17 A 30/2025

Rubrum

17 A 30/2025-44 USNESENÍ Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Taubera, soudkyně Pavly Klusáčkové a soudce Vadima Hlavatého ve věci žalobce: Lokama BT s.r.o., IČO: 07925573 se sídlem Praha 4, Jaurisova 515/4 proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání se sídlem Praha 2, Škrétova 44/6 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 21. 1. 2025, č. j. RRTV/616/2025-had, sp. zn. RRTV/2024/563/had, takto:

Výrok

I. Žaloba se odmítá.

II. Věc se postupuje předsedovi Rady pro rozhlasové a televizní vysílání.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Žalobci se vrací soudní poplatek ve výši 3 000 Kč.

Odůvodnění

1. Žalobce se podanou žalobou domáhá přezkoumání a zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, kterým byl žalobce prvním výrokem uznán vinným ze spáchání přestupku dle § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 242/2022 Sb., o službách platforem pro sdílení videonahrávek a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o službách platforem pro sdílení videonahrávek) [dále jen „zákon č. 242/2022 Sb.“], neboť poskytuje službu platformy pro sdílení videonahrávek https://prehraj.to, aniž do dne zahájení poskytování této služby učinil oznámení podle § 6 odst. 2 tohoto zákona. Druhým výrokem byla žalobci podle § 11 odst. 4 písm. a) zákona č. 242/2022 Sb. a § 35 písm. b) a § 46 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“), uložena pokuta ve výši 20 000 Kč. Třetím výrokem byla žalobci uložena povinnost uhradit paušální částku nákladů řízení ve výši 2 500 Kč.

2. Při předběžném posouzení věci soud dospěl k závěru, že je na místě postupovat podle § 46 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tzn. podanou žalobu odmítnout a současně ji postoupit správnímu orgánu k rozhodnutí o řádném opravném prostředku (rozkladu). Důvodem uvedeného závěru byla skutečnost, že se uplatní obecná právní úprava § 152 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), neboť zákon č. 242/2022 Sb. možnost podat řádný opravný prostředek nevylučuje. Současně ze zákona č. 242/2020 Sb. ani nevyplývá, že by se úprava opravného prostředku měla řídit Shodu s prvopisem potvrzuje M. S. 2 17 A 30/2025 zákonem č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů (dále jen „zákon č. 231/2001 Sb.“).

3. Pro úplnost soud podotýká, že nevešel na odůvodnění žalované, uvedené v podání ze dne 22. 4. 2025, které se k dotazu soudu, na základě jakého ustanovení právního předpisu je součástí napadeného rozhodnutí poučení o možnosti podat žalobu, aniž by účastník řízení před podáním žaloby vyčerpal opravný prostředek v podobě odvolání, respektive rozkladu, omezilo na strohé konstatování, že dotyčným ustanovením je § 65 s. ř. s., přičemž proti kolektivnímu orgánu, kterým žalovaná je, nelze podat odvolání, respektive rozklad.

4. Aby soud předešel překvapivosti svého rozhodnutí, vyrozuměl účastníky řízení o svém právním názoru na další postup ve věci.

5. Žalobce soudu sdělil, že se ztotožňuje s názorem soudu. Zároveň zdůraznil, že postupoval v souladu s poučením uvedeným v napadeném rozhodnutí.

6. Naproti tomu žalovaná názor soudu nepovažovala za správný. Uvedla, že soud opomíjí, že imanentní součástí právního řádu ČR je soulad s požadavkem vnitřní koherence. Právní řád obecně musí být vzájemně soudržný a logicky provázaný systém (viz nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 9/95, nebo nález Ústavního soudu ze dne 2. 7. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 2/97). Rozhodnutí žalované je z povahy věci rozhodnutím jednostupňovým, a to zejména s ohledem na úzkou specializaci v této oblasti a organizační strukturu. Jistou specifičnost výkonu působnosti odráží právě zákon č. 231/2001 Sb., který je pro žalovanou fundamentálním právním předpisem a který přímo vylučuje dvojinstančnost řízení. V těchto případech je poskytnuta právní ochrana adresátům právě až v rámci správního soudnictví (viz § 66 zákona č. 231/2001 Sb.).

7. Stejným prizmatem jsou posuzovány i jiné zákony, kterými je žalované přidělena pravomoc v oblasti výkonu veřejné moci. Namátkou žalovaná uvedla zákon č. 132/2010 Sb., o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání a o změně některých zákonů (zákon o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání), či zákon č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů. Ve všech těchto případech, kdy je žalované přidělena pravomoc v oblasti výkonu veřejné moci jiným zákonem než zákonem č. 231/2001 Sb., je dvojinstančnost řízení vyloučena z logických důvodů vždy. Na jednoinstančnost rozhodnutí žalovaného mimo jiné odkazuje i řada důvodových zpráv k právním předpisům.

8. Žalovaná právní názor soudu nepovažovala za korespondující s právem a měla za to, že jde proti obecné koncepci správního řízení před žalovanou, která není upravena pouze v zákoně č. 231/2001 Sb., ale také v zásadě v jakémkoliv jiném právním předpisu, který přiznává žalované pravomoc v rámci výkonu veřejné moci. Opačný právní názor by dle žalované vedl k nepřesným a nepředvídatelným závěrům.

9. Dále uvedla, že v případě povolení dvojinstančnosti řízení u úzce specializovaných správních orgánů je vždy zásadní stanovit konkrétní procedurální postup, kterým se budou příslušné správní orgány, jakož i osoby, s jejichž veřejnými právy a povinnostmi je nakládáno, řídit. Názornou ukázkou je dle žalované rozhodnutí České národní banky, proti kterému je přípustný rozklad a konkrétní procedurální postup je stanoven v zákoně č. 6/1993, o České národní bance. Kolegiální správní orgán rozhodující o rozkladu lze nalézt také i v zákoně č. Shodu s prvopisem potvrzuje M. S. 3 17 A 30/2025 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Stejně tak důležité je procedurálně upravit ustanovení tzv. rozkladové komise, které rovněž absentuje.

10. Na základě shora uvedeného měla žalovaná za to, že zákon č. 242/2022 Sb. obsahuje tzv. otevřenou mezeru v zákoně, jak je tato specifikována Melzerem (MELZER, Filip. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. Praha. C. H. Beck, 2009, s. 222– 229). Vyplnění určité mezery ve správním právu připouští i Nejvyšší správní soud (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2011, č. j. 9 As 47/2011–105).

11. Žalovaná uzavřela, že v případě zákona č. 242/2022 Sb. neexistuje ospravedlnitelný důvod, proč by zákonodárce záměrně vyloučil jednoinstančnost řízení žalované a účelně odkázal toliko na subsidiární užití správního řádu. Nadto procedurální otázky správního řízení nejsou v zákoně č. 242/2022 Sb. de facto upraveny vůbec.

12. Za uvedeného stavu věci soud vyšel z následující právní úpravy: - Podle § 1 odst. 2 správního řádu tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup. - Podle § 152 odst. 1 správního řádu proti rozhodnutí, které vydal ústřední správní úřad, ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni, lze podat rozklad. - Podle § 5 s. ř. s. nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon. - Podle § 46 odst. 5 s. ř. s. podal-li navrhovatel návrh proto, že se řídil nesprávným poučením správního orgánu o tom, že proti jeho rozhodnutí není přípustný opravný prostředek, soud z tohoto důvodu tento návrh odmítne a věc postoupí k vyřízení opravného prostředku správnímu orgánu k tomu příslušnému. Byl-li návrh podán včas u soudu, platí, že opravný prostředek byl podán včas.

13. Soud i po vyjádření žalované setrval na stanovisku, že je na místě postupovat podle § 46 odst. 5 s. ř. s., tzn. podanou žalobu odmítnout a současně ji postoupit správnímu orgánu k rozhodnutí o řádném opravném prostředku, a to z následujících důvodů:

14. V projednávaném případě byl žalobce shledán vinným z přestupku podle zákona č. 242/2022 Sb. Zákon č. 242/2022 Sb. sice v § 11 vymezuje jednotlivé přestupky, avšak současně tento zákon neobsahuje právní úpravu procesního postupu v řízení o přestupku. Vodítko, podle jakého právního předpisu by mělo být postupováno v případě řízení o přestupku podle zákona č. 242/2022 Sb. a zejména, zda je v tomto případě vyloučeno řízení o opravném prostředku, či nikoliv, z důvodové zprávy k zákonu č. 242/2022 Sb. nevyplývá.

15. Za uvedené situace je dle soudu nutno vyjít z § 1 odst. 2 správního řádu zakotvující obecnou a subsidiární povahu správního řádu. Správní řád je jako obecný právní předpis nutno použít vždy, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Zákon č. 242/2022 Sb. použití správního řádu nikterak nevylučuje. Úmysl zákonodárce vyloučit v daném případě správní řád nelze dovodit ani z důvodové zprávy k zákonu č. 242/2022 Sb.

16. Aplikaci § 1 odst. 2 správního řádu nelze vyloučit žalovanou namítanou úzkou specializací žalované a její organizační strukturou. Byť soud v plném rozsahu specifika postavení žalované, včetně toho, že se jedná o kolektivní orgán, vnímá, nejedná se o skutečnosti, které by samy o sobě odůvodňovaly vyloučení obecné právní úpravy správního řádu. Shodu s prvopisem potvrzuje M. S. 4 17 A 30/2025 17. Podle správního řádu (viz § 81 odst. 1 a § 152 odst. 2) je správní řízení zásadně řízením dvojinstančním. Jedná se o jednoznačný projev vůle zákonodárce připustit odvolání, respektive rozklad proti rozhodnutím správních orgánů jakožto obecné pravidlo s možnými výjimkami stanovenými správním řádem nebo jiným zákonem. Účastník řízení tak má v zásadě právo podat proti rozhodnutí správního orgánu opravný prostředek. Případná výjimka musí být výslovně stanovena pouze zákonem. Uvedené ostatně plyne i z judikatury Nejvyššího správního soudu, konkrétně z rozsudku ze dne 20. 8. 2020, č. j. 6 Azs 192/2020- 21, viz bod [13]. Zákon č. 242/2022 Sb. odchylku od možnosti podat opravný prostředek nestanoví.

18. Soud podotýká, že na obecnou úpravu správního řádu o možnosti podat proti rozhodnutí o přestupku opravný prostředek navazuje rovněž i přestupkový zákon, když v § 96 speciálně vůči § 81 správního řádu upravuje rozsah odvolacích práv jednotlivých účastníků řízení o přestupku.

19. Protože správní řízení je dle správního řádu obecně dvojinstanční a současně protože zákon č. 242/2022 Sb. nevylučuje možnost podat opravný prostředek proti rozhodnutí o přestupku, a nečiní tak ani přestupkový zákon, nelze než dospět k závěru, že proti rozhodnutí žalované o přestupku spáchaného podle zákona č. 242/2022 Sb., je přípustný opravný prostředek (rozklad).

20. Soud k poukazu žalobce na zákon č. 231/2001 Sb. akcentuje, že v relevantní právní úpravě zákona č. 242/2022 Sb. není obsažen žádný odkaz na zákon č. 231/2001 Sb., a to ani v příslušné části důvodové zprávy k tomuto zákonu. Rovněž zákon č. 231/2001 Sb. včetně jeho důvodové zprávy nikterak neupravuje možnost použití tohoto zákona i na řízení o přestupku vedená podle zákona č. 242/2022 Sb., případně jiného zákona. Pro použití zákona č. 231/2001 Sb. na řízení o přestupku podle zákona č. 242/2022 Sb. tak chybí právní podklad.

21. Poukaz žalované na jiná přestupková řízení, která jsou jí vedena a ve kterých je vyloučeno konání odvolacího řízení, neshledal soud relevantní. Je tomu tak proto, že zákony, na které žalovaná poukazovala, tj. zákon č. 231/2001 Sb., zákon č. 132/2010 Sb. a zákon č. 40/1995 Sb., obsahují výslovnou výjimku z použití správního řádu, a to právě pokud jde o konání odvolacího, respektive rozkladového řízení (viz § 66 zákona č. 231/2001 Sb., § 16 zákona č. 132/2010 Sb., § 8c odst. 2 zákona č. 40/1995 Sb.). Nejedná se tedy o srovnatelné případy s projednávaným případem, neboť jak soud uvedl výše, v projednávaném případě není zákonem č. 242/2022 Sb. možnost podání opravného prostředku vyloučena.

22. Nerelevantními soud shledal rovněž odkazy žalované na právní úpravu České národní banky a Rady Českého telekomunikačního úřadu. V těchto případech jsou procesní pravidla jednoznačně upravena v příslušných zákonech. Zákonodárce tak dal jednoznačně najevo svůj úmysl odchýlit se od obecné právní úpravy správního řádu. To však není případ přestupků podle zákona č. 242/2022 Sb.

23. Soud pak má rovněž za to, že v projednávaném případě nejde ani o tzv. mezeru v zákoně. Při posouzení uvedené otázky soud vyšel z obecných závěrů usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2016, č. j. 8 As 79/2014-108, č. 3428/2016 Sb. NSS, a rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2020, č. j. 6 Azs 192/2020-21, a ze dne 17. 1. 2024, č. j. 8 Afs 59/2023-39.

24. Pravá mezera (logická nebo technická) vyžaduje, aby aplikace určité pozitivněprávní normy logicky předpokládala jinou právní normu, která však chybí a bez jejíhož doplnění je dané Shodu s prvopisem potvrzuje M. S. 5 17 A 30/2025 ustanovení neaplikovatelné. V takovém případě je z hlediska účelnosti práva třeba takovou mezeru odstranit aplikačním dotvořením práva soudem. V projednávaném případě však dotčená ustanovení zákona č. 242/2022 Sb. a správního řádu lze v jejich vzájemné souvislosti technicky aplikovat a současně řízení o opravném prostředku lze provést. Soudu není znám žádný důvod, pro který by nemohlo být v projednávaném případě vedeno řízení o opravném prostředku (rozkladu), respektive žádný takový důvod z právní úpravy zákona č. 242/2022 Sb., ze správního řádu a rovněž ani z jiného zákona nevyplývá. Pokud pak žalovaná poukazuje na absenci rozkladové komise u žalované, respektive absenci procedurálních pravidel pro její ustanovení, soud odkazuje na § 152 odst. 3 správního řádu, upravující způsob ustanovení rozkladové komise. Soud neshledal žádný důvod, pro který by nebylo možno aplikovat toto ustanovení i v projednávaném případě a rozkladovou komisi zřídit. S ohledem na shora uvedené má soud za to, že právní řád žádnou pravou mezeru neobsahuje, neboť nejde o „slepý“ odkaz na neexistující právní normu.

25. V projednávaném případě nejde ani o tzv. mezeru nepravou (teleologickou či axiologickou). Nepravé mezery jsou vždy spjaty s tzv. teleologickým pozadím právního řádu, tedy s hodnotami a principy, na nichž je jako celek založen. V daném případě však z hodnot a principů právního řádu ČR nevyplývá naléhavá potřeba vyloučení řízení o opravném prostředku, která by ospravedlnila dotvoření práva nad rámec doslovného výkladu textu zákona. Jak konstatoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 29. 8. 2017, č. j. 5 As 154/2016 - 62, č. 3632/2017 Sb. NSS: „Možnost výkladu contra legem, tj. v rozporu s výslovným zněním právního předpisu (aniž by takový závěr byl textem vykládaných ustanovení, byť i chápaným do jisté míry volněji, umožněn), připadá v úvahu pouze výjimečně, např. v případě nutnosti zaplnění mezery v právu nebo naopak teleologické redukce…, a to výlučně v případech, kdy si takový aplikační postup vyžaduje důležitý důvod vyplývající z ústavního pořádku“. Soud žádný důležitý důvod, který by dosahoval ústavněprávní relevance, v projednávaném případě neshledal. Takovým důvodem ze své podstaty nemůže být úzká specializace žalované a rovněž ani její organizační struktura. Přestupková řízení jsou totiž obecně dvojstupňová. Výjimku z práva na podání opravného prostředku tak nelze dotvořit analogickým použitím § 66 zákona č. 231/2001 Sb. V tomto případě pak má soud i pochyby o tom, zda by analogické použití zákona č. 231/2001 Sb. nebylo v neprospěch účastníka přestupkového řízení, což by jeho použití zcela vylučovalo.

26. Na základě shora nastíněných úvah soud dospěl k závěru, že se v projednávaném případě nejedná o tzv. mezeru v zákoně.

27. Pokud pak žalovaná poukazuje na skutečnost, že v zákoně č. 242/2022 Sb. nejsou upraveny žádné procedurální otázky, soud sděluje, že to je právě důvod, pro který v projednávaném případě aplikoval správní řád. Správní řád totiž upravuje obecně vedení správního řízení, přičemž specifika pro přestupkové řízení, která reflektují zvláštnost tohoto typu řízení, jsou upravena v přestupkovém zákoně. Oba zákony, tj. správní řád a přestupkový zákon, je nutno v řízení o přestupku podle zákona č. 242/2022 Sb. vzájemně aplikovat.

28. Závěrem soud uvádí, že má za to, že výše nastíněné úvahy jsou plně v souladu s požadavkem na vnitřní koherenci právního řádu ČR, který vyplývá z žalovanou obecně nastíněných nálezů Ústavního soudu.

29. S ohledem na shora uvedené soud podle § 5 s. ř. s. ve spojení s § 46 odst. 5 s. ř. s. žalobu odmítl a zároveň tuto žalobu postoupil předsedovi žalované. Soud dospěl k závěru, že nadřízený orgán žalované nelze určit podle § 178 odst. 1 správního řádu (žádný zákon Shodu s prvopisem potvrzuje M. S. 6 17 A 30/2025 nestanoví, kdo je nadřízený správní orgán žalované, stejně tak není žádným právním předpisem určen správní orgán, který by rozhodoval o odvolání, popřípadě by vykonával dozor). Na místě je tak nutno použít § 178 odst. 2 správního řádu. Aplikací § 178 odst. 2 správního řádu dospěl soud k závěru, že nadřízeným orgánem žalované, která je ústředním správním orgánem (viz § 4 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb.), je vedoucí tohoto úřadu, tj. předseda Rady pro rozhlasové a televizní vysílání. Předseda dle § 9 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb. totiž řídí činnost žalované a jedná její jménem. Skutečnost, že je předseda žalované oprávněn a současně povinen řídit činnost žalované, nutně vede k závěru, že je současně vedoucím ústředního správního úřadu.

30. Závěrem soud sděluje žalobci, že za situace, kdy neproběhlo řízení o opravném prostředku, se nemůže věcně zabývat podanou žalobou, neboť soudnímu přezkumu musí vždy předcházet přezkum nadřízeného správního orgánu. Bude tedy na předsedovi žalované, aby rozhodl o rozkladu žalobce proti rozhodnutí žalované ze dne 21. 1. 2025, č. j. RRTV/616/2025-had, sp. zn. RRTV/2024/563/had. Teprve následně může být podána správní žaloba. V této souvislosti soud připomíná, že včasnost podaného rozkladu se posuzuje podle § 46 odst. 5 s. ř. s.

31. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 3 věta prvá s. ř. s., podle kterého žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo žaloba odmítnuta.

32. Žalobce zaplatil soudní poplatek za řízení o žalobě ve výši 3 000 Kč. Podle § 10 odst. 3 věta třetí zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích (dále jen „zákon o soudních poplatcích“), byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený poplatek. Soud tedy rozhodl, že žalobci bude vrácen zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč, a to z účtu městského soudu ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí v souladu s § 10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích.

Poučení

Proti výrokům I., II. a III. tohoto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Shodu s prvopisem potvrzuje M. S. 7 17 A 30/2025 Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na hlavní straně jeho internetových stránek v rámečku Rychlé odkazy – Úhrada soudních poplatků. Pokud jde o výrok IV. tohoto rozhodnutí, platí, že proti usnesením ve věcech poplatků vydaným soudy ve správním soudnictví není odvolání přípustné (§ 13 odst. 1 a § 14 zákona o soudních poplatcích). Praha 19. června 2025 Milan Tauber v.r. předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje M. S.