15 A 139/2025

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Kříže, soudkyně Mgr. Věry Jachurové a soudce Mgr. Bc. Jana Schneeweise v právní věci žalobkyně: ROBSTAV k. s., IČO: 27430774 se sídlem Mezi vodami 205/29, Praha 4 zastoupená advokátem Mgr. Filipem Toulem se sídlem Otakarova 1427/41, České Budějovice proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 7. 2025, č. j. MZP/2025/220/1249 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 29. 7. 2025, č. j. MZP/2025/220/1249 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 15 270 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám právního zástupce žalobkyně advokáta Mgr. Filipa Toula.

Odůvodnění

1. Žalobkyně se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhala zrušení rozhodnutí označeného v záhlaví tohoto rozsudku (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný podle § 90 odst. 5 správního řádu zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Plzeň (dále jen „ČIŽP“) ze dne 2. 5. 2025, č. j. ČIŽP/43/2025/ 2254 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a toto rozhodnutí potvrdil.

2. Prvostupňovým rozhodnutím ČIŽP shledala žalobkyni vinnou tím, že jako původce odpadů v období: a) od února roku 2020 do dubna roku 2021, jak vyplývá ze smlouvy o dílo č. 312020 uzavřené mezi RPproreal s.r.o. (dále jen „RPproreal“) jako poskytovatelem a žalobkyní jako dodavatelkou, jejímž předmětem je uložení a využití cca 17 000 tun výkopové zeminy vzniklé na stavbě komunikace II/229 Kožlany – průtah (dále jen „stavba Kožlany“) poskytovatelem na stavbě CTP Invest v Cerhovicích, b) od dubna roku 2020 do listopadu roku 2020, jak vyplývá ze smlouvy o dílo č. 972020 uzavřené mezi RPproreal jako poskytovatelem a žalobkyní jako dodavatelkou, jejímž předmětem je uložení a využití cca 7 000 tun výkopové zeminy vzniklé na stavbě komunikace II/605 Mýto – průtah (dále jen „stavba Mýto“) poskytovatelem na stavbě CTP Invest v Cerhovicích, c) listopadu roku 2020, kdy žalobkyně dokončila stavební práce na akci: „II/231 Zruč – ul. Plzeňská“ (dále jen „stavba Zruč“) nepředala 27 747 tun odpadů zeminy a kamení (v soupisu prací užit též termín sypanina) vzniklých při realizaci výše uvedených staveb [celková hmotnost odpadů je součtem 3 747 tun odpadů vzniklých na stavbě Zruč (dle výkazu prací etapy I), 17 000 tun odpadu ze stavby Kožlany a 7 000 tun odpadu ze stavby Mýto (obě hodnoty vyplývají z prohlášení o využití zemin na stavbě CTParku v Cerhovicích], který sama nezpracuje, v souladu se zákonem č. 541/2020 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 541/2020 Sb., o odpadech“): 1. přímo nebo prostřednictvím dopravce odpadu pouze do zařízení určeného pro nakládání s daným druhem a kategorií odpadu nebo za podmínek podle § 16 odst. 3 zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech do dopravního prostředku provozovatele takového zařízení, 2. obchodníkovi s odpady s povolením pro daný druh a kategorii odpadu, popřípadě dopravci odpadu určenému tímto obchodníkem oprávněné osobě. Tímto jednáním žalobkyně porušila § 13 odst. 1 písm. e) zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, a dopustila se tak trvajícího přestupku podle § 121 odst. 1 písm. i) téhož zákona, za což jí ČIŽP podle § 121 odst. 5 písm. c) téhož zákona uložila pokutu ve výši 500 000 Kč a také povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou 1000 Kč podle § 95 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“) ve spojení s § 79 odst. 5 správního řádu.

3. V odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí žalobkyně namítla, že žádné protiprávní jednání nespáchala, neboť předala výkopek RPproreal jakožto osobě oprávněné k výkupu a využívání odpadu. Výkopek byl uložen na stavbě haly CTPark Cerhovice, k čemuž měli být (do)vyslechnuti svědci. Dle názoru žalobkyně bylo správní řízení o přestupku řádně zahájeno až dne 28. 3. 2025, kdy jí bylo doručeno sdělení ČIŽP, kterým byl projednávaný skutek nově časově vymezen. Proto měla být zohledněna pravidla pro promlčení a v návaznosti na to upravena výše pokuty. Žalobkyně rovněž namítla, že důkazy nebyly správním orgánem hodnoceny vzájemně a nebylo přihlédnuto k prohlášení RPproreal o převzetí zeminy. Společnost RPproreal navíc již byla za využití zeminy potrestána pokutou.

4. Žalovaný napadeným rozhodnutím odvolání žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění napadeného rozhodnutí v rámci vypořádání odvolacích námitek označil za nespornou a dostatečně prokázanou skutečnost, že žalobkyně předmětný materiál uvedeného druhu a množství předala RPproreal za účelem dalšího využití k terénním úpravám při stavbě haly CER2 v Cerhovicích. Z obsahu předloženého správního spisu sice vyplývá, že společnost RPproreal s.r.o., je skutečně provozovatelem zařízení CZK00364 určeného k nakládání (sběr, výkup a využití formou recyklace) s odpady a nacházejícího se v Chebu, avšak dle příslušných hlášení o produkci a nakládání s odpady za roky 2020 a 2023 je zřejmé, že do tohoto zmíněného zařízení nebyly v inkriminovaném období od žalobce převzaty žádné odpady druhu zemina a kamení, nýbrž pouze jiné odpady stavební (beton, cihly, asfalt, směsi demoličního odpadu), a to v mnohem menším množství cca 1400 tun. Argument žalobkyně, že není podstatné, zda byl předmětný výkopek skutečně při stavbě CTParku Cerhovice využit, ale že význam má v dané souvislosti pouze skutečnost, že byl předán oprávněné osobě, nemůže podle žalovaného obstát. Povinnost předání odpadu oprávněné osobě lze mít za splněnou pouze v případě, kdy původce odpadu či jiná předávající osoba tento odpad předá do zařízení určeného k nakládání s takovýmto odpadem. Nestačí tak, že jej svěří do dispozice přebírající osoby, která sice je provozovatelem povoleného zařízení určeného k nakládání s daným druhem odpadu, ale předmětný odpad se do tohoto zařízení vůbec fyzicky nedostane. Rozhodující je tak v tomto případě reálný tok daného odpadu, a nikoli pouhé formální splnění povinnosti předání odpadu osobě, jež je provozovatelem příslušného povoleného zařízení. Žalobkyni navíc bylo prokazatelně známo, že přebírající společnost použije předmětný materiál na terénní úpravy při stavbě CTP Invest v Cerhovicích, tedy že tento materiál není předáván do povoleného zařízení CZK00364, nýbrž do zařízení, jež nebylo k nakládání s odpady určeno. Za této situace tak nelze přijmout ani odvolací námitku, že žalobkyně předávala předmětný odpad osobě oprávněné k jeho převzetí, přičemž za skutečnost, že tento odpad nakonec nebyl umístěn ve výše uvedeném zařízení CZK00364, nese odpovědnost výhradně společnost RPproreal a nikoli ona. Žalovaný dodal, že totéž bez výjimky lze říci i k související odvolací námitce, že RPproreal je též zároveň obchodníkem s odpady s povolením obchodovat s daným druhem a kategorií odpadu, takže nelze tvrdit, že žalobkyně předala předmětný odpad osobě neoprávněné. I v případě této námitky totiž platí, že žalobkyně prokazatelně nepředávala předmětný odpad společnosti RPproreal za účelem jeho dalšího zobchodování, ale aby byl přímo využit při terénních úpravách na staveništi v areálu CTPark Cerhovice, což jí muselo být vzhledem ke smlouvám uzavřeným mezi ní a přebírající společností zřejmé.

5. Žalovaný dále uvedl, že proti RPproreal je skutečně vedeno související přestupkové řízení, avšak toto řízení je vedeno pro jednání uvedené společnosti (skladování a následné předání předmětného odpadu další neoprávněné osobě), jež následovalo po neoprávněném převzetí odpadu od žalobkyně. Oba projednávané přestupky tak vedle sebe obstojí a nijak si nekonkurují, takže řízení vedené s RPproreal nepředstavuje ve věci žalobkyně překážku litispendence.

6. Žalovaný dal žalobkyni za pravdu v tom, že výslech jednatele RPproreal pana V. je procesně nepoužitelný. Proto také nebyl jako důkaz brán při rozhodování v potaz. Žádnou vadou však není stiženo předchozí vyjádření RPproreal ze dne 13. 10. 2022, které mohlo být zohledněno. Listinné důkazy žalovaný shledal přípustnými, jelikož je ČIŽP opatřila v souladu s právními předpisy v rámci své úřední činnosti, o čemž žalobkyni také uvědomila a poskytla jí možnost se s těmito podklady seznámit a vyjádřit se k jejich obsahu. Žalobkyní navrhované provedení křížového výslechu svědků V. a Š. by podle žalovaného postrádalo smysl. Za nedůvodný označil žalovaný i návrh na opakování výslechu svědka M. Z., který již při dřívějším výslechu nesdělil žádné relevantní informace a nevypověděl nic, co by zpochybňovalo skutečnost, že k doplnění deficitu na stavbě byla použita zemina vzniklá na stavbách žalobkyně, kterou pak žalobkyně předala RPproreal. K odvolací námitce, že zemina byla dle prohlášení RPproreal přebírána do října 2020, takže není důvod, aby žalobkyně byla viněna z pokračování přestupku až do dubna 2021, žalovaný přisvědčil argumentaci ČIŽP, která v tomto směru vycházela z obsahu smlouvy, protože prohlášení RPproreal podepsané ještě před deklarovaným ukončením prací shledala nevěrohodným. Pokud jde o promlčení, podle žalovaného k němu nedošlo vzhledem k době posledních dílčích útoků (listopad 2020, duben 2021). Projednávaný přestupek je jedním pokračujícím deliktem, jenž se skládá z jednotlivých dílčích porušení zákona – postupných předání předmětného odpadu pocházejícího ze tří žalobkyní realizovaných staveb. Dle § 31 odst. 2 písm. a) zákona o přestupcích promlčecí doba u pokračujícího přestupku počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy došlo k poslednímu dílčímu útoku. Podle § 32 odst. 2 písm. a) a b) zákona o přestupcích se běžící promlčecí doba přerušuje mj. oznámením o zahájení řízení o přestupku a dále též vydáním rozhodnutí, jímž je obviněný z daného přestupku uznán vinným, přičemž tímto přerušením promlčecí doby vždy počíná svůj běh tříletá promlčecí doba nová. V daném případě ČIŽP před uplynutím prvotní tříleté promlčecí lhůty zahájila v dané věci správní řízení dne 16. 3. 2023, a tehdy započala svůj běh nová tříletá promlčecí lhůta, jež dosud neuplynula. Co se týče data zahájení správního řízení, žalovaný nesouhlasil s námitkou žalobkyně, že změnou charakteru přestupku z trvajícího na pokračující a z toho vyplývající změnou časového vymezení došlo k porušení zásady totožnosti skutku. Řízení je od počátku vedeno o jednom a tomtéž skutku, u něhož v průběhu řízení došlo pouze k přehodnocení jeho vybraných vlastností a parametrů. I nadále je však žalobkyně postihována za jednání spočívající v předání celkem 27 747 tun odpadů zeminy a kamení neoprávněné osobě, pro něž s ní bylo toto řízení zahájeno. Pouze v důsledku změny náhledu na otázku správného časového vymezení tohoto přestupku byla doba spáchání přestupku nově vymezena dobou jednotlivých návozů (předání) předmětného odpadu přebírající společnosti, a nikoli dobou ukončení příslušných stavebních prací a dnem zahájení správního řízení o tomto přestupku, jak tomu bylo zpočátku. Žalovaný doplnil, že současná správní i soudní praxe připouští, aby v průběhu řízení došlo ke změně jednotlivých parametrů daného deliktu, a to i včetně možnosti změny právní kvalifikace daného skutku. Nepřípustné je v podstatě pouze rozšíření stíhání pachatele přestupku o další skutky, o nichž nebylo řízení na počátku zahájeno. V tomto případě se jedná stále o jeden a ten samý skutek, jenž není zaměnitelný s jiným.

7. K požadavku žalobkyně na zohlednění zkrácení doby spáchání přestupku (ze zhruba čtyř let na řádově několik měsíců) při ukládání pokuty žalovaný uvedl, že kritérium doby trvání přestupku představuje relevantní faktor pouze v případech, kdy může přímo samo o sobě ovlivnit celkovou závažnost daného protiprávního jednání. V daném případě z hlediska závažnosti přestupku a míry jeho ohrožujícího účinku vůči zákonem chráněnému zájmu nehraje žádnou roli skutečnost, zda žalobkyně předávala neoprávněné osobě předmětný odpad v daném množství v období několika měsíců, či zda protiprávní stav spočívající v uložení odpadu v zařízení neoprávněné osoby trval celé čtyři roky, neboť výsledek tohoto jednání je stejný. Výše sankce stanovená ČIŽP byla podle žalovaného řádně odůvodněna a odpovídá skutkovým okolnostem daného případu.

8. V žalobě proti napadenému rozhodnutí žalobkyně podrobně zrekapitulovala obsah svého odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí. Proti napadenému rozhodnutí jednak namítla, že pokud předala odpad/vedlejší produkt (výkopek) společnosti RPproreal, která je provozovatelem zařízení podle zákona o odpadech a je oprávněna odpady přijímat, nemohla se dopustit žádného protiprávního jednání. Podle žalobkyně je v pořádku, pokud je proti RPproreal vedeno správní řízení o uložení pokuty za nepředání odpadu/vedlejšího produktu (výkopku) do zařízení, v souladu se zákonem o odpadech ale není, pokud je pokuta ukládána žalobkyni za to, že odpad předala osobě oprávněné podle zákona k jeho převzetí. Ze strany ČIŽP a žalovaného se jedná o nepřípustně extenzivní výklad zákona o odpadech.

9. Žalobkyně dále namítla, že správní řízení o přestupku nebylo zahájeno dne 16. 3. 2023, ale až dne 28. 3. 2025, kdy bylo žalobkyni doručeno sdělení ČIŽP ze dne 27. 3. 2025, č. j. ČIŽP/43/ 2025/1572, kterým bylo změněno zahájení řízení tak, že bylo nově časově vymezeno páchání přestupku, což porušuje zásadu totožnosti skutku. Nelze vymezit skutek zpětně a tvrdit, že takové jednání není promlčené; v tomto případě skutek promlčený, respektive prekludovaný byl. Proto by dle náhledu žalobkyně mělo být vedeno správní řízení o přestupku pouze pro tato časová vymezení: a) od srpna roku 2020 do dubna roku 2021 (stavba Kožlany), b) listopad roku 2020 (stavba Mýto), c) listopad roku 2020 (stavba Zruč). Podle původního vymezení měla žalobkyně páchat přestupek od srpna roku 2020 do dne vydání napadených rozhodnutí, což představovalo dobu téměř čtyř let. Aktuálně dle prvostupňového a napadeného rozhodnutí měla páchat přestupek pouze po dobu několika měsíců, čemuž však neodpovídá udělená pokuta. Ačkoliv došlo k zásadní změně doby páchání přestupku (jejímu zkrácení), absolutně nijak se to neprojevilo ve výši sankce.

10. Žalobkyně má za to, že se žalovaný z výše uvedených důvodů nevypořádal s jejími odvolacími námitkami, jeho argumentace je nesprávná a napadené rozhodnutí je už z tohoto důvodu nepřezkoumatelné a vadné a mělo by být zrušeno. Vzhledem k tomu, že správní řízení nebylo zahájeno v souladu se zákonem (správním řádem), respektive bylo v jeho průběhu stran časového určení skutku změněno a žalobkyně je sankcionována za jednání, které je již minimálně částečně prekludované, žalobkyně navrhla, aby soud rozsudkem napadené rozhodnutí zrušil.

11. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. Ve vyjádření k žalobě setrval na právních i věcných závěrech formulovaných v napadeném rozhodnutí a znovu se vyjádřil ke všem odvolacím námitkám žalobkyně, přičemž argumentoval obdobně jako v odůvodnění napadeného rozhodnutí.

12. Při rozhodování o žalobě soud vycházel zejména z této právní úpravy:

13. Podle § 12 odst. 3 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech“) k převzetí odpadu do svého vlastnictví je oprávněna pouze právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, která je provozovatelem zařízení k využití nebo k odstranění nebo ke sběru nebo k výkupu určeného druhu odpadu, nebo osoba, která je provozovatelem zařízení podle § 14 odst. 2, nebo provozovatelem zařízení podle § 33b odst. 1 písm. b) nebo za podmínek stanovených v § 17 též obec. To neplatí pro předávání nezbytného množství vzorků odpadů k rozborům, zkouškám, analýzám pro účely stanovení skutečných vlastností a splnění požadavků pro převzetí odpadů do zařízení, pro účely vědy a výzkumu nebo jiné účely, které nejsou nakládáním s odpady podle § 4 odst. 1 písm. e).

14. Podle § 12 odst. 4 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech každý je povinen zjistit, zda osoba, které předává odpady, je k jejich převzetí podle tohoto zákona oprávněna. V případě, že se tato osoba oprávněním neprokáže, nesmí jí být odpad předán.

15. Podle § 16 odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech původce odpadů je povinen odpady, které sám nemůže využít nebo odstranit v souladu s tímto zákonem a prováděcími právními předpisy, převést do vlastnictví pouze osobě oprávněné k jejich převzetí podle § 12 odst. 3, a to buď přímo, nebo prostřednictvím k tomu zřízené právnické osoby.

16. Podle § 16 odst. 4 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech původce odpadů je odpovědný za nakládání s odpady do doby jejich využití nebo odstranění, pokud toto zajišťuje sám jako oprávněná osoba, nebo do doby jejich převedení do vlastnictví osobě oprávněné k jejich převzetí podle § 12 odst.

3. Za dopravu odpadů odpovídá dopravce. Na každou oprávněnou osobu, která převezme do svého vlastnictví odpady od původce, přecházejí povinnosti původce podle odstavce 1, s výjimkou písmene i).

17. Podle § 66 odst. 3 písm. b) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že předá odpad osobě, která k převzetí předávaného odpadu není podle tohoto zákona oprávněna.

18. Podle § 66 odst. 8 písm. d) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech za přestupek lze uložit pokutu do 10 000 000 Kč, jde-li o přestupek podle odstavce 3.

19. Podle § 13 odst. 1 písm. e) zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech každý je povinen odpad, který sám nezpracuje v souladu s tímto zákonem, předat, s výjimkou předání odpadu v rámci školního sběru nebo předání nezbytného množství vzorků odpadu k rozborům, zkouškám nebo analýzám pro účely vědy, výzkumu a vývoje, zjištění přijatelnosti odpadu do zařízení určeného pro nakládání s odpady, zařazení odpadu do kategorie, hodnocení nebezpečných vlastností odpadů a dalším rozborům a zkouškám nezbytným pro zajištění nakládání s odpady v souladu s právními předpisy, v souladu s hierarchií odpadového hospodářství 1. přímo nebo prostřednictvím dopravce odpadu pouze do zařízení určeného pro nakládání s daným druhem a kategorií odpadu nebo za podmínek podle § 16 odst. 3 do dopravního prostředku provozovatele takového zařízení, 2. obchodníkovi s odpady s povolením pro daný druh a kategorii odpadu, popřípadě dopravci odpadu určenému tímto obchodníkem, nebo 3. na místo určené obcí podle § 59 odst. 2 a 5.

20. Podle § 13 odst. 2 zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech převzít odpad jsou, s výjimkou převzetí nezbytného množství vzorků odpadu k rozborům, zkouškám nebo analýzám pro účely vědy, výzkumu a vývoje, k zjištění přijatelnosti odpadu do zařízení určeného pro nakládání s odpady, k zařazení odpadu do kategorie, k hodnocení nebezpečných vlastností odpadů a dalším rozborům a zkouškám nezbytným pro zajištění nakládání s odpady v souladu s právními předpisy, oprávněni a) provozovatel zařízení určeného pro nakládání s daným druhem a kategorií odpadu, b) obchodník s odpady s povolením pro daný druh a kategorii odpadu, c) obec za podmínek stanovených v § 59, nebo d) právnická osoba vykonávající činnost školy nebo školského zařízení nebo vysoká škola (dále jen "škola") za podmínek stanovených v § 20.

21. Podle § 121 odst. 1 písm. i) zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že nepředá odpad v souladu s hierarchií odpadového hospodářství způsobem stanoveným v § 13 odst. 1 písm. e).

22. Podle § 121 odst. 5 písm. c) zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech za přestupek právnické osoby nebo podnikající fyzické osoby lze uložit pokutu do 10 000 000 Kč, jde-li o přestupek podle odstavce 1 písm. a) až c), písm. g) bodu 2, písm. i) až k), n) až p), s) nebo v), odstavce 2 písm. b) až d), písm. e) bodu 1, písm. g), l), n) až q) nebo t) až z), odstavce 3 písm. d), e), h) až l), n), o), r) nebo v) nebo odstavce 4 písm. a) nebo f).

23. Podle § 2 odst. 1 zákona o přestupcích odpovědnost za přestupek se posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku (dále jen "pachatel") příznivější.

24. Podle § 7 zákona o přestupcích pokračováním v přestupku se rozumí takové jednání, jehož jednotlivé dílčí útoky vedené jednotným záměrem naplňují skutkovou podstatu stejného přestupku, jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení, blízkou souvislostí časovou a souvislostí v předmětu útoku.

25. Podle § 29 písm. a) zákona o přestupcích odpovědnost za přestupek zaniká uplynutím promlčecí doby.

26. Podle § 30 zákona o přestupcích promlčecí doba činí a) 1 rok, nebo b) 3 roky, jde-li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč.

27. Podle § 32 odst. 2 písm. a) zákona o přestupcích promlčecí doba se přerušuje oznámením o zahájení řízení o přestupku.

28. Soud předně uvádí, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné. Jeho odůvodnění je plně srozumitelné a je z něj zřejmé, z jakého skutkového stavu žalovaný správní orgán při rozhodování vyšel a jak relevantní skutková zjištění právně posoudil. Žalovaný se též v dostatečném rozsahu vypořádal se všemi základními odvolacími námitkami žalobkyně.

29. Poté, co soud přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

30. Nutno podotknout, že soud v souladu s § 71 odst. 1 písm. d) s.ř.s. za žalobní námitky (body) považoval pouze tu žalobní argumentaci, která směřuje proti závěrům napadeného rozhodnutí, nikoliv však doslovnou rekapitulaci odvolání, kterou žalobkyně rovněž vtělila do žaloby. S odvolacími námitkami se vypořádal žalovaný v napadeném rozhodnutí a bylo na žalobkyni, aby v případě nesouhlasu se skutkovými či právními závěry žalovaného jakožto odvolacího orgánu proti jeho závěrům brojila prostřednictvím konkrétních žalobních námitek.

31. Námitka žalobkyně, že pokud předala odpad společnosti RPproreal, která byla provozovatelem zařízení (CZK00364) určeného k nakládání s odpady a jako taková byla oprávněna odpady přijímat, nemohla se dopustit vytýkaného protiprávního jednání, je důvodná v části týkající se vytýkaného jednání, jehož se žalobkyně měla dopustit v roce 2020. Správní orgán prvního stupně i žalovaný totiž ignorovali podstatný rozdíl mezi právní úpravou obsaženou v zákoně č. 185/2001 Sb., o odpadech na straně jedné, která byla účinná do konce roku 2020, a novou právní úpravou obsaženou v zákoně č. 541/2020 Sb., o odpadech, která s účinností ode dne 1. 1. 2021 předchozí právní úpravu nahradila.

32. Obecná povinnost zakotvená v § 13 odst. 1 písm. e) zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, za jejíž porušení byla žalobkyně v projednávané věci sankcionována, tj. povinnost každého předat odpad, který sám nezpracuje v souladu s tímto zákonem, v souladu s hierarchií odpadového hospodářství 1. přímo nebo prostřednictvím dopravce odpadu pouze do zařízení určeného pro nakládání s daným druhem a kategorií odpadu nebo za podmínek podle § 16 odst. 3 do dopravního prostředku provozovatele takového zařízení, 2. obchodníkovi s odpady s povolením pro daný druh a kategorii odpadu, popřípadě dopravci odpadu určenému tímto obchodníkem, nebo 3. na místo určené obcí podle § 59 odst. 2 a 5 je nově stanovenou povinností, která v předchozí právní úpravě představované zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech zakotvena nebyla. O tom svědčí i důvodová zpráva k § 13 odst. 1 písm. e) zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, v níž se uvádí následující: „K nejdůležitější povinnosti stanovené tímto zákonem patří povinnost nakládat s odpady pouze v zařízení určeném pro nakládání s odpady. Výjimku představuje v souladu s rámcovou směrnicí shromažďování odpadu jeho původcem. Druhou výjimku představuje nakládání se vzorky v rámci zkoušení odpadů.

33. Tato povinnost společně s povinností předat odpad pouze do zařízení určeného pro nakládání s daným odpadem, případně obchodníkovi, u kterého je stejně zákonem zajištěno, že musí skončit v zařízení určeném pro nakládání s daným odpadem, představují základ pravidel, kterými zákon o odpadech zajišťuje ochranu životního prostředí a lidského zdraví při nakládání s odpady. Smyslem těchto povinností je, aby odpady vždy směřovaly do zařízení, která mají jasně vymezená pravidla, která musí při nakládání s odpady dodržovat.

34. Oproti dosavadnímu zákonu o odpadech je druhá povinnost nastavena odlišně. Doposud byla tato povinnost vymezena tak, že každý měl povinnost předat odpad provozovateli zařízení. To v praxi vyvolávalo několik typů problémů. Prvním z nich byla otázka, kdy došlo k předání odpadu a s tím spojeným přechodem odpovědnosti za zajištění nakládání s tímto odpadem. Druhým problémem pak byla otázka, jaký druh předání je zákonem myšlen, tedy zda pouze převedení právní nebo také předání fyzické. Z výše uvedených problémů pak vyplýval problém třetí, a tím byl nejasný vztah takového předání k vedení odpadové evidence. Nebylo totiž jasné, zda má být evidováno převedení do vlastnictví, předání fyzické při zahájení přepravy, či okamžik vstupu odpadu do odpadového zařízení.

35. Nově je tedy povinnost formulována jako povinnost předat odpad do zařízení určeného pro nakládání s odpady. Rozhodným okamžikem pro předání odpadu je provedení přejímky do zařízení. Okamžik, kdy provozovatel zařízení provede přejímku, je okamžikem, od kterého provozovatel zařízení ví, zda se jedná o odpad, který může být do zařízení přijat a odpad přijme. Zároveň je k tomuto okamžiku vázán okamžik přechodu vlastnictví k danému odpadu. Výjimku představuje situace, kdy je možné uskutečnit přejímku odpadu v plném rozsahu již při nakládce odpadu. V takovém případě může být odpad přijat do zařízení i do vlastnictví provozovatele zařízení již při zahájení přepravy. To se však týká pouze situace, kdy je odpad skutečně převážen do zařízení, do kterého je přijímán.“ (zvýraznění textu podtržením bylo přidáno soudem)

36. Jestliže zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, jenž byl účinný v roce 2020, žalobkyni neukládal povinnost předat odpad pouze do zařízení určeného pro nakládání s daným druhem a kategorií odpadu, a tato povinnost byla do nové právní úpravy (zákon č. 541/2020 Sb., o odpadech) vtělena s účinností od 1. 1. 2021, nelze jí v souladu s obecně platnou zásadou „nullum crimen sine lege“, která má svůj odraz v § 2 odst. 1 zákona o přestupcích, klást za vinu a sankcionovat ji za to, že svým jednáním v roce 2020 takovou povinnost porušila.

37. V roce 2020 bylo podle § 16 odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech povinností žalobkyně jakožto původce odpadů odpady, které sama nemohla využít nebo odstranit v souladu s tímto zákonem a prováděcími právními předpisy, převést do vlastnictví pouze osobě oprávněné k jejich převzetí podle § 12 odst.

3. Společnost RPproreal byla, jak žalovaný sám uvedl v napadeném rozhodnutí, provozovatelem zařízení CZK00364 určeného k nakládání s odpady, z čehož lze dovodit, že se jednalo o osobu oprávněnou k převzetí odpadu od žalobkyně do svého vlastnictví podle § 12 odst. 3 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech. Žalovaný ostatně tuto skutečnost v napadeném rozhodnutí ničím nezpochybnil. To, že společnost RPproreal nenakládala s odpadem převzatým od žalobkyně v zařízení CZK00364 určeném k nakládání s odpady, ale naložila s ním v rozporu se zákonem jinak, je pochybením této společnosti, nikoliv však pochybením žalobkyně, neboť ta v souladu s § 16 odst. 4 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech odpovídala za nakládání s odpady pouze do doby jejich převedení do vlastnictví společnosti RPproreal coby osoby oprávněné k jejich převzetí podle § 12 odst. 3.

38. Výše uvedené lze shrnout tak, že správní orgány obou stupňů pochybily, jestliže žalobkyni uznaly vinnou porušením povinnosti plynoucí z ustanovení § 13 odst. 1 písm. e) zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech i za jednání, jehož se dopustila v roce 2020, neboť zmíněné ustanovení v tomto roce nebylo platné a účinné a tehdy účinná právní úprava obsažená v zákoně č. 185/2001 Sb., o odpadech takovou povinnost neukládala. Jednáním, k němuž došlo v roce 2020, žalobkyně nemohla spáchat přestupek podle § 121 odst. 1 písm. i) zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech.

39. Soud nesdílí názor žalované, že jednání, za které byla žalobkyně v projednávané věci sankcionována, je jedním pokračujícím přestupkem, jenž se skládá z jednotlivých dílčích porušení zákona. Aby se mohlo jednat o pokračování v přestupku ve smyslu § 7 zákona o přestupcích, musely by jednotlivé dílčí útoky (mj.) naplňovat skutkovou podstatu stejného přestupku, což je ale vyloučeno. Jak již soud konstatoval výše, jednáním, k němuž došlo v roce 2020, nemohla žalobkyně naplnit skutkovou podstatu přestupku podle § 121 odst. 1 písm. i) zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, jejímž znakem je nesplnění povinnosti plynoucí z § 13 odst. 1 písm. e) téhož zákona, protože právní úprava účinná v roce 2020 takovou povinnost (rozuměj povinnost předat odpad pouze do zařízení určeného pro nakládání s daným druhem a kategorií odpadu) neukládala. Pouze na okraj soud dodává, že žalovaný zřejmě přehlédl, že ve výrokové části prvostupňového rozhodnutí ČIŽP stále nesprávně uvádí, že se žalobkyně dopustila trvajícího přestupku.

40. Druhá žalobní námitka, kterou je žalovanému vytýkáno porušení totožnosti skutku, důvodná není. Ze správního spisu plyne, že správní řízení o přestupku bylo se žalobkyní zahájeno dne 16. 3. 2023, kdy bylo jejímu právnímu zástupci doručeno oznámení ČIŽP o zahájení řízení datované stejným dnem. Vzhledem k závěrům zrušovacího rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 3. 2025 č. j. MZP/2025/ 220/46 rekvalifikovala ČIŽP sdělením ze dne 27. 3. 2025 jednání žalobkyně na pokračující přestupek, přičemž dílčí jednání týkající se (ne)předání odpadu z jednotlivých staveb z časového hlediska vymezila způsobem, který následně převzala i do výrokové části prvostupňového rozhodnutí. ČIŽP nicméně tímto úkonem nikterak nenarušila totožnost skutku. Jednalo se stále o stejné množství totožného odpadu (cca 28 000 tun zeminy a kamení) pocházejícího ze stejných staveb, přičemž nakládání s ním ze strany žalobkyně bylo popsáno shodně jako v oznámení o zahájení řízení ze dne 16. 3. 2023.

41. Ohledně totožnosti skutku se správní soudy dlouhodobě ztotožňují s pojetím tohoto institutu trestními soudy. V rozsudku ze dne 15. 8. 2019 č. j. 10 Afs 145/2019-57 Nejvyšší správní soud k této problematice shrnul: „Je jistě pravda, že „vymezení skutku, pro který je řízení zahájeno, musí mít určitý stupeň konkretizace, stejně tak jako musí být z oznámení o zahájení řízení zřejmé, co bude jeho předmětem a o čem bude v řízení rozhodováno“ (rozsudek ze dne 20. 11. 2003, čj. 5 A 73/2002-34, věc STAMP-ELZET). Krajský soud i žalobkyně mají jistě pravdu, že zásady trestního procesu jsou přiměřeně aplikovatelné i na poli správního trestání. Tyto zásady vyžadují, aby „skutek, o kterém je rozhodováno v rozhodnutí o uložení sankce, byl totožný se skutkem, pro který bylo zahájeno řízení“ (rozsudek ze dne 27. 5. 2011, čj. 5 Afs 53/2010-420, věc T-Mobile). Ovšem třeba zdůraznit, že „na samém počátku řízení není možné jeho předmět zcela přesně vymezit. V této fázi má správní orgán pouze informace plynoucí z jeho postupu před samotným zahájením správního řízení a z případných vnějších podnětů. Nicméně předmět jakéhokoliv zahajovaného řízení (a pro oznámení o zahájení správně-trestního řízení to platí zvláště) musí být identifikován dostatečně určitě tak, aby účastníkovi řízení bylo zřejmé, jaké jeho jednání bude posuzováno, a aby bylo zaručeno jeho právo účinně se v daném řízení hájit“ (rozsudek ze dne 31. 3. 2010, čj. 1 Afs 58/2009-541, č. 2119/2010 Sb. NSS, věc PHARMOS a další, bod 54)“.

42. Žalobkyně nikdy v průběhu řízení o přestupku nemohla být na pochybách, o kterém jejím jednání (skutku) je řízení vedeno. Totožnost skutku nebyla narušena tím, že trvání protiprávního jednání bylo v průběhu řízení sdělením ČIŽP ze dne 27. 3. 2025 upřesněno a na rozdíl od oznámení o zahájení řízení nově vymezeno daty, kdy mělo podle smluv uzavřených se společností RPproreal ze strany žalobkyně dojít k předání odpadu z jednotlivých staveb této společnosti. Je zcela běžné, že mezi zahájením řízení a rozhodnutím o přestupku vyjdou najevo další okolnosti, které se promítnou do finální právní kvalifikace, časového vymezení skutku či upřesnění jeho popisu; pokud však zůstává stejné alespoň jednání nebo následek a nepřidávají se zcela nová jednání či následky, pak soudní judikatura přisvědčuje zachování totožnosti skutku. V tomto směru lze poukázat například na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. Tzn 12/94 (R 1/1996/I), z něhož vyplývá, že je „(t)otožnost skutku v trestním řízení zachována, je-li zachována alespoň totožnost jednání nebo totožnost následku. Přitom nemusí být jednání nebo následek popsány se všemi skutkovými okolnostmi shodně, postačí shoda částečná“.

43. Soud s přihlédnutím k právě uvedenému nemohl přisvědčit ani námitce žalobkyně, že již došlo k promlčení části přestupku, jehož spáchání je jí kladeno za vinu, neboť tuto konstrukci žalobkyně nesprávně stavěla na posunu data zahájení řízení k datu 28. 3. 2025, kdy jí bylo doručeno sdělení ČIŽP ze dne 27. 3. 2025. Soud si je nicméně vědom toho, že s ohledem na jeho závěr o opodstatněnosti první žalobní námitky ve vztahu k jednání žalobkyně, k němuž došlo v roce 2020, nemá otázka promlčení odpovědnosti za toto jednání valný význam.

44. Co se týče výše uložené pokuty, resp. její přiměřenosti, soud se jí nezabýval, neboť to za dané situace považoval za předčasné. Napadené rozhodnutí je z výše popsaných důvodů nezákonné a je nutné ho zrušit. Bude úkolem žalovaného, případně správního orgánu prvního stupně, aby se v dalším řízení znovu zabýval otázkou přestupkové odpovědnosti žalobkyně za vytýkané jednání a v souladu se závěry zrušovacího rozsudku soudu přitom zohlednil relevantní právní úpravu, která v tom kterém období nakládání s odpady regulovala. Pokud správní orgán v dalším řízení opět přistoupí k vydání rozhodnutí, jímž bude žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku a bude jí za to uložena sankce, náležitě odůvodní i výši nově ukládané sankce, přičemž přihlédne zejména ke kritériím rozhodným pro určení druhu a výměru správního trestu, jež jsou vypočteny v § 37 zákona o přestupcích. Netřeba dodávat, že povinností správního orgánu bude zabývat se nejprve tím, zda přestupková odpovědnost žalobkyně již nezanikla.

45. Toliko na okraj soud dodává, že délka doby, po kterou trvalo protiprávní jednání pachatele, je pouze jedním z několika hledisek, na jejichž základě lze podle § 38 zákona o přestupcích usuzovat na povahu a závažnost přestupku. Žalovanému je nicméně nutno přisvědčit v tom, že v projednávané věci má pro určení celkové závažnosti přestupku mnohem větší význam (značné) množství odpadu, se kterým mělo být nakládáno v rozporu se zákonem, než je doba, po kterou mělo k protiprávnímu jednání docházet.

46. Protože žaloba je důvodná, soud podle § 78 odst. 1 s.ř.s. prvním výrokem rozsudku napadené rozhodnutí pro nezákonnost zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm bude správní orgán vázán právním názorem, který soud ve zrušujícím rozsudku vyslovil (§ 78 odst. 5 s.ř.s.)

47. Za splnění podmínek zakotvených v § 51 odst. 1 s. ř. s. soud o věci samé rozhodl bez jednání.

48. Žalobkyně byla ve sporu úspěšná, a proto soud druhým výrokem rozsudku v souladu s § 60 odst. 1 s.ř.s. rozhodl o povinnosti žalovaného zaplatit žalobkyni náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení. Ty spočívají jednak v zaplaceném soudním poplatku za řízení o žalobě ve výši 3 000 Kč a dále v nákladech souvisejících s právním zastoupením žalobkyně advokátem, které jsou tvořeny: a) odměnou za dva úkony právní služby (převzetí zastoupení, sepsání žaloby), přičemž sazba odměny za každý z těchto úkonů právní služby činí dle § 7 a § 9 odst. 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif) 4 620 Kč; b) dvěma paušálními náhradami hotových výdajů ve výši 450 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu); c) částkou 2 130 Kč odpovídající dani z přidané hodnoty, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování a z náhrad odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (§ 57 odst. 2 s.ř.s.). Celková výše nákladů, které žalobkyni v tomto řízení vznikly, tedy činí 15 270 Kč. Soud proto uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení v této výši, a to ve stanovené lhůtě k rukám jejího právního zástupce (§ 149 odst. 1 o.s.ř. ve spojení s § 64 s.ř.s.). Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Praha 29. července 2026 Mgr. Martin Kříž v. r. předseda senátu