41 A 106/2025

Rubrum

č. j. 41 A 106/2025-62 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Lenky Oulíkové a soudců Richarda Galise a Miroslava Makajeva ve věci žalobce: Ch. T. B. bytem X zastoupen advokátem Mgr. Davidem Ilczyszynem sídlem U Prašné brány 1078/1, Praha 1 proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 81/11, Praha 5 za účasti:

1. Mgr. M. R. bytem X 2. M. V. bytem X 3. J. V. bytem X všichni zastoupeni advokátem Mgr. Davidem Černým sídlem Ve Vinicích 553/17, Mělník 4. obec Kly sídlem Záboří 375, Kly Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 2 41 A 106/2025 zastoupená advokátem Mgr. et Mgr. Michalem Bouškou sídlem Teplého 2786, Pardubice o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 10. 2025, č. j. 103988/2025/KUSK- DOP/Svo, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 10. 2025, č. j. 103988/2025/KUSK-DOP/Svo, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů částku ve výši 21 404,10 Kč do 30 dnů od právní moci rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Davida Ilczyszyna, advokáta.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Městský úřad Mělník (dále „správní orgán I. stupně“) rozhodnutím ze dne 14. 5. 2025, č. j. MUME-31837/DAP/25/JIBU (dále „prvostupňové rozhodnutí“), rozhodl k žádosti osob zúčastněných na řízení 1, 2 a 3, že cesta na pozemku p. č. XA v katastrálním území X (stejně jako všechny nemovité věci uváděné dále v tomto rozsudku, není-li uvedeno jinak) není veřejně přístupnou účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 1 ve spojení s § 19 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále „zákon o pozemních komunikacích“). Své rozhodnutí odůvodnil tím, že nebyly naplněny všechny znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Správní orgán I. stupně dospěl k závěru, že vlastník pozemku dal konkludentní souhlas s veřejným užíváním pouze pro pěší a není dána nutná a ničím nenahraditelná komunikační potřeba. Proti tomuto rozhodnutí se všechny osoby zúčastněné na řízení odvolaly.

2. Žalovaný o odvolání rozhodl v záhlaví označeným rozhodnutím (dále „napadené rozhodnutí“), jímž prvostupňové rozhodnutí změnil tak, že cesta na pozemku p. č. XA je veřejně přístupnou účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 1 ve spojení s § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Na rozdíl od správního orgánu I. stupně shledal, že jsou dány všechny zákonem i judikaturou požadované znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Souhlas s obecným užíváním pro pěší i vjezd motorových vozidel byl dán vlastníkem v 90. letech 20. století, neboť v té době cesta existovala a v domě č. p. X se nacházela prodejna potravin. V roce 2001 pozemek p. č. XA nabyl T. M., který jeho obecné užívání všemi účastníky silničního provozu akceptoval až do zahrazení cesty v roce 2010, přičemž pro posouzení znaků veřejně přístupné účelové komunikace je podstatný stav před tímto protiprávním zahrazením. Jednou udělený souhlas zavazuje i další vlastníky pozemku. I podmínka nutné komunikační potřeby je podle žalovaného naplněna, neboť vlastnice pozemku p. č. st. XF (osoba zúčastněná na řízení 1) nemá k dispozici žádnou alternativní cestu, po níž by se mohla dostat na svůj pozemek, a nemá s žalobcem sjednáno soukromoprávní řešení této situace. Ani vlastníci pozemku p. č. XB (osoby zúčastněné na řízení 2 a 3) nemají k dispozici existující alternativní cestu stejné kvality, protože cesta přes pozemek p. č. XE v katastrálním území Y není průjezdná automobilem. Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 3 41 A 106/2025 3. Žalobce se žalobou podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), domáhá, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Žaloba 4. Žalobce namítá, že v řízení nebylo prokázáno, že by některý z jeho právních předchůdců udělil konkludentní souhlas s veřejným užíváním sporné cesty. Z tvrzení žalovaného, že cesta existovala už v 90. letech a že v domě č. p. X byl obchod s potravinami, souhlas vlastníka s obecným užíváním neplyne. Existence obchodu v domě č. p. X nebyla navíc v řízení prokázána. I pokud by se tam skutečně obchod s potravinami nacházel, neznamená to, že k němu přes žalobcův pozemek jezdila motorová vozidla. I pokud by tam jezdila, souhlas by se vztahoval jen na úsek mezi silnicí a obchodem, tím spíše pokud průjezd automobilem po této cestě až do Hořeních Vinic není objektivně možný. Spornou cestu k průjezdu motorovými vozidly využívali pouze vlastníci pozemku p. č. XG (včetně žalobce) jako příjezdovou cestu k svému domu. S výjimkou osob zúčastněných na řízení 1, 2 a 3 neexistuje žádná další osoba, která by měla zájem cestu k průjezdu motorovými vozidly využívat, tudíž zde není veřejný zájem na takovém užívání (pouze soukromý zájem těchto osob využívat tuto cestu bezplatně). Žalovaný se také nevypořádal se skutečností, že k pozemku p. č. XA jsou zřízena věcná břemena chůze a jízdy ve prospěch ostatních přilehlých pozemků. To naznačuje, že žalobce, resp. jeho právní předchůdci nemínili povolit užívání pozemku neomezenému okruhu osob. K tomu žalobce odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále „NSS“) ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS. Dále žalobce nesouhlasí s tím, že by to měl být on, kdo měl povinnost v řízení prokázat, že před rokem 2010 vlastníci pozemků p. č. XC, XB a p. č. st. XF cestu neužívali. Zjistit skutkový stav je úkolem žalovaného.

5. V řízení se rovněž neprokázalo, že právní předchůdce žalovaného T. M. akceptoval údajný souhlas svého právního předchůdce s užíváním pozemku veřejností až do roku 2010, kdy na pozemek umístil bránu. Jen ze skutečnosti, že byla v roce 2010 umístěna brána, nelze dovodit předchozí souhlas s obecným užíváním cesty. Není vyloučeno, že do té doby veřejnost pozemek neužívala, a nebyl tak důvod užívání bránit. V řízení nebylo prokázáno, že by komunikaci užíval kromě vlastníků přilehlých nemovitostí, jimž to vlastník umožňoval, jiné osoby za konkludentního souhlasu vlastníka (rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 2. 2. 2021, č. j. 57 A 28/2020-65).

6. Souhlas s obecným užíváním cesty na pozemku p. č. XA podle žalobce neprokazují ani letecké snímky. Žalobce v řízení netvrdil, že pozemek p. č. XB ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení 2 a 3 nikdy nebyl využíván jako příjezdová cesta, jak uvádí žalovaný v napadeném rozhodnutí, ale že pozemek p. č. XA nebyl využíván jako příjezdová cesta k tomuto pozemku. Pokud je na leteckém snímku z roku 1997 na pozemku p. č. XB zachycen zaparkovaný automobil, není tím prokázáno, že tam přijel přes pozemek p. č. XA. Z leteckých snímků č. 9 (z let 2001-2003) a č. 12 (z roku 1997) naopak vyplývá, že k pozemku p. č. XB cesta přes pozemek p. č. XA nevedla. Ze snímků č. 4 a č. 5 vyplývá, že až mezi lety 2018-2021 došlo na pozemku p. č. XB k terénním úpravám, které teprve umožnily na pozemek p. č. XB z pozemku p. č. XA vjet automobilem. Technika, jejíž pomocí osoby zúčastněné na řízení 2 a 3 tyto úpravy prováděly, se na jejich pozemek nedostala přes pozemek p. č. XA, nýbrž přes jihovýchodně situované pozemky manželů K. Argumentace Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 4 41 A 106/2025 žalovaného v napadeném rozhodnutí týkající se leteckých snímků je navíc nepřezkoumatelná, protože žalovaný dovozuje souhlas vlastníka s užíváním na základě jediného leteckého snímku, aniž uvedl, zda a jak hodnotil další letecké snímky, jež jsou součástí správního spisu.

7. Pokud jde o znak nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby, dle žalobce správní orgán I. stupně dospěl ke správnému závěru v souladu s nálezem Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, že tento znak není naplněn, neboť pro pěší využívající pozemek jako spojnici mezi Dolními a Hořeními Vinicemi existuje stejně kvalitní alternativní cesta, k pozemku p. č. XB osob zúčastněných na řízení 2 a 3 též existuje jiná možnost přístupu a přístup na pozemek p. č. st. XF lze řešit za užití institutů soukromého práva, aniž by bylo nutné zasahovat do vlastnického práva vlastníka. Sám žalovaný v napadeném rozhodnutí uvádí, že nezbytná komunikační potřeba pro jednoho uživatele postačí, až je-li naplněn znak souhlasu vlastníka, což nebylo prokázáno. Dále žalobce namítá, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné v části, v níž žalovaný dovozuje nutnou komunikační potřebu ve vztahu k pozemku p. č. XB osob zúčastněných na řízení 2 a 3. Dle žalobce není zcela zřejmé, jak k tomuto závěru žalovaný dospěl.

8. Žalobce napadenému rozhodnutí dále vytýká, že jeho výrok je nepřesný a neurčitý. Žalovaný nikterak nespecifikoval, v jaké části pozemku p. č. XA se má veřejně přístupná účelová komunikace nacházet. To je v rozporu s požadavky judikatury na kvalitu takového výroku. K tomu žalobce odkazuje na rozsudky NSS ze dne 17. 12. 2021, č. j. 7 As 304/2021- 68, ze dne 12. 8. 2022, č. j. 8 As 20/2020-81, a ze dne 27. 5. 2021, č. j. 9 As 33/2021-26.

9. Žalobce též namítá, že se žalovaný nezabýval tím, zda se na pozemku nachází dopravní cesta ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Podle žalobce pozemek nenaplňuje definici pozemní komunikace, neboť není určen k užití silničními a jinými vozidly a nejsou na něm pevná zařízení nutná pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti.

10. Konečně žalobce žalovanému vytýká vady řízení. Žalovaný v rámci odvolacího řízení účastníkům doručil přípis, v němž jim sdělil, že na věc nahlíží odlišně než správní orgán I. stupně. Neuvedl však, jaký právní názor zastává a v čem se odlišuje od správního orgánu I. stupně. Žalobce na něj tudíž nemohl před vydáním napadeného rozhodnutí věcně reagovat a navrhnout další důkazy ke skutkovým otázkám spojeným se zamýšlenou odlišnou kvalifikací, jak to předvídá NSS v rozsudku ze dne 19. 9. 2025, č. j. 10 As 158/2025-40. Žalobce na to podáním ze dne 26. 9. 2025 žalovaného upozornil a požádal o seznámení s odlišným právním názorem. Žalovaný však žádosti žalobce nevyhověl. Až v napadeném rozhodnutí uvedl, že nemůže předjímat výsledek řízení, což by učinil, pokud by o svém právním názoru uvedl cokoli dalšího. Dále uvedl, že druhým důvodem, proč na podání žalobce nereagoval, bylo, že jej za žalobce učinila advokátka na základě substituční plné moci, kterou byla zmocněna pouze k zastupování před správním orgánem I. stupně. Žalobce namítá, že odvolací řízení je pokračováním řízení před správním orgánem I. stupně, jedná se tedy o stejné řízení, pro které byla substituční plná moc udělena. Navíc i v případě pochybností o zmocnění měl žalovaný vyzvat k doložení substituční plné moci. Vyjádření k žalobě 11. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvádí, že jelikož na základě důkazů obsažených ve správním spisu dospěl k odlišnému hodnocení jednotlivých znaků, v souladu s rozsudkem NSS ze dne Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 5 41 A 106/2025 10. 12. 2018, č. j. 6 As 286/2018-34, se rozhodl změnit výrok prvostupňového rozhodnutí. Z leteckých snímků, které jsou součástí správního spisu, má za prokázané, že v době před zahrazením byla cesta užívána i vozidly, a to k obsluze domů č. p. X a X. Jelikož brána byla uzamčena v roce 2020, jsou vyjeté koleje v terénu patrné ještě v době po jejím zahrazení. Tím je naplněn definiční znak komunikace podle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Komunikace umožňuje spojení nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi (konkrétně se silnicí I/9) a slouží jako spojnice mezi dvěma částmi obce, čímž je naplněn znak podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Naplněním znaku souhlasu vlastníka se žalovaný v napadeném rozhodnutí podrobně zabýval. Konkludentní souhlas s užíváním cesty pro pěší byl prokazatelně dán. Ti cestu užívají i po umístění brány, neboť branka je otevřená. Při ohledání správní orgán I. stupně potkal člověka, který tudy procházel na autobus. Osvědčuje to i vyjádření osoby zúčastněné na řízení 4, podle níž se cesta využívá odnepaměti jako spojnice obou částí obce a v 90. letech zde byla provozována prodejna potravin. Minimálně konkludentní souhlas s užíváním tedy byl dán. Cesta existovala již v 90. letech, souhlas tak musel dát právní předchůdce T. M., jenž je právním předchůdcem žalobce. T. M. se stal vlastníkem pozemku p. č. XA v roce 2001 a do zahrazení cesty v roce 2010 dříve udělený souhlas akceptoval, bez ohledu na věcné břemeno, které bylo zřízeno současně s kupní smlouvou. Výrok napadeného rozhodnutí žalovaný nepokládá za neurčitý. Z důkazů ve správním spisu je cesta v prostoru jednoznačně určitelná.

12. Žalovaný nepovažuje za důvodné ani procesní námitky. Žalovaný sdělil účastníkům, že má jiný právní názor než správní orgán I. stupně. Vzhledem k povaze řízení bylo jasné, že oproti správnímu orgánu I. stupně dospěl žalovaný k tomu, že veřejně přístupná účelová komunikace na pozemku p. č. XA naopak je. Vyhodnocení jednotlivých znaků veřejně přístupné účelové komunikace je vždy až součástí rozhodnutí ve věci.

13. Žalovaný navrhuje, aby soud žalobu zamítl. Vyjádření osob zúčastněných na řízení 14. Osoby zúčastněné na řízení 1, 2 a 3 ve společném vyjádření uvedly, že napadené rozhodnutí pokládají za správné a zákonné. Souhlas vlastníka může být udělen i konkludentně – pokud vlastník neprojevil kvalifikovaný nesouhlas s užíváním, platí, že souhlas byl dán (srov. rozsudek NSS ze dne 1. 8. 2023, č. j. 1 As 54/2023-49). V řízení se prokázalo, že komunikaci užívali vlastníci okolních pozemků jako příjezdovou cestu a neomezený okruh osob ji užíval k pěšímu propojení dvou částí obce. To vyplývá z leteckých snímků a vyjádření osoby zúčastněné na řízení 4. Pokud žalobce tvrdí, že jeho právní předchůdci souhlas s užíváním komunikace nedali, měl by prokázat, že projevili kvalifikovaný nesouhlas. Prvním projevem nesouhlasu je až neoprávněné vybudování vrat v roce 2010, a proto do té doby vlastníci s užíváním komunikace konkludentně souhlasili. I podle leteckých snímků z doby před rokem 2010 tehdy komunikace existovala a byla udržovaná. Skutečnost, že po ní není možné autem dojet až do Hořeních Vinic, nemá vliv na posouzení znaků veřejně přístupné účelové komunikace – veřejně přístupnou účelovou komunikací může být i pěšina (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 8. 2025, č. j. 9 As 237/2024-57). Věcná břemena ve prospěch některých přilehlých pozemků byla zřízena při převodu pozemku z důvodu právní jistoty prodávajících v roce 2001, tedy v době, kdy již dle vyjádření osoby zúčastněné na řízení 4 byla komunikace užívána neomezeným okruhem osob. Neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace neprokazují. Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 6 41 A 106/2025 15. Komunikace na pozemku p. č. XA je jedinou přístupovou cestou k pozemku p. č. st. XF ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení 1. Z judikatury vyplývá, že znak nutné komunikační potřeba je dán i tehdy, pokud se vztahuje byť jen k jediné nemovitosti. Dále z judikatury vyplývá, že znak nutné komunikační potřeby a znak obecného užívání neomezeným okruhem osob je třeba posuzovat samostatně (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015-14).

16. Výrok napadeného rozhodnutí je dle osob zúčastněných na řízení 1, 2 a 3 dostatečně určitý, neboť na pozemku p. č. XA se s ohledem na jeho rozměry a tvar nachází pouze cesta. Z definice pozemní komunikace v § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích nevyplývá, že by existence pevných zařízení byla podmínkou existence pozemní komunikace.

17. I osoba zúčastněná na řízení 4 považuje napadené rozhodnutí za správné. Letecké měřické snímky prokazují, že na pozemku p. č. XA se dlouhodobě nachází užívaná komunikace, která je součástí systému dopravní obslužnosti a slouží jako propojka mezi jednotlivými částmi obce Kly a jako přístupová cesta k nemovitým věcem. Dlouhodobé užívání svědčí o konkludentním souhlasu tehdejších vlastníků. V domě č. p. X se v 90. letech nacházel obchod, což v řízení nebylo zpochybněno, s čímž je spojena nutnost příjezdu zákazníků, zásobování atd. Pokud po pozemku v současnosti motorová vozidla nejezdí, je to způsobeno vybudováním brány. Věcná břemena nevylučují existenci veřejně přístupné účelové komunikace. Dle osoby zúčastněné na řízení 4 je dán veřejný zájem na zachování dopravní obslužnosti. Závěry žalovaného jsou přezkoumatelné a osoba zúčastněná na řízení 4 se s nimi ztotožňuje. Výrok je dostatečně určitý s ohledem na tvar pozemku odpovídající běžné dopravní cestě. Žalovanému nelze vytýkat, že se podrobněji nezabýval definicí pozemní komunikace obsažené v § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, neboť se závěrem správního orgánu I. stupně, že daná cesta tuto definici splňuje, nikdo v odvolacím řízení nepolemizoval. I kdyby šlo o cestu určenou k užití pouze chodci, mohlo by se jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Také procesní námitku považuje osoba zúčastněná na řízení 4 za nedůvodnou. Žalovaný umožnil účastníkům reagovat na zamýšlenou změnu rozhodnutí spojenou s odlišným právním názorem. Žalobce v průběhu správního řízení vznesl argumenty ohledně neexistence účelové komunikace. Postupem žalovaného tedy nebyl dotčen na možnosti obrany.

18. Osoby zúčastněné na řízení shodně navrhují, aby soud žalobu zamítl. Replika 19. Žalobce v replice nesouhlasí s tím, že pozemek sloužil veřejnosti k užívání vozidly. Pozemky p. č. XD a p. č. st. XG vždy vlastnili stejné osoby jako pozemek p. č. XA, který užívali jako svou příjezdovou cestu. S výjimkou těchto pozemků a pozemku p. č. st. XF, jehož součástí je stavba č. p. X, pozemek nemohl sloužit jako cesta určená pro silniční a jiná vozidla vzhledem k místním podmínkám a veřejnost ho tímto způsobem nikdy neužívala. Pozemní komunikací ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích může být z povahy věci jen komunikace podle § 7 odst. 1 téhož zákona. Přes pozemek p. č. XA nevede žádná cesta, kterou by bylo možno užít silničními nebo jinými vozidly jakožto spojnici mezi dvěma částmi obce. V rozsudku NSS č. j. 9 As 237/2024-57 se sice hovoří o pěšině, ale z jeho odůvodnění vyplývá, že i tato „pěšina“ uvedenou podmínku splňovala. Pozemek p. č. XA nebyl nikdy veřejností užíván k průjezdu silničními či jinými vozidly, a vlastník s tím tedy nemohl vyjádřit souhlas. Z vybudování vrat v roce 2010 nelze dovodit předchozí souhlas Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 7 41 A 106/2025 vlastníka s užíváním sporné cesty veřejností. Vyjeté koleje na leteckých snímcích svědčí pouze o tom, že po cestě jezdil její vlastník ke svému domu č. p. X.

20. Žalobce opakuje, že údajně udělený souhlas předchozího vlastníka či vlastníků se v řízení neprokázal. Žalovaný vycházel z tvrzení osoby zúčastněné na řízení 4, které není důkazem. T. M., od něhož žalobce pozemek p. č. XA nabyl, nebyl vyslechnut. Závěr o nesouhlasu s užíváním nelze bez dalšího datovat až od okamžiku vybudování brány. Pokud jde o vlastníka dřívějšího, žalovaný ani neuvedl, kdo jím byl a kdy měl souhlas udělit. Ani z (tvrzené, ale neprokázané) skutečnosti, že se v domě č. p. X nacházel v 90. letech obchod, nelze dovodit souhlas vlastníka s užíváním pozemku p. č. XA širokou veřejností a po celé jeho ploše.

21. K procesní námitce žalobce uvádí, že pokud by mu žalovaný před vydáním rozhodnutí vyjevil své úvahy, mohl by na to reagovat důkazními návrhy – např. navrhnout důkaz vyjádřením T. M. stran užívání pozemku a údajného souhlasu s jeho užíváním veřejností. Posouzení žaloby soudem 22. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a má všechny zákonem požadované formální náležitosti. Soud ji tedy věcně projednal. Při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době jeho vydání (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), a přezkoumal je v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.). Soud ve věci rozhodl bez jednání, neboť pro takový postup byly splněny podmínky podle § 76 odst. 1 s. ř. s.

23. Podle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je pozemní komunikace dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti.

24. Podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Úprava nebo omezení veřejného přístupu na účelové komunikace stanovené zvláštními právními předpisy tím není dotčena.

25. Podle ustálené judikatury je veřejně přístupná účelová komunikace typem pozemní komunikace, k jejímuž vzniku je třeba současného naplnění čtyř znaků: 1. jedná se o stálou a v terénu patrnou dopravní cestu určenou k užití vozidly nebo chodci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích; 2. tato cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích; 3. vlastník pozemku souhlasil s jeho obecným užíváním; 4. je dána nutná komunikační potřeba [viz např. rozsudky NSS ze dne 3. 12. 2020, č. j. 1 As 347/2020-49, bod 27, ze dne 10. 3. 2016, č. j. 7 As 252/2015-25, nebo ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012-42, č. 2826/2013 Sb. NSS]. Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 8 41 A 106/2025 26. Žalobce namítá, že byl v řízení na základě plné moci zastoupen advokátem Mgr. Ilczyszynem, který udělil substituční plnou moc advokátce Mgr. Adamczyk. Ta v odvolacím řízení učinila dne 26. 9. 2025 podání jménem žalobce (žádost o konkretizaci právního názoru žalovaného – k tomu více dále), avšak žalovaný je nechal bez reakce, což v napadeném rozhodnutí vysvětlil (mj.) tím, že advokátka byla zmocněna k zastupování pouze před správním orgánem I. stupně, a tudíž její podání učiněné v odvolacím řízení bylo podáno osobou neoprávněnou.

27. Ze správního spisu vyplývá, že žalobce dne 23. 11. 2024 udělil plnou moc advokátu Mgr. Ilczyszynovi, a to pro veškerá jednání a úkony v řízení vedeném u Městského úřadu Mělník, odbor dopravních agend a přestupků, pod sp. zn. MUME-52252/DSA/23, stejně jako ve všech dalších věcech týkajících se pozemku p. č. XA. Ten následně dne 19. 2. 2025 udělil substituční plnou moc advokátce Mgr. Adamczyk k tomu, aby v rozsahu [právě zmíněné] plné moci zastupovala klienta v řízení vedeném u Městského úřadu Mělník, odbor dopravních agend a přestupků, pod sp. zn. MUME-52252/DSA/23. V odvolacím řízení žalovaný vycházel z toho, že žalobce je zastoupen Mgr. Ilczyszynem, a doručoval mu písemnosti do datové schránky.

28. Účastník si ve správním řízení může zvolit zmocněnce (§ 33 odst. 1 věta první zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu). Zmocnění může být uděleno jak pro část řízení, tak pro celé řízení [§ 33 odst. 2 písm. a) a b) správního řádu]. Zmocněnec může udělit plnou moc jiné osobě, aby místo něho za účastníka jednala, jen je-li v plné moci výslovně dovoleno, že tak může učinit, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak (§ 33 odst. 3 správního řádu). Podle § 26 odst. 1 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění účinném do 31. 3. 2025, se advokát v rámci svého pověření může dát zastoupit jiným advokátem. V pochybnostech o rozsahu zastoupení platí, že zástupce je oprávněn vystupovat jménem zastoupeného v celém řízení (§ 34 odst. 3 správního řádu).

29. Žalovaný vycházel z toho, že substituční plná moc osvědčovala oprávnění Mgr. Adamczyk zastupovat žalobcova zástupce Mgr. Ilczyszyne pouze v řízení před správním orgánem I. stupně, a nikoli i v odvolací fázi řízení. To odpovídá textu předložené substituční plné moci, v níž zástupce žalobce výslovně udělil substituční plnou moc Mgr. Adamczyk (pouze) pro řízení vedené správním orgánem I. stupně pod konkrétní spisovou značkou (viz např. rozsudek NSS ze dne 12. 1. 2026, č. j. 21 As 237/2025-14, a v něm citovaná rozhodnutí k výkladu obdobně formulovaných plných mocí). Formulace substituční plné moci nenaznačuje, že by se zmocnění mělo vztahovat i na případnou odvolací fázi řízení. Jak vyložil NSS v rozsudku č. j. 21 As 237/2025-14, rozsah či obsah zastoupení nelze dovozovat ze zásady jednotnosti správního řízení. Soud však souhlasí s žalobcem, že žalovaný byl v takovém případě povinen vyzvat podatelku k odstranění vad podání podle § 37 odst. 3 ve spojení s § 93 odst. 1 správního řádu, tedy k doložení substituční plné moci osvědčující oprávnění zastupovat Mgr. Ilczyszyne v odvolacím řízení (viz např. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 6. 2. 2019, č. j. 6 As 405/2017-33, ve spojení s rozsudkem NSS ze dne 24. 7. 2019, č. j. 1 As 283/2018-33, či rozsudky NSS ze dne 11. 2019, č. j. 10 As /2018-27, nebo ze dne 18. 5. 2023, č. j. 8 As 385/2021-37). Jak připomněl NSS, je povinností správních orgánů v rámci procesních postupů i s ohledem na základní zásady činnosti správních orgánů (§ 2-8 správního řádu) primárně konat a nikoli být procesně netečný a rezignovat na součinnost při odstraňování vad podání (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 7. 2024, č. j. 6 As 20/2024-27). Žalovaný tedy nemohl ponechat podání ze dne 26. 9. 2025 bez reakce z důvodu, Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 9 41 A 106/2025 že doložená substituční plná moc se vztahovala pouze na řízení v prvním stupni. Ve spojení s další namítanou procesní vadou mohla mít i tato vada vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.

30. Žalobce v rámci procesních námitek dále namítá, že mu žalovaný neumožnil vyjádřit se k odlišnému právnímu názoru ohledně naplnění dvou znaků veřejně přístupné účelové komunikace.

31. Ze správního spisu vyplývá, že správní orgán I. stupně v prvostupňovém rozhodnutí uzavřel, že nebyly naplněny všechny znaky veřejně přístupné účelové komunikace, souhlas vlastníka byl dán pouze pro pěší a nebyl naplněn znak nutné komunikační potřeby. Odvolání podaly osoby zúčastněné na řízení, které mají na deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace zájem, a jejich odvolací námitky směřovaly k tomu, že všechny znaky pokládají za naplněné. Žalovaný v rámci odvolacího řízení sdělením ze dne 18. 9. 2025 účastníky řízení informoval o tom, že znaky veřejně přístupné účelové komunikace hodnotí odlišně od správního orgánu I. stupně, aniž uvedl, v čem tato odlišnost spočívá, a dal účastníkům prostor se k tomu vyjádřit. Žalobce na to ve stanovené lhůtě reagoval výše uvedeným podáním, v němž poukázal na to, že se k odlišnému právnímu názoru nemůže vyjádřit, neboť žalovaný neuvedl, v čem odlišné hodnocení spočívá. Žádal, aby byl s odlišným právním názorem řádně a úplně seznámen, aby na něj mohl adekvátně reagovat. Na to žalovaný bez dalšího vydal napadené rozhodnutí.

32. Účastníci správních řízení jsou chráněni zákazem překvapivých rozhodnutí, jehož právním podkladem jsou základní zásady správního řízení vyplývající z principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (viz rozsudky NSS ze dne 20. 7. 2007, č. j. 8 Afs 59/2005-83, č. 1440/2008 Sb. NSS, a ze 20. 8. 2015, č. j. 1 As 91/2015-47, bod 11). Odvolací správní orgán může v odvolacím řízení provést nové důkazy nebo rozhodnout na základě odlišného právního názoru. Aby se však vyvaroval překvapivosti svého rozhodnutí, jakož i porušení zásady kontradiktornosti, musí s tím účastníky řízení seznámit a umožnit jim se vyjádřit a argumentovat k nově nastolené podstatě věci, případně navrhnout další důkazy. Tím je vyloučeno, aby se účastník řízení dozvěděl o novém právním názoru odvolacího orgánu a relevantních důvodech rozhodnutí ve věci samé až v rozhodnutí o odvolání, proti němuž již nemůže podat opravný prostředek. Změna právního názoru ze strany správního orgánu nemůže přijít pro účastníka řízení překvapivě tak, aby mu nebylo umožněno reagovat. Odvolací orgán má proto povinnost dát účastníkům řízení možnost vyjádřit se i k případným novým důvodům, pro něž hodlá rozhodnout ve věci odlišně od orgánu prvního stupně. Odvolací orgán musí postupovat tak, aby účastníku řízení zachoval reálnou a efektivní možnost právně i skutkově argumentovat (viz např. rozsudky NSS ze dne 22. 4. 2009, č. j. 7 As 59/2008-85, č. 2480/2012 Sb. NSS, ze dne 10. 12. 2018, č. j. 6 As 286/2018-34, č. 3837/2019 Sb. NSS, body 18 až 24, či ze dne 19. 9. 2025, č. j. 10 As 158/2025-40, body 11 a 12). Pokud to odvolací správní orgán neučiní a vydá rozhodnutí, které je pro účastníka řízení překvapivé, porušuje právo účastníka na spravedlivý proces.

33. V posuzované věci se žalovaný prostřednictvím sdělení z 18. 9. 2025 pokusil vyhovět požadavkům plynoucím z výše citované judikatury. Soud ovšem konstatuje, že pouhé sdělení, že žalovaný věc hodnotí odlišně od správního orgánu I. stupně, aniž by současně sdělil, v čem tato odlišnost spočívá, nenaplňuje požadavky na skutečné obeznámení účastníka s odlišným právním názorem. Není-li jasné, v jakém ohledu žalovaný věc posuzuje Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 10 41 A 106/2025 jinak, co konkrétně jej přesvědčilo, nebo jaké podklady hodnotil odlišně od správního orgánu I. stupně, pak nemohou účastníci plně využít svého práva na nový právní názor reagovat.

34. Žalovaný svůj postup odůvodňuje tím, že nesmí předjímat výsledek řízení před vydáním rozhodnutí. S tímto přesvědčením se soud neztotožňuje. Obecně platí, že správní orgán není povinen sdělovat předběžný názor na posuzovanou věc, ani se vyjadřovat k tomu, jak bude hodnotit důkazy, nebo dokonce účastníkům radit v hmotněprávních otázkách, aby řízení přineslo kýžený výsledek (usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2015, sp. zn. II. ÚS 533/15, bod 22). To však neznamená, že správní orgán nesmí seznámit účastníky s předběžným názorem, který si na základě dosud opatřených podkladů utvořil. Správní orgán tím, že účastníky seznámí s předběžným názorem, vytvoří procesní prostor, aby se mohli vyjádřit a uplatnit relevantní námitky a argumenty, které mohou být s to rozhodnutí ovlivnit a s nimiž se pak správní orgán musí ve svém rozhodnutí náležitě vypořádat. To nepředstavuje porušení žádné ze základních zásad správního řízení. Jak soud vyložil výše, v některých případech naopak ze základních zásad správního řízení (požadavku předvídatelnosti a zákazu překvapivých rozhodnutí) vyplývá povinnost odvolacího správního orgánu účastníky řízení seznámit se svým právním náhledem na věc a dát jim možnost se k němu vyjádřit. Pokud účastník řízení není s odlišným právním posouzením a novými důvody rozhodnutí seznámen, není mu umožněno na ně reagovat a vyjádřit se ke skutkovým zjištěním, která mají být podkladem rozhodnutí, a k právním závěrům na nich založeným (viz např. bod 12 rozsudku NSS č. j. 10 As 158/2025-40). Z výše citované judikatury i smyslu požadavku na seznámení s odlišným právním posouzením vyplývá, že tomuto požadavku odvolací správní orgán nedostojí pouhým upozorněním, že má odlišný právní náhled na otázky podstatné pro posouzení věci (zde naplnění znaků veřejně přístupné účelové komunikace), aniž by účastníky seznámil se svým právním posouzením, tedy s tím, v čem odlišnost právního hodnocení spočívá.

35. Žalovaný účastníky v odvolacím řízení pouze upozornil, že oproti správnímu orgánu I. stupně dospěl na základě důkazů obsažených ve spise k odlišnému právnímu náhledu na věc, rozhodl se zjištěné nesprávnosti prvostupňového rozhodnutí odstranit jeho změnou a že odlišný právní náhled spočívá v odlišném hodnocení znaků veřejně přístupné účelové komunikace. S právním posouzení naplnění znaků veřejně přístupné účelové komunikace, pro něž hodlal prvostupňové rozhodnutí změnit, však žalobce neseznámil, a neumožnil mu tak na odlišný právní náhled ve správním řízení reagovat.

36. Žalovaný poukazuje na to, že s ohledem na obsah prvostupňového rozhodnutí mohli účastníci z kontextu dovodit, že žalovaný shledal všechny znaky veřejně přístupné účelové komunikace za naplněné, neboť v opačném případě by výslovně uvedl, že hodlá měnit pouze odůvodnění. K tomu soud uvádí, že formulace seznámení, v němž žalovaný zmínil, že se rozhodl zjištěné nesprávnosti prvostupňového rozhodnutí odstranit jeho změnou, nutně nevylučuje, že se zjištěná nesprávnost a zamýšlená změna mohla týkat i jen části odůvodnění. I v případě významné změny odůvodnění rozhodnutí v důsledku odlišného právního náhledu odvolacího orgánu má odvolací orgán umožnit účastníkům řízení se k možnému novému právnímu posouzení věci vyjádřit (viz bod 18 rozsudku NSS č. j. 6 As 286/2018-34). I pokud by však bylo možné dovodit, kterých znaků se má odlišné hodnocení týkat, není takové obecné povědomí dostačující, neboť neumožňuje účastníkům argumentačně reagovat na důvody, které odvolací správní orgán vedly ke změně právního názoru na naplnění Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 11 41 A 106/2025 zbývajících dvou znaků veřejně přístupné účelové komunikace. Na to ostatně poukázal žalobce ještě v rámci správního řízení ve své reakci na sdělení z 18. 9. 2025, v němž důvodně žádal, aby byl s odlišným právním názorem seznámen, a mohl se tak k němu vyjádřit. Jak vyložil soud výše, tuto reakci přitom nemohl žalovaný pominout z důvodu nedoložení substituční plné moci pro odvolací řízení, aniž se pokusil tento nedostatek odstranit.

37. Soud s ohledem na výše uvedené souhlasí s žalobcem, že žalovaný zatížil odvolací řízení vadou, neboť žalobce neseznámil se svým odlišným právním názorem, a neumožnil mu se k němu vyjádřit a navrhnout důkazy ke skutkovým otázkám spojeným s tímto posouzením. Tato vada řízení mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, neboť nelze vyloučit, že by žalobce mohl ve správním řízení uvést argumenty a označit důkazy, které by mohly výsledek řízení ovlivnit (nejde přitom nutně jen o závěr o existenci veřejně přístupné účelové komunikace, ale i její případný účel a s tím související rozsah).

38. To platí tím spíše v situaci, kdy žalobce na sdělení žalovaného reagoval důvodným požadavkem, aby byl seznámen s obsahem odlišného právního náhledu a mohl tak na něj reagovat.

39. Na výše uvedeném nic nemění ani skutečnost, že žalovaný v podstatě přisvědčil odvolací argumentaci osoby zúčastněné na řízení 4, k níž se žalobce mohl vyjádřit. Žalobce ve vyjádření k odvolání osoby zúčastněné na řízení 4 zpochybňoval její tvrzení, že v dotčeném místě dlouhodobě/historicky procházela komunikace užívaná širokou veřejností i pro účely jízdy vozidly a že přinejmenším konkludentně s tímto užíváním původní vlastník pozemku souhlasil, což měly dokládat historické letecké snímky a existence obchodu v domě č. p. X, k němuž dle osoby zúčastněné na řízení 4 mohl každý zákazník bez omezení přijíždět. Žalobce ve vyjádření k odvolání namítal, že v řízení nebylo zjištěno užívání pozemku veřejností motorovými vozidly a souhlas kteréhokoli předchozího vlastníka s takovým užíváním pozemku. Měl tedy za to, že na základě dokazování provedeného ve správním řízení nebyly zjištěny skutečnosti svědčící o souhlasu vlastníka s veřejným užíváním cesty na pozemku pro motorová vozidla, jež by měl vlastními důkazními návrhy vyvracet. Správní orgán I. stupně v prvostupňovém rozhodnutí na základě existence obchodu v 90. letech ani mapových snímků neučinil žádný skutkový závěr ohledně okruhu osob, které cestu motorovými vozidly před umístěním vrat reálně užívaly. Pokud žalobce nebyl v odvolacím řízení seznámen s tím, jak žalovaný hodlá hodnotit podklady pro rozhodnutí a dovodit naplnění dvou znaků veřejně přístupné účelové komunikace (tedy že je na základě existujících podkladů má za prokázané a jaká konkrétní skutková zjištění ze kterých dovodil), nemohl se proti jeho závěrům vymezit a navrhnout důkazy k prokázání opaku, jimiž by případně mohl určitá skutková zjištění vyvrátit. Odvolání osoby zúčastněné na řízení 4 bylo navíc velmi obecné, neboť neuvedla, jaká konkrétní skutková zjištění mají zakládat splnění znaku souhlasu s užíváním sporné cesty motorovými vozidly (upozorňovala jen zcela obecně na dlouhodobé užívání na základě leteckých snímků a existenci obchodu a ani nekonkretizovala, kdo a kdy měl souhlas dát), takže se proti nim žalobce stěží mohl vymezit tak jako proti úvahám žalovaného v napadeném rozhodnutí. Ten poukázal na konkrétní letecký snímek, který měl dokládat vyjeté koleje a zaparkované auto, z čehož mj. usoudil na konkludentní souhlas s užíváním motorovými vozidly daný již právním předchůdcem pana M. Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 12 41 A 106/2025 40. Žalobce v žalobě uplatnil též námitky, jimiž zpochybňuje závěry žalovaného, především pokud jde o posouzení naplnění znaku souhlasu předchozího vlastníka s obecným užíváním pozemku, zejména motorovými vozidly, které měl mít možnost vznést v odvolacím řízení a žalovaný se s nimi měl vypořádat. Současně žalobce v žalobě namítl, že mu postupem žalovaného nebylo umožněno navrhnout důkazy ke skutkovým otázkám spojeným se zamýšlenou odlišnou právní kvalifikací. Tuto žalobní argumentaci rozvinul v replice. V ní doplnil, že pokud by byl se změnou právního názoru obeznámen, mohl například navrhnout k otázce údajného souhlasu vlastníka s užíváním veřejností a k tomu, zda byl pozemek užíván veřejností, důkaz vyjádřením předchozího vlastníka T. M. Byť pro zjištění konkludentního souhlasu předchozích vlastníků je podstatné především objektivní užívání cesty, nikoli subjektivní postoj předchozích vlastníků (viz např. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009-66), nejedná se o důkaz, který by v tomto případě zcela zjevně nemohl přinést žádná relevantní skutková zjištění k otázce tehdejšího skutečného užívání pozemku (včetně např. zajištění přístupu k sousedním nemovitostem či důvodům sjednání věcného břemene chůze a jízdy smlouvou ze dne 19. 6. 2001). Nelze též přehlédnout, že žalovaný v napadeném rozhodnutí poukázal mimo jiné na to, že žalobce v řízení neprokázal, že sporná cesta nebyla vlastníky pozemků p. č. XC, XB a st. XF vůbec užívána, aniž by žalobce seznámil s tím, ve vztahu k jakým skutečnostem ho dle žalovaného tíží důkazní břemeno (k poučovací povinnost ohledně důkazního břemene viz rozsudek NSS ze dne 20. 11. 2023, č. j. 1 As 51/2023-54).

41. V důsledku neúplného poučení o změně právního názoru, které žalovaný ani později v řízení nenapravil, neboť chybně ignoroval podání, jímž se žalobce nápravy domáhal, byl žalobce postupem žalovaného připraven o možnost bránit se v odvolacím řízení proti novým důvodům, na nichž je postaveno napadené rozhodnutí. Tato vada, jíž žalovaný správní řízení zatížil, mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Nelze vyloučit, že by výsledek správního řízení mohl být jiný, pokud by žalovaný dostál své povinnosti a žalobce s odlišným posouzením oproti správnímu orgánu I. stupně řádně seznámil. Uvedená vada je nadto kumulována s dalšími vadami řízení dle § 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. (viz dále).

42. Vzhledem k tomu, že žalobce v důsledku výše uvedených procesních vad nemohl uplatnit námitky proti hodnocení znaku souhlasu vlastníka a nutné komunikační potřeby žalovaným ve správním řízení a navrhnout důkazy na podporu své argumentace, není na místě, aby se jimi soud nyní věcně zabýval, případně k nim doplňoval dokazování, neboť tím by nepřípustně nahrazoval činnost správního orgánu.

43. Výše uvedené nicméně soudu nebrání posoudit, zda se žalovaný nedopustil též dalších vad řízení. Soud souhlasí s žalobcem, že úvahy žalovaného ohledně souhlasu vlastníka nemají dostatečnou oporu ve zjištěném skutkovém stavu [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] a žalovaný se nevypořádal s některými námitkami uplatněnými žalobcem ve správním řízení [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].

44. Žalovaný zakládá naplnění znaku souhlasu vlastníka s obecným užíváním cesty pro pěší i motorová vozidla v době před zahrazením cesty branou v roce 2010 na tom, že cesta existovala už v 90. letech a v té době byl v domě č. p. X obchod s potravinami, a tudíž musel tehdejší vlastník dát konkludentní souhlas s užíváním cesty. Tento souhlas pak zavazuje jak dalšího vlastníka T. M., tak vlastníka současného, jímž je žalobce. Poukázal na to, že na Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 13 41 A 106/2025 leteckém snímku z roku 1997 jsou patrné vyjeté koleje vedoucí do části Hoření Vinice a v zahradě je vidět zaparkované vozidlo a že ze strany žalobce nebylo prokázáno, že cesta nebyla vlastníky pozemků p. č. XC, XB a st. XF před umístěním brány vůbec užívána.

45. Existence cesty v terénu byla doložena leteckými snímky z internetových stránek www.mapy.cz a ags.cuzk.cz. Soud souhlasí s žalovaným v tom, že vyjeté koleje na leteckých snímcích mohou naznačovat způsob, jakým byla cesta užívána. To, že se měl v domě č. p. X v blíže neurčeném období v 90. letech minulého století nacházet obchod s potravinami, vyplývalo pouze z tvrzení osoby zúčastněné na řízení 4 (v podání ze dne 6. 1. 2025 a odvolání). Obec je přitom jen jedním z účastníků řízení (§ 44b zákona o pozemních komunikacích) a z jejích podání ve správním i soudním řízení je zřejmé, že má na určení existence veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku p. č. XA zájem. Sama existence obchodu nadto ještě nevypovídá o tom, jaký vliv měla na využívání cesty na pozemku p. č. XA, včetně mezi účastníky sporného užívání motorovými vozidly. K tomu nebyly ve správním řízení žádné důkazy provedeny a ani osobou zúčastněnou na řízení 4 označeny.

46. Souhlas vlastníka s veřejným užíváním může být vyjádřen konkludentně. Pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako veřejně přístupná účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde při splnění dalších znaků o veřejně přístupnou účelovou komunikaci vzniklou ze zákona. Stačí tedy, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace. Naproti tomu v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání vlastníka pozemku (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS). Existence vyjetých kolejí na leteckých snímcích a tvrzená existence obchodu v domě č. p. X v blíže nespecifikovaném období 90. let mohou mít při posouzení konkludentního souhlasu vlastníka s veřejným užíváním cesty motorovými vozidly podpůrný význam, samy o sobě však pro tento závěr nepostačují. Skutkový stav nebyl zjištěn v dostatečné míře, neboť nebylo zjištěno, jakým způsobem, kým a v jakém rozsahu byla cesta v rozhodné době, kdy měl být dle žalovaného souhlas s obecným užíváním konkludentně dán, skutečně užívána. Podstatným kritériem obecného užívání je přitom právě šíře okruhu osob, které cestu reálně užívaly (viz bod 27 rozsudku NSS ze dne 20. 11. 2023, č. j. 1 As 51/2023-54). Do množiny veřejnosti užívající cestu nelze z povahy věci zahrnovat vlastníka sporné cesty. Aby se jednalo o souhlas s obecným užíváním, nestačí ani tiché strpění užívání komunikace několika málo subjekty (viz např. rozsudek NSS ze dne 15. 1. 2021, č. j. 5 As 57/2019-53). Žalovaný se přes argumentaci žalobce (viz např. vyjádření žalobce k odvolání osob zúčastněných na řízení 1 až 3) nevypořádal s okolnostmi a příčinou vzniku věcných břemen, jimiž je pozemek p. č. XA zatížen ve prospěch některých sousedních pozemků od doby nabytí právním předchůdcem žalobce T. M. v roce 2001 (jehož právní předchůdce měl přitom dle žalovaného určit pozemek veřejnému užívání). Jak zdůraznil NSS v rozsudku ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS, jehož se žalobce dovolává, zřízení věcného břemene může nasvědčovat nesouhlasu vlastníka pozemku s obecným užíváním komunikace. Pokud žalovaný dále poukázal na to, že k umístění brány došlo až v roce 2010, je třeba připomenout, že konkludentní souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace bez dalšího nelze vyvodit z toho, že vlastník nebo jeho právní předchůdce komunikaci neoplotili. Rovněž se žalovaný přezkoumatelným způsobem nevypořádal s argumentací žalobce leteckými snímky a fotodokumentací, z nichž žalobce dovozoval, že jeho pozemek nikdy nebyl a do pozdějšího provedení terénních úprav ani nemohl být užíván jako příjezdová cesta na Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 14 41 A 106/2025 pozemek p. č. XB osob zúčastněných na řízení 2 a 3 (viz vyjádření ze dne 31. 3. 2025 a ze dne 16. 6. 2025). Žalovaný se měl v napadeném rozhodnutí vypořádat se všemi leteckými snímky, případně vysvětlit, proč některé z nich nepokládá za relevantní.

47. Žalobce ve správním řízení a následně ve vyjádření k odvolání osob zúčastněných na řízení argumentoval, že je na osobách zúčastněných na řízení 1 až 3, aby prokázali tvrzené historické užívání jeho pozemku veřejností, tedy neomezeným a z pohledu vlastníka cesty neurčitým okruhem osob, a že v řízení nebylo dlouhodobé či historické užívání komunikace širokou veřejností i pro účely jízdy vozidly zjištěno. S touto argumentací se žalovaný přezkoumatelným způsobem nevypořádal, jestliže pouze bez dalšího vysvětlení dovodil konkludentní souhlas s obecným užíváním všemi účastníky silničního provozu, tedy i pro motorová vozidla, s odkazem na existenci cesty na leteckých snímcích a obchodu ve stavbě č. p. X v 90. letech, aniž vyložil, zda a případně jak dovodil faktické užívání (celého) pozemku motorovými vozidly veřejností, případně vyložil, proč takovou skutečnost nepovažuje pro závěr o obecném užívání, konkludentním souhlasu či pro určení veřejně přístupné účelové komunikace za relevantní.

48. Byť žalovaný v soudním řízení poukazuje na to, že veřejně přístupnou účelovou komunikací může být i stezka pro pěší, napadené rozhodnutí vychází z toho, že předchozí vlastníci konkludentně souhlasili též s obecným užíváním cesty na svém pozemku i pro motorová vozidla, a věnování obecnému užívání tedy nebylo omezeno na stezku pro pěší. V napadeném rozhodnutí se však žalovaný nevypořádal s námitkami žalobce, že užívání cesty veřejností pro účely jízdy motorovými vozidly nebylo v řízení prokázáno. Současně lze souhlasit s žalobcem, že takový závěr postrádá dostatečnou oporu ve zjištěném skutkovém stavu, neboť k faktickému užívání sporné cesty v blíže neurčeném období 90. let, kdy mělo dle žalovaného dojít k udělení konkludentního souhlasu, popřípadě v období od roku 2001 do doby umístění brány, se dokazování nevedlo.

49. V dalším řízení bude na správních orgánech, aby poučily účastníky řízení o důkazním břemeni dle § 4 odst. 2 správního řádu (viz rozsudek NSS ze dne 20. 11. 2023, č. j. 1 As 51/2023-54) a doplnily dokazování ohledně faktického užívání cesty v minulosti, na jehož základě bude možné posoudit, k čemu směřovala vůle tehdejšího vlastníka. Soud připomíná, že jakkoli je i v deklaratorním řízení povinností správního orgánu zjistit skutkový stav v potřebné míře (§ 3 správního řádu), správní orgán vychází z důkazů, které byly účastníky navrženy. Teprve pokud navržené důkazy nepostačují ke zjištění stavu věci, může provést i důkazy jiné, které vyplynou z obsahu správního spisu (§ 142 správního řádu odst. 3 ve spojení s § 141 odst. 4 správního řádu). V dalším řízení bude tedy podstatné, jaké důkazy účastníci ke svým tvrzením navrhnou. Bude též na správních orgánech, aby se vypořádaly s otázkou případného (konkludentního) souhlasu pouze v rozsahu stezky pro pěší a jeho důsledky.

50. Žalobce dále namítá, že výrok napadeného rozhodnutí je neurčitý a nedostojí požadavkům judikatury, neboť v něm žalovaný nespecifikoval, v jaké části pozemku p. č. XA se má veřejně přístupná účelová komunikace nacházet.

51. Podstatná část výroku napadeného rozhodnutí zní takto: „[…] cesta, která se nachází na pozemku [p. č. XA] o výměře 265 m2, která je v katastru nemovitostí evidována jako druh pozemku ‚ostatní plocha‛ se způsobem využití ‚neplodná půda‛ je veřejně přístupnou účelovou komunikací […]. Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 15 41 A 106/2025 52. Z rozsudků NSS č. j. 8 As 20/2020-81, č. j. 9 As 33/2021-26 a č. j. 7 As 304/2021-68, na které poukazuje žalobce, a judikatury v nich citované (rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2015, č. j. 8 As 36/2014-68), vyplývá, že správní orgán musí ve výroku rozhodnutí o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace na základě získaných podkladů specifikovat, kde přesně daná komunikace na dotčených pozemcích vede. To je podstatné pro právní jistotu vlastníka veřejně přístupné účelové komunikace i veřejnosti ji užívající a prevenci dalších sporů, včetně potřeby v budoucnu posoudit překážku věci rozhodnuté. Vede-li daná účelová komunikace pouze po části pozemku, je třeba uvést, po jaké konkrétní části vede. Výrok, který uvádí, že veřejně přístupná účelová komunikace prochází přes dotčené pozemky, bez bližší specifikace vedení účelové komunikace, je však správný v případě, kdy jako účelová komunikace slouží celé dotčené pozemky (bod 27 rozsudku NSS ze dne 12. 9. 2018, č. j. 4 As 146/2018-47). Z napadeného rozhodnutí neplyne, že by žalovaný dospěl k závěru, že se veřejně přístupná účelová komunikace má nacházet pouze na části pozemku. Výrok tedy nelze považovat za neurčitý. Vzhledem k výše uvedeným vadám řízení by bylo předčasné posuzovat, zda je vymezení správné.

53. Soud nepřisvědčil námitce žalobce, že se žalovaný vůbec nezabýval tím, zda se na pozemku nachází pozemní komunikace ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že se žalovaný naplněním tohoto znaku zabýval a při jeho posouzení se plně ztotožnil se závěry vyslovenými správním orgánem I. stupně v prvostupňovém rozhodnutí. Z něj vyplývá, že tento znak je naplněn, pokud se jedná o zřetelnou, v terénu patrnou cestu určenou k užití vozidly či chodci pro účely dopravy. Pozemní komunikací dle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích může být i dopravní cesta určená pouze pro pěší, která nemá pevná zařízení pro zajištění užití. Patrnost v terénu je třeba hodnotit k okamžiku neoprávněného zásahu – umístění vrat. Nelze totiž vyloučit existenci cesty jen proto, že v důsledku umístění pevné překážky zaroste plevelem. Na základě provedeného místního šetření a leteckých snímků správní orgán I. stupně vyhodnotil, že v terénu je patrná vyšlapaná cesta pro chodce a dříve byla patrná jako cesta pro užití motorovými vozidly (příjezdová cesta k domům č. p. X a X). Z toho je zřejmé, že správní orgány se zabývaly tím, zda pozemek naplňuje definiční znaky dle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a své úvahy přezkoumatelným způsobem odůvodnily.

54. Žalobce v žalobě též obecně namítá, že pozemek definici pozemní komunikace nenaplňuje, pokud není určen k užití silničními a jinými vozidly a nejsou na něm pevná zařízení nutná pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti. K tomu soud uvádí, že § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích nelze vykládat pouze dle jazykového vyjádření (použití spojky „a“) tak, že by každá pozemní komunikace musela být uzpůsobena k užívání vozidly a současně chodci. Soud souhlasí s výkladem zastávaným v komentářové literatuře (Černínová, M. Komentář k § 2. In: Černínová, M., Černín, K., Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Wolters Kluwer, 2017), že uvedené ustanovení „je třeba vykládat tak, že pozemními komunikacemi jsou nejen dopravní cesty určené k užití jak vozidly, tak chodci současně, ale samozřejmě i takové cesty, které slouží výhradně k užití vozidly (dálnice) či pouze chodci (chodníky pro pěší). Spojka ‚a‘ užitá v textu zde nepochybně nemá klasický slučovací význam, ale je zde využita proto, aby demonstrovala, že pozemní komunikace slouží chodcům a silničním vozidlům, nikoli však jiným typům dopravních prostředků (např. drážním vozidlům).“ Z toho vychází též judikatura NSS, která vnímá tyto podmínky jako alternativní (viz bod 33 rozsudku ze dne 17. 12. 2021, č. j. 7 As 317/2021-37) a ustáleně uvádí, že jednou Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 16 41 A 106/2025 z podmínek existence veřejně přístupné účelové komunikace je existence stálé a v terénu patrné dopravní cesty určené k užití vozidly nebo chodci (srov. rozsudky NSS ze dne 29. 8. 2017, č. j. 7 As 63/2017-48, bod 16, ze dne 28. 6. 2022, č. j. 10 As 99/2022-56, bod 9, nebo ze dne 3. 7. 2025, č. j. 10 As 82/2025-39, bod 12). Ani existence pevných zařízení nutných pro zajištění užití [komunikace vozidly nebo chodci] a jeho bezpečnosti, o nichž hovoří druhá část § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, není nezbytným definičním znakem veřejně přístupné účelové komunikace. Toto ustanovení vyjadřuje pouze skutečnost, že součástí pozemní komunikace není jen dopravní cesta jako taková, nýbrž i zařízení, která k ní náleží a která slouží provozu a jeho bezpečnosti. Také z judikatury NSS vyplývá, že absence pevných zařízení pozemní komunikace není na překážku určení existence veřejně přístupné účelové komunikace. NSS setrvale judikuje, že veřejně přístupná účelová komunikace nemusí mít zpevněný povrch a nemusí být ani stavbou v občanskoprávním smyslu (rozsudky ze dne 22. 1. 2015, č. j. 8 As 36/2014-68, bod 30, a ze dne 15. 1. 2021, č. j. 5 As 57/2019-53, bod 37). Naplnění znaku dle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích není podmíněno sjízdností či zpevněností povrchu (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2025, č. j. 2 As 29/2024-75, body 35-36). S ohledem na výše uvedené tedy soud nepřisvědčil žalobci, že pozemek p. č. XA nemůže naplnit definici pozemní komunikace, neboť není určen k užití silničními a jinými vozidly a absentují na něm pevná zařízení pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti. Tento žalobní bod není důvodný.

55. Žalobce též namítá nepřezkoumatelnost závěrů žalovaného ohledně nutné komunikační potřeby ve vztahu k pozemku p. č. XB osob zúčastněných na řízení 2 a 3.

56. Znak nutné komunikační potřeby se zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice (rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015-14). NSS dovodil, že nutná komunikační potřeba je dána i tehdy, zajišťuje-li komunikace přístup jen pro jednu nemovitost, resp. jediného vlastníka (rozsudek NSS ze dne 25. 7. 2018, č. j. 2 As 386/2017-39). V nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, jehož se žalobce dovolává, Ústavní soud akcentoval, že pokud existuje alternativní možnost přístupu a sporná cesta tak neplní roli nezbytné komunikační spojnice, pak je sporná cesta ryze v soukromém zájmu konkrétních osob, což je třeba řešit instituty soukromého práva. Z navazující judikatury NSS lze dovodit, že pokud naopak rozumné alternativní spojení neexistuje, je užívání sporné cesty ve veřejném zájmu a vlastnické právo vlastníka cesty lze (při splnění dalších znaků komunikace) omezit (srov. citované rozsudky č. j. 1 As 347/2020-49, bod 28, nebo č. j. 10 As 99/2022-56).

57. Soud souhlasí s žalobcem, že ve vztahu k pozemku p. č. XB jsou závěry žalovaného nepřezkoumatelné. Není patrné, přesně z jakých leteckých snímků a jakou úvahou dospěl k závěru, že jeho vlastníci používali spornou cestu k přístupu i příjezdu na tento pozemek a jak se vypořádal s námitkami žalobce (jimž správní orgán I. stupně vyhověl), podle nichž je z leteckých snímků č. 1 až 5, 9 a 12 a předložených fotografií patrné, že sporná cesta k příjezdu na tento pozemek nesloužila, a jak hodnotil tyto letecké snímky a fotografie. To, že na snímku 1997 cesta v podobě vyjetých kolejí pokračovala do Hořeních Vinic a v zahradě je zaparkované vozidlo, samo o sobě ještě nevyvrací argumentaci žalobce o nemožnosti příjezdu na pozemek p. č. XB z cesty na jeho pozemku pro svažitost terénu před provedením terénních úprav. Současně se žalovaný nevypořádal ani s namítanou alternativou přístupu na tento pozemek přes pozemky manželů K.. Tato vada by nicméně sama o sobě neměla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, neboť žalobce v žalobě věcně nepolemizuje se Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 17 41 A 106/2025 závěrem žalovaného, že osoba zúčastněná na řízení 1 se na svůj pozemek nemůže dostat jinak než přes pozemek p. č. XA a že postačí, pokud je komunikační potřeba dána pro jednoho uživatele. Namítá pouze, že i dle žalovaného by takový závěr bylo možné učinit jen za podmínky, že je naplněna podmínka souhlasu vlastníka s obecným užíváním, která dle žalobce nebyla naplněna. K této otázce a vadám, jež se tohoto posouzení týkaly, se soud vyjádřil výše. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 58. Soud napadené rozhodnutí zrušil podle § 76 odst. 1 písm. a), b) a c) s. ř. s. a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení podle § 78 odst. 4 s. ř. s.

59. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Nestanoví-li zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalovaný ve věci úspěch neměl, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalobci náleží náhrada nákladů řízení. Náklady řízení tvoří odměna advokáta za tři úkony právní služby po 4 620 Kč [převzetí a příprava zastoupení a sepis žaloby a repliky podle § 7 bod 5, § 9 odst. 5, § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)] a náhrada hotových výdajů odpovídající třem paušálním částkám po 450 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. K této částce 15 210 Kč přistupuje 21% daň z přidané hodnoty, jíž je zástupce žalobce plátcem (§ 57 odst. 2 s. ř. s.), ve výši 3 194,10 Kč, a zaplacený soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč. Soud žalobci nepřiznal náhradu nákladů řízení v podobě soudního poplatku za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku, neboť tento náklad nepovažoval vzhledem ke kvalitě návrhu za účelně vynaložený. Návrh na přiznání odkladného účinku neobsahoval konkrétní tvrzení o újmě, která by měla žalobci v souvislosti s výkonem napadeného rozhodnutí či jiným právním následkem z něj plynoucím vzniknout, a nemohl být tedy již pro neunesení břemene tvrzení ve vztahu ke skutečnostem rozhodným pro jeho posouzení důvodný (viz Kocourek, T., komentář k § 60, in Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019). Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení v celkové výši 21 404,10 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.) k rukám jeho zástupce (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, užitý na základě § 64 s. ř. s.).

60. Osoby zúčastněné na řízení podle § 60 odst. 5 s. ř. s. ve znění účinném do 31. 12. 2025 (viz přechodné ustanovení čl. XI bodu 2 zákona č. 314/2025 Sb.) nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim soud neuložil žádnou povinnost a ani neshledal žádné důvody zvláštního zřetele hodné.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R. 18 41 A 106/2025 na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. Praha 30. června 2026 Lenka Oulíková v. r. předsedkyně senátu Shodu s prvopisem potvrzuje: Bc. D. R.