45 Az 17/2018

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Praze rozhodl soudkyní Mgr. Jitkou Zavřelovou ve věci žalobce: R. B. L., státní příslušník K., bytem X, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 8. 2018, č. j. OAM-324/ZA-ZA11-P07- PD1-2016, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 8. 2018, č. j. OAM-324/ZA-ZA11-P07- PD1-2016, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou, doručenou soudu dne 20. 9. 2018, podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného označeného v záhlaví (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný podle § 25 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“) zastavil řízení o žádosti žalobce o prodloužení doplňkové ochrany.

2. Žalobce v žalobě uvedl, že v řízení předcházejícím vydání napadeného rozhodnutí žalovaný porušil ustanovení § 3, § 2 odst. 1, odst. 4, § 50 odst. 3, odst. 4, § 52 a § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a dále ustanovení § 14a a § 25 písm. d) zákona o azylu a čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv.

3. Žalobce dále konkrétně namítl, že o jeho žádosti o prodloužení doplňkové ochrany nemohlo být rozhodnuto podle § 25 písm. d) zákona o azylu, jelikož toto ustanovení se vztahuje výhradně na žadatele o udělení mezinárodní ochrany [§ 2 odst. 1 písm. b) zákona o azylu], kterým žalobce není. Na žalobce je nutno pohlížet jako na osobu požívající doplňkovou ochranu (§ 2 odst. 3 zákona o azylu). Žalovaný tedy měl postupovat dle obecných ustanovení správního řádu. Rozhodnutí žalovaného o zastavení řízení podle § 25 písm. d) zákona o azylu je vadné také proto, že žalovaný nijak neodůvodnil, proč nemohl rozhodnout na základě dosud zjištěného skutkového stavu. Žalobci totiž byla v minulosti doplňková ochrana opakovaně udělena a prodloužena, přičemž žalovaný měl k dispozici všechny informace nezbytné pro zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.

4. Dále žalobce uvedl, že žalovaný pochybil při doručování výzvy k dostavení se k pohovoru. Na doručování předmětné písemnosti je třeba aplikovat nejen ustanovení § 24 zákona o azylu, nýbrž také obecná ustanovení o doručování, jejichž užití není zákonem o azylu vyloučeno; v jeho případě jde konkrétně o § 23 správního řádu. Žalobce v této souvislosti poukázal na to, že výzva k dostavení se k pohovoru mu nebyla doručena, a jelikož o pokusu o neúspěšné doručení nebyl ani nijak vyrozuměn, nemohla nastat fikce doručení. Nelze tedy akceptovat postup žalovaného, který na základě této mylné fikce doručení předmětné písemnosti zastavil řízení o žádosti žalobce.

5. Žalobce uvedl, že napadené rozhodnutí je nezákonné také proto, že žalovaný nezjistil všechny rozhodné okolnosti a rozhodl v rozporu se zásadou non-refoulment. Dle této zásady nesmí být nikdo vrácen do státu, v němž by mu hrozilo, že bude porušeno jeho právo na život nebo že bude vystaven mučení nebo podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu. Žalobce je původem z Kubánské republiky, přičemž dle zpráv Amnesty International či Human Rights Watch, na Kubě dochází k porušování lidských práv i v současnosti a situace se zde za poslední roky významně nezměnila.

6. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že se vznesenými námitkami nesouhlasí a napadené rozhodnutí považuje za zákonné. Žalovaný nesouhlasí s tím, že by ve správním řízení došlo k porušení žalobcem vyjmenovaných ustanovení správního řádu, zákona o azylu či mezinárodních závazků České republiky. V podrobnostech odkázal na obsah správního spisu. K námitce žalobce, že se ustanovení § 25 písm. d) zákona o azylu vztahuje pouze na žadatele o udělení mezinárodní ochrany, uvedl, že analogickým výkladem § 20 téhož zákona je třeba dojít k závěru, že povinnost dostavit se k pohovoru dopadá i na osoby požívající doplňkovou ochranu. Pokud jde o námitku vytýkající žalovanému, že mohl ve věci rozhodnout i bez pohovoru s žalobcem, protože všechny rozhodné skutečnosti byly žalovanému známy, uvádí žalovaný, že pohovor s žalobcem považoval za nutný, neboť od posledního rozhodování o prodloužení doplňkové ochrany žalobci v roce 2016 došlo na Kubě k podstatným změnám v různých oblastech života. Dále žalovaný uvedl, že v řízení je vyloučena aplikace obecných ustanovení správního řádu o doručování, neboť zákon o azylu je ke správnímu řádu ve vztahu speciality a problematiku doručování upravuje komplexním způsobem. Skutečnost, že žalobce neobdržel výzvu k dostavení se k pohovoru, ani poučení a nebylo mu známo, že se má k pohovoru dostavit, je důsledkem jeho nečinnosti. Žalovaný ve věci rozhodoval procesním rozhodnutím a nebylo tedy jeho povinností vypořádávat se s žádostí žalobce věcně. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby.

7. Ze správního spisu zjistil soud následující podstatné skutečnosti:

8. Dne 18. 6. 2018 podal žalobce žádost o prodloužení doplňkové ochrany podle § 53a zákona o azylu. Dne 13. 7. 2018 žalovaný odeslal žalobci předvolání k pohovoru ve věci mezinárodní ochrany. Dle předvolání se pohovor měl uskutečnit dne 1. 8. 2018 ve 12 hod., na pracovišti OAMP, OMO Letiště, Aviatická 16, Praha 6. Z přiložené poštovní zásilky plyne, že předvolání se žalobci nepodařilo doručit a zásilka byla dne 6. 8. 2018 vrácena žalovanému. Oznámení o uložení zásilky (včetně poučení o následcích nepřevzetí zásilky), jež tvoří oddělitelnou zadní část poštovní zásilky, nebylo odtrženo a zůstalo součástí zásilky, která byla žalovanému vrácena. Ze správního spisu není zřejmé, že by žalobce byl o doručování předmětné zásilky vyrozuměn jiným způsobem. Z úředního záznamu ze dne 1. 8. 2018 plyne, že žalobce se k uvedenému pohovoru nedostavil.

9. Dne 21. 8. 2018 vydal žalovaný napadené rozhodnutí, z jehož odůvodnění plyne, že důvodem zastavení řízení bylo nedostavení se žalobce k pohovoru. Výzva, aby se žalobce dostavil k pohovoru, mu byla odeslána na adresu místa hlášeného pobytu a doručena náhradním způsobem podle § 24 odst. 3 zákona o azylu uložením u provozovatele poštovních služeb od 18. 7. 2018 do 30. 7. 2018, přičemž přímé doručení zásilky se nepodařilo.

10. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Jde tedy o žalobu věcně projednatelnou. Soud posoudil žalobu v rozsahu řádně a včas uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.), přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí.

11. Článek 46 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. 6. 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany, vyžaduje, aby soudy prvního stupně přezkoumávající rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany posuzovaly projednávaný případ podle právního a skutkového stavu ke dni rozhodnutí soudu (dále jen „procedurální směrnice“). Členské státy Evropské unie byly povinny výše uvedenou povinnost transponovat do vnitrostátního právního řádu do 20. 7. 2015 (viz čl. 51 odst. 1 procedurální směrnice). Protože doposud do českého právního řádu požadavky čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice promítnuty nebyly, ačkoliv transpoziční lhůta již uplynula, má uvedený článek směrnice přímý účinek. Jelikož žádost o mezinárodní ochranu byla v této věci podána dne 18. 6. 2018, dopadá na toto řízení, včetně přezkumného řízení soudního, právě procedurální směrnice. Ustanovení § 75 odst. 1 s. ř. s. se tedy neužije.

12. Podle § 2 odst. 1 písm. b) věta první zákona o azylu [p]ro účely tohoto zákona se rozumí žadatelem o udělení mezinárodní ochrany cizinec, který podal v České republice žádost o udělení mezinárodní ochrany, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto.

13. Podle § 2 odst. 1 písm. a) zákona o azylu [p]ro účely tohoto zákona se rozumí mezinárodní ochranou ochrana poskytnutá na území cizinci formou azylu nebo doplňkové ochrany.

14. Podle § 2 odst. 1 písm. e) zákona o azylu [p]ro účely tohoto zákona se rozumí rozhodnutím ministerstva ve věci mezinárodní ochrany rozhodnutí vydaná podle § 15 nebo 15a a rozhodnutí o udělení azylu, rozhodnutí o udělení, prodloužení nebo neprodloužení doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení řízení včetně usnesení o zastavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí nebo neodnětí azylu nebo doplňkové ochrany.

15. Podle § 24 odst. 3 zákona o azylu [p]okud nebyl účastník řízení ve věci mezinárodní ochrany v místě doručení zastižen, doručovatel písemnost uloží v místně příslušné provozovně držitele poštovní licence nebo v azylovém zařízení, kde je účastník řízení ve věci mezinárodní ochrany hlášen k pobytu, a účastníka řízení ve věci mezinárodní ochrany o tom vhodným způsobem vyrozumí. Nevyzvedne-li si adresát písemnost do 10 dnů ode dne, kdy byla písemnost uložena, poslední den této lhůty je dnem doručení.

16. Obecná tvrzení žalobce, že byly v řízení porušeny § 3, § 2 odst. 1, odst. 4, § 50 odst. 3, odst. 4, § 52 a § 68 odst. 3 správního řádu a dále § 14a a § 25 písm. d) zákona o azylu a čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv nepovažuje soud za žalobní body ve smyslu § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle ustálené judikatury je žalobním bodem konkrétní (tj. ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizované) skutkové tvrzení doprovázené konkrétní právní argumentací, z nichž plyne, z jakých důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné. „Líčení skutkových okolností nemůže být toliko typovou charakteristikou určitých „obvyklých“ nezákonností, nýbrž zcela jasně individualizovaným, a tedy od charakteristiky jiných konkrétních skutkových dějů či okolností jednoznačně odlišitelným popisem. Žalobce je povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl žalovaný vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti. Právní náhled na věc se přitom nemůže spokojit toliko s obecnými odkazy na určitá ustanovení zákona bez souvislosti se skutkovými výtkami. Pokud žalobkyně odkazuje na okolnosti, jež jsou popsány či jinak zachyceny ve správním či soudním spise, nemůže se jednat o pouhý obecný, typový odkaz na spis či jeho část, nýbrž o odkaz na konkrétní skutkové děje či okolnosti ve spisu zachycené, a to tak, aby byly zřetelně odlišitelné od jiných skutkových dějů či okolností obdobné povahy a aby bylo patrné, jaké aspekty těchto dějů či okolností považuje žalobce za základ jím tvrzené nezákonnosti“ (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 – 58). Těmto požadavkům ovšem výše uvedená obecná tvrzení žalobce nedostála, neboť jde pouze o citaci ustanovení právních předpisů, která měla být porušena, aniž by žalobce uvedl konkrétní skutečnosti či právní argumentaci, o něž své tvrzení o nezákonnosti rozhodnutí opírá.

17. Žalobce pak konkrétně namítal, že řízení o jeho žádosti o prodloužení doplňkové ochrany nemohlo být zastaveno podle § 25 písm. d) zákona o azylu, neboť toto ustanovení dopadá výhradně na žadatele o udělení mezinárodní ochrany dle zákonné definice uvedené v § 2 odst. 1 písm. b) téhož zákona. K tomu soud konstatuje, že takový závěr by byl ve zjevném rozporu se smyslem zákona, přičemž žalobcem navrhovanému výkladu neodpovídá ani samotný text zákona. Z ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) zákona o azylu plyne, že mezinárodní ochrana se uděluje ve dvou základních formách, a to v podobě azylu či doplňkové ochrany. Rozhodování o prodloužení doplňkové ochrany pak [v souladu s § 2 odst. 1 písm. e) zákona o azylu] představuje rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany. Žádost o prodloužení doplňkové ochrany je tudíž (v širším slova smyslu) také žádostí o udělení mezinárodní ochrany. Skutečnost, že žadatel je osobou požívající doplňkovou ochranu dle § 2 odst. 3 zákona o azylu potom nevylučuje, že v případě podání žádosti o prodloužení doplňkové ochrany se zároveň stává také žadatelem o udělení mezinárodní ochrany ve smyslu § 2 odst. 1 písm. b) zákona o azylu. Postup žalovaného podle § 25 zákona o azylu tedy nelze a priori považovat za nezákonný. Námitka je nedůvodná.

18. Dále žalobce namítal, že mu nebyla řádně doručena výzva k dostavení se k pohovoru, přičemž nedostavení se k pohovoru bylo stěžejním důvodem zastavení řízení o jeho žádosti. Soud v této souvislosti předně konstatuje, že dle rozsudku NSS ze dne 15. 8. 2006, č. j. 6 Azs 184/2005 – 93, v případě úpravy doručování podle správního řádu a úpravy doručování podle zákona o azylu jde o úpravu správního procesu, která je vzájemně rozdílná. Při aplikaci té které normy je tak třeba přistoupit k využití interpretačních právně logických zásad, které případný konflikt norem řeší. Jedním z takových teoretických principů je zásada lex specialis derogat legi generali. K její aplikaci v případě zákona o azylu nutí ostatně sám tento zákon v ustanovení § 9. V případě aplikace zásady lex specialis derogat legi generali je pak nutné zjišťovat, do jaké míry speciální úprava tvoří úpravu úplnou, tj. jinými slovy, do jaké míry obecný režim nahrazuje. V uvedeném rozsudku dospěl NSS k závěru, že § 24 zákona o azylu představuje speciální úpravu doručování, která je natolik komplexní, že subsidiární použití správního řádu jako předpisu obecného vylučuje. Byť se uvedený závěr týká vztahu § 24 zákona o azylu a již neúčinného zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, je platný i ve vztahu k nyní účinnému správnímu řádu (viz rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2017, č. j. 5 Azs 200/2017 – 24). Doručování písemností v řízení podle zákona o azylu se tedy řídí výhradně ustanoveními zákona o azylu.

19. Vzhledem k tomu, že při doručování předmětné písemnosti (výzvy k dostavení se k pohovoru) nebyl žalobce v místě doručení zastižen, měl doručovatel písemnosti postupovat podle § 24 odst. 3 zákona o azylu, tedy písemnost uložit v místně příslušné provozovně držitele poštovní licence a žalobce o tom vhodným způsobem vyrozumět. Marným uplynutím desetidenní lhůty k vyzvednutí by se potom písemnost považovala za doručenou. K doručení písemnosti prostřednictvím fikce tak zákon požaduje splnění tří podmínek, a to uložení písemnosti u provozovatele poštovních služeb, vyrozumění adresáta o uložení písemnosti a marné uplynutí desetidenní úložní lhůty. Dle ustálené judikatury Ústavního soudu je přitom třeba striktně trvat na dodržení všech zákonných podmínek pro nastoupení fikce doručení (srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 23/03, či nález Ústavního soudu ze dne 1. 10. 2002 sp. zn. II. ÚS 92/01).

20. V nyní posuzované věci soud zjistil, že z poštovní obálky obsahující předmětnou výzvu k dostavení se k pohovoru, nebyla odtržena zadní oddělitelná část, tj. poučení o uložení zásilky a možnosti jejího vyzvednutí, o následcích marného uplynutí úložní lhůty či o odmítnutí převzetí zásilky. Vzhledem k právě uvedenému a s ohledem na to, že vyrozumění žalobce o uložení zásilky u poskytovatele poštovních služeb neplyne ani z jiných dokumentů obsažených ve správním spise, dospěl soud k závěru, že v daném případě nebyly splněny zákonné podmínky pro závěr, že písemnost byla doručena fikcí. Předmětnou písemnost proto nelze považovat za řádně doručenou. Námitka je důvodná.

21. Soud proto dospěl k závěru, že žalovaný zatížil správní řízení vadou, která v dané věci mohla mít, respektive měla vliv na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí. Soud tedy napadené rozhodnutí zrušil podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení, ve kterém je žalovaný vázán vysloveným právním názorem (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez jednání, neboť takový postup aplikované ustanovení výslovně předpokládá.

22. V dalším řízení bude na žalovaném, aby v případě, že pro zjištění skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, považuje za nezbytné provést s žalobcem pohovor ve smyslu § 23 zákona o azylu, žalobce o konání pohovoru řádně vyrozuměl. K tomu soud na okraj dodává, že provedení pohovoru se v daném případě jeví jako účelné, neboť od posledního rozhodování o doplňkové ochraně žalobce uplynuly již více než dva roky.

23. Dalšími námitkami (směřujícími k věcnému posouzení žádosti o prodloužení doplňkové ochrany) se soud pro nadbytečnost již nezabýval.

24. O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch. Žalobci, který byl ve věci úspěšný, právo na náhradu nákladů řízení soud nepřiznal, neboť mu žádné náklady nevznikly. Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Praha 16. 1. 2019 Mgr. Jitka Zavřelová, v. r. soudkyně Shodu s prvopisem potvrzuje: A. A.