5 A 88/2025

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Gabriely Bašné a soudců Mgr. Ondřeje Hrabce a Mgr. Kateřiny Kozákové ve věci žalobce: MAXPOL HANDEL Günter Kensy se sídlem Głowna 59, Kudowa-Zdrój, Polská republika zastoupený Mgr. Ing. Vítězslavem Zdeňkem, advokátem se sídlem Mlýnská 938/4, Olomouc proti žalované: Ústřední veterinární správa Státní veterinární správy se sídlem Slezská 100/7, Praha 2 – Vinohrady o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 18. 6. 2025, č. j. SVS/2025/075939, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalované ze dne 18. 6. 2025, č. j. SVS/2025/075939, s e r u š í a věc s e v r a c í žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná j e p o v i n n a zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě v celkové výši 15 270 Kč k rukám jeho zástupce Mgr. Ing. Vítězslava Zdeňka, advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Městská veterinární správa v Praze Státní veterinární správy (dále „prvostupňový správní orgán“) provedla dne 25. 2. 2023 kontrolu na farmářských trzích v Praze 9, kde žalobce u stánku na pozicích F26 až F28 prodával rybí, masné a mléčné výrobky. Během kontroly veterinární inspektorky zjistily pochybení, za které prvostupňový správní orgán uznal žalobce příkazem ze dne 1. 3. 2024, č. j. SVS/2023/086921-A, vinným. Proti příkazu podal žalobce odpor. Po proběhlém správním řízení prvostupňový správní orgán rozhodnutím ze dne 26. 2. 2025, č. j. SVS/2025/031348, uznal žalobce vinným z přestupku dle § 72 odst. 1 písm. o) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči, ve znění účinném do 31. 12. 2023, kterého se dopustil tím, že se podílel na uvádění živočišných produktů na trh, aniž by obdržel vyrozumění o provedené registraci, čímž porušil § 22 odst. 3 zákona o veterinární péči. Za uvedený přestupek prvostupňový správní orgán uložil žalobci pokutu ve výši 40 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.

2. Žalovaná v záhlaví tohoto rozsudku uvedeným rozhodnutím částečně změnila prvostupňové rozhodnutí v tom, že změnila právní kvalifikaci porušeného ustanovení z § 22 odst. 3 veterinárního zákona na § 22 odst. 1 písm. a) veterinárního zákona, a odpovídajícím způsobem změnila popis právní kvalifikace ve výroku prvostupňového správního rozhodnutí. Žalovaná totiž shledala, že žalobce se pouze nepodílel na uvádění živočišných výrobků na trh, ale zacházel s těmito produkty. Tuto změnu žalovaná posoudila jako pouze formální změnu. Ve zbytku prvostupňové správní rozhodnutí potvrdila.

3. Žalovaná v žalobou napadeném rozhodnutí nejdříve citovala z odborné publikace, dle které „je nepřípustné poskytovat „přeshraničně“ službu v jiné zemi EU pravidelně a dlouhodobě – tedy např. pravidelně vždy jeden den v týdnu či jeden týden v měsíci. Také služby, jejichž poskytování je dlouhodobě vázáno na určité místo (např. provozování restaurace, hotelu, kadeřnického salonu), nelze obecně poskytovat přeshraničně.“ Z této citace dle žalované plyne, že o přeshraniční podnikání se nejedná, je-li vázáno na určité místo. Žalobce měl uzavřenou nájemní smlouvu na prodejní místo na trhu, a to více než půl roku. Sám žalobce připustil, že si nájem na trzích platí dopředu na měsíc, do České republiky jezdí na trhy opakovaně, je mu známo, jaký zájem o jeho zboží je a jakým způsobem prodej na trhu probíhá. Dle žalované se tak nejedná o nahodilou a příležitostnou činnost.

4. V úvahách o výši trestu uvedla, že registrace příslušného zařízení je první úkon, který osoba zacházející se živočišnými produkty musí provést, jelikož podle registrace je osoba zařazena do pravidelných kontrol. Nezaregistrováním tak dochází k ohrožení hlavního cíle státního dozoru, kterým je předejití rizikům pro zdraví lidí. Za přitěžující okolnost žalovaná shledala značné množství potravin živočišného původu (přes 50 kg produktů) a skutečnost, že žalobce nenahlásil příchod zásilek ve smyslu § 3d odst. 3 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, a vyhlášky č. 172/2015 Sb., o informační povinnosti příjemce potravin v místě určení, a dále v rozporu s § 3 odst. 1 písm. q) bodu 3 zákona o potravinách nevyřadil z dalšího uvádění na trh sýru Bialski, který neobsahoval identifikační označení a byl navíc balen v neznámém místě, tj. místě, které není registrováno v souladu s § 22 odst. 1 písm. a) veterinárního zákona. Jednání spočívající v činnosti bez registrace je natolik závažné, že ostatní nedostatky pohlcuje. Jako polehčující okolnosti žalovaná posoudila, že při kontrole nebylo zjištěno porušení teplotního řetězce a žalobce obratem zajistil nápravu nedostatečného označení rybích výrobků. Rovněž dle žalované nebylo prokázáno, že by žalobce jednal s úmyslem poškodit či ohrozit zájmy chráněné právními předpisy, případně pro sebe získat protiprávně majetkovou hodnotu. Jako nejvýznamnější polehčující okolnost žalovaná posoudila, že nebyly prokázány negativní následky v oblasti zdraví lidí.

5. Žalovaná uvedla, že nebylo vedeno společné řízení s jiným přestupkem, kterého se žalobce dopustil, jelikož pro to nebyly splněny podmínky. Nejednalo se totiž o souběh přestupků.

6. Žalobce dle žalované v řízení nepředložil vyjádření Ministerstva průmyslu a obchodu, dle kterého měl zjišťovat, zda si musí zřídit české IČO nebo odštěpný závod. Z vyjádření Státní veterinární správy nelze dovodit, že měla žalobci sdělit, že by se na něj povinnost registrace nevztahovala. Ani nelze dovodit, zda měly orgány všechny potřebné informace.

7. K námitce porušení legitimního očekávání žalovaná uvedla, že každý případ je vždy jedinečný a výše sankce musí vycházet z konkrétních okolností a skutečností zjištěných správním orgánem. Výše sankce tak musí vycházet z individualizace skutku i pachatele a být přiměřená s ohledem na konkrétní skutková zjištění, nikoli bez dalšího pouze z toho, zda správní orgán uložil v obdobné věci sankci v jiné výši. V posuzované věci se nejedná o odlišné rozhodování v typově srovnatelných věcech. Uložená pokuta je v mezích správního uvážení s ohledem na význam chráněného zájmu, konkrétní skutkové okolnosti a naplnění individuálních cílů správního trestání.

8. Uložená pokuta je na spodní hranici zákonné sazby a žalovaná neshledala žádný důvod se domnívat, že by mohla být pro žalobce likvidační. Žalobce likvidační efekt neprokázal – nepředložil věrohodné podklady k prokázání svých osobních a majetkových poměrů. Žalobce si rovněž může požádat o posečkání úhrady pokuty, popřípadě rozložení její úhrady na splátky. Nižší pokuta by dle žalované již neplnila funkci preventivní a represivní.

II. Obsah žaloby a vyjádření žalované

9. Žalobce v podané žalobě namítal, že povinnost registrace nemá podnikatel se sídlem v jiném státě EU, který na území České republiky podniká pouze příležitostně. Správní orgány dospěly k závěru, že podnikání žalobce, vzhledem k jeho četnosti, nespadá pod příležitostné podnikání v rámci přeshraničního režimu, a proto byl povinen provést registraci. K takovému závěru však dospěly pouze na základě nájemní smlouvy k prodejnímu místu uzavřené s provozovatelem tržnice a vyjádření této společnosti. Pronájem místa k prodeji potravin však není definičním znakem trvalosti, jedná se pouze o zajištění místa k prodeji, které, bylo-li by žalobcem opuštěno, by mohl získat jiný prodejce. Podle rozsudku Soudního dvora EU ze dne 30. 11. 1995, ve věci C-55/94, Reinhard Gebhard proti Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, nepředstavuje ani trvalé zřízení provozovny překážku příležitostnému poskytování přeshraničních služeb. To, že žalobce v České republice neprodával potraviny poprvé, je zjevné a žalobce to nesporuje; nelze však vyčítat žalobci, že si s sebou bere pouze zboží, o kterém ví, že ho prodá. Žalovaná měla hodnotit a prokázat dobu trvání, četnost, pravidelnost a nepřetržitost poskytování služby, což jsou kritéria, podle kterých se posuzuje dočasné nebo příležitostné poskytování služby. Dle žalobce příležitostnost podnikání na území České republiky neznamená, že by žalobce nemohl prodávat potraviny na území České republiky opakovaně či pravidelně. Jde o frekvenci této činnosti a o to, zda jádro podnikání leží na území domovského státu. Správní orgány zjistily pouze jediný den, kdy žalobce na území České republiky prodával zboží, což byl den provedené kontroly. Všechny ostatní závěry jsou pouze nepodložené domněnky.

10. Prvostupňový správní orgán na čtvrté straně svého rozhodnutí uvedl, že disponuje důkazy, aniž by jakýkoliv jiný důkaz uvedl. V tomto žalobce spatřoval vadu nepřezkoumatelnosti a žalovaná se touto námitkou nezabývala.

11. Žalobce se dříve dotazoval tuzemských orgánů veřejné moci na svou povinnost registrovat se k podnikatelské činnosti. Bylo mu sděleno, že se registrovat nemusí. Tuto svoji aktivitu nemohl nijak dokázat, proto dne 4. 4. 2025 podal žádost o registraci potravinářského podniku. Z odpovědi Krajské veterinární správy Státní veterinární správy pro Moravskoslezský kraj ze dne 8. 8. 2025 vyplynulo, že žádosti o registraci nebylo možné vyhovět, jelikož u žalobce není registrace prováděna.

12. Oba správní orgány jako přitěžující okolnost kladly žalobci k tíži okolnosti, které s posuzovaným přestupkem nesouvisí, konkrétně že nenahlásil příchod zásilek a nevyřadil z dalšího uvádění na trh sýr Bialski, který neobsahoval identifikační označení a byl balen na neznámém místě. Stala-li by se tato jednání a byla-li by přestupkem, mohl by je správní orgán trestat jako samostatné přestupky ve společném řízení.

13. Žalovaná při rozhodování o výši pokuty rovněž nezohlednila, že mu rozhodnutím ze dne 2. 6. 2025, č. j. SVS/2025/072901, byla uložena pokuta ve výši 30 000 Kč za nesprávné označení sklenic s medem. V případě sbíhajících se přestupků však měla být použita zásada absorpce. Za dva přestupky tak celková sankce dosáhla výše 70 000 Kč, což představuje nezanedbatelnou sankci pro malého podnikatele.

14. Žalobce rovněž namítal, že uložená pokuta je likvidační. Žalovaná vycházela pouze z polské databáze REGON. Měla však žalobce vyzvat k doložení majetkových poměrů. Přiměřenost výše pokuty rovněž není odvislá od procentuální výše pokuty vůči její horní hranici, jak správní orgány tvrdily.

15. Žalobce rovněž nesouhlasil s vypořádáním námitky legitimního očekávání. V podaném odvolání uvedl čtyři konkrétní rozhodnutí, ve kterých za totožný přestupek byla uložena pokuta ve výši 20 tis. Kč, což lze pokládat za ustálenou rozhodovací praxi správních orgánů. Tou jsou správní orgány vázány. Žalovaná měla přesvědčivě zdůvodnit, proč byla čtyřem jiným pachatelům totožného přestupku uložena pokuta v poloviční výši oproti pokutě uložené žalobci. Jelikož to žalovaná neučinila, je odůvodnění výše pokuty vadné.

16. Dle žalobce měla žalovaná vzhledem k novelizaci veterinárního zákona změnit prvostupňové rozhodnutí tak, aby byl žalobce uznán vinným z přestupku dle § 72 odst. 1 písm. p) veterinárního zákona a nikoliv dle předchozího znění zákona dle písm. o).

17. Žalovaná ve vyjádření k žalobě uvedla, že argumentací o rezervaci prodejního místa připouští, že snahou žalobce je opakovaná činnost uvádění živočišných produktů na trh a nejedná se tak z jeho strany o nahodilou a ojedinělou aktivitu. Existence nájemního místa nebyla jedinou rozhodnou skutečností. Žalobce si cíleně zajišťuje místo pro výkon své činnosti, když uzavírá nájemní smlouvu s provozovatelem trhů, a to minimálně na čtyři víkendy dopředu, do České republiky přijíždí na víkendy a zjevně z opakovaných návštěv je mu zřejmá poptávka po jeho zboží.

18. Žalovaná nesouhlasí s žalobcem, že by se nemohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí. O tomto právu byl řádně poučen.

19. K námitce opakovaných dotazů na nutnost registrace žalovaná uvedla, že není zřejmé, k jaké situaci se dané orgány vyjadřovaly a jakými informacemi zejména ohledně způsobu a četnosti uvádění potravin na trh disponovaly. Odpověď Krajské veterinární správy Státní veterinární správy pro Moravskoslezský kraj je zjevně z dotazu vzneseného až po právní moci rozhodnutí o přestupku. Z odpovědi rovněž plyne, že za dané konkrétní situace není možné vyhovět podané žádosti o registraci, nikoliv, že žalobci nevzniká povinnost se registrovat. Žalovaná také jakožto nadřízený orgán není vázána názorem podřízeného orgánu.

20. Povinnost registrace je prvním úkonem, který osoba zacházející se živočišnými produkty musí provést. Tato elementární povinnost pohlcuje ostatní případné nedostatky, které jsou však zohledněny jako okolnosti daného jednání. Na druhou stranu byla jako polehčující skutečnost zohledněna, že nebylo zjištěno porušení teplotního řetězce a žalobce zajistil nápravu nedostatečného značení rybích výrobků.

21. Zásada absorpce ve věci nemohla být aplikována, jelikož řízení v aktuálně posuzované věci bylo zahájeno příkazem ze dne 1. 3. 2024 (doručeným dne 12. 3. 2024), a druhý přestupek, na který odkazoval žalobce, spáchal žalobce až dne 16. 3. 2024. Nebyly tak splněny podmínky pro vedení společného řízení.

22. Dle žalované byla výše sankce určena správně i s ohledem na možnou likvidační výši pokuty. Žalobce byl poučen o možnosti označit důkazy na podporu svých tvrzení. Žalobce se omezil pouze na konstatování nemožnosti doložení polského daňového přiznání, neboť s ohledem na výši příjmů nemá povinnost toto podávat. Žalobce ani v nynější žalobě neuvádí žádné konkrétní důvody, že by jediným smyslem jeho činnosti bylo zajištění splácení pokuty. V průběhu kontroly ani správního řízení nevyvstala žádná skutečnost, z níž by vyplýval možný likvidační dopad pokuty na podnikání žalobce.

23. Zásada legitimního očekávání se týká skutkově srovnatelných případů, tj. nelze se spokojit s pouhým mechanickým srovnáním pokuty za přestupky podle stejného zákonného ustanovení. Různé skutky naplňující stejnou skutkovou podstatu přestupku nebývají „srovnatelné“. Případné uložení nižší sankce jinému subjektu nezakládá legitimní očekávání žalobce, že obdobná výše sankce bude uložena i jemu.

24. Žalovaná si byla vědoma novelizace veterinárního zákona. Jelikož tato novelizace nebyla pro žalobce příznivější, postupovala s ohledem na zákaz retroaktivity podle předpisu účinného v době, kdy k protiprávnímu jednání došlo.

III. Posouzení žaloby

25. Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) v souladu s § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobcem vymezených námitek, vycházel při tom v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalované a shledal, že žaloba je důvodná. O věci rozhodl bez jednání, jelikož s takovým postupem žalobce i žalovaná vyjádřili souhlas, resp. nevyjádřili nesouhlas s rozhodnutím věci bez nařízení jednání (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Žalobce sice navrhl provedení důkazů, avšak to samo o sobě neznamená nesouhlas s rozhodnutím o věci bez nařízení jednání (usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 2. 2016, č. j. 7 As 93/2014-48, č. 3380/2016 Sb. NSS). Žalobcem navrhované důkazní prostředky soud neprovedl z důvodů uvedených níže.

26. Soud se nejdříve zabýval námitkou, dle které měla žalovaná z důvodu novelizace veterinárního zákona změnit prvostupňové rozhodnutí, aby právní kvalifikace přestupku odpovídala v té době účinnému znění zákona. S tímto soud nesouhlasí. Žalobce se dopustil přestupku dne 25. 2. 2023 za účinnosti veterinárního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2023. Žalobou napadené rozhodnutí žalované bylo vydáno dne 18. 6. 2025. Dne 1. 4. 2025 nabyla účinnost novela č. 70/2025 Sb., kterou byl přečíslován § 72 odst.

1. Z dosavadního písm. o) se stalo písm. p). Jeho znění se však nezměnilo. Odpovídajícím způsobem došlo ke změně § 72 odst. 3 veterinárního zákona, který určuje výši pokuty. Ani v tomto ustanovení se obsahově nic nezměnilo. Jelikož nové znění zákona nebylo pro žalobce příznivější, žalovaná správně vycházela z právní úpravy účinné v době spáchání přestupku (§ 2 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich). Námitka žalobce tak není důvodná.

27. Nejzásadnější námitkou žalobce v posuzované věci je otázka, zda správní orgány dostatečně prokázaly, že žalobce poskytuje přeshraniční službu ve smyslu § 3 písm. d) zákona č. 222/2009 Sb., o volném pohybu služeb. Podle tohoto ustanovení se za přeshraniční poskytování služeb rozumí dočasné nebo příležitostné poskytování služeb na území jiného členského státu, než členského státu, ve kterém je poskytovatel usazený. Podle § 4 odst. 5 zákona o volném pohybu služeb platí, že skutečnost, že je služba poskytována dočasně nebo příležitostně, se posuzuje individuálně s ohledem na povahu a dobu trvání, četnost, pravidelnost a nepřetržitost poskytování této služby.

28. Touto problematikou se opakovaně zabýval Soudní dvůr EU. V rozsudku, na který odkazoval i žalobce, ze dne 30. 11. 1995, ve věci C-55/94, Reinhard Gebhard proti Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, Soudní dvůr EU uvedl, že „dočasný charakter dotčených činností musí být posuzován nikoliv pouze v závislosti na délce trvání poskytované služby, ale rovněž v závislosti na její četnosti, pravidelnosti či nepřetržitost. Dočasný charakter služby nevylučuje možnost poskytovatele služeb ve smyslu Smlouvy vytvořit si určitou infrastrukturu v hostitelském členském státě (včetně kanceláře, kabinetu nebo pracovny), pokud je tato infrastruktura nezbytná pro účely poskytování dotyčné služby.“ 29. V rozsudku ze dne 11. 12. 2003, ve věci C-215/01, Schnitzer, Soudní dvůr EU dovodil, že přeshraniční služby mohou být velmi různorodé povahy včetně služeb poskytovaných během delšího časového období, dokonce po dobu několika let, např. pokud souvisí se stavbou velké budovy.

30. V rozsudku ze dne 2. 9. 2021, ve věci C-502/20, TP proti Institut des Experts en Automobiles, Soudní dvůr EU shrnul svoji předchozí judikaturu a uvedl, že „v této souvislosti již Soudní dvůr rozhodl, že je třeba rozlišovat mezi působností volného pohybu služeb a působností svobody usazování. Za tímto účelem je důležité určit, zda je hospodářský subjekt usazen v členském státě, v němž nabízí předmětnou službu, či nikoli. Pokud je usazen v členském státě, v němž tuto službu nabízí, vztahuje se na něj působnost svobody usazování, jak je vymezena v článku 49 SFEU. Pokud však hospodářský subjekt není v členském státě poskytnutí služby usazen, je přeshraničním poskytovatelem, na kterého se vztahuje volný pohyb služeb […] Pojem „usazení“ ve smyslu ustanovení Smlouvy o FEU týkajících se svobody usazování zahrnuje skutečný výkon hospodářské činnosti prostřednictvím stálé provozovny v hostitelském členském státě po neurčitou dobu. Předpokládá tedy skutečné usazení dotyčného hospodářského subjektu v tomto členském státě a výkon skutečné hospodářské činnosti v tomto státě […] Podle judikatury Soudního dvora pojem „služba“ ve smyslu Smlouvy o FEU může zahrnovat služby velmi rozličné povahy, včetně služeb, které hospodářský subjekt usazený v členském státě poskytuje více či méně často nebo pravidelně, i po delší dobu, osobám usazeným v jednom nebo více jiných členských státech. Žádné ustanovení Smlouvy o FEU ostatně neumožňuje abstraktním způsobem určit délku nebo četnost, od které již nelze poskytnutí služby nebo určitého typu služby v jiném členském státě považovat za poskytování služeb ve smyslu Smlouvy o FEU […] Kromě toho Soudní dvůr rozhodl, že dočasná povaha poskytování služby nevylučuje možnost poskytovatele služeb vytvořit si určitou infrastrukturu v hostitelském členském státě (včetně kanceláře, kabinetu nebo pracovny), pokud je tato infrastruktura nezbytná pro účely poskytování dotyčné služby“.

31. Z výše uvedené judikatury plyne, že pro rozlišení toho, zda je hospodářský subjekt již usazen, či se stále jedná o přípustné přeshraniční poskytování služeb, je nutné poměrně komplexní posouzení povahy a doby trvání, četnosti, pravidelnosti a nepřetržitosti poskytování služeb. Není dostatečné omezené posouzení např. pouze jednoho z uvedených atributů.

32. Ve správním spise je založena řada dokumentů a podkladů, ze kterých vyplývají skutečnosti podstatné pro posouzení dočasnosti a příležitostnosti služeb, které žalobce poskytuje.

33. V protokolu o kontrole ze dne 25. 2. 2023 bylo uvedeno, že otevírací doba předmětných trhů je každou sobotu a neděli od 4:00 do 16:00 hod. V protokolu je rovněž uvedeno, že prvostupňový správní orgán již dříve zjistil, že žalobce na trhu prodával ve dnech 12. 11. 2022 a 27. 12. 2022.

34. Provozovatel daných trhů k dotazu prvostupňového správního orgánu sdělil, že žalobce má na trzích předplacený prostor k prodeji již více jak půl roku, avšak neví, zda je na prodejním místě ve dnech, kdy jsou trhy otevřené, jelikož nevede evidenci. Uvedl, že „se dá předpokládat, že prodával o všech víkendech.“ 35. Ve vyjádření ze dne 20. 3. 2023 žalobce uvedl, že „do Česka přijedu v pátek pozdě v noci před trhem a zaparkované auto zapnu na elektřinu […] a v neděli opouštím po trhu Česko zpět domů do Polska, kde prodávám přes týden. V Česku se mimo čas víkendu nevyskytuji. Všechny uzené ryby a sušené ryby dovezené na trhy do Česka vyprodám. Před závěrem trhu dělám slevovou akci na jejich úplný výprodej. […] beru si pouze množství, které se obratem prodá. […] Nepotřebuji mít v Česku skladovací prostory, zbytečně by to znamenalo další manipulaci s potravinou a zvyšovalo náklady a tím i prodejní cenu.“ 36. V podaném odporu ze dne 21. 3. 2024 proti vydanému příkazu žalobce uvedl, že nájem na předmětných trzích je placen pouze na jeden celý následující měsíc, tedy na čtyři víkendy. Dále uvedl, že při veterinární kontrole provedené dne 7. 4. 2023 mu byly sděleny určité informace ke zpracování sýra.

37. Soud poznamenává, že ne všechny uvedené skutečnosti správní orgány ve svých rozhodnutích hodnotily (konkrétně tvrzený prodej na trzích ve dnech 12. 11. 2022, 27. 12. 2022 a 7. 4. 2023, nebo domněnku provozovatele trhů, že žalobce prodával o všech víkendech), proto k nim ani soud nepřihlédne.

38. Prvostupňový správní orgán ve svém rozhodnutí učinil následující úvahu: „Nicméně, správní orgán disponuje důkazy, že účastník řízení na stejných trzích působil opakovaně po dobu minimálně půl roku před provedením kontroly, účastník řízení měl po danou dobu pronajaté stejné prodejní místo, přičemž je irelevantní zda skutečně prodával (správní orgán má prokázán opakovaný prodej na stejném místě) nebo zda měl jen místo pronajaté, neboť to bylo pronajaté pro podnikatelské účely a již samotným pronájmem naplňuje účastník řízení definici výkonu podnikatelské činnosti na území ČR. Tato pravidelná a dlouhodobá činnost již nesplňuje podmínky dočasného nebo příležitostného poskytování služeb a je považována za soustavné podnikání na území České republiky.“ 39. Městský soud souhlasí s žalobcem, že odůvodnění prvostupňového správního orgánu je v podstatě nepřezkoumatelné, jelikož tento orgán v zásadě pouze konstatoval, že žalobce na stejných trzích působil opakovaně, aniž by jakkoliv specifikoval, z jakých důkazních prostředků toto plyne. Správní řízení je však ovládáno zásadou jednotnosti řízení, proto případné nedostatky odůvodnění prvostupňového správního rozhodnutí mohou být napraveny druhostupňovým rozhodnutím (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003-56, č. 534/2005 Sb. NSS, a rozsudky kasačního soudu ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007-80, ze dne 26. 3. 2008, č. j. 9 As 64/2007-98, či ze dne 29. 11. 2012, č. j. 4 Ads 97/2012-66).

40. Jak již městský soud uvedl, žalovaná v žalobou napadeném rozhodnutí nejdříve citovala z odborné publikace, dle které „je nepřípustné poskytovat „přeshraničně“ službu v jiné zemi EU pravidelně a dlouhodobě – tedy např. pravidelně vždy jeden den v týdnu či jeden týden v měsíci. Také služby, jejichž poskytování je dlouhodobě vázáno na určité místo (např. provozování restaurace, hotelu, kadeřnického salonu), nelze obecně poskytovat přeshraničně.“ Z této citace dle žalované plyne, že se nejedná o přeshraniční podnikání, je-li vázáno na určité místo. Žalobce měl uzavřenou nájemní smlouvu na prodejní místo na trhu, a to více než půl roku. Sám žalobce připustil, že si nájem na trzích platí dopředu na měsíc, do České republiky jezdí na trhy opakovaně, je mu známo, jaký zájem o jeho zboží je a jakým způsobem prodej na trhu probíhá. Dle žalované se tak nejedná o nahodilou a příležitostnou činnost.

41. Z vyjádření provozovatele trhu o délce trvání nájemní smlouvy na prodejní místo a vyjádření žalobce žalovaný dovodil, že žalobce na trhy jezdí opakovaně, jelikož ví, jaký je zájem o jeho zboží, dokázal popsat, jak při příjezdu do České republiky a na trzích postupuje, a uvedl, že nájemní smlouvu uzavírá na čtyři víkendy dopředu. Z citované judikatury Soudního dvora EU však plyne, že je nutné komplexně posuzovat povahu a dobu trvání, četnost, pravidelnost a nepřetržitost poskytování služeb. K učinění závěru o usazenosti v členském státě tak není dostatečné pouze tvrdit, že žalobce v České republice prodává opakovaně. Opakovanost prodeje totiž nijak neprokazuje skutečnou frekvenci těchto prodejů. Zároveň je nutné poukázat na to, že správní orgány přičítaly k tíži žalobci pouze jeden den (viz bod [37] tohoto rozsudku), kdy žalobce v České republice prodával. V posuzované věci se přitom jedná o správní trestání, na které se uplatní obdobné zásady jako v případě „velkého“ trestního práva. Základní zásadou v trestním právu je zásada in dubio pro reo (v pochybnostech ve prospěch obviněného), která se projevuje v nutnosti prokázat vinu pachatele nade vší pochybnost. Ústavní soud ve vztahu k této zásadě uvedl, že „není-li v důkazním řízení dosaženo praktické jistoty o existenci relevantních skutkových okolností, tj. jsou-li přítomny důvodné pochybnosti ve vztahu ke skutku či osobě pachatele, jež nelze odstranit ani provedením dalšího důkazu, je nutno rozhodnout ve prospěch obžalovaného“ [srov. nález ze dne 12. 1. 2009, sp. zn. II. ÚS 1975/08 (N 7/52 SbNU 73) nebo nález ze dne 5. 3. 2010, sp. zn. III. ÚS 1624/09 (N 43/56 SbNU 479)]. Podle Ústavního soudu „ani vysoký stupeň podezření přitom sám o sobě není s to vytvořit zákonný podklad pro odsuzující výrok. Trestní řízení tedy vyžaduje ten nejvyšší možný stupeň jistoty, který lze od lidského poznání požadovat, alespoň na úrovni obecného pravidla ‚prokázání mimo jakoukoliv rozumnou pochybnost‘“ [nález ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. I. ÚS 553/05 (N 167/42 SbNU 407)]. Nelze tak pouze presumovat nebo se domnívat, že žalobce prodává v České republice opakovaně, aniž by toto bylo nade vší rozumnou míru prokázáno. Soud zároveň souhlasí s žalobcem, že vázanost na jedno konkrétní místo není dostatečná pro prokázání usazení hospodářského subjektu (viz v bodě [28] tohoto rozsudku citovaný rozsudek Soudního dvora EU Gebhard), proto ani tato úvaha žalované není správná ani dostatečná.

42. Soud uzavírá, že závěr o vině žalobce má za neprokázaný.

43. Již tato vada má za důsledek, že soud musí zrušit rozhodnutí žalované a vrátit jí věc k dalšímu řízení. Soud se zabýval i dalšími námitkami vznesenými v žalobě, jelikož mohou mít vliv na navazující řízení, jež bude u žalované vedeno.

44. Žalobce dále namítal, že tuzemské orgány mu sdělily, že nemá povinnost registrace. Tato sdělení však žalobce nijak nedoložil, proto k nim nebylo možné v rámci správního ani soudního řízení přihlédnout. Žalobce k podané žalobě doložil odpověď Krajské veterinární správy Státní veterinární správy pro Moravskoslezský kraj ze dne 8. 8. 2025. Ani k této odpovědi soud nemohl přihlédnout, jelikož dle § 75 odst. 1 s. ř. s. platí, že při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Žalovaná přitom žalobou napadené rozhodnutí vydala dne 18. 6. 2025. V době jeho rozhodování tedy daný potenciální podklad rozhodnutí neexistoval. Soud z uvedeného důvodu ani daný důkazní prostředek neprovedl k důkazu.

45. Městský soud se dále zabýval výrokem o uložené pokutě žalobci. Výše uložené sankce je primárně věcí správního uvážení správního orgánu, který sankci ukládá. Jako takové podléhá pouze omezenému soudnímu přezkumu. Metodika stanovení sankce (posouzení polehčujících a přitěžujících okolností) je však otázkou, která soudnímu přezkumu podléhá plně.

46. Žalobce namítal, že mu správní orgány kladly jako přitěžující okolnost k tíži, že nenahlásil příchod zásilek (49 kg rybích výrobků a cca 8 kg sýru) a nevyřadil z dalšího uvádění na trh sýr Bialski, který neobsahoval identifikační označení a byl balen v neznámém místě. Dle žalobce by toto jednání bylo samostatným přestupkem. S touto námitkou soud souhlasí.

47. Dle obou správních orgánů tímto jednáním žalobce postupoval v rozporu s § 3d odst. 3 zákona o potravinách a vyhlášky č. 172/2015 Sb. a dále v rozporu s § 3 odst. 1 písm. q) bodu 3 zákona o potravinách. Porušení první z uvedených povinností je dle § 17a odst. 4 zákona o potravinách přestupkem (k tomu, zda se skutečně může jednat o přestupek viz dále poslední dvě věty bodu [48] tohoto rozsudku). Porušení druhé z uvedených povinností je přestupkem dle § 17 odst. 1 písm. r) zákona o potravinách.

48. Podle § 40 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich se jako k přitěžující okolnosti přihlédne i k tomu, že pachatel spáchal více přestupků. O každém přestupku však musí být rozhodnuto. V České republice platí obecná zásada presumpce neviny plynoucí z čl. 11 odst. 1 Všeobecné deklarace lidských práv a z čl. 6 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Na zákonné úrovni se tato zásada projevuje v § 69 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky, dle kterého dokud není pravomocným rozhodnutím o přestupku vyslovena vina obviněného, hledí se na něj jako na nevinného. V pochybnostech správní orgán rozhodne ve prospěch obviněného. Nejvyšší správní soud v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2022, č. j. 7 As 107/2021-18, uvedl, že „v přestupkovém právu se uplatňují stejné zásady jako v právu trestním, zejména zásada presumpce neviny a zásada in dubio pro reo. Pouze je-li prokázáno, že byly naplněny všechny znaky skutkové podstaty přestupku, může správní orgán uložit za jeho spáchání sankci“. Z uvedeného zejména plyne, že dokud není ve správním řízení vyslovena vina přestupce, nelze mu jednání, jež by mohlo naplňovat znaky přestupku, přičítat k tíži. Chtěly-li tak správní orgány v rámci posuzované věci přihlédnout i k tomu, že se dle jejich názoru žalobce dopustil i dalších přestupků, měly i o těchto dalších skutcích zahájit správní řízení, uznat žalobce vinným a v rámci zásady absorpce mu pak uložit trest, v němž by již podle zmiňovaného § 40 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich přihlédly k tomu, že se žalobce dopustil více přestupků v souběhu. Neudělaly-li to a přesto mu kladly k tíži dané skutky, jednalo se o skryté uznání viny za přestupky bez řádného procesního postupu, což je v rozporu s presumpcí neviny. Zároveň je nutné upozornit na velmi recentní rozsudek Soudního dvora EU ze dne 21. 5. 2026, ve věci C- 626/24, PRAGON s.r.o. proti Státní zemědělské a potravinářské inspekci, Inspektorátu v Praze, ve kterém Soudní dvůr vyslovil, že povinnost ohlásit příchod zboží dle vyhlášky č. 172/2015 Sb. je možné aplikovat pouze ve výjimečných případech (srov bod 49 rozsudku). Nejedná-li se o takový výjimečný případ, je taková úprava v rozporu s evropským právem. Podle tohoto rozsudku tak ani případné porušení povinností uvedených ve vyhlášce č. 172/2015 Sb. nemusí být protizákonné.

49. Městský soud nesouhlasí s žalovanou, že „hlavní“ přestupek spočívající v činnosti bez registrace je natolik závažný, že ostatní nedostatky pohlcuje. Taková situace nastává, panuje-li mezi skutkovými podstatami vztah speciality. Učebnicovým příkladem v trestním právu je trestný čin loupeže a krádeže. Loupež, jakožto trestný čin speciální vůči krádeži, pohlcuje trestný čin krádeže. Jinými slovy, dopustí-li se pachatel loupeže, vždy se tím dopouští i krádeže, za kterou však není odsouzen, jelikož skutková podstata loupeže již v sobě obsahuje skutkovou podstatu krádeže. V nyní posuzované věci však takové podmínky naplněny nejsou. Osoba, jež neprovede registraci dle § 22 odst. 1 písm. a) veterinárního zákona, může splnit svou povinnost nahlásit příchod zásilky dle § 3d odst. 3 zákona o potravinách a stejně tak může prodávat výrobky, jež byly dle § 3 odst. 1 písm. q) bodu 3 zákona o potravinách řádně baleny a označeny. Obdobné platí i naopak, osoba, která se v souladu s § 22 odst. 1 písm. a) veterinárního zákona zaregistrovala, se může dopustit daných přestupků dle zákona o potravinách. Tyto přestupky tak na sobě nejsou nijak závislé. Nelze tak říci, že by porušení povinnosti registrace pohltilo ostatní přestupky, kterých se měl žalobce dopustit.

50. Soud shledal, že rozhodnutí je nezákonné i z důvodu nesprávného přihlédnutí k přitěžujícím okolnostem.

51. Žalobce dále namítal, že žalovaná nezohlednila, že rozhodnutím ze dne 2. 6. 2025, č. j. SVS/2025/072901, mu byla uložena pokuta ve výši 30 000 Kč za nesprávné označení sklenic s medem. Dle žalobce měla být použita zásada absorpce, jelikož se jednalo o sbíhající se přestupky. Tato námitka není důvodná. Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2025, č. j. 5 As 98/2022-51, č. 4715/2025 Sb. NSS, je předělem mezi vícečinným souběhem a recidivou okamžik zahájení řízení o jednom ze spáchaných přestupků (bod [45]). Soud proto souhlasí s žalovanou, že nyní posuzovaného přestupku se žalobce nedopustil v souběhu s přestupkem řešeným v rozhodnutí č. j. SVS/2025/072901, jelikož toho se měl dopustit dne 16. 3. 2024 a příkaz vydaný v nyní posuzované věci, kterým bylo zahájeno řízení, mu byl doručen dne 12. 3. 2024.

52. Žalobce dále namítal, že uložená pokuta byla likvidační. Soud se touto námitkou pro nadbytečnost nezabýval, jelikož žalovaná bude muset přihlédnout k aktuálním majetkovým poměrům v době vydání nového rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2022, č. j. 2 As 292/2021-44, bod [31]). Soud nicméně dodává, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133, č. 2092/2010 Sb. NSS, uvedl, že „správní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí. V těchto případech správní orgán vychází při zjišťování osobních a majetkových poměrů z údajů doložených samotným účastníkem řízení, případně z těch, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří samostatně bez součinnosti s účastníkem řízení. Nelze-li takto získat přesné informace o stavu majetku účastníka řízení a o jeho příjmech, je správní orgán oprávněn stanovit je v nezbytném rozsahu odhadem.“ V rozsudku ze dne 6. 2. 2019, č. j. 9 As 316/2017-43, Nejvyšší správní soud uvedl, že „stěžovatel v rámci správního řízení nikdy neindikoval, že by u něj mohl být dán zvláštní důvod, aby správní orgány zjišťovaly jeho osobní a majetkové poměry při úvahách o výši sankce. Správní orgán, pakliže nemá žádné podstatné indicie o tom, že by pokuta mohla být pro pachatele likvidační, nemusí vždy provádět rozsáhlé zjišťování jeho osobních a majetkových poměrů, leda by snad byla výše pokuty sama o sobě tak značná, že by na první pohled mohla být likvidační pro většinu dotčených subjektů, nebo by to jednoznačně vyplývalo z jiných okolností správního řízení.“ Soud dodává, že likvidační pokutu nelze uložit ani s argumentem, že je možné požádat o rozložení úhrady splátek. Tato možnost je totiž skutečně pouze možností, ke které správní orgán vymáhající sankci nemusí svolit.

53. Žalobce posledně nesouhlasil s vypořádáním námitky legitimního očekávání. Žalobce v podaném odvolání namítal, že správní orgán za totožné přestupky uložil ve čtyřech rozhodnutích, která specifikoval čísly jednacími, poloviční pokuty, proto mu neměla být uložena pokuta ve výši 40 000 Kč. Žalovaná k dané námitce uvedla, že každý případ je vždy jedinečný a výše pokuty musí vycházet z konkrétních okolností a skutečností zjištěných správním orgánem. Výše pokuty tak musí vycházet z individualizace skutku i pachatele a být přiměřená s ohledem na konkrétní skutková zjištění, nikoli bez dalšího pouze na to, zda správní orgán uložil v obdobné věci sankci v jiné výši. V posuzované věci se nejedná o odlišné rozhodování v typově srovnatelných věcech.

54. Toto zdůvodnění žalované je na samé hranici dostatečnosti a přezkoumatelnosti. Žalovaná sice správně uvedla, že výše uložené pokuty vychází z konkrétních okolností a skutečností každého daného případu a uvedla, že se v posuzované věci nejedná o srovnatelné věci. Žalovaná však již nijak více nezdůvodnila odlišnosti nyní posuzované věci od věcí, na které poukazoval žalobce. Neuvedla tak ani za jaká jednání byly uloženy pokuty v žalobcem tvrzených rozhodnutích a proč je názoru, že věci nejsou srovnatelné. Vypořádání dané odvolací námitky tak bylo velmi obecné, hraničící se samotnou přezkoumatelností. Vzhledem k tomu, že soud zrušil žalobou napadené rozhodnutí, více se danou námitkou pro nadbytečnost nezabýval, jelikož není jisté, zda a v jaké výši bude pokuta uložena v novém rozhodnutí. Soud nicméně zdůrazňuje, že na danou odvolací námitku žalobce bude muset žalovaná reagovat pečlivěji.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

55. Z výše uvedených důvodů městský soud rozhodnutí žalované podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil pro nezákonnost a věc jí vrátil k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). V dalším řízení jsou správní orgány vázány právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

56. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s. Jelikož měl žalobce ve věci plný úspěch, náleží mu náhrada nákladů řízení. Tyto náklady představují náklady na soudní poplatek ve výši 3 000 Kč za podání žaloby a náhradu hotových výdajů advokáta. Odměna náleží celkem za 2 úkony právní služby, a to převzetí a přípravu zastoupení [§ 11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)] a za návrh ve věci samé (žaloba) ve smyslu § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu. Za každý úkon právní služby náleží zástupci žalobce mimosmluvní odměna ve výši 4 620 Kč [§ 9 odst. 5 ve spojení s § 7 bodem 5 advokátního tarifu], která se zvyšuje o 450 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. K tomu se připočítává i sazba daně z přidané hodnoty, jelikož zástupce žalobce je společníkem advokátní kanceláře, která je plátcem DPH (§ 57 odst. 2 s. ř. s). Celkem tedy činí náhrada nákladů řízení částku 15 270 Kč, kterou je žalovaná povinna uhradit žalobci k rukám jeho zástupce do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. Praha dne 11. 6. 2026 Mgr. Gabriela Bašná v.r. předsedkyně senátu Shodu s prvopisem provedla S. K.