11 A 156/2016

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Hany Veberové a soudců Mgr. Marka Bedřicha a JUDr. Jitky Hroudové v právní věci žalobce N. J., narozeného dne X, gruzínského státního příslušníka, bytem X, zastoupeného Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem v Praze 1, Opletalova 25, proti žalovanému Ministerstvu vnitra České republiky, Odboru azylové a migrační politiky, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného správního orgánu t a k t o:

Výrok

I. Žaloba s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobce se žalobou, podanou u Městského soudu v Praze, domáhal ochrany před nečinnosti žalovaného správního orgánu podle ustanovení § 79 a následujících zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), přičemž uvedl, že je účastníkem řízení o žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu. Dne 11. 7. 2016 vydala Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců rozhodnutí, kterým předchozí zamítavé rozhodnutí žalovaného zrušila a vrátila mu věc k novému projednání. Od té doby až do dne podání žaloby (27. 10. 2016 – poznámka soudu) nedošlo k žádným úkonům, o kterých by byl žalobce informován. Žalobce v podané žalobě namítl, že správní orgán je podle ustanovení § 71 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu, a podle odstavce 3 tohoto ustanovení je povinen vydat rozhodnutí -pokud nelze vydat bezodkladně - nejpozději do třiceti dnů. V reakci na žalobcem podaný návrh na provedení opatření proti nečinnosti vydal žalovanému nadřízený správní orgán dne 13. 9. 2016 opatření proti nečinnosti, kterým přikázal žalovanému správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci žádosti žalobce do třiceti dnů ode dne doručení tohoto opatření. Jelikož i tato přikázaná lhůta ke dni podání žaloby marně uplynula a žalobce nebyl informován o tom, že by o jeho žádosti bylo rozhodnuto, nezbylo mu, než přistoupit k podání žaloby na soudní ochranu proti nečinnosti. Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě namítl, že žalobcem podaná žaloba je žalobou blanketní, která směřuje proti postupu správního orgánu, že nerozhodl do dne podání žaloby o žádosti žalobce o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky. Žalovaný připustil, že dne 11. 7. 2016 vydala Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců rozhodnutí, kterým předchozí zamítavé rozhodnutí žalovaného zrušila a věc mu vrátila k novému projednání. K dalším námitkám, uvedeným v podané žalobě, žalovaný uvedl, že popírá oprávněnost podané žaloby a nesouhlasí s ní, neboť žalovaný není a nebyl nečinný, když v řízení konal nezbytné úkony ke zjištění skutečného stavu věci. Žalovaný popsal v podaném vyjádření dosavadní průběh správního řízení, zahájeného dne 7. 1. 2014 podáním žádosti žalobce o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky podle ustanovení § 42a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých dalších zákonů, ve znění účinném do dne 23. 6. 2014 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Rozhodnutím ze dne 18. 11. 2014 žalovaný žádost žalobce o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky zamítl, neboť žadatel nesplnil podmínku dosažení zákonem požadované výše úhrnného měsíčního příjmu podle § 42b odstavec 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, o němž rozhodla Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců rozhodnutím ze dne 11. 7. 2016 tak, že rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 11. 2014 zrušila a věc mu vrátila žalovanému k novému projednání. Při novém projednání žalovaný usnesením ze dne 12. 10. 2016 řízení podle ustanovení § 64 odstavec 1 písm. c) ve spojení s § 57 odst. 2 správního řádu přerušil do vyřešení předběžné otázky. Proti uvedenému usnesení podal žalobce dne 31. 10. 2016 odvolání, ve kterém se zavázal odůvodnit jej v patnáctidenní lhůtě. Výzvou ze dne 14. 11. 2016 správní orgán vyzval žalobce k odstranění vad odvolání a poskytl mu k tomu třídenní lhůtu, počítanou ode dne doručení výzvy. Dne 28. 11. 2016 po doplnění odvolání žalobcem správní orgán odvolání spolu s kopií spisového materiálu postoupil odvolacímu orgánu – Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců. K námitce žalobce, že vyčerpal všechny prostředky, které pro ochranu před nečinností správního orgánu stanoví správní řád, žalovaný uvedl, že Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců jako nadřízený správní orgán se zabývala návrhem žalobce na provedení opatření proti nečinnosti a dne 13. 9. 2016 vydala opatření, ve kterém přikázala žalovanému vydat rozhodnutí ve věci řízení o žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu do třiceti dnů od doručení tohoto opatření. Dne 26. 10. 2016 vydala Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců další opatření proti nečinnosti, ve kterém správnímu orgánu přikázala, aby po odpadnutí překážky, pro niž bylo řízení přerušeno, vydal do třiceti dnů ode dne, kdy přerušení řízení skončilo, rozhodnutí ve věci žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky. Závěrem svého vyjádření žalovaný uvedl, že v současné době je řízení ve věci žádosti žalobce o povolení k dlouhodobému pobytu přerušeno, tudíž podle § 65 odstavce 1 správního řádu neběží lhůta pro vydání rozhodnutí. Dosud tak neuplynula ani lhůta stanovená v opatření proti nečinnosti, které vydal nadřízený správní orgán. Z tohoto důvodu má žalovaný za to, že není a nebyl nečinný, a proto navrhl, aby žaloba byla jako nedůvodná zamítnuta. Při ústním jednání u Městského soudu v Praze dne 26. 1. 2017 zástupce žalobce odkázal na podanou žalobu, zopakoval dosavadní průběh řízení před správním orgánem a poukázal na to, že v posuzované věci nebyl dán důvod pro přerušení řízení o žádosti žalobce, k tomuto přerušení přistoupil správní orgán účelově až v poslední den lhůty pro vydání rozhodnutí podle vydaného prvního opatření proti nečinnosti, nadto bylo rozhodnutí o přerušení řízení doručeno zástupci žalobci až po dvanácti dnech, což odporuje běžné praxi doručování rozhodnutí žalovaným správním orgánem. K tomu podle názoru žalobce třeba poukázat ještě na skutečnost, že do té doby - po dobu déle než tři roky trvajícího správního řízení - o přerušení řízení žalovaný zjevně neuvažoval, ačkoli po celou dobu probíhala souběžně správní řízení ve věci povolení k pobytu u obou rodičů žalobce. Žádná taková okolnost ohledně potřeby přerušení řízení nevyplývá ani z obsahu rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců rozhodnutím ze dne 11. 7. 2016, kterým předchozí rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 11. 2014 zrušila a věc mu vrátila žalovanému k novému projednání. K dotazu soudu zástupce žalobce sdělil, že o jím podaném odvolání proti rozhodnutí o přerušení řízení již bylo v mezidobí rozhodnuto (odvolání bylo zamítnuto a usnesení o přerušení řízení se tak stalo pravomocným) a pokud jde o správní řízení, týkající se pobytu rodičů žalobce na území České republiky, pak v obou případech žádostem vyhověno nebylo, v případě matky žalobce odvolací orgán odvolání zamítl a rozhodnutí o zamítnutí její žádosti potvrdil, zatímco v případě otce žalobce odvolací orgán rozhodnutí správního orgánu prvého stupně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný správní orgán se ústního jednání soudu nezúčastnil, svoji neúčast řádně a včas omluvil, soud proto o žalobě jednal a rozhodl v jeho nepřítomnosti (ustanovení § 49 odstavec 3 s. ř. s.). Průběh dosavadního řízení před správními orgány vyplývá ze shodného popisu rozhodných skutkových okolností uváděných žalobcem v podané žalobě a jemu odpovídajícímu přehledu dosavadního řízení a úkonů v něm činěných tak, jak je popsal ve vyjádření k podané žalobě žalovaný. Městský soud v Praze po provedeném řízení posoudil podanou žalobu takto: Žalobce se podanou žalobou domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného správního orgánu podle ustanovení soudního řádu správního, přičemž podle § 79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Podle § 81 s. ř. s. soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Je-li návrh důvodný, soud uloží rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu, ne však delší, než kterou určuje zvláštní zákon. Žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu se tak lze nepochybně domáhat, aby v případě nečinnosti správního orgánu soud uložil příslušnému nečinnému správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Nelze se však domáhat uložení povinnosti vydat jakékoliv rozhodnutí či jakékoliv osvědčení, ale jen ta rozhodnutí a osvědčení, která lze považovat za správní akty jako výsledky nečinnosti správních orgánů při výkonu veřejné správy. Zcela základním předpokladem pro uložení povinnosti správnímu orgánu vydat rozhodnutí či osvědčení je skutečnost, že správní orgán je nečinný při vydání takových rozhodnutí nebo osvědčení, jež se vyznačují příslušnými náležitostmi těchto správních aktů. Současně se musí jednat o takové rozhodnutí, které je správní orgán oprávněn vydat ve věci samé, tj. materiální správní akt, upravující hmotně právní postavení účastníka řízení. Žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je právním institutem správního soudnictví, které přichází v úvahu tam, kde je správní orgán nečinný, tedy kde nevydá rozhodnutí situaci, kdy je povinen ve věci rozhodnout. Touto žalobou nelze ve smyslu uvedeného nahrazovat jiné prostředky soudní ochrany účastníka řízení. Soud se tedy v prvé řadě zabýval otázkou, zda žalobce vyčerpal všechny prostředky, které mu zákonná úprava poskytuje k ochraně před tvrzenou nečinností žalovaného. Soud při tom dospěl k závěru, že se tak stalo. Nebylo sporu o tom, že žalobce prostřednictvím svého zástupce podal dne 26. 9. 2016 k nadřízenému správnímu orgánu žalovaného opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu. Pro posouzení důvodnosti podané žaloby je třeba rovněž uvést, že ze spisového materiálu žalovaného soud zjistil, že o tomto návrhu rozhodla Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců dne 13. 9. 2016 vydáním Opatření proti nečinnosti č. j. MV-112540-2/SO-2016, jím žalovanému přikázala, aby do třiceti dnů od doručení tohoto opatření vydal rozhodnutí ve věci žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu. Jako druhou musel soud zodpovědět žalobou nastolenou otázku, zda se v případě žalovaného jedná o nečinnost ve smyslu § 81 s. ř. s. Otázku nečinnosti soud posuzuje vzhledem k tomu, zda je dáno veřejné subjektivní právo na vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, a toto právo bylo nečinností správního orgánu porušeno. Soud zjišťuje, jestli je žalovaný správní orgán nečinný s vydáním rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, a to v dané konkrétní věci práv a povinností žalobce, jak byla nastolena žalobou (§ 80 odst. 3 s. ř. s.). Správní orgán je povinen vydat rozhodnutí bezodkladně, a teprve když bezodkladně rozhodnout nelze, má lhůtu, počítanou ode dne podání žádosti, kterou nyní v posuzované věci stanoví zvláštní právní předpis. Tímto zvláštním právním předpisem je zákon o pobytu cizinců. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2012, č. j. 2Ans 14/2012 - 41, dostupného na www.nssoud.cz, je nečinnost objektivně existující stav, kdy v zákonem předepsaných lhůtách nedošlo k provedení příslušných procesních úkonů. Ne každá nečinnost je však přičitatelná správnímu orgánu. Ustanovení § 71 odst. 5 správního řádu, podle něhož se nedodržení lhůt nemůže dovolávat ten účastník řízení, který je způsobil, představuje materiální hledisko k posouzení takového stavu; má-li zjištěná nečinnost svůj původ ve způsobu, jakým vystupuje v řízení jeho účastník, nejde o nečinnost správního orgánu a nelze se proti ní dovolávat ochrany. Posouzení, zda nejde o takovou situaci, přísluší i správnímu soudu v rámci posouzení důvodnosti žaloby podané podle § 79 a následujících s. ř. s. Soudní ochrana před indolencí správního orgánu má povahu subsidiární a nastupuje tedy až za situace, kdy existující nečinnost nebyla odstraněna uvnitř systému veřejné správy, ač o to žalobce usiloval, tedy až poté, kdy prostředky správního práva k tomu určené selhaly. Pokud v nyní posuzované věci Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců naznala, že žalovaný vskutku nečinný byl a přijala opatření k nápravě tohoto stavu, čímž vyjádřila názor, že tento stav nebyl vyvolán tím, kdo se ochrany dovolává, nezbývá tu pro správní soud prostor pro posuzování té části správního řízení, která vydání tohoto opatření předcházela. Soud při rozhodování vychází ze skutkového stavu, zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§ 81 odst. 1 s. ř. s.), a ten je v posuzovaném případě takový, že správní orgán nečinný byl a tato nečinnost nejde na vrub toho, kdo se ochrany před ní domáhá, a byly vyčerpány prostředky správního řízení k odstranění tohoto stavu. Pozornost soudu se tak mohla soustředit pouze na zjištění, zda opatřením přijatým nadřízeným orgánem byla nečinnost odstraněna; součástí hodnocení skutkového stavu pak je i úvaha, zda případná pokračující nečinnost není vyvolána procesním chováním žalobce. Řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 a násl. s. ř. s.) nemůže nahrazovat řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.), přičemž platí, že rozhodnutí správního orgánu o přerušení řízení je v řízení o žalobě proti správním orgánu vyloučeno ze soudního přezkumu jako rozhodnutí, jímž se toliko upravuje vedení řízení (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, č. j. 3As 64/2007 - 62, a ze dne 30. 1. 2009, č. j. 4As 48/2008 - 23, oba k dispozici na www. nssoud.cz). Městský soud v Praze zastává názor, že v řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nelze přezkoumávat rozhodnutí o přerušení řízení postupem obdobným řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, tedy zejména je nelze přezkoumávat v mezích žalobních bodů (srov. § 75 odst. 2 věta první s. ř. s.). Nelze však přehlédnout, že podle § 65 odst. 2 věta první správního řádu správní orgán pokračuje v řízení, jakmile odpadne překážka, pro niž bylo řízení přerušeno, nebo uplyne lhůta určená správním orgánem podle § 64 odst. 2 nebo 3. Z citovaného ustanovení vyplývá, že nepokračuje-li správní orgán poté, co důvod přerušení odpadl (tj. po odpadnutí překážky, pro kterou bylo vydáno usnesení o přerušení řízení, popřípadě po uplynutí lhůty určené správním orgánem pro přerušení řízení), správní orgán se stává nečinným. Zdejší soud nenachází žádný věcný důvod, proč by se proti takové nečinnosti nebylo možno bránit žalobou podle § 79 s. ř. s. Aby však soud mohl o takové žalobě rozhodnout, musí nejprve seznat důvod, pro který bylo řízení přerušeno, což lze toliko z rozhodnutí o přerušení řízení, a následně posoudit, zda tento důvod (překážka, pro kterou bylo vydáno usnesení o přerušení řízení) odpadl. V krajním případě se může vyskytnout i situace, že důvod, pro který byl řízení přerušeno, vůbec neexistoval již při rozhodování o přerušení řízení (jinými slovy důvod pro přerušení řízení reálně nenastal), a nečinnost správního orgánu tak nemohla být vydáním usnesení o přerušení řízení legalizována. Městský soud tedy k nastolené otázce uzavírá: V řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nelze rozhodnutí o přerušení řízení podrobovat stejnému mechanismu přezkumu, jako se děje v řízení o žalobě proti rozhodnutí (zejména přezkoumání rozhodnutí v mezích žalobcích bodů). Takové rozhodnutí lze však přezkoumat z toho hlediska, zda obsahuje seznatelný důvod pro přerušení řízení, a následně posoudit, zda tento důvod ke dni vydání rozsudku trvá. V opačném případě by soud nemohl učinit spolehlivý závěr o důvodnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. V nyní posuzované věci soud proto nezaměřil svou pozornost jen na fakt, zda bylo řízení přerušeno, ale zejména na to, zda je z obsahu rozhodnutí o přerušení správního řízení seznatelný důvod, proč k přerušení došlo, a zda tento důvod ke dni vydání rozsudku přetrvává. V posuzované věci bylo řízení o žádosti žalobce přerušeno usnesením žalovaného ze dne 12. 10. 2016. V odůvodnění tohoto usnesení žalovaný poukázal na to, že dne 6. 6. 2013 podala žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu matka žalobce paní C.J., a dne 15. 5. 2012 podal obdobnou žádost i otec žalobce pan B. J.. Ze sdělení zástupce žalobce u jednání soudu (viz výše) vyplývá, že důvod přerušení řízení trvá i v době rozhodování soudu o podané žalobě, neboť správní řízení ve věci žádosti otce žalobce dosud nebylo pravomocně skončeno. V posuzované věci bylo řízení přerušeno z jasně seznatelného důvodu, tedy z důvodu, že u žalovaného správního orgánu probíhá řízení o vyřešení předběžné otázky podle § 64 odstavec 1 písm. c/ ve spojení s § 57 odstavec 2 správního řádu. Řízení o předběžné otázce tak dosud nebylo ukončeno a překážka, pro kterou bylo řízení ve věci žádosti žalobce přerušeno, dosud neodpadla. I když z dikce ustanovení § 65 odstavec 1 správního řádu vyplývá, že v době, kdy je řízení přerušeno, se nekonají žádná jednání a neběží lhůty podle tohoto zákona, není vyloučeno, aby správní orgán prováděl jiné procesní úkony, zejména takové, které povedou k odstranění těch překážek, které jsou příčinou přerušení řízení. Žalovaný se tak na přerušení řízení může odvolávat s úspěchem pouze tehdy, pokud důvody pro přerušení řízení trvají (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2004, č. j. Aprk 2/2004 – 45, či rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 3. 2012, č. j. 10A 332/2011 – 38, obě rozhodnutí dostupná na www.nssoud.cz). Soud po provedeném řízení dospěl k závěru, že v dané věci potřeba provedení takových úkonů nenastala, neboť pokračování v řízení je vázáno na rozhodnutí žalovaného v jiném řízení a do jeho rozhodovací činnosti nepřísluší městskému soudu rozhodujícímu o podané žalobě ve správním soudnictví jakkoli zasahovat. Proto nelze žalovanému vytýkat důvodně průtahy v řízení, pokud z důvodu hospodárnosti řízení nečiní procesní úkony, které by mohly být s ohledem na specifický předmět řízení o povolení k pobytu cizincům na území České republiky v daném případě, kdy jde o posouzení zákonem stanovených podmínek pro udělení povolení k pobytu celé rodiny, právně bezvýznamné a čeká na výsledek jiného řízení, ve kterém je řešena otázka, která může mít pro jeho rozhodnutí o žádosti žalobce význam. Jak vyplývá ze spisového materiálu, uvedené skutečnosti akceptoval i nadřízený správní orgán. Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ve vydaném (druhém) Opatření proti nečinnosti ze dne 26. 10. 2016 nařídila žalovanému, aby o žádosti žalobce rozhodl ve třicetidenní lhůtě počítané ode dne, kdy přerušení řízení skončilo. Ze všech výše uvedených důvodů shledal Městský soud v Praze žalobu na ochranu proti nečinnosti nedůvodnou, protože v předmětném řízení žalovaný není nečinný. Na základě uvedeného soudu nezbylo než žalobu podle § 81 odst. 3 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítnout. Výrok o náhradě nákladů řízení o žalobě se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů nenáleží. Toto právo by náleželo plně úspěšnému žalovanému, kterému však žádné náklady jdoucí nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly. Proto soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. V Praze dne 26. ledna 2017 JUDr. Hana V e b e r o v á , předsedkyně senátu