3 A 9/2025

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudců Mgr. Ivety Postulkové a JUDr. Petry Kamínkové ve věci žalobkyně: Mgr. Š. M., bytem X, právně zastoupená advokátem Mgr. Michalem Nerudou, sídlem náměstí Čs. legií 500, 530 02 Pardubice, proti žalovanému: generální ředitel Generálního ředitelství cel, sídlem Budějovická 7, 140 96 Praha 4, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného ve věci odvolání žalobkyně proti sdělení zástupce generálního ředitele a ředitele sekce 03 Pátrání Generálního ředitelství cel ze dne 7. 6. 2024, č. j. 28389/2024-900000-03, takto:

Výrok

I. Žalovanému se ukládá povinnost vydat rozhodnutí o odvolání žalobkyně proti sdělení zástupce generálního ředitele a ředitele sekce 03 Pátrání Generálního ředitelství cel ze dne 7. 6. 2024, č. j. 28389/2024-900000-03, do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení 27 280 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám právního zástupce žalobkyně, advokáta Mgr. Michala Nerudy.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“ či „soud“) dne 21. 1. 2025 se žalobkyně domáhala ochrany proti nečinnosti správního orgánu spočívající v nevydání rozhodnutí o odvolání žalobkyně proti sdělení zástupce generálního ředitele a ředitele sekce 03 Pátrání Generálního ředitelství cel (dále jen „GŘC“) ze dne 7. 6. 2024, č. j. 28389/2024-900000-03 (dále též „sdělení služebního funkcionáře“).

2. Z žaloby a jejích příloh vyplývá, že žalobkyně podala dne 4. 12. 2023 u žalovaného žádost o úhradu nákladů na dioptrické brýle jakožto ochrannou pomůcku při práci (dále též „žádost“). V ní poukázala na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 22. 12. 2022 ve věci C-392/21, jenž se zabýval výkladem čl. 9 směrnice Rady 90/270/EHS ze dne 29. května 1990, o minimálních požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví pro práci se zobrazovacími jednotkami (dále jen „směrnice“).

3. Na žádost reagoval zástupce generálního ředitele a ředitel sekce 03 – Pátrání GŘC dopisem sp. zn. 1322/2024-900000-03, v němž žalobkyni vyzval k doplnění, neboť z žádosti není zřejmé, z jakého důvodu žalobkyně o úhradu nákladů žádá, resp. o jaké rozhodné skutečnosti svou žádost opírá a zda a jak tyto náklady vznikly.

4. Dne 3. 5. 2024 žalobkyně požádala Ministerstvo financí o uplatnění opatření proti nečinnosti GŘC ve věci požadavku o úhradu ochranné pomůcky – dioptrických brýlí. Usnesením ze dne 23. 5. 2024, č. j. MF-14492/2024/3902-3 ministr financí toto podání postoupil z důvodu věcné nepříslušnosti generálnímu řediteli GŘC.

5. Sdělením ze dne 7. 6. 2024, č. j. 28389/2024-900000-03, zástupce generálního ředitele a ředitele sekce Pátrání žádosti žalobkyně ze dne 4. 12. 2023 nevyhověl. Konstatoval, že nedošlo ke splnění ani prokázání žádné ze stanovených podmínek ve smyslu čl. 9 odst. 3 směrnice a uvedl důvody, které jej k tomuto závěru vedly.

6. Proti sdělení služebního funkcionáře podala žalobkyně dne 24. 6. 2024 odvolání. Protože žalovaný o tomto odvolání ve stanovené lhůtě nerozhodl, žalobkyně se podáním ze dne 16. 10. 2024 obrátila na ministra financí s žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti GŘC.

7. Ve sdělení ze dne 20. 11. 2024, č. j. MF-40914/2024/7102-8, ministr financí uvedl, že opatření proti nečinnosti nepřijal, neboť ve věci neprobíhá správní řízení, a proto GŘC není nezákonně nečinné. Ministr financí uvedl, že žádost nevedla a ani nemohla vést k zahájení správního řízení, a byla proto vyřízena sdělením ze strany ředitele sekce. Toto sdělení je přípisem správního orgánu, které nemá povahu rozhodnutí, neboť se jím v určité věci nezakládají, nemění ani neruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby ani v určité věci neprohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má, anebo nemá. Podání označené jako odvolání tak nemohlo být způsobilé zahájit odvolací řízení. Žalobní argumentace 8. Žalobkyně s právním názorem ministra financí nesouhlasí. Má za to, že rozhodnutí o odvolání mělo být vydáno v rámci řízení zahájeného na základě její žádosti ze dne 4. 12. 2023. Žalobkyně je přesvědčena, že sdělení služebního funkcionáře bylo po materiální stránce rozhodnutím o jejích právech a povinnostech, neboť předmětnou žádostí uplatnila právo na osobní ochranné pomůcky ve smyslu ust. § 89 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“). Tím, že bylo o právech a povinnostech žalobkyně rozhodnuto pouze formou dopisu, nadto nedostatečně odůvodněného, byla zkrácena na svých právech, protože neměla možnost uplatnit všechna svá procesní práva.

9. Dále žalobkyně poukazuje na to, že si ministr financí protiřečí, neboť v rozporu s nynějším tvrzením vydal dne 23. 5. 2024 pod č. j. MF-14492/2024/3902-3 usnesení ve věci žádosti žalobkyně o uplatnění opatření proti nečinnosti, v němž uvedl: „Doposud nebylo ukončeno řízení ve věcech služebního poměru podle zákona č. 361/2003 Sb., zahájené podáním ze dne 5. 12. 2023 u věcně příslušného služebního funkcionáře, ředitele sekce 03 Pátrání Generálního ředitelství cel.“ 10. Žalobkyně brojí rovněž proti tvrzení, kterým ministr financí odůvodnil, že žádost nevedla k zahájení správního řízení: „Z žádného ustanovení služebního zákona pak nevyplývá, že by bezpečnostní sbor měl povinnost proplácet osobní ochranné prostředky, které byly zakoupeny přímo příslušníkem bezpečnostních sborů, coby výsledek jeho osobní iniciativy. Stejně tak žádné ustanovení služebního zákona nezakotvuje možnost příslušníka bezpečnostních sborů o proplacení takto pořízených osobních ochranných pomůcek žádat.“ Žalobkyně pokládá tento závěr za předčasný a nesprávný a je přesvědčena, že ministru financí takové věcné posuzování nepříslušelo.

11. Na podporu své argumentace žalobkyně odkázala na rozhodnutí městského soudu ze dne 12. 4. 2023, č. j. 10 A 9/2023-96. Vyjádření žalovaného 12. Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl zamítnutí žaloby. Uvedl, že nebyl povinen rozhodnout o podání žalobkyně ze dne 24. 6. 2024 jako o odvolání proti sdělení služebního funkcionáře, neboť je pouhým sdělením, které není rozhodnutím, a to ani v materiálním smyslu. Žalovaný k tomu odkázal na rozsudek městského soudu ze dne 21. 1. 2025, č. j. 15 A 107/2024-37.

13. Dle žalovaného rozsudek městského soudu ze dne 12. 4. 2023, č. j. 10 A 9/2023-96 s projednávanou věcí nesouvisí, nadto byla kasační stížnost žalobkyně proti tomuto rozsudku zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 23. 10. 2023, č. j. 8 As 76/2023-56, rovněž její následná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3312/23 ze dne 10. 1. 2024. Žalovaný se plně ztotožnil s argumentací ministra financí uvedenou v jeho sdělení ze dne 20. 11. 2024, č. j. MF- 40914/2024/7102-8, jež se shoduje s právním názorem GŘC, který je uveden již ve stanovisku k nečinnosti poskytnutém ministrovi financí. Žalovaný na tuto argumentaci odkazuje. Posouzení věci soudem 14. Soud předesílá, že o právě projednávané věci již jednou rozhodl rozsudkem ze dne 23. 10. 2025, č. j. 3 A 9/2025-21, a to tak, že žalobu zamítl. Rozsudek zdejšího soudu však byl ke kasační stížnosti žalobkyně zrušen rozsudkem NSS ze dne 26. 5. 2026, č. j. 9 As 172/2025- 32, pro nesprávné posouzení právní otázky, zda je sdělení služebního funkcionáře rozhodnutím ve smyslu § 181 odst. 1 zákona o služebním poměru. Nejvyšší správní soud vyslovil následující závěr: „Nejvyšší správní soud zastává názor, že sdělení služebního funkcionáře bylo vydáno v řízení ve věcech služebního poměru. Rovněž z něj vyplývá věcné vypořádání žádosti stěžovatelky v tom smyslu, že nemá právo na uplatněnou náhradu za dioptrické brýle. Tímto sdělením, byť nebylo označeno jako rozhodnutí, tak bylo rozhodnuto o žádosti stěžovatelky ve smyslu § 181 odst. 1 zákona o služebním poměru. Bylo-li proti němu podáno odvolání podle § 190 odst. 1 zákona o služebním poměru, pak bylo povinností žalovaného o odvolání rozhodnout.“ (viz bod 29). Vysloveným právním názorem NSS je městský soud v dalším řízení vázán.

15. Soud rozhodoval na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§ 81 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního; dále jen „s. ř. s.“). O věci samé rozhodl bez nařízení jednání, neboť žalobkyně ani žalovaný s takovým projednáním věci ve lhůtě stanovené výzvou soudu ze dne 10. 6. 2026 nevyjádřili nesouhlas (§ 51 odst. 1 s. ř. s.).

16. Soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

17. Podle ust. § 79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.

18. Podle § 170 zákona o služebním poměru v řízení ve věcech služebního poměru se rozhoduje o právech nebo povinnostech účastníků.

19. Podle § 178 odst. 1 zákona o služebním poměru řízení se zahajuje na žádost účastníka nebo z podnětu bezpečnostního sboru.

20. Podle § 178 odst. 2 písm. a) zákona o služebním poměru řízení je zahájeno dnem, kdy je žádost účastníka doručena věcně příslušnému služebnímu funkcionáři.

21. Podle § 181 odst. 1 zákona o služebním poměru rozhodnutím je úkon služebního funkcionáře v určité věci, jímž se zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určeného účastníka nebo jímž se prohlašuje, že tento účastník má určitá práva a povinnosti.

22. Podle § 190 odst. 1 zákona o služebním poměru účastník může podat odvolání proti rozhodnutí služebního funkcionáře do 15 dnů ode dne jeho doručení. Účastník podává odvolání u služebního funkcionáře, který rozhodnutí vydal.

23. Podle § 190 odst. 9 věty první zákona o služebním poměru odvolací orgán je povinen rozhodnout o odvolání bez zbytečného odkladu, nejpozději do 90 dnů ode dne jeho podání.

24. Z ustanovení § 79 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že nečinnost ve smyslu soudního řádu správního nastává tehdy, jestliže správní orgán má povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé (nebo osvědčení), avšak ve stanovené lhůtě tak neučiní. Žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu tedy neslouží jako ochrana proti jakémukoliv typu pasivity správního orgánu, ale pouze proti nevydávání aktu, který má být rozhodnutím ve smyslu dle § 65 odst. 1 s. ř. s. (srov. např. rozsudek ze dne 31. 3. 2009, č. j. 8 Ans 1/2008-170). Rozhodnutí ve věci se tak odvíjí od řešení právní otázky, zda je sdělení žalovaného služebního funkcionáře rozhodnutím ve smyslu § 181 odst. 1 zákona o služebním poměru.

25. První otázkou, kterou je třeba postavit na jisto, je obsah a povaha žádosti žalobkyně. Zabýval se jí již také Nejvyšší správní soud a konstatoval: „V žádosti je uvedeno, že jde o „žádost o úhradu nákladů na dioptrické brýle v souladu s rozhodnutím Soudního dvora Evropské unie“. Stěžovatelka výslovně požádala o úhradu nezbytných nákladů vynaložených na dioptrické brýle, které nosí při práci. Tento nárok odůvodnila tím, že podle rozsudku Soudního dvora C-392/21, Inspectoratul General pentru Imigrări, jí náklady na dioptrické brýle „zaměstnavatel musí zaplatit“, aniž by muselo jít o brýle, které používá pouze v práci. Může jít i o brýle, které nosí běžně a současně je využívá při práci.“. NSS podrobně vysvětlil, že „Přestože v žádosti stěžovatelky nebylo specifikováno, o jaké konkrétní dioptrické brýle má jít a jaká částka za ně má být uhrazena a komu, vyplývá z ní, že jejím předmětem byla náhrada nákladů, které stěžovatelce vznikly v souvislosti se zajištěním těchto brýlí z vlastních prostředků. Stěžovatelka spojuje tyto náklady se služebním poměrem, neboť – jak vyplývá z jejích tvrzení – je měla vynaložit jako příslušnice bezpečnostního sboru za osobní ochrannou pomůcku pro účely výkonu své služby. Svůj nárok konkretizovala prostřednictvím faktury společnosti DOKTOR KLAIN za dioptrické ochranné brýle. Právě vymezení uplatněného nároku, jak vyplývá z uvedených tvrzení stěžovatelky, je důvodem, pro který má její žádost povahu žádosti ve smyslu § 178 odst. 1 zákona o služebním poměru, kterou se zahajuje řízení ve věcech služebního poměru. Pro posouzení povahy žádosti bylo naopak bez významu, zda stěžovatelka tvrzený nárok vůči bezpečnostnímu sboru skutečně má, ať už na základě zákona o služebním poměru nebo přímo na základě práva Evropské unie.“.

26. V návaznosti na výše uvedené lze shrnout, že podanou žádostí se žalobkyně domáhala úhrady konkrétních nákladů, které již vynaložila z vlastních prostředků na dioptrické brýle a které doložila zakázkovým listem – fakturou na částku 14 135 Kč a lékařskou zprávou. Tento nárok žalobkyně spojovala se svým služebním poměrem. Takto vymezená žádost se tedy týkala tvrzeného práva žalobkyně vůči bezpečnostnímu sboru, a měla tak povahu žádosti ve smyslu § 178 odst. 1 zákona o služebním poměru. Proto žádostí žalobkyně ze dne 4. 12. 2023 bylo zahájeno řízení ve věcech služebního poměru.

27. V takto zahájeném správním řízení vydal zástupce generálního ředitele a ředitel sekce 03 dne 7. 6. 2024 sdělení č. j. 28389/2024-900000-03. Soud připomíná, že označení úkonu správního orgánu samo o sobě jeho právní povahu neurčuje. Aby šlo o rozhodnutí, musí být vedle materiální stránky, tedy zejména dotčení práv adresáta, naplněna i stránka formální: úkon musí být výsledkem určitého formalizovaného postupu, který právní předpis předpokládá (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, body 17 a 23, a ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS, body 30 až 33). Tento materiálně-formální přístup je třeba uplatnit i při posouzení sdělení služebního funkcionáře.

28. Služební funkcionář se v předmětném sdělení s žádostí obsahově vypořádal. Vyhodnotil skutkové okolnosti významné pro uplatněný nárok, posoudil podmínky, za nichž lze náklady na dioptrické brýle hradit, a uzavřel, že tyto podmínky žalobkyně nesplnila. Po materiální stránce tedy bylo správním orgánem autoritativně určeno, že žalobkyně nemá právo na úhradu nákladů, které uplatnila v žádosti, čímž bylo zasaženo do její právní sféry.

29. Sdělení služebního funkcionáře lze za rozhodnutí pokládat rovněž po formální stránce. Jak již bylo vysvětleno, sdělení bylo vydáno v řízení ve věcech služebního poměru zahájeném žádostí žalobkyně. Jeho vydání předcházelo doplnění žádosti na výzvu služebního funkcionáře a opatření podkladů k posouzení uplatněného nároku. Sdělení bylo také žalobkyni předepsaným způsobem doručeno. Pouhá skutečnost, že sdělení nebylo označeno jako rozhodnutí a neobsahovalo náležitosti stanovené v § 181 zákona o služebním poměru, nemůže mít na jeho právní povahu vliv.

30. Sdělením služebního funkcionáře tedy bylo rozhodnuto o žádosti žalobkyně ve smyslu § 181 odst. 1 zákona o služebním poměru. Na tom nemůže nic změnit ani argument žalovaného, že zákon o služebním poměru upravuje poskytování ochranných prostředků toliko věcným plněním, nikoli peněžitou úhradou. Tento argument může být významný při meritorním posouzení odvolání, nikoli při posouzení, zda bylo o žádosti zahájeno řízení a zda o ní bylo rozhodnuto.

31. Žalobkyně podala proti sdělení služebního funkcionáře odvolání, čímž žalovanému vznikla povinnost o něm rozhodnout. Lhůta stanovená v § 190 odst. 9 zákona o služebním poměru marně uplynula již dne 20. 9. 2024. Podáním ze dne 16. 10. 2024 žalobkyně požádala o uplatnění opatření proti nečinnosti žalovaného, avšak ministr financí takové opatření nepřijal, o čemž žalobkyni informoval sdělením ze dne 20. 11. 2024, č. j. MF- 40914/2024/7102-8. Žalobkyně tedy bezvýsledně vyčerpala prostředek ochrany proti nečinnosti, a splnila tak podmínku řízení vyplývající z § 79 odst. 1 s. ř. s. Protože žalovaný o odvolání žalobkyně do dne vydání tohoto rozsudku stále nerozhodl, žaloba na ochranu proti nečinnosti žalovaného je důvodná. Soud proto žalovanému ve výroku I uložil povinnost rozhodnout o odvolání žalobkyně podle § 81 odst. 2 s. ř. s.

32. Při určení lhůty k vydání rozhodnutí soud přihlédl k tomu, že účelem nečinnostní žaloby je co nejrychlejší odstranění nečinnosti správního orgánu. Lhůta by proto měla být co nejkratší, poskytuje-li současně správnímu orgánu dostatečný prostor pro úkony nezbytné k vydání rozhodnutí a pro vydání rozhodnutí samotného (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 3. 2017, č. j. 9 Azs 21/2017-57). Žalovaný má odvolání k dispozici již od června roku 2024. Dosavadní nečinnost vycházela z nesprávného právního názoru, že sdělení služebního funkcionáře nepředstavuje rozhodnutí, a odvolání proto nelze projednat. Tento názor však závazně vyvrátil Nejvyšší správní soud. Městský soud neshledal, že by nyní byly zapotřebí takové procesní úkony, které by odůvodňovaly poskytnutí lhůty blížící se zákonnému limitu 90 dnů podle § 190 odst. 9 zákona o služebním poměru. Patnáctidenní lhůtu proto soud shledal přiměřenou.

33. Výrok II o nákladech řízení vychází z ust. § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měla plný úspěch žalobkyně, jejíž náklady jsou tvořeny zaplaceným soudním poplatkem za žalobu ve výši 2 000 Kč a za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč a dále odměnou advokáta za čtyři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba, kasační stížnost, replika) po 4 620 Kč podle § 11 odst. 1 písm. a), d), § 7 bodu 5, § 9 odst. 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb. (advokátní tarif), včetně náhrady hotových výdajů (4 x 450 Kč) podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. Soud proto uložil žalovanému, aby ve stanovené lhůtě nahradil žalobkyni náklady řízení ve výši 27 280 Kč (7 000 Kč + 18 480 Kč + 1 800 Kč), a to k rukám jejího právního zástupce.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. Praha 22. července 2026 JUDr. Ludmila Sandnerová v. r. předsedkyně senátu Shodu s prvopisem potvrzuje M. H., DiS.