10 A 115/2024

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové, soudce JUDr. Jaromíra Klepše a soudce JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila v právní věci žalobce: M. H. nar. X. bytem X. zastoupen Mgr. Janem Varhaníkem, LL.M., advokátem se sídlem Škrábkových 896/1, 199 00 Praha 18 – Letňany proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, IČ 00064581 se sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 01 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 10. 2024, č. j. MHMP 1822164/2024, sp. zn. S-MHMP 1727721/2024 takto:

Výrok

I. Žaloba se z a m í t á .

II. Žalobce n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení n e p ř i z n á v á .

Odůvodnění

I. Předmět sporu

1. Žalobce se podanou žalobou domáhá přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 10. 2024, č. j. MHMP 1822164/2024, sp. zn. S-MHMP 1727721/2024 (dále „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný zamítl odvolání žalobce a zároveň potvrdil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 16, Odboru výstavby, dopravy a životního prostředí, oddělení životního prostředí (dále „prvostupňový orgán“) ze dne 24. 07. 2024, č. j. 13609/2024/OŽP (dále „prvostupňové rozhodnutí“), kterým bylo podle § 1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o ochraně ZPF“) rozhodnuto, že pozemek parc. č. X. v k. ú. X.o celkové výměře 7.000 m2 (dále „předmětný pozemek“ nebo „pozemek“) je součástí zemědělského půdního fondu.

2. Spor se mezi stranami vede o to, zda předmětný pozemek je součástí zemědělského půdního fondu (dále též „ZPF“). Správní orgány rozhodovaly postupem podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF na žádost žalobce. Výsledkem řízení je rozhodnutí v pochybnostech, které staví najisto, že předmětný pozemek je součástí ZPF. S těmito závěry ovšem žalobce nesouhlasí a podanou žalobou brojí postupu prvostupňového orgánu a žalovaného, když má za to, že pozemek do zemědělského půdního fondu již nepatří.

II. Napadené rozhodnutí a skutkový stav

3. Napadené rozhodnutí nejprve stručně shrnuje dosavadní průběh řízení.

4. Žalobce je vlastníkem předmětného pozemku, který je v katastru nemovitostí veden jako orná půda. Žádostí podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF ze dne 29. 04. 2024 požádal prvostupňový orgán o rozhodnutí v pochybnostech, zda předmětný pozemek je součástí zemědělského půdního fondu. Ve věci proběhlo místní ohledání, kdy bylo zjištěno, že se na pozemku v současné době nenachází vrchní kulturní vrstva půdy z důvodu nelegální činnosti prováděné v minulosti cca od roku 2010.

5. Nelegální činnosti se na předmětném pozemku dopouštěla Agentura CITY LOGISTIKA, IČ 72033452, se sídlem Stehlíkova 1035/31, Praha 6 – Suchdol (dále „Agentura CITY LOGISTIKA“), což je podloženo několika rozhodnutími správních orgánů, uzavřeným smírem a obžalobou Obvodního státního zastupitelství pro Prahu 5, z nichž je zřejmé, že Agentura CITY LOGISTIKA na předmětný pozemek nelegálně navážela těžkou technikou zeminu a horniny.

6. Prvostupňové rozhodnutí je opřeno především o to, že ačkoliv v současné době pozemek svou funkčnost orné půdy nenaplňuje z důvodu nelegální činnosti Agentury CITY LOGISTIKA, prvostupňový orgán nemůže rozhodnout, že pozemek není součástí ZPF, neboť protiprávní stav trvá a rozhodnutím v pochybnostech nelze nahradit souhlas s odnětím půdy ze ZPF či jinak řešit nelegální činnost agentury. Pojem zemědělský půdní fond je vymezen jak znakem faktickým (materiálním), tak znakem právním (formálním) – ten se zkoumá v katastru nemovitostí. K faktické změně ovšem nemůže správní orgán přihlížet v případě, kdy změna nastala nelegální cestou, tj. porušením zákona. Žalovaný se s tímto postojem prvostupňového orgánu ztotožňuje a doplňuje, s odkazem na judikaturu správních soudů, že není rozhodující, zda se této nelegální činnosti dopustil sám vlastník pozemku či jiný subjekt. Podstatným argumentem je tu princip, že nelze poskytovat ochranu protiprávnímu jednání.

7. Námitce žalobce, že pozemek již neplní a ani nemůže plnit funkce ZPF podle zákona o ochraně ZPF, žalovaný nepřisvědčil. Prvostupňové rozhodnutí sice připouští kontaminaci půdy a možnost pouze částečného obnovení poškozené půdy, jde ovšem pouze o citaci z rozhodnutí o uložení pokuty společnosti Agentura CITY LOGISTIKA. Samotná kontaminace ovšem neznamená automaticky to, že nelze provést rekultivaci. Žalovaný připomíná, že jedním z osvědčených způsobů, jak zajistit, aby pozemky byly té nejvyšší kvality, je rekultivace půdy. Tento proces znamená především efektivní obnovu užitné hodnoty, tedy obnovu fyzikálních a chemických vlastností půdy, dříve kontaminovaných, hluboce devastovaných půd, a to například v důsledku hornické, hutnické nebo chemické činnosti. Rekultivace pozemků je tedy možná, a i se běžně provádí, při dalekosáhlejších poškozeních krajiny a pozemků (např. rekultivace uhelných dolů, lomů apod.). Žalovaný je přesvědčen, že v tomto případě úspěšná rekultivace půdy je možná.

III. Žaloba a vyjádření žalovaného

8. Žalobce se v úvodu žaloby ze dne 14. 11. 2024 zabývá podmínkami řízení a skutkovým stavem.

9. Dále žaloba poukazuje na to, že užívání zemědělské půdy nelze hodnotit pouze formalisticky, ale je třeba zohlednit především účel zákona o ochraně ZPF jako celku. Žalobce nerozporuje způsob vedení evidence v katastru nemovitostí, ovšem nesouhlasí se závěry správních orgánů o tom, že pozemek je součástí ZPF.

10. Poukazuje na judikaturu správních soudů a zdůrazňuje, že zahrnutí pozemku do ZPF vyžaduje splnění dvou předpokladů, tedy takový pozemek je (nebo byl) a nadále má být zemědělsky obhospodařován a současně je v evidenci nemovitostí takto označen. Není-li pozemek zemědělsky obhospodařován, nejde o součást ZPF, byť je takto veden v katastru nemovitostí. Podle žalobce je pozemek zemědělsky neobhospodařovatelný, což de facto potvrdily i správní orgány, neboť pozemek byl nenávratně poškozen a nelze ani očekávat obnovení jeho původního stavu.

11. Žalobce namítá, že příčinou současného stavu pozemku je nelegální činnost třetí osoby, zcela nezávislé na žalobci, která na pozemku zničila, nebo i prodala ornici a umístila na něj značné množství výkopové zeminy ze stavby „Tunel Blanka.“ Žalobce v této souvislosti dále odkazuje na rozhodnutí správních orgánů a činnost Policie ČR, které nelegální činnost Agentury CITY LOGISTIKA potvrzují. Současný stav pozemku je dle žalobce do velké míry také důsledkem neschopnosti orgánů státní správy vymáhat svá rozhodnutí a prosazovat právo.

12. Žalobce dále poukazuje na judikaturu správních soudů, dle které je nutno při definici ZPF vycházet z materiálního pojetí zemědělského půdního fondu, kdy rozhodný je faktický stav pozemku. Skutečnost, jak k současnému stavu pozemku došlo, může být dle této judikatury hodnocena jako podpůrná informace.

13. Žalobce tak shrnuje, že s ohledem na skutečnost, že na pozemku není a již nikdy nebude orná půda a s ohledem na to, že Metropolitní plán dokonce připouští i zcela jiné využití pozemku do budoucna, je zcela v souladu s faktickým stavem, aby pozemek byl nadále veden jako „ostatní plocha.“ Dodává, že jak prvostupňové, tak napadené rozhodnutí jsou překvapivá, neboť i přes závěr, že půda je znečištěna a nevhodná k pěstování rostlin a tuto nebude možné obnovit, rozhodl o ponechání předmětného pozemku jako součást ZPF.

14. Ve vyjádření k žalobě ze dne 16. 12. 2024, č. j. MHMP-2004946/2024 žalovaný setrvává na své argumentaci. Zdůrazňuje, že byť pozemek v dané chvíli nelze zemědělsky využít, rozhodující je skutečnost, že k tomuto stavu došlo nelegální činností. Z judikatury pak jednoznačně plyne, že nelze přihlédnout k faktické změně pozemku v případě, kdy ke změně došlo nezákonnou cestou, tj. porušením povinností plynoucích ze zákona o ochraně ZPF. Nezákonný stav nelze napravit tím, že se rozhodne v pochybnostech o tom, že předmětný pozemek není součástí ZPF. Naopak je nutno využít všech zákonných možností a snažit se o odstranění nezákonného stavu, který lze napravit rekultivací půdy, která se provádí u kontaminovaných, hluboce devastovaných půd. Žalovaný je přesvědčen, že úspěšná rekultivace půdy je možná a daný pozemek bude moci být i nadále využíván jako zemědělská půda. Proto navrhuje žalobu jako nedůvodnou zamítnout.

IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze

15. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů [§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)], jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti, a vycházel ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Žaloba byla podána včas osobou k tomu oprávněnou.

16. Ve věci rozhodl soud podle § 51 odst. 1 věta druhá s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť souhlas účastníků s takovým postupem se presumuje. Důvodem pro nařízení jednání nebyla ani potřeba dokazování 17. Žaloba není důvodná.

18. Soud při posuzování projednávané věci vycházel především z následující právní úpravy.

19. Podle § 1 odst. 1 zákona o ochraně ZPF zemědělský půdní fond je jednou ze složek životního prostředí a nenahraditelným omezeným přírodním zdrojem umožňujícím zemědělskou výrobu. Ochrana produkčních i mimoprodukčních funkcí zemědělského půdního fondu, zlepšování jeho stavu a jeho udržitelné využívání jsou činnosti, kterými je zajišťována ochrana životního prostředí.

20. Podle § 1 odst. 2 zákona o ochraně ZPF zemědělský půdní fond tvoří pozemky zemědělsky obhospodařované, to je orná půda, chmelnice, vinice, zahrady, ovocné sady, trvalé travní porosty a půda, která byla a má být nadále zemědělsky obhospodařována, ale dočasně obdělávána není (dále jen „zemědělská půda“).

21. Podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF o tom, že jde podle odstavců 2 a 3 o součásti zemědělského půdního fondu, rozhoduje v pochybnostech orgán ochrany zemědělského půdního fondu.

22. Podle § 3 odst. 1 zákona o ochraně ZPF je každý povinen dbát o ochranu zemědělské půdy a zabezpečovat její hospodárné a účelné užívání podle podmínek tohoto zákona a dbát o to, aby nedocházelo k jejímu znehodnocování poškozováním nebo znečišťováním.

23. Podle § 9 odst. 1 zákona o ochraně ZPF k odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu pro nezemědělské účely je třeba souhlasu orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Záměr, který vyžaduje odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, nelze povolit podle jiných právních předpisů bez tohoto souhlasu, s výjimkou případů uvedených v odstavci 2.

24. Soud úvodem konstatuje, že účelem zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je ochrana životního prostředí v širším smyslu, tedy ochrana veřejného zájmu, která se musí promítat též do činnosti orgánů ochrany zemědělského půdního fondu. Tento účel v širším slova smyslu vychází z čl. 7 Ústavy, který říká, že stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. Zákon o ochraně ZPF upravuje podrobný postup pro případy, kdy má být původně zemědělská půda užívána pro jiné, nezemědělské účely. Takový postup má jasně vymezená pravidla a chce-li vlastník zemědělského pozemku nebo jiná osoba, která na takovém užívání má zájem, půdu ze ZPF vyjmout, musí následovat zákonem stanovená pravidla, aby došlo k maximalizaci ochrany jedné ze složek životního prostředí, v tomto případě půdy (§ 2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů). Právě ochrana ZPF, a tím i životního prostředí, musí být reflektována i při rozhodování v pochybnostech o charakteru pozemku jakožto součásti zemědělského půdního fondu. Stát tak plní aktivní roli ve vztahu k ochraně životního prostředí. Rozhodnutí v pochybnostech, s ohledem na výše vymezený účel zákona o ochraně ZPF, proto nesmí nahrazovat proces a z něj plynoucí rozhodnutí o odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu.

25. Správní soudy v minulosti vyjasnily, že rozhodnutí v pochybnostech je rozhodnutím deklaratorním: „[r]ozhodnutí orgánu ochrany lesa, zda se jedná o pozemky určené k plnění funkce lesa, je deklaratorním rozhodnutím, jehož účelem je autoritativní konstatování stavu, jaký je a má být, nikoliv změna dosavadního faktického či právního stavu pozemků. Takové změny lze dosáhnout pouze rozhodnutím o odnětí pozemků plnění funkcí lesa. Rozhodnutí „v pochybnostech" není pouze deklarací stavu de facto, ale také de iure. Účelem pravomoci orgánu ochrany lesa rozhodovat pochybnosti, zda se jedná o pozemky určené k plnění funkce lesa, je umožnit autoritativní určení povahy konkrétních pozemků v případě, že je u nich tato skutečnost nejasná. Cílem je nastolení právní jistoty v otázce, zda se na určitý pozemek tato právní regulace vztahuje či nikoliv.“ V této souvislosti bylo dovozeno, že judikatura vztahující se k rozhodování v pochybnostech na poli ochrany pozemků určených k plnění funkce lesa podle § 3 odst. 3 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále „lesní zákon“) je použitelná i pro postup podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF (např. rozsudek NSS ze dne 07. 01. 2016, č. j. 9 As 230/2015-34 nebo rozsudek KS v Praze ze dne 28. 02. 2018, č. j. 48 A 40/2016-27).

26. Judikatura též ve svém vývoji formulovala několik faktorů, které je třeba při posuzování v pochybnostech reflektovat. Soud připomíná, že v pozadí vždy stojí a má stát veřejný zájem na ochraně životního prostředí a jeho složek, o to více v situacích, kdy k poškození půdy došlo nezákonným jednáním.

27. Rozsudkem ze dne 18. 12. 2009, č. j. 5 As 94/2008-44 NSS konstatoval, že při rozhodování v pochybnostech o tom, zda příslušný pozemek je či není určen k plnění funkce lesa (ke vzájemné použitelnosti judikatury vztahující se k lesnímu zákonu srov. bod 26 tohoto rozsudku poslední věta), nelze vycházet pouze ze skutečnosti, jak je takový pozemek veden v katastru nemovitostí. Formální kritérium, tedy kritérium evidence předmětného pozemku v katastru, musí být doplněno zohledněním faktického stavu pozemku, kritériem materiálním. Za součást ZPF by tedy neměly být považovány pozemky, které nenaplňují nebo nikdy v minulosti nenaplňoval znaky uvedené v § 1 odst. 2, odst. 3 zákona o ochraně ZPF. Toto pravidlo má ovšem podstatný korektiv, na němž se judikatura shoduje téměř bez výjimky. Pozemek nesmí být fakticky vyňat ze ZPF nezákonnou cestou, tedy protiprávně. Z této teze pak napadené rozhodnutí zcela správně vychází.

28. Pokud by správní orgány a soudy hodnotily pozemky pouze podle materiálního kritéria, vedlo by to k téměř nekritickému postoji k preferování skutečného stavu pozemku, o jehož charakteru má být rozhodováno. Nejenže by rozhodování o pochybnostech v takové situaci postrádalo smysl, protože by pouze deklarovalo faktický stav pozemku, ale zároveň by otevíralo prostor pro zneužívání práva a obcházení zákona. Pochybnosti o tom, zda je pozemek součástí zemědělského půdního fondu nebo zda je pozemkem určeným k plnění funkcí lesa, mohou vzniknout i v důsledku nečinnosti vlastníka, který pozemek ponechá bez péče a umožní degradaci, aniž by podstoupil příslušný povolovací proces. Pokud by se rozhodnutí o pochybnostech v takových případech opíralo výlučně o faktický stav pozemku, mohlo by ve svém důsledku vést ke zneužití tohoto institutu. Vlastník by totiž mohl dosáhnout změny právního režimu pozemku, aniž by proběhl samostatný proces jeho odnětí ze zemědělského půdního fondu, včetně případné povinnosti odvést stanovené odvody do veřejných rozpočtů.

29. Soud zdůrazňuje, že nepřehlíží, že žalobce protiprávní stav sám nezpůsobil. Avšak správní orgány v projednávané věci neposuzovaly odpovědnost žalobce za protiprávní zásah do pozemku, nýbrž pouze právní režim dotčeného pozemku. Skutečnost, že protiprávní stav nezpůsobil žalobce, nýbrž třetí osoba, proto sama o sobě nemůže vést k závěru, že tento stav lze v řízení podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF aprobovat jako stav, v jehož důsledku pozemek přestal být součástí zemědělského půdního fondu. Opačný výklad by umožnil, aby k faktickému odnětí půdy ze ZPF docházelo mimo zákonný režim a bez postupu předvídaného v § 9 zákona o ochraně ZPF. Zjednodušeně řečeno, soud reflektuje skutečnost, že žalobce protiprávní stav nezpůsobil, nepřehlíží ani praktickou obtížnost obnovy původního stavu a částečnou neefektivitu veřejné správy při jeho vynucení. Tyto okolnosti však nejsou určující pro otázku, která je předmětem řízení podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF, tedy zda lze z protiprávně vyvolaného stavu dovodit, že pozemek již ochraně ZPF nepodléhá. Podpůrně lze též dodat, že současný vlastník předmětného pozemku, tedy žalobce, byl v době koupě se situací kolem pozemku obeznámen a mohl tomu přizpůsobit své jednání, neboť sám dokládá aktivitu bývalého majitele.

30. Řízení o rozhodnutí v pochybnostech totiž neslouží k rozdělení odpovědnosti za vznik protiprávního stavu ani k nápravě tvrdých dopadů, které tento stav může mít na současného vlastníka. Jeho předmětem je posouzení, zda pozemek je či není součástí ZPF. Samotná skutečnost, že nezemědělský stav pozemku vznikl protiprávním jednáním třetí osoby a že žalobce jej nezavinil, proto ještě neodůvodňuje závěr, že lze prostřednictvím rozhodnutí v pochybnostech aprobovat stav vzniklý mimo zákonný režim odnětí půdy ze ZPF podle § 9 zákona o ochraně ZPF. Proto jsou závěry žalobce, že správní orgány nezohlednily účel zákona o ochraně ZPF a k věci přistupovaly příliš formalisticky, nesprávné. Soud má naopak za to, že žalovaný i prvostupňový orgán zohlednili účel zákona o ochraně ZPF, jehož cílem je zachovat přírodní bohatství země. Má-li být jeho složka z takové ochrany vyjmuta, je třeba využít postupů, které zákonodárce s důrazem na účel zákona o ochraně ZPF konstruoval. Postup, který razí žalobce, základní smysl zákona o ochraně zemědělského půdního fondu naopak popírá.

31. Soud tím současně nepředjímá, zda je obnova zemědělské funkce pozemku plně či částečně dosažitelná, ani jaké další právní prostředky mohou přicházet v úvahu. Pro nyní projednávanou věc je rozhodné toliko to, že řízení podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF nemůže sloužit jako prostředek k legalizaci protiprávně vzniklého stavu. Proto neprokázaná nemožnost budoucího využití, která nebyla v tomto řízení postavena najisto, a případné poukazy žalobce na Metropolitní plán, který připouští jiné využití, nemohou v tomto typu řízení převážit nad tím, že současný stav vznikl protiprávně a mimo režim § 9 zákona o ochraně ZPF, který by byl opačným rozhodnutím obcházen. Soud dodává, že správní orgány postavily své rozhodnutí převážně na této konstrukci, proto dílčí úvahy o možné budoucí rekultivaci nejsou pro výsledek řízení určující. Rozhodnutí stojí na správném závěru, že řízení podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF neslouží k legalizaci stavu vzniklého protiprávním odnětím půdy ze ZPF mimo režim § 9 zákona o ochraně ZPF. Samotná okolnost, že pozemek je v důsledku takového zásahu aktuálně nezpůsobilý k běžnému zemědělskému využití, proto bez dalšího nevede k závěru, že přestal být součástí ZPF.

32. Výše uvedené potvrzuje i konstantní judikatura správních soudů. Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 28. 02 2018, č. j. 48 A 40/2016-27 uvedl, že „rozhodující pro posouzení povahy pozemku je stále materiální kritérium, tj. skutečný stav pozemku, ať již v současnosti či v minulosti.“ Za součást zemědělského půdního fondu by podle tohoto soudu neměly být považovány pozemky, které nenaplňují nebo nikdy v minulosti nenaplňovaly znaky uvedené v § 1 odst. 2 a 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Jedinou výjimkou jsou „případy, kdy k faktické změně pozemku došlo nezákonnou cestou, tj. porušením povinností plynoucích ze zákona o ochraně ZPF, zejména porušením zákazu užívat zemědělskou půdu k nezemědělským účelům bez souhlasu k odnětí pozemku ze zemědělského půdního fondu, pokud je takový souhlas zákonem vyžadován … či nevhodným hospodařením.“ Je předpokladem, „že pozemek alespoň v minulosti skutečně součástí zemědělského půdního fondu byl. Tato skutečnost musí být prokázána … anebo nesporná.“ (pozn. – zvýrazněno soudem). V právě projednávané věci je přitom mezi stranami nesporné, že pozemek součástí zemědělského půdního fondu byl. Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 07. 11. 2018, č. j. 8 As 22/2018-52, zabývá neměnným charakterem zhutněného, stavebním materiálem zavezeného pozemku, tedy situací velmi blízkou právě projednávané věci, když uvádí, že v „projednávané věci přitom není podstatné ani to, zda již někdy v minulosti byla cesta zpevněna, jak stěžovatel uváděl; podstatné je, že celý pozemek p. č. X je v katastru nemovitostí evidován jako orná půda, pročež se na něj vztahovala příslušná ustanovení zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. … Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že postupným užíváním části zemědělské půdy vzniklá účelová komunikace nepřivodila změnu této části pozemku p. č. X na půdu již nikoliv ornou a tím nechráněnou zákonem o ZPF…“ Shodně též např. rozsudek NSS ze dne 13. 07. 2017, č. j. 1 As 24/2016-61, jehož právní věta zní: „Rozhodnutí orgánu ochrany lesa, zda se jedná o pozemky určené k plnění funkce lesa (§ 3 odst. 3 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích), je deklaratorním rozhodnutím, jehož účelem je autoritativní konstatování stavu, jaký je a má být, nikoliv změna dosavadního faktického či právního stavu pozemků. Takové změny lze dosáhnout pouze rozhodnutím o odnětí pozemků plnění funkcí lesa (§ 15 a násl. téhož zákona). Rozhodnutí ‚v pochybnostech‘ není pouze deklarací stavu de facto, ale také de iure.“ 33. Na tyto skutečnosti nemá vliv, kdo protiprávní poškození vlastností pozemku způsobil. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 06. 2017, č. j. 9 As 246/2016-46 judikoval, že „[s]porným nicméně zůstává, kdo stromy vykácel a poškodil. Správní orgány mají evidentně za to, že tak činila stěžovatelka …, ve správním spise se ale nenachází jediný podklad, na jehož základě by bylo možné takový závěr učinit, a sama stěžovatelka to popírá. Nejistota o této otázce však není v projednávané věci podstatná. Jejím předmětem není posouzení odpovědnosti za případný správní delikt či trestný čin, jehož skutková podstata mohla být uvedeným jednáním naplněna, ale hodnocení charakteru stěžovatelčina pozemku. Ten se nemohl nelegální cestou změnit, ať už lze tuto změnu stěžovatelce přičítat, či nikoli. Pro účely rozhodnutí v pochybnostech proto bylo možné vycházet z toho, že se jedná o pozemek s porostem stromů či keřů lesních dřevin.“ Na skutečnosti, že žalobce nelegální zavezení pozemku nezavinil, je přitom postavena podstatná část žaloby. Pro řízení podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF je však tato skutečnost irelevantní, když účely tohoto řízení jsou jiné (srov. především body 30-32 tohoto rozsudku).

34. Žalobce závěrem namítá překvapivost správních rozhodnutí, neboť správní orgány podle něj přes závěr o znečištění půdy a její nevhodnosti k pěstování rostlin „ponechaly“ předmětný pozemek jako součást ZPF. Jak soud již zmínil (viz bod 31 tohoto rozsudku), tato námitka nevychází z povahy řízení vedeného podle § 1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb. Rozhodnutí vydávané podle tohoto ustanovení má deklaratorní charakter a jeho předmětem není konstitutivní rozhodování o tom, zda má být pozemek v ZPF ponechán či z něj vyňat, nýbrž autoritativní určení, zda pozemek součástí ZPF je, anebo není. Správní orgány proto nerozhodovaly o „ponechání“ pozemku v ZPF, ale o existenci jeho právního režimu. Pokud žalobce v důsledku svého tvrzení fakticky usiluje o dosažení stavu, kdy pozemek přestane podléhat ochraně ZPF, jde obsahově o argumentaci směřující mimo rámec rozhodování v pochybnostech; tento institut neslouží jako náhrada zákonného postupu při odnětí půdy ze ZPF. Rozhodnutí vydávané podle § 1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb. má deklaratorní povahu a jeho předmětem je autoritativní určení, zda pozemek je či není součástí zemědělského půdního fondu. Naproti tomu souhlas s odnětím půdy ze ZPF podle § 9 téhož zákona představuje akt konstitutivní povahy, resp. nezbytnou právní podmínku zákonného odnětí půdy ze ZPF. Žalobce tak prostřednictvím řízení v pochybnostech nemůže dosáhnout výsledku, který zákon spojuje s odlišným institutem a s odlišnými právními předpoklady.

35. Přestože tedy soud vnímá situaci pozemků žalobce jako komplikovanou, nezbylo než žalobu jako nedůvodnou zamítnout. Oprávněným nosným důvodem správního rozhodnutí je totiž premisa, že protiprávně vzniklý stav nelze zhojit v řízení o pochybnostech o charakteru pozemku. Žalobce se snaží docílit vyjmutí předmětného pozemku ze ZPF nezpůsobilým nástrojem. Aktuálně nezemědělský stav vyvolaný nezákonně totiž sám o sobě nevede k vyloučení pozemku ze ZPF cestou rozhodnutí podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF. Aproboval-li by soud takový postup, otevřel by tím cestu k možnému obcházení zákonné konstrukce odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu podle zákona o ochraně ZPF, což by bylo v přímém kontrastu se smyslem a účelem právní úpravy jako takové, která bere v potaz důležitý veřejný zájem na ochraně životního prostředí a jeho složek. Přestože tedy správní orgány mají upřednostňovat skutečný stav pozemku před stavem evidenčním, tato zásada se nemůže uplatnit, vedlo-li by to k obcházení zákona či ke zneužití práva na rozhodování v pochybnostech, tedy v situaci, kdy k faktické změně pozemku došlo nelegální cestou. Je sice pravdou, že správní orgány nemohou vycházet jen z administrativního stavu daného pozemku, to však „neznamená a priori právní bezvýznamnost dosavadního zařazení předmětných pozemků … je třeba se zabývat i otázkou, zda evidovaný stav kdy odpovídal skutečnosti nebo zda se jednalo o evidenci chybnou. Opačný závěr by vedl k otevření možnosti dosáhnout vynětí libovolných pozemků z kategorie pozemků určených k plnění funkce lesa ‚pouhým‘ jejich faktickým užíváním k jinému účelu)“(rozsudek NSS ze dne 13. 07. 2017, č. j. 1 As 24/2016-61). Žalobce, bude-li chtít dosáhnout deklarovaného cíle, bude muset využít jiné prostředky ochrany, když může např. požádat o vynětí pozemku ze zemědělského půdního fondu, odvést příslušný odvod a následně pozemek využívat tak, jak zamýšlí. Tohoto cíle ovšem nelze dosáhnout cestou rozhodnutí v pochybnostech, které není k tomuto účelu konstruováno.

VI. Závěr a náklady řízení

36. V projednávané věci šlo o pozemek žalobce, který je v katastru nemovitostí veden jako orná půda, avšak jeho skutečný stav byl v minulosti zásadně změněn nelegální činností třetí osoby. Na pozemek byla bez příslušných povolení navážena zemina a horniny, v důsledku čehož pozemek v současnosti již neplní běžnou zemědělskou funkci. Žalobce se proto domáhal vydání rozhodnutí v pochybnostech podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF, jímž by bylo určeno, že pozemek již součástí zemědělského půdního fondu není. Správní orgány však uzavřely, že takový závěr nelze přijmout, neboť nynější stav pozemku vznikl protiprávně a řízení o rozhodnutí v pochybnostech nemůže sloužit k tomu, aby byl takový stav zpětně aprobován namísto zákonného postupu odnětí půdy ze ZPF. Soud se s tímto závěrem ztotožnil. Rozhodnutí podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně ZPF má deklaratorní povahu a slouží pouze k autoritativnímu určení, zda pozemek je či není součástí zemědělského půdního fondu, nemůže proto nahrazovat souhlas k odnětí půdy ze ZPF podle § 9 téhož zákona, který představuje právní podmínku zákonného odnětí. Protiprávně vyvolaný faktický stav tak sám o sobě nemůže být důvodem pro závěr, že pozemek ochraně ZPF již nepodléhá, a to ani tehdy, pokud žalobce tento stav sám nezavinil. Předmětem tohoto řízení totiž nebylo posouzení odpovědnosti za vznik škodlivého stavu ani hledání způsobu jeho nápravy, nýbrž pouze přezkum toho, zda správní orgány správně určily právní režim pozemku. Proto soud žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

37. O nákladech řízení rozhodl soud výroky II. a III. podle § 60 odst. 1 věta první s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. S ohledem na to, že žalobce ve věci úspěšný nebyl, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, kterému by jakožto úspěšnému účastníku řízení náležela náhrada nákladů řízení, soud tuto náhradu nepřiznal, neboť mu nad rámec běžné úřední činnosti žádné náklady nevznikly. Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. Praha 14. července 2026 JUDr. Ing. Viera Horčicová v. r. předsedkyně senátu Shodu s prvopisem potvrzuje S. Š.