45 A 20/2016

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Mgr. Jitky Zavřelové a soudců Mgr. Jana Čížka a Mgr. Tomáše Kocourka v právní věci žalobkyně PhDr. J. K., nar. x, bytem x, zastoupena JUDr. Jaroslavem Horkým, advokátem se sídlem Sokolovská 6/85, Praha 8, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, za účasti osoby zúčastněné na řízení S. spol. s r.o., se sídlem x, IČO: x, zastoupené Mgr. Viktorem Pavlíkem, advokátem se sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1 – Nové Město, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 12. 2015, č. j. 2637/500/15, 84063/ENV/15, t a k t o :

Výrok

I. Žaloba s e z a m í t á.

II. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení.

III. Osoba zúčastněná na řízení n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobou podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) se žalobkyně domáhala zrušení shora označeného rozhodnutí, kterým žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 31. 8. 2015, č. j. 042440/2015/KUSK/14 OŽP/Dvo, kterým bylo vydáno osobě zúčastněné na řízení integrované povolení k provozování zařízení „Sklad odpadních katalyzátorů Dobříš“ podle § 13 odst. 3 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o integrované prevenci“). Žalobkyně napadá rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost spočívající v tom, že se krajský úřad a žalovaný nesprávně vypořádali s jejím nesouhlasným stanoviskem k vydání integrovaného povolení. Nesouhlas opírá o své vlastnické právo k pozemku p. č. x v k. ú. S. H., na němž se zčásti nachází stavba, v níž je provozováno zařízení. Žalobkyně již v řízení před krajským úřadem namítala, že osoba zúčastněná na řízení užívá od 1. 10. 2013 pozemek bez právního titulu. Pro nedořešené majetkoprávní vztahy nesouhlasí s vydáním integrovaného povolení, neboť na pozemku má docházet k manipulaci s nebezpečnými odpady, s čímž rovněž nesouhlasí. Krajský úřad k těmto skutečnostem nepřihlédl, a jednal proto v rozporu se zásadou zákonnosti upravenou v § 2 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). V této souvislosti se odvolává na čl. 11 Listiny základních práv a svobod, uveřejněné pod č. 2/1993 Sb. (dále jen „Listina“), a § 1012 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „o.z.“) stanovící, že vlastník má právo se svým majetkem v mezích právního řádu libovolně nakládat a jiné osoby z toho vyloučit. Dále poukázala na skutečnost, že ji krajský úřad označil jako účastníka řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu, a je tedy zřejmé, že její souhlas měl být jednou z podmínek pro udělení napadeného rozhodnutí. Ke stanovisku vlastníka pozemku se přihlíží rovněž v řízeních podle zákona č. 183/2006 Sb., o územní plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), což platí na základě analogie iuris i pro danou věc. Žalobkyně dále poukázala na skutečnost, že podle živnostenského zákona je jako podmínka provozování živnosti stanoven právní důvod užívání provozovny. Podle jejího názoru je třeba toto vykládat extenzivně tak, že se právní důvod užívání má vztahovat i na pozemek pod provozovnou, který může být provozováním povolované činnosti znečištěn. Účelem integrovaného povolení je mj. ochrana životního prostřední, a tedy i pozemku ve vlastnictví žalobkyně. Žalobkyně dále poukázala na to, že vzor žádosti o vydání integrovaného povolení stanovený vyhláškou č. 288/2013 Sb., o provedení některých ustanovení zákona o integrované prevenci (dále jen „vyhláška č. 288/2013 Sb.“), neobsahuje taxativní výčet náležitostí žádosti. Je-li tedy správnímu orgánu známo, že se zařízení nachází na pozemku třetí osoby, nemůže její nesouhlas opomenout. Přestože integrované povolení nenahrazuje povolovací kroky podle stavebního zákona, bylo by proti smyslu zákona vydávat integrované povolení s tím, že bude v následujícím řízení zrušeno. Vydáním povolení s vědomím, že nejsou splněny podmínky pro úspěch v navazujícím správním řízení (míněno zřejmě stavební řízení – pozn. soudu) je porušena i zásada spolupráce správních orgánů. Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. Uvedl, že účelem řízení o vydání integrovaného povolení je posouzení vlivů na jednotlivé složky životního prostředí a na životní prostředí jako celek. Výsledkem řízení je v případě splnění všech zákonných podmínek integrované povolení, které upravuje provoz daného zařízení výlučně z pohledu životního prostředí. Předmětem řízení tak není otázka soukromoprávních vztahů či jejich úprava, ke které orgán integrované prevence nemá žádnou pravomoc. Vlastník pozemku, na kterém je umístěno předmětné zařízení, může v řízení účelně vystupovat pouze s námitkami směřujícími k ochraně životního prostředí ve vztahu k jeho nemovité věci (např. ochrana půdy či podzemních vod před znečištěním apod.). Integrované povolení nikterak nenahrazuje jiné povolující akty, které např. mohou vyžadovat souhlas vlastníka s provozováním zařízení, či dokonce souhlas samotný. Není rovněž způsobilé zasáhnout do majetkových práv vlastníka pozemku, neboť představuje pouze možnost provozovat nějaké zařízení z pohledu státní správy na úseku ochrany životního prostředí. Ač krajský úřad žalobkyni označil za účastníka řízení ve smyslu § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu, žalovaný je toho názoru, že vlastník je účastníkem řízení pouze na základě zvláštního zákona, tedy účastníkem dle § 27 odst. 3 správního řádu. Nelze proto tvrdit, že souhlas vlastníka pozemku měl být jednou z podmínek pro udělení integrovaného povolení za analogického použití ustanovení stavebního zákona. Dále uvedl, že zákon o integrované prevenci ani vyhláška č. 288/2013 Sb. nestanoví povinnost žadatele předkládat doklad o právním titulu, na základě kterého chce žadatel navrhované zařízení provozovat. Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření k žalobě mj. uvedla, že ze zákona o integrované prevenci nevyplývá, že by bylo povinností provozovatele dokládat užívací právo k pozemkům, na kterých se má provoz uskutečňovat. Posouzení užívání pozemku žalobkyně osobou zúčastněnou na řízení a z toho vyplývajících nároků spadá do pravomoci soudů v občanskoprávním řízení. Rovněž ze skutečnosti, že správní orgán zahrnul žalobkyni do okruhu účastníků řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu, nelze dovozovat, že by její souhlas měl být podmínkou k povolení provozu zařízení. Nesouhlasí s názorem žalobkyně, že v řízení o vydání integrovaného povolení je třeba analogicky použít ustanovení stavebního zákona. Řízení o vydání integrovaného povolení nenahrazuje povolovací kroky podle stavebního zákona, je pouze podkladem pro stavební řízení, neboť zákon stanoví, že bez pravomocného integrovaného povolení nelze vydat stavební povolení. Dále má za to, že vydání integrovaného povolení nesouvisí s problematikou provozování živnosti dle živnostenského zákona. Soud z obsahu správního spisu zjistil, že osoba zúčastněná na řízení podala dne 11. 3. 2015 v elektronické podobě žádost o vydání integrovaného povolení pro zařízení „Sklad odpadních katalyzátorů D.“. V žádosti mj. uvedla, že se sklad odpadních katalyzátorů nachází na pozemcích p. č. x/1 a p. č. x v k. ú. S. H. na adrese X, přičemž sama vlastní pozemek p. č. x a pozemek p. č. x je pozemkem pronajatým. Jako přílohu žádosti předložila nájemní smlouvu ze dne 18. 3. 2011 uzavřenou s paní L. K., na základě níž získala do užívání na dobu neurčitou mj. pozemek p. č. x. Krajský úřad jednal s žalobkyní jako s účastnicí řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu a zaslal jí oznámení o zahájení řízení o vydání integrovaného povolení. Žalobkyně se k žádosti vyjádřila přípisem ze dne 30. 4. 2015, v němž uvedla, že je vlastníkem pozemku p. č. x. Osoba zúčastněná na řízení užívá tento pozemek od 1. 10. 2013 bez právního titulu, neboť vypověděla nájemní smlouvu dne 11. 6. 2013, a nájem tak skončil dne 30. 9. 2013, což doložila kopií výpovědi nájemní smlouvy. Osoba zúčastněná na řízení tak uvedla v žádosti neúplné a nepravdivé informace. Její jednání je proto v rozporu s dobrými mravy a příslušnými právními předpisy. Žalobkyně nesouhlasí s vydáním integrovaného povolení, neboť na jejím pozemku má docházet k manipulaci s nebezpečnými odpady, s čímž jako majitelka pozemku nesouhlasí. Krajský úřad rozhodnutím ze dne 31. 8. 2015, č. j. 042440/2015/KUSK OŽP/Dvo, vydal integrované povolení k provozu zařízení „Sklad odpadních katalyzátorů D.“ umístěného na pozemcích p. č. xx v k. ú. S. H. a zároveň stanovil závazné podmínky provozu a postupy a opatření zabezpečující plnění těchto podmínek. V odůvodnění rozhodnutí krajský úřad konstatoval, že žalobkyně je účastníkem řízení na základě vlastnického práva k pozemku, na němž se zařízení nachází. Obsah její připomínky ovšem není důvodem pro nevydání integrovaného povolení a nelze ji vypořádat stanovením podmínky provozu zařízení. Otázka pronájmu pozemku by měla být řešena dohodou mezi účastníky či právní cestou odpovídající povaze věci. Žalobkyně podala proti rozhodnutí krajského úřadu odvolání, v němž uplatnila totožné námitky jako v podané žalobě. Žalovaný shora označeným rozhodnutím napadeným žalobou odvolání žalobkyně zamítl a potvrdil rozhodnutí krajského úřadu. V odůvodnění uvedl, že při posuzování stanoviska vlastníka pozemku v řízení o žádosti o vydání integrovaného povolení nelze postupovat na základě analogie. Obsah žádosti o vydání integrovaného povolení je upraven vyhláškou č. 228/2013 Sb., jejíž příloha obsahuje vzor žádosti. Zákon o integrované prevenci ani vzor žádosti však nestanoví, že by bylo třeba přiložit k žádosti doklady prokazující vlastnické právo k pozemku nebo jiné právo založené smlouvou, jak je tomu v případě stavebního zákona. Řízení podle zákona o integrované prevenci nahrazuje postupy na úseku životního prostředí, nikoliv povolovací kroky podle stavebního zákona. Řešení soukromoprávních záležitostí je věcí smluv popřípadě soudů. Krajský úřad tedy nechyboval, pokud uvedl, že problematika pronájmu pozemku měla být řešena dohodou účastníků či právní cestou odpovídající povaze věci. Krajský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, v rozsahu všech napadených výroků (§ 75 odst. 2 s. ř. s.) a v mezích uplatněných žalobních bodů a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. Soud ve věci samé rozhodl bez nařízení jednání, neboť měl za to, že účastníci s takovým postupem souhlasí (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Podle § 2 odst. g) zákona o integrované prevenci se pro účely tohoto zákona rozumí „integrovaným povolením rozhodnutí, kterým se stanoví podmínky k provozu zařízení, a které se vydává namísto rozhodnutí, stanovisek, vyjádření a souhlasů vydávaných podle zvláštních právních předpisů v oblasti ochrany životního prostředí, ochrany veřejného zdraví a v oblasti zemědělství, pokud to tyto předpisy umožňují.“ Ustanovení § 7 odst. 1 zákona o integrované prevenci stanoví, že „[ú]častníky řízení o vydání integrovaného povolení jsou vždy a) provozovatel zařízení, b) vlastník zařízení, není-li provozovatelem zařízení, c) obec, na jejímž území je nebo má být zařízení umístěno, d) kraj, na jehož území je nebo má být zařízení umístěno, e) občanská sdružení, obecně prospěšné společnosti, zaměstnavatelské svazy nebo hospodářské komory, jejichž předmětem činnosti je prosazování a ochrana profesních zájmů nebo veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů, dále obce nebo kraje, na jejichž území může toto zařízení ovlivnit životní prostředí, pokud se jako účastníci písemně přihlásily úřadu do 8 dnů ode dne zveřejnění stručného shrnutí údajů ze žádosti podle § 8.“ Podle odst. 2 téhož ustanovení platí, že „[z]a účastníka řízení se považuje také ten, kdo by jím byl podle zvláštních právních předpisů, není-li již jeho postavení účastníka vymezeno v odstavci 1.“ Podle § 13 odst. 6 zákona o integrované prevenci platí, že „[z]ávazné podmínky provozu uložené úřadem podle odstavce 4 musí vždy zahrnovat podmínky, postupy a opatření, které by jinak byly stanoveny na základě zvláštních právních předpisů, podle kterých by byla vydána rozhodnutí, stanoviska, vyjádření a souhlasy, které se nahrazují integrovaným povolením. Tato rozhodnutí, stanoviska, vyjádření a souhlasy nelze po vydání integrovaného povolení vydat podle zvláštních právních předpisů.“ V dané věci není mezi účastníky sporu o tom, že žalobkyně je vlastníkem pozemku p. č. x v k. ú. S. H., na němž se zčásti nachází budova, v níž provozuje osoba zúčastněná na řízení zařízení, které je předmětem integrovaného povolení. Osoba zúčastněná na řízení je vlastníkem budovy, podle žalobního tvrzení nemá ovšem právní titul k užívání pozemku p. č. 495/2, na němž se stavba nachází. Klíčová námitka obsažená v žalobě se týká posouzení otázky, zda souhlas vlastníka nemovitosti, na níž se nachází povolované zařízení, tvoří nezbytný předpoklad pro vydání integrovaného povolení. Žalobkyně má za to, že integrované povolení je nezákonné, neboť osoba zúčastněná na řízení nemá soukromoprávní oprávnění k užívání pozemku, na němž je zařízení umístěno. Je však třeba zdůraznit, že svůj nesouhlas opírá toliko o tvrzení, že provozováním zařízení je omezeno její vlastnické právo, aniž by přitom uvedla, zda a jakým konkrétním způsobem by mohl být předmětný pozemek dotčen z hlediska zájmů chráněných zákonem o integrované prevenci, tj. ochrany životního prostředí a jeho jednotlivých složek. Zákon o integrované prevenci upravuje veřejnoprávní vztahy na úseku ochrany životního prostředí, zejména práva a povinnosti provozovatelů zařízení spadajících do působnosti zákona, postup při vydávání integrovaného povolení a další řízení a postupy týkající se integrovaného povolení a stanoví působnosti orgánů veřejné správy podle tohoto zákona (§ 1 odst. 2 zákona o integrované prevenci). Primárním účelem této právní úpravy je podle § 1 odst. 1 zákona o integrované prevenci „dosáhnout vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku uplatněním integrované prevence a omezování znečištění vznikajícího činnostmi“, na něž se vztahuje věcná působnost tohoto zákona. Jedním z hlavních nástrojů k dosažení tohoto cíle je institut integrovaného povolení, které stanoví konkrétní závazné podmínky a emisní limity pro provozování zařízení vycházející primárně z požadavku nepřekročení emisních limitů dosažitelných nejlepšími dostupnými technikami (§ 14 odst. 3 a 4 zákona o integrované prevenci). V rámci posouzení žádosti o vydání povolení správní orgány zkoumají zejména to, zda je povolované zařízení efektivní, zda je dodržována zásada použití nejlepších dostupných technik a také zda provozováním zařízení nedojde k nepřiměřenému zatížení životního prostředí a jeho jednotlivých složek nebo k překročení emisních limitů stanovených zvláštními předpisy. S ohledem na komplexnost takového hodnocení jsou do tohoto řízení koncentrovány rozhodovací postupy spojené s povolením a provozem takového zařízení vyplývající ze složkových zákonů práva životního prostředí. Integrované povolení tak zároveň nahrazuje rozhodnutí, stanoviska, vyjádření a souhlasy vydávané podle zvláštních (složkových) právních předpisů v oblasti ochrany životního prostředí, ochrany veřejného zdraví a v oblasti zemědělství, pokud to tyto zákony výslovně stanoví [§ 2 odst. g) a § 13 odst. 6 zákona o integrované prevenci]. Při rozhodování o žádosti tedy správní orgán zkoumá pouze to, zda záměr provozovatele zařízení splňuje požadavky zákona o integrované prevenci a zvláštních (složkových) právních předpisů na úseku ochrany životního prostředí, ochrany veřejného zdraví a v oblasti zemědělství, pokud integrované povolení nahrazuje rozhodnutí, stanoviska, vyjádření a souhlasy podle těchto zvláštních zákonů. V případě vydání povolení správní orgán současně stanoví závazné podmínky provozu zařízení (§ 13 odst. 2 a 3 zákona o integrované prevenci). Institut integrovaného povolení tedy slouží výlučně k posouzení záměru z hlediska požadavků ochrany životního prostředí a jeho složek. Vzhledem k účelu a předmětu zákona o integrované prevenci tak účastníci řízení mohou uplatňovat v řízení o žádosti o vydání integrovaného povolení pouze taková vyjádření a námitky, která se dotýkají zájmů chráněných tímto zákonem. Námitky vybočující z rozsahu posouzení žádosti nelze v řízení o žádosti o vydání integrovaného povolení věcně zohlednit ani vypořádat. Zákon o integrované prevenci neupravuje soukromoprávní vztahy mezi provozovatelem zařízení a jinými osobami. Soukromoprávní vlastnické vztahy k zařízení mohou být rozhodné toliko pro stanovení okruhu účastníků řízení, neboť vedle provozovatele zařízení může být účastníkem řízení i jeho vlastník, není-li zároveň provozovatelem [§ 7 odst. 1 písm. a) a b) zákona o integrované prevenci]. Integrované povolení nicméně nezakládá provozovateli zařízení soukromé právo užívat věci ve vlastnictví jiných osob nebo s nimi jiným způsobem nakládat. Držiteli pravomocného integrovaného povolení vzniká pouze veřejné subjektivní právo (a zároveň povinnost) provozovat konkrétní zařízení v rozsahu a za podmínek stanovených v integrovaném povolení [§ 16 odst. 1 písm. a) zákona o integrované prevenci]. Soukromoprávní vztahy provozovatele a třetích osob týkající se zařízení ovšem nejsou samotným integrovaným povolením nikterak dotčeny a nejsou pro posouzení žádosti rozhodné. Podmínkou pro vydání integrovaného povolení tak není, jak se mylně žalobkyně domnívá, prokázání vlastnického práva nebo jiného práva provozovatele, které umožňuje užívání nemovitých věcí, na nichž je zařízení umístěno. Opačný závěr nelze dovodit ani ze vzoru žádosti o vydání integrovaného povolení, který tvoří přílohu č. 1 vyhlášky č. 288/2013 Sb. Obsahem žádosti mohou být i „další podklady“ pro rozhodnutí správního orgánu, které jsou uváděny v 17. kapitole žádosti, na kterou žalobkyně odkazuje. Jedná se o určitou „sběrnou“ kapitolu žádosti, v níž lze uvést skutečnosti a podklady rozhodné pro posouzení žádosti, které nebyly uvedeny v jiných kapitolách. Nejedná se však zjevně o skutečnosti nebo podklady, které by měly vybočit z rozsahu posouzení žádosti, kterým je splnění požadavků na provozování zařízení vyplývajících ze zákona o integrované prevenci a dalších zvláštních právních předpisů na úseku ochrany životního prostředí, ochrany veřejného zdraví a v oblasti zemědělství. Ze skutečnosti, že zákon o integrované prevenci ani vzor žádosti o vydání integrovaného povolení neobsahují vyčerpávající (taxativní) výčet podkladů, které je třeba předložit k žádosti, proto nelze dovozovat, že by podmínkou vydání povolení mělo být i prokázání vlastnického nebo užívacího práva k nemovitostem (případně souhlas vlastníka). Ostatně i v projednávaném případě osoba zúčastněná na řízení neuvedla v 17. kapitole žádosti žádné skutečnosti nebo podklady. Vlastnické vztahy k nemovitostem popsala pouze v 6. kapitole žádosti a nájemní smlouvu z 18. 3. 2011 přiložila jako doklad k identifikaci zařízení a pozemků v 3. kapitole. Ani předložení těchto podkladů však nic nemění na zákonem stanoveném rozsahu posouzení žádosti. Žalobkyně v průběhu řízení před správními orgány neuvedla žádné konkrétní tvrzení o možném narušení životního prostředí nebo jeho složek v důsledku provozování předmětného zařízení ve vztahu k jejímu pozemku p. č. x či jiným pozemkům, kterým by se správní orgány mohly věcně zabývat. Své výhrady soustředila výhradně na nevypořádané soukromoprávní vztahy mezi ní a osobou zúčastněnou na řízení. Žalobkyni tedy zčásti lze přisvědčit v tom, že její vlastnické právo je zaručeno čl. 11 Listiny a že má jako vlastník právo nakládat s vlastnictvím podle svého uvážení (§ 1012 o. z.). Prostředkem k ochraně jejích práv před případným nezákonným jednáním osoby zúčastněné na řízení však nemůže být řízení o vydání integrovaného povolení. Za daných okolností se tak správní orgány nemohly vznesenou připomínkou věcně zabývat ani ji vypořádat. K rozhodování o soukromoprávních sporech účastníků mají pravomoc soudy v občanském soudním řízení, nestanoví-li zákon nic jiného (§ 36 odst. 1 Listiny a § 7 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů). Žalovaný i krajský úřad proto zcela správně konstatovali, že spor mezi žalobkyní a osobou zúčastněnou na řízení o užívání předmětného pozemku je třeba řešit soukromoprávní cestou, tedy oboustrannou dohodou účastníků, anebo v řízení před soudy v občanskoprávním řízení, nikoliv v řízení o žádosti podle zákona o integrované prevenci. Postup správních orgánů není v rozporu se zásadou zákonnosti nebo zásadou spolupráce podle § 2 odst. 1 a § 8 správního řádu. Uvedla-li žalobkyně, že správní orgán ji označil za účastníka řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu, poukazuje zdejší soud na rozsudek Nejvyšší správní soud ze dne 4. 5. 2011, č. j. 1 As 43/2011-53, dostupný na www.nssoud.cz, jenž se otázkou účastenství v řízení podle zákona o integrované prevenci zabýval a uvedl, že účastníkem řízení jsou vždy osoby taxativně uvedené v § 7 odst. 1 zákona o integrované prevenci. „K tomuto okruhu obligatorních účastníků se mohou připojit i účastníci fakultativní podle § 7 odst. 2 zákona o integrované prevenci, dle nějž se za účastníka řízení „považuje také ten, kdo by jím byl podle zvláštních právních předpisů, není-li již jeho postavení účastníka vymezeno v odstavci 1“. „Zvláštními právními předpisy“ ve smyslu tohoto ustanovení je nutno rozumět tzv. složkové právní předpisy, chránící jednotlivé složky životního prostředí (např. vodní zákon, zákon o lesích, zákon o ovzduší apod.). […] za takový „zvláštní právní předpis“ nelze považovat správní řád, neboť ten je vůči zákonu o integrované prevenci v postavení lex generalis a použije se tedy až subsidiárně v případě, že speciální zákon neobsahuje příslušnou úpravu sám. Opačný výklad […] by naopak vedl ke zcela absurdním závěrům, jež by popíraly nutnost jakékoli právní úpravy speciálního okruhu účastníků ve zvláštních předpisech, jelikož by bylo vždy možno odkázat na obecnou úpravu ve správním řádu.“ Žalobkyně tedy nesvědčí postavení účastníka přímo na základě § 27 odst. 1 správního řádu, jak ji nesprávně označil krajský úřad. Žalobkyně nicméně získala postavení účastníka podle § 7 odst. 2 zákona o integrované prevenci jako osoba, která by byla účastníkem řízení podle zvláštních předpisů. Integrované povolení vydané krajským úřadem totiž nahradilo mj. i souhlas k provozování tohoto zařízení a s jeho provozním řádem podle § 14 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpadech“). Postavení účastníků v tomto řízení mají za splnění podmínek § 27 odst. 2 správního řádu i vlastníci sousedních pozemků, a tím spíše i pozemků nacházejících se pod zařízením (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 6. 2009, č. j. 10 Ca 381/2007- 113, publ. pod č. 1968/2010 Sb. NSS). Ani skutečnost, že žalobkyně byla nesprávně označena za účastníka řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu, však nic nemění na tom, že uplatněná připomínka nebyla z již uvedených důvodů pro posouzení žádosti relevantní. Nesprávná je rovněž úvaha žalobkyně o možnosti analogické aplikaci ustanovení § 66, § 86, § 96, § 105 a jiných ustanovení stavebního zákona, z nichž vyplývá povinnost stavebníka předkládat s žádostí (oznámením, ohlášením) o umístění stavby, provedení stavby či povolení jejího užívání rovněž souhlas vlastníka pozemku. Integrované povolení nenahrazuje rozhodnutí, povolení či jiné úkony správních orgánů v řízení probíhajících podle stavebního zákona. Platí, pouze to, že existence pravomocného integrovaného povolení je povinným podkladem pro stavební řízení (§ 45 odst. 1 zákona o integrované prevenci). Stavební řízení tedy zpravidla navazuje na řízení podle zákona o integrovaném povolení, byť tomu tak nemusí být vždy. Účel a předmět úpravy obsažené ve stavebním zákoně je však zcela odlišný od účelu a předmětu zákona o integrované prevenci. Zákonodárce výslovně uložil stavebním úřadům, aby zkoumaly i soukromoprávní oprávnění stavebníka k umístění a provedení stavby. Účelem tohoto postupu je zjevně předcházení vzniku soukromoprávních sporů vznikajících v souvislosti s tzv. neoprávněnými stavbami vzniklými na cizím pozemku. Potřeba tohoto posouzení však nevzniká v souvislosti s vydáváním integrovaného povolení, neboť pravomocné integrované povolení neopravňuje provozovatele k provedení stavby zařízení, kterým by došlo k omezení vlastnického práva vlastníka cizího pozemku. Nejedná se tedy o nevědomou a nepravou mezeru v zákoně, kterou by bylo možné vyplnit za pomoci analogie legis či analogie iuris (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 21. 1. 2016, č. j. 6 As 75/2015-17, publ. pod č. 3383/2016 Sb.NSS). To potvrzují i závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v již citovaném rozsudku ze dne 4. 5. 2011, č. j. 1 As 43/2011-53, z nichž vyplývá, že v řízení o vydání integrovaného povolení „nelze uplatňovat argumenty proti samotnému umístění a povolení stavby a jejímu uvedení do provozu“, o nichž je rozhodováno v řízeních podle stavebního zákona. Zcela nepřípadná je i námitka žalobkyně, podle níž je třeba postupovat podle ustanovení živnostenského zákona, jenž stanoví, že podmínkou provozování živnosti v provozovně je právní důvod užívání provozovny [§ 17 odst. 3 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „živnostenský zákon“)]. I v tomto případě je účel a předmět právní úpravy podmínek k provozování živnostenského podnikání natolik odlišný, že nelze ustanovení živnostenského zákona analogicky aplikovat v řízení podle zákona integrované prevenci. Integrované povolení nenahrazuje oprávnění k provozování živnostenského podnikání vzniklé podle živnostenského zákona. Žalobkyni lze sice přisvědčit, že účelem integrovaného povolení je ochrana životního prostředí, tedy i pozemků v jejím vlastnictví. I v této souvislosti lze však pouze zopakovat, že žalobkyně neuvedla žádné tvrzení o možném narušení některé ze složek životního prostředí ve vztahu k jejím pozemkům, kterým by se správní orgány mohly věcně zabývat a zohlednit je v integrovaném povolení. Lze tak shrnout, že správní orgány v dané věci nemohly věcně posoudit a vypořádat připomínku uplatněnou žalobkyní, neboť soukromoprávní vztahy žalobkyně a osoby zúčastněné nebyly předmětem řízení o vydání integrovaného povolení, a správní orgány se proto touto otázkou nemohly věcně zabývat. Správní orgány tedy jednaly správně a v souladu se zákonem, pokud odkázaly žalobkyni na řešení sporu s osobou zúčastněnou na řízení soukromoprávní cestou, tedy dohodou, anebo podáním odpovídajícího návrhu u soudů rozhodujících v řízení podle občanského soudního řádu. Krajský soud tak dospěl k závěru, že žaloba je nedůvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně, která byla z procesního hlediska neúspěšná, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který byl naopak plně úspěšný, žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly a jejich náhradu ani nepožadoval. Žádný z účastníků tak nemá právo na náhradu nákladů řízení. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť náhradu nákladů nepožadovala a ani jí nebyla soudem uložena žádná povinnost, při jejímž plnění by jí mohly náklady vzniknout (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. V Praze dne 27. ledna 2017 Mgr. Jitka Zavřelová, v. r. předsedkyně senátu Za správnost: Božena Kouřimová