6 A 53/2014

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Dany Černé a JUDr. Naděždy Treschlové ve věci žalobce:, bytem, proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem Praha 9, Sokolovská 219, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 1. 2014, č. j. ČTÚ-137 145/2013-603, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce podanou žalobou napadl postup žalovaného při vyřizování jeho žádosti ze dne 22. 11. 2013 o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o informacích“) a zároveň se domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 1. 2014 č. j. ČTÚ- 137 145/2013-603, kterým byl zamítnut jeho rozklad proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu ze dne 2. 12. 2013 č.j. ČTÚ-129 658/2013-613 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), tak i zmíněného prvostupňového rozhodnutí. Žalobce se domáhal poskytnutí těchto informací: „1) Počet udělených individuálních oprávnění (dále jen IO) k využívání rádiových kmitočtů pro radionavigaci a radiolokaci v pásmu 2700 – 2900 MHz, dle § 17. zák. č. 127/2005 Sb, ke dni podání žádosti; 2) Počet udělených individuálních oprávnění (dále jen IO) k využívání rádiových kmitočtů pro radionavigaci a radiolokaci v radiolokačních a radionavigačních úsecích v pásmu 890 - 1400 MHz, dle § 17. zák. č. 127/2005 Sb, ke dni podání žádosti; 3) Počet udělených individuálních oprávnění (dále jen IO) k využívání rádiových kmitočtů pro radionavigaci a radiolokaci v radiolokačních a radionavigačních úsecích v pásmu 2700 - 8025 MHz, dle § 17. zák. č. 127/2005 Sb, ke dni podání žádosti; 4) Zaslání údajů k jednotlivým vydaným IO v pásmu 2700 – 2900 MHz (dle bodu 1.) na základě Vašeho formuláře „13K“ Žádost o udělení individuálního oprávnění k využívání rádiových kmitočtů radionavigační a radiolokační služby včetně případných příloh, mimo údajů o žadateli“. Žalobce uvádí, že v bodech 1-3 odkázal povinný úřad nejprve žalobce na veřejně dostupnou databázi a následně v rozhodnutí o rozkladu informace poskytl, přičemž v bodu 4 nebyly informace poskytnuty s odkazem na ust. § 15 odst. 1 zákona o informacích a odůvodněním dle ust § 2 odst. 3 téhož zákona s odvoláním na to, že se tento zákon nevztahuje na poskytování informací, pokud zvláštní zákon upravuje jejich poskytování.

2. Žalobce se domnívá, že požadované informace nespadají pod žádný zákonem stanovený důvod, který omezuje poskytnutí informace. Zákon č. 127/2005 Sb. o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon č. 127/2005 Sb. nebo zákon o elektronických komunikacích“), totiž poskytuje ochranu přesně vymezených kmitočtů a účelů pro které jsou používány skutečně v § 15 odst. 5, ale žádný z kmitočtů uvedený pro dané pásmo ve veřejně přístupné databázi pod tyto účely nespadá. Pokud žalovaný tvrdí, že nemůže požadované informace jako celek poskytnout, protože obsahují údaje, které se podle jiného právního předpisu nezveřejňují, je povinen postupovat v souladu s § 12 zákona o informacích. Má tedy možnost například některé údaje (typicky třeba osobní údaje) „začernit“ a zbytek informací žadateli poskytnout. Ustanovení § 12 zákona o informacích obsahuje v podstatě „princip minimalizace a princip selekce“, rozsah omezení se tak má provést v co „nejmenší možné míře“. Obava úřadu z narušení rádiové komunikace je vzhledem k dnešním informačním a technickým možnostem dle názoru žalobce lichá. Pokud by někdo měl opravdu skutečný zájem narušit provoz například letištních radarů, nebude informace požadovat po úřadu, ale dislokaci radarů najde běžně na internetu a konkrétní kmitočty si sám zaměří komerčně dostupnými scannery a spektrálními analyzátory.

3. Dále žalobce uvádí, že žalovaný přesvědčivě a prokazatelně nedoložil odpovídajícím způsobem, že by požadované informace spadaly pod důvody, které jsou „chráněny“ zákonem 127/2005 Sb., konkrétně jeho ust. § 15 odst. 5, ale pouze uvedl výčet podmínek uvedených v zákonu o elektronických komunikacích, pro které se některé konkrétní kmitočty nezveřejňují v databázi veřejným přístupem, jenž je povinen vést. Tímto způsobem by ovšem podle žalobce mohl kterýkoliv povinný orgán odmítnout jakoukoliv informaci s odkazem na údajnou hypotetickou zneužitelnost.

4. Dále namítá, že napadené rozhodnutí je potvrzeno bez doplnění konkrétních skutečností, jež by dosvědčovaly důvod odepření poskytnutí informací. Žalovaný se v tomto žalovaném rozhodnutí ani nezabýval otázkou, zda v posuzovaném případě nepřevažuje zájem veřejnosti (resp. zájem žadatele) na svobodný přístup k informacím nad neposkytnutím informací.

5. Žalobce pak dále napadá, že žalovaný v rozhodnutí o rozkladu zcela změnil odůvodnění neposkytnutí informací. Byť správní řád v § 90 takovéto řešení připouští, nebylo záměrem zákonodárce, aby se tohoto aktu v podstatě zneužívalo k obcházení dvojinstančnosti správního řízení. Což se v konečném důsledku v podstatě stalo, když žalovaný zcela změnil odůvodnění a žadatel již nemá možnost podat proti rozhodnutí o rozkladu opravný prostředek v rámci správního řádu. Pokud žalovaný postupoval dle § 90 odst. 1 c) správního řádu, tak v podstatě připustil, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy.

6. Žalovaný se ve svém vyjádření ze dne 27. 5. 2014 vyjádřil k podané žalobě tak, že s podanou žalobou nesouhlasil a navrhoval její zamítnutí, když odkázal na odůvodnění napadeného správního rozhodnutí a uváděl věcně tytéž závěry, jako v tomto rozhodnutí.

7. Z předloženého správního spisu soud následně zjistil tyto podstatné skutečnosti:

8. Dne 22. 11. 2013 podal žalobce k Českému telekomunikačnímu úřadu, obor správy kmitočtového spektra, žádost o poskytnutí informací podle zákona o informacích (vymezení žádosti o informace je uvedeno v předchozí části odůvodnění rozsudku).

9. Dne 2. 12. 2013 vydal Český telekomunikační úřad jakožto orgán I. stupně rozhodnutí, kterým žádost o poskytnutí informací požadovaných žadatelem v bodu 4) žádosti zamítl. Jako důvod uvedl to, že individuální oprávnění k využívání rádiových kmitočtů jsou vydávána jejich individuálním držitelům ve správních řízeních vedených podle zákona č. 500/2004 Sb. správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) s tím, že případným poskytnutím požadovaných informací by došlo k situaci obdobné nahlédnutí do spisu. A vzhledem k tomu, že žadatel účastníkem takového řízení a dále, že žadatel neprokázal právní zájem nebo jiný vážný důvod, který by jej opravňoval k nahlédnutí do spisu, nemůže Úřad tuto informaci žadatele poskytnout.

10. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce včasný rozklad.

11. Dne 15. 1. 2014 vydal předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu jakožto orgán odvolací rozhodnutí, kterým rozklad žalobce zamítl a zároveň rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru správy kmitočtového spektra, čj. ČTÚ-129 685/2013-613, ze dne 2. 12. 2013 potvrdil. V tomto odůvodnění žalovaný uvedl, že správní orgán I. stupně správně rozhodl o odmítnutí žádosti, nicméně změnil důvody, pro které byla žádost odmítnuta. Žalovaný předně odkázal na ust. § 15 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích, podle kterého má být zřejmé, že toto ustanovení neupravuje pouze vedení databáze pro dálkový přístup. Ustanovení § 15 zákona o elektronických komunikacích je nadepsáno jako Povinnosti Úřadu, a pokud je zde upraven veřejný přístup k předmětné databázi, pak výslovná restrikce vztahující se k držitelům individuálních oprávnění obecně (viz. § 18 zákona o elektronických komunikacích) a k určitým kmitočtům musí být považována za všeobecný zákaz poskytnutí takových údajů (nikoliv jako příležitost informace získat jiným způsobem). Žadatel tedy požaduje široký okruh informací, které, koncentrované na jednom místě, jsou způsobilé poskytnout velmi detailní obraz o využívání radiolokačních a radionavigačních službách v požadovaném pásmu, a v konečném důsledku jsou tyto informace způsobilé ohrozit provoz radiolokačních a radionavigačních služeb pomocí rádiových vln, včetně majetku jednotlivých žadatelů. Správní orgán II. stupně má za to, že zveřejnění údajů požadovaných žadatelem by ve svém důsledku vedlo k porušení práv žadatelů individuálních oprávnění k využívání rádiových kmitočtů a mohlo by vést i k narušení rádiové komunikace sloužící pro zajištění bezpečnost státu, zdraví i majetku. Narušitel může při znalosti podrobných údajů o využívaných rádiových kmitočtech (rádiových stanicích) v dnešní době relativně snadno dostupnými prostředky ochromit provozování rádiového spojení. Přitom se nemusí k důležitým bodům rádiové sítě ani přiblížit, neboť zaručení rádiové stanice lze provést i z kilometrové vzdálenosti.

12. Ve věci samé nařídil soud jednání na den 10. 11. 2016, na němž účastníci řízení setrvali na svých stanoviscích.

13. Napadené rozhodnutí přezkoumal v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „s. ř. s.“), a podle § 75 odst. 1 s. ř. s. přitom vycházel ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.

14. Podle ust. § 2 odst. 1 zákona o informacích v rozhodném znění: Povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce.

15. Podle ust. § 2 odst. 2 zákona o informacích v rozhodném znění: Povinnými subjekty jsou dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti.

16. Podle ust. § 15 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích v rozhodném znění: Pro účely výkonu správy rádiového spektra a státní kontroly elektronických komunikací, vyhledávání a odstraňování zdrojů rušení rádiových kmitočtů a pro kontrolu a vyhodnocení plnění podmínek, které byly uloženy držiteli přídělu rádiových kmitočtů podle § 22 ve výběrovém řízení podle § 21, Úřad vede databázi přidělených rádiových kmitočtů s informacemi zejména o číslech rozhodnutí, kterými byly rádiové kmitočty přiděleny, a době, na kterou byly přiděleny. Databáze je veřejně přístupná způsobem umožňujícím dálkový přístup. Veřejný přístup není k údajům o osobě držitele individuálního oprávnění k využívání rádiových kmitočtů podle § 18 a o rádiových kmitočtech přidělených a) Ministerstvu vnitra pro účely bezpečnosti státu, b) Policii České republiky pro účely bezpečnosti státu, c) Bezpečnostní informační službě, d) Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, e) Hasičskému záchrannému sboru České republiky, f) Ministerstvu obrany pro vojenské účely.

17. Zásadní žalobní námitkou žalobce bylo to, že požadované informace nespadají pod žádný zákonem stanovený důvod, který omezuje poskytnutí informace podle zákona o informacích. Soud v této souvislosti podotýká, že zákon o informacích vyjmenovává výčet informací, k nimž nemá žadatel oprávněný přístup (např. ve svém ust. § 7,9,10, 11), avšak podle názoru soudu je zákon o elektronických komunikacích ve vztahu k zákonu o poskytování informací zákonem speciálním (normou lex specialis), která má přednost před zákonem o svobodném přístupu k informacím jakožto normou obecnou (lex generalis). Jestliže proto zákon o elektronických komunikacích ve svých ustanoveních obsahuje některé zvláštní právní normy, postupuje se primárně podle nich přednostně, a naopak, schází-li taková úprava, uplatní se subsidiárně ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím. Pokud proto zákon o elektronických komunikacích ve svém ust. § 15 vymezuje některé specifické povinnosti Českého telekomunikačního úřadu, jedná se o normu zvláštní, která má přednost před obecnou úpravou podle zákona o informacích s tím, že je-li v ust. 15 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích uvedeno, že Úřad musí vést a zveřejňovat údaje s výjimkou těch, které jsou zde taxativně uvedeny, nemůže Úřad takové informace žadateli poskytnout, jestliže žadatelova otázka směřuje rovněž na zveřejnění těch informací, které Úřad dle zvláštního zákona poskytnout nemůže.

18. Problematikou vztahu zvláštních zákonů ve vztahu k obecnému zákonu o svobodném přístupu k informacím se ostatně již několikrát zaobíral Nejvyšší správní soud, který v jednom ze svých rozsudků uvádí: „Nejvyšší správní soud nejprve zdůrazňuje, že je třeba důsledně odlišovat případy, kdy se při poskytování informací vůbec nepostupuje dle zákona o svobodném přístupu k informacím (§ 2 odst. 3 tohoto zákona), a případy, kdy se postupuje podle zákona o svobodném přístupu k informacím a zvláštní zákon obsahuje pouze některé zvláštní normy. První okruh případů představuje poskytování informací o životním prostředí (postupuje se dle zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí), údajů z katastru nemovitostí (postup upraven zákonem č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky), nahlížení do spisu ve správním řízení (postup dle § 38 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, viz rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2008, čj. 2 As 38/2007 - 78). Z druhé skupiny případů lze uvést žádost o nahlédnutí do územněplánovací dokumentace či dokumentace staveb. Na poskytnutí těchto informací se aplikuje zákon o svobodném přístupu k informacím, ovšem § 133 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), představuje legitimní omezení tohoto práva tím, že zužuje okruh osob, jimž lze tyto informace poskytnout (viz rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2005, čj. 5 As 7/2004 - 53). V zásadě je možné, aby zvláštní zákon stanovil speciální důvod pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Výčet důvodů pro odmítnutí žádosti uvedený v zákoně o svobodném přístupu k informacím proto není vyčerpávající, ale je možné, že bude rozšířen jiným zvláštním zákonem“ (viz. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2010 č.j. 1 As 28/2010-91).

19. Protože další ustanovení zákona o elektronických komunikacích (lex specialis) podrobněji neřeší postup při částečném nevyhovění žádosti žadatele, bylo povinností Úřadu postupovat v souladu s obecnou právní úpravou (lex generalis), tedy zákonem o svobodném přístupu k informacím, podle jehož ust. § 15, pokud povinný subjekt žádosti, byť i jen zčásti, nevyhoví, vydá ve lhůtě pro vyřízení žádosti rozhodnutí o odmítnutí žádosti, popřípadě o odmítnutí části žádosti (dále jen "rozhodnutí o odmítnutí žádosti"), s výjimkou případů, kdy se žádost odloží. Pokud tedy žalobce tvrdí, že Úřad měl v souladu s ust. § 12 zákona o informacích alespoň začernit ty informace, které nemůže poskytnout, pak soud s takovým právním názorem nesouhlasí – pokud zvláštní zákon vymezuje ty informace, které se veřejně poskytují, pak všechny ostatní informace poskytnout nelze. Žalobce by tak postupem, který navrhuje, tak obdržel pouze informace již veřejně přístupné, všechny ostatní informace úřad nezveřejňuje, a proto je nemůže poskytnout ani v režimu zákona o informacích.

20. Pokud dále žalobce tvrdí, že žalovaný přesvědčivě a prokazatelně nedoložil odpovídajícím způsobem, že by požadované informace měly být chráněny, tak s tím se soud nemůže ztotožnit, neboť žalovaný se k dané věci dostatečně vyjádřil, přičemž soud odkazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí: „Žadatel tedy požaduje široký okruh informací, které, koncentrované na jednom místě, jsou způsobilé poskytnout velmi detailní obraz o využívání radiolokačních a radionavigačních službách v požadovaném pásmu, a v konečném důsledku jsou tyto informace způsobilé ohrozit provoz radiolokačních a radionavigačních služeb pomocí rádiových vln, včetně majetku jednotlivých žadatelů… [z]veřejnění údajů požadovaných žadatelem by ve svém důsledku vedlo k porušení práv žadatelů individuálních oprávnění k využívání rádiových kmitočtů a mohlo by vést i k narušení rádiové komunikace sloužící pro zajištění bezpečnost státu, zdraví i majetku. ČTÚ je povinen držitelům individuálních oprávnění zajistit maximální možnou míru ochrany údajů, které mohou mít přímý vliv na zajištění rádiových zařízení a jejich ochranu před úmyslným narušením…. V praxi jedinou dostupnou ochranou rádiového spojení proto zůstává jeho anonymita“ s tím, že uzavřel, že: „Všechny informace, které ČTÚ považuje za vhodné zveřejnění, jsou zveřejněné na internetových stránkách úřadu. Žádné další informace úřad nepovažuje za informace podléhající povinnosti zveřejňování, a to ani způsobem zaslání těchto informací žadateli podle zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť by tímto došlo k obcházení smyslu zákonné úpravy ochrany poskytované držitelům individuálních oprávnění podle zákona o elektronických komunikacích“ (odůvodnění napadeného rozhodnutí č.l. 5-6). Jedná-li se pak dále o argument žalobce, podle něhož se žalovaný se nezabýval otázkou, zda v posuzovaném případě nepřevažuje zájem veřejnosti na svobodný přístup k informacím nad neposkytnutím informací, pak musí soud opět odkázat na napadené rozhodnutí, kde žalovaný uvádí, že: „Narušitel může při znalosti podrobných údajů o využívaných rádiových kmitočtech (rádiových stanicích) v dnešní době relativně snadno dostupnými prostředky ochromit provozování rádiového spojení. Přitom se nemusí k důležitým bodům rádiové sítě ani přiblížit, neboť zaručení rádiové stanice lze provést i z kilometrové vzdálenosti“. V návaznosti na výše uvedené je tak dostatečně žalovaným provedena úvaha, z jakých důvodů nelze požadované informace poskytnout. V této souvislosti však soud uvádí, že zákon sám poskytnutí těchto informací vylučuje, proto úvaha žalovaného v tomto smyslu je pouze dokreslující a reaguje na konkrétní důvody, které uváděl žalobce v podaném rozkladu.

21. Přisvědčit nemohl soud ani té námitce žadatele, podle něhož žalovaný v rozhodnutí o rozkladu zcela změnil odůvodnění neposkytnutí informací, čímž podle něj došlo k obcházení dvojinstančnosti správního řízení, a že tímto postupem vlastně žalovaný připustil, že původní prvoinstanční rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy. Soud uvádí, že jak prvostupňové, tak rozhodnutí žalovaného (druhostupňové) představuje z pohledu správního rozhodování jednotný celek. Pokud tak žalovaný jako správní orgán odvolací změní nebo nahradí část správní úvahy orgánu prvostupňového, je toto dle názoru soudu procesně právně korektní, a nemá to vliv na zákonnost daného rozhodnutí (resp. rozhodování veřejné správy). V této souvislosti lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, č.j. 4 Ads 114/2011-105, v němž Nejvyšší správní soud mimo jiné uvedl, že „Odvolací správní orgán provádí přezkum souladu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně s právními předpisy v plném rozsahu (§ 89 odst. 2 správního řádu, srov. Vedral, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha. Bova Polygon, 2012. s. 758). Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je pak odvolací správní orgán mimo jiné oprávněn nejen doplňovat o další důvody, ale i změnit, a to jak co do odůvodnění, tak i co do výroku [§ 90 odst. 1 písm. c) správního řádu]“.

22. Ze shora uvedených důvodů soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, a podle ust. § 78 odst. 7 s. ř. s. ji zamítl.

23. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. § 60 odst. 1 s. ř. s. a vychází ze skutečnosti, že žalovaná měla na rozdíl od žalobce v řízení úspěch, avšak – jak vyplývá z obsahu spisu – nevynaložila procesní náklady nad míru obvyklou pro výkon státní moci. P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno, a to v tolika vyhotoveních (podává-li se v listinné podobě), aby jedno zůstalo soudu a každý účastník dostal jeden stejnopis. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. V Praze dne 10. listopadu 2016 JUDr. Ladislav Hejtmánek v.r. předseda senátu Za správnost vyhotovení: Lazecká