žadatel předkládá žádost o povolení k nakládání s vodami nebo jeho změnu, jejíž obsahové náležitosti a přílohy jsou stanoveny v příloze č. 1 k této vyhlášce. Zmíněná příloha č. 1 pak obsahuje předepsaný formulář žádosti, jejíž přílohou č. 3 je „Doklad o vlastnickém právu, nelze-li toto právo ověřit v katastru nemovitostí, nebo právu užívání vodního díla, pokud požadované povolení k nakládání s vodami souvisí se stávajícím vodním dílem“, a přílohou č. 9 je „Kopie povolení stavby vodního díla a povolení užívání vodního díla, pokud požadované povolení k nakládání s vodami souvisí se stávajícím vodním dílem a v minulosti bylo vydáno jiným úřadem než vodoprávním úřadem dnes příslušným k vydání povolení k nakládání s vodami; ustanovení § 125 odst. 1 stavebního zákona není dotčeno“.

60. Podle § 125 odst. 1 stavebního zákona vlastník stavby je povinen uchovávat po celou dobu trvání stavby ověřenou dokumentaci odpovídající jejímu skutečnému provedení podle vydaných povolení. V případech, kdy dokumentace stavby nebyla vůbec pořízena, nedochovala se nebo není v náležitém stavu, je vlastník stavby povinen pořídit dokumentaci skutečného provedení stavby. Při změně vlastnictví ke stavbě odevzdá dosavadní vlastník dokumentaci novému vlastníkovi stavby.

61. Soud na základě právě popsané relevantní právní úpravy má za to, že v případě existujícího vodního díla žadatel o povolení k nakládání s vodami byl v rozhodné době povinen přiložit ke své žádosti doklad o vlastnictví předmětného vodního díla (pokud vlastnické právo nelze ověřit v katastru nemovitostí) nebo doklad o právu užívání vodního díla (tj. příloha č. 3 k žádosti), a rovněž i doklad o povolení stavby a užívání vodního díla (tj. příloha č. 9 k žádosti), neboť oba tyto doklady směřují k ověření skutečností podstatných pro vydání povolení k nakládání s vodami. Vodoprávní úřad totiž musí mít postaveno najisto, že žadatel disponuje soukromoprávním titulem k vodnímu dílu (tj. vodní dílo vlastní nebo mu svědčí právo k užívání) a rovněž že objekt, k němuž má být povolení k nakládání s vodami vydáno, je vodním dílem ve smyslu § 55 odst. 1 vodního zákona.

62. V nynějším řízení nebylo sporu o tom, že Rybník je vodním dílem a rozkládá se v převážné části na pozemku parc. č. Xa v k. ú. T., jehož je žalobkyně výlučným vlastníkem, a ve zbývající části na dalších pozemcích ve vlastnictví jiných osob (srov. bod 6 žaloby a str. 2 vyjádření k žalobě). Ze správního spisu pak vyplývá, že žalobkyně ke své Žádosti nedoložila žádné doklady dle přílohy č. 3 (doklad o vlastnickém právu či právu užívání Rybníka) ani dle přílohy č. 9 (doklad o povolení stavby a užívání Rybníka). Učinila tak až na základě výzvy vodoprávního úřadu k doplnění Žádosti o chybějící přílohy ze dne 27. 5. 2024 (jednalo se o opakovanou výzvu, neboť první výzvu ze dne 4. 7. 2023 posoudil žalovaný v prvém odvolacím řízení jako nedostatečnou, což vedlo ke zrušení prvého usnesení o zastavení řízení). Tehdy žalobkyně Žádost doplnila (nad rámec již dříve doložené kupní smlouvy, na základě které nabyla vlastnictví k pozemku parc. č. Xa v k. ú. X, na němž se nachází převážná část Rybníku) dokument označený jako „Doklad o vlastnickém/užívacím právu k vodnímu dílu“, který obsahuje důvody, pro které je žalobkyně přesvědčena o tom, že prokázala, že je oprávněna žádat o vydání povolení k nakládání s vodami v Rybníku (žalobkyně zejména argumentuje již dříve doloženým záznamem ve vodní knize z roku 1938, resp. výměrem k užívání Rybníku svědčícím tehdejšímu vlastníkovi pozemku parc. č. Xa z roku 1933). K příloze č. 9 žalobkyně doložila pasport Rybníku vypracovaný autorizovaným architektem v dubnu 2024, bez ověření od stavebního úřadu.

63. Je tudíž zřejmé, že žalobkyně na výzvu vodoprávního úřadu k odstranění vad Žádosti reagovala a doložila doklady, které považovala za dostačující k prokázání skutečností, k nimž směřovaly přílohy č. 3 a č. 9 formuláře žádosti o povolení k nakládání s vodami. Žalobkyní předložené doklady nebyly prima facie nezpůsobilé doložit soukromoprávní titul k užívání Rybníka, jakož i skutečnost, že Rybník je stavbou a vodním dílem. Navíc žalobkyně doložené přílohy doplnila plausibilními tvrzeními, pro které považovala obě do té doby chybějící náležitosti (přílohy) své Žádosti, k nimž směřovala výzva k odstranění vad, za doložené.

64. Za tohoto stavu podle názoru soudu Žádost žalobkyně již nevykazovala podstatné vady takové intenzity, že bránily vodoprávnímu úřadu pokračovat v řízení a Žádost žalobkyně věcně posoudit, včetně toho, zda žalobkyně v dostatečné míře prokázala všechny jí tvrzené skutečnosti, které jsou relevantní pro posouzení, zda žalobkyni lze či nelze vydat jí žádané povolení k nakládání s povrchovými vodami v Rybníku.

65. Nutno přihlédnout k tomu, že vodní zákon (v relevantním znění), resp. ani vyhláška č. 183/2018 Sb. výslovně nepředepisovaly konkrétní doklady, které byl žadatel povinen k žádosti o povolení k nakládání s vodami doložit (na rozdíl např. od zákona o pobytu cizinců ve výše uvedených případech řešených Nejvyšším správním soudem v rozsudcích č. j. 4 Azs 472/2019-49 a č. j. 3 Azs 412/2021-77). Doloží-li proto žadatel o vydání povolení k nakládání s vodami ke své žádosti listiny, které nejsou zjevně nezpůsobilé být předepsaným dokladem, pak by měl vodoprávní úřad takovou žádost propustit do meritorního posouzení, v rámci kterého pak mj. posoudí, zda žadatel náležitě prokázal skutečnosti, jejichž doložení je vyžadováno k vydání povolení k nakládání s vodami. Takovými skutečnostmi podle názoru soudu bude i prokázání soukromoprávního titulu k užívání vodního díla (tj. vlastnictví či jiné oprávnění k užívání vodního díla), jak vyžadovala příloha č. 3 formuláře žádosti, tak i doklad o tom, že vodní dílo je povolenou stavbou a disponuje povolením k užívání, jak vyžadovala příloha č. 9 formuláře žádosti.

66. Soud proto přisvědčil žalobkyni, že poté, co na výzvu k odstranění vad žádosti opakovaně reagovala a vodoprávnímu úřadu doložila doklady, které dle jejího přesvědčení byly způsobilé doložit skutečnosti, k nimž směřovala povinnost žadatele doložil přílohy č. 3 a č. 9 formuláře žádosti o povolení k nakládání s vodami, již její Žádost nebyla zatížena podstatnými vadami, pro které by nebylo možné pokračovat ve správním řízení. Vodoprávní úřad v řízení pokračovat mohl a v rámci něj měl meritorně posoudit, zda žalobkyně dostatečně prokázala, že je oprávněna k užívání vodního díla a že Rybník je legální stavbou a k jakému účelu ji lze užívat.

67. Ostatně takové posouzení i žalovaný v napadeném rozhodnutí provedl v rámci doplnění argumentace, proč je podle jeho názoru nedoložení příloh č. 3 a č. 9 formuláře žádosti o povolení k nakládání s vodami podstatnou vadou, bez které není možné žádost projednat. Soud ovšem přisvědčil žalobkyni, že se ve skutečnosti jednalo o meritorní posouzení žádosti (ve smyslu naplnění zákonných požadavků pro udělení povolení k nakládání s vodami), nikoli posouzení podstatných vad žádosti, pro které nelze žádost věcně posoudit, a proto řízení o žádosti musí být zastaveno. Žalovaný jak v odůvodnění napadeného rozhodnutí, tak i ve vyjádření k žalobě argumentoval tím, že žalobkyně neprokázala vlastnictví k celému Rybníku, resp. že jí svědčí právo užívání Rybníka, přičemž hodnotil listiny, které žalobkyně ke své žádosti v tomto ohledu předložila, resp. tvrzení, které v dané souvislosti učinila. Žalovaný rovněž připustil, že pasport může sloužit jako doklad o povolení stavby a jejího užívání, ovšem uváděl důvody, proč žalobkyní předložený pasport nebyl dostačující. Takové posouzení je již věcným posouzením žádosti o povolení k nakládání s vodami a vodoprávní úřad, potažmo žalovaný, jej musejí provést v rámci meritorního projednání žádosti.

68. Rozdíly mezi předpoklady pro zastavení řízení a důvody pro zamítnutí žádosti se podrobně zabýval Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 26. 2. 2025, č. j. 37 A 7/2024- 93, jímž zrušil rozhodnutí správních orgánů o zastavení řízení o žádosti o dodatečné povolení stavby z důvodu nedoložení žádosti v požadovaném rozsahu. Byť se jednalo o jiný typ správního řízení, podstata věci je srovnatelná s věcí nyní projednávanou. Stavební úřad totiž po žadateli žádal doplnit žádost o řešení terénních úprav včetně „konečného řešení zajištění oplocení“. Žadatel svou žádost doplnil, ovšem stavební úřad toto doplnění nepovažoval za dostačující, proto měl vytknuté vady žádosti za neodstraněné a řízení o žádosti zastavil. Krajský soud v Praze konstatoval, že „[h]odnocení, zda žalobcem navržené řešení (terénní úpravy) tuto schopnost zajistit oplocení proti pohybu v konkrétním případě má, či nemá, je již otázkou meritorního posouzení souladu stavby s obecnými požadavky na výstavbu [§ 129 odst. 3 písm. c) stavebního zákona]. Jestliže by stavební úřad dospěl k závěru, že se žalobci soulad stavby s těmito požadavky nepodařilo prokázat, měl žádost zamítnout (a v odůvodnění zamítavého rozhodnutí řádně zdůvodnit, proč žalobcem navržené řešení není vzhledem k místním poměrům způsobilé stabilitu sousedního oplocení zajistit), nikoliv řízení zastavit.“ (bod 47 cit. rozsudku). Poté Krajský soud v Praze doplnil následující: „Rozlišování mezi tím, zda správní orgány žádost zamítnou, nebo řízení zastaví, totiž nepředstavuje pouze akademickou otázku a nelze se spokojit s tím, že v obou případech je věc „vyřízena“ negativně. Zastavení řízení je důsledkem toho, že pro určitou překážku není v řízení vůbec možné pokračovat. Výsledkem věcného posouzení žádosti je naproti tomu rozhodnutí o předmětu řízení ve smyslu § 67 správního řádu, tedy rozhodnutí o meritu (podstatě, jádru) žádosti – ať již je toto rozhodnutí pozitivní (vyhovění žádosti) nebo negativní (zamítnutí žádosti). To vede např. k tomu, že je odlišný i rozsah jejich přezkumu správními soudy, které se při přezkumu rozhodnutí o zastavení řízení nemohou zabývat žalobními námitkami směřujícími do věci samé, ale posuzují, zda byly dány důvody pro zastavení řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 21. 3. 2013, č. j. 4 As 11/2012-36). Primárním účelem správního řízení je vydání meritorního správního rozhodnutí a zastavení řízení bez meritorního přezkumu žádosti představuje výjimku z pravidla pro ty případy, kdy vůbec není možné se předmětem řízení zabývat (§ 9 správního řádu a rozsudky NSS ze dne 8. 2. 2017, č. j. 9 Azs 229/2016-43, a ze dne 23. 9. 2020, č. j. 4 Azs 472/2019-49). Nelze zaměňovat, zda je žádost věcně posouzena (a zamítnuta), nebo řízení o ní zastaveno. S tím také souvisí námitka osob zúčastněných na řízení, že žalobce v žalobě neidentifikoval žádná veřejná subjektivní práva, na kterých byl zkrácen. Žalobce byl toho názoru, že řízení o dodatečném povolení stavby bylo v rozporu se zákonem zastaveno, cítil se tak zkrácen na právu na meritorní projednání věci (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS).“.

69. Soud v této souvislosti rovněž poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2022, č. j. 10 As 185/2022-80, v němž byl řešen (stejně jako v nyní projednávané věci) případ žádosti o povolení k nakládání s vodami dle § 8 odst. 1 vodního zákona (pouze se jednalo o podzemní vody a o prodloužení povolení), přičemž neprokázání práva užívat vodní dílo (čerpat vodu ze studny) vedlo k zamítnutí žádosti, nikoli k zastavení řízení (srov. body 2 a 13 odkazovaného rozsudku).

70. Soud přisvědčil žalobkyni rovněž v tom, že postup vodoprávního úřadu byl vůči ní překvapivý minimálně ve vztahu k závěru, že žalobkyně nedoložila přílohu č. 9 formuláře žádosti. Aniž by soud jakkoli hodnotil to, zda předložení neověřeného pasportu je či není dostačující, neboť to je již otázkou meritorního posouzení žádosti (ke kterému soud není v tomto řízení oprávněn), tak konstatuje, že výzva vodoprávního úřadu týkající se přílohy č. 9 byla formulována obecně a nesměřovala k předložení pasportu, který bude ověřený stavebním úřadem.

71. V již citovaném rozsudku Krajského soudu v Praze č. j. 37 A 7/2024-93 byla shrnuta judikatura Nejvyššího správního soudu týkající se požadavků na výzvu k odstranění vad žádosti následovně: „V rozsudku ze dne 10. 9. 2014, č. j. 6 As 136/2013-56, NSS uvedl že ‚[z]astavit řízení pro neodstranění vad žádosti podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu lze pouze, pokud předcházející výzva k doplnění náležitostí žádosti byla formulována natolik určitě a srozumitelně, aby z ní žadatel mohl zjistit, zda listiny, které k žádosti již přiložil, požadavku správního orgánu vyhovují, nevyhovují či vyhovují jen částečně, a v jakém směru tedy mají být dle správního orgánu doplněny. […] Veřejná správa je službou veřejnosti (§ 4 odst. 1 správního řádu) a komunikace úřadu s účastníkem řízení má pomoci provést jej správním řízením tak, aby dosáhl svého záměru při dodržení požadavků právních předpisů. […] Správní orgány tedy mohly vyvodit pro žadatele nepříznivé procesní důsledky, pouze pokud své požadavky vyjevily srozumitelným způsobem a žadatel měl skutečnou, nikoli jen formální či teoretickou možnost výzvě k doplnění náležitostí vyhovět.‘ (následováno např. v rozsudcích NSS, ze dne 24. 3. 2020, č. j. 2 As 336/2018-31, ze dne 16. 1. 2024, č. j. 1 As 202/2023-47, ze dne 8. 8. 2024, č. j. 10 As 280/2023-123). V rozsudku ze dne 10. 10. 2014, č. j. 2 Azs 75/2014- 26, pak NSS podotkl, že ‚[v]ýzva ke splnění povinnosti přitom měla být formulována takovým způsobem, aby jí průměrný adresát veřejné správy porozuměl a mohl na ni podle své vůle reagovat (vyhovět jí, anebo i rezignovat na splnění uložené povinnosti, poučen o následcích, jež to bude mít)‘.“ 72. Je tudíž zřejmé, že ani výzva vodoprávního úřadu ze dne 27. 5. 2024 k doplnění zbývajících nedoložených příloh Žádosti nebyla ve vztahu k příloze č. 9 učiněna řádně. Pro žalobkyni vskutku mohlo být překvapivé, pokud ji vodoprávní úřad poté, co doložila neověřený pasport Rybníka, již nesdělil, že trvá na tom, aby pasport byl ověřen stavebním úřadem, a řízení zastavil. Za těchto okolností případu vodoprávní úřad neměl bez nového a upřesněného poučení přistoupit k zastavení řízení pro nedoložení přílohy č. 9 formuláře žádosti, tudíž i z tohoto důvodu bylo zastavení řízení nezákonné.

73. Ostatními žalobními námitkami, kterými žalobkyně brojila proti závěrům správních orgánů, že neprokázala jednak soukromoprávní titul k užívání Rybníka, jednak že Rybník není stavbou neoprávněnou, což bylo možné doložit i neověřeným pasportem, který dle zavedené správní praxe měl ověřit vodoprávní úřad (viz žalobní argumentace shrnutá soudem zejména výše v bodech 8 a 13 tohoto rozsudku), se soud nezabýval, neboť se týkaly věcného posouzení Žádosti.

74. Soud opakovaně uvádí, že předmětem jeho přezkumu byla pouze otázka zastavení řízení o Žádosti žalobkyně, tudíž se soud mohl zabývat pouze tím, zda v posuzovaném případě byly naplněny zákonné předpoklady pro zastavení řízení. Jelikož soud dospěl k závěru, že rozhodnutí o zastavení řízení bylo nezákonné, musel jej zrušit bez ohledu na to, jak by správní řízení věcně dopadlo, pokud by nebylo zastaveno, a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení. Až poté, co se správní orgány budou Žádostí žalobkyně věcně zabývat (nebude-li dán jiný a skutečný důvod pro procesní skončení řízení), a o věci meritorně rozhodnou, bude mít žalobkyně, nebude-li ve správním řízení úspěšná, mít možnost se domáhat soudního přezkumu věcného posouzení její Žádosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2023, č. j. 8 As 213/2021-31, body 18 a 20).

VI. Rozhodnutí soudu

75. Vzhledem k tomu, že žaloba byla důvodná, soud výrokem I. tohoto rozsudku napadené rozhodnutí zrušil pro nezákonnost (§ 78 odst. 1 s. ř. s.), kterou shledal v nesprávném výkladu a aplikaci ustanovení § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu.

76. Jelikož důvody nezákonnosti, jimiž trpí napadené rozhodnutí, jsou rovněž dány i v případě prvostupňového rozhodnutí, soud přistoupil i k jeho zrušení (§ 78 odst. 3 s. ř. s.). Soud podle § 78 odst. 4 s. ř. s. vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení, v němž je žalovaný vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (srov. § 78 odst. 5 s. ř. s.).

77. Soud závěrem zdůrazňuje, že v tomto svém rozsudku nijak nepředjímá, zda žalobkyně prokázala skutečnosti, k nimž směřuje povinnost doložit přílohy č. 3 a č. 9 formuláře žádosti o povolení k nakládání s vodami, resp. zda mělo či nemělo být žalobkyni žádané povolení vydáno. Byť jsou důvody, pro které správní orgány neměly takové skutečnosti za prokázané, patrné již z odůvodnění napadeného rozhodnutí, soud nemůže takové posouzení přezkoumat v nynějším řízení, kde přezkoumával pouze zákonnost zastavení řízení pro neodstranění podstatných vad Žádosti.

VII. Náklady řízení

78. Výrokem II. tohoto rozsudku soud rozhodl o nákladech řízení. Podle § 60 odst. 1 s. ř. s. má právo na náhradu nákladů řízení ten účastník, který byl v řízení plně úspěšný. V tomto řízení byla procesně úspěšná žalobkyně, proto jí náleží náhrada nákladů řízení v plné výši. Podle obsahu soudního spisu náklady žalobkyně tvoří pouze zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč za správní žalobu. Žalobkyně nebyla v soudním řízení právně zastoupena advokátem. Ostatně žalobkyně ani jiné náklady řízení, které by požadovala k náhradě, nevyčíslila.

79. Lhůta k plnění povinnosti k náhradě nákladů řízení byla stanovena podle § 160 odst. 1 in fine o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. a s přihlédnutím k možnostem žalovaného tuto platbu realizovat.

Poučení

Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost. Kasační stížnost musí být podána do dvou týdnů po doručení rozsudku. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu; lhůta je zachována, byla-li kasační stížnost podána u Krajského soudu v Plzni. Plzeň 28. července 2026 Mgr. Lukáš Pišvejc v.r. předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje H. K.