6 A 57/2013

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Karly Cháberové a soudkyň JUDr. Naděždy Treschlové a JUDr. Dany Černé v právní věci žalobkyně: S. L., zastoupena MUDr. K. R., obecným zmocněncem, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra - Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného 27. 2. 2013, č.j. MV- 144935-4/SO/sen-2012, takto:

Výrok

I. Žaloba s e z a m í t á.

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobkyně se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhala přezkoumání a zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 2. 2013, č.j. MV-144935-4/SO/sen-2012 (dále též „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky ze dne 24. 9. 2012, č.j. OAM-10145- 9/TP-2015, jímž byla zamítnuta žádost žalobkyně o povolení k trvalému pobytu na území České republiky z důvodu nesplnění podmínky stanovené v ustanovení § 68 zákona č. 329/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Žalobkyně v podané žalobě namítala nezákonnost napadeného rozhodnutí, a to z důvodu nesprávného právního posouzení věci. Uvedla, že jak správní orgán I. stupně, tak žalovaný spočítal jednotlivé dny nepřítomnosti žalobkyně v období, za které žalobkyně žádala o povolení k trvalému pobytu, sečetl tyto dny a dospěl k výsledku 329 dní. Následně tento součet dní přepočetl na měsíce a dospěl k závěru, že žalobkyně nesplňuje podmínku celkového pobytu pěti let, protože překročila limit stanovený v ustanovení § 68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Uvedla, že z dikce zákona vyplývá, že zákonodárce stanovil 2 podmínky pro započítávání nepřítomnosti pro účely povolení k trvalému pobytu: a) jednotlivá období nesmí přesáhnout 6 po sobě jdoucích měsíců, b) ve svém souhrnu nesmí přesáhnout 10 měsíců. Z dikce zákona je dle názoru žalobkyně zřejmé, že obě tyto podmínky musí být splněny současně. Žalobkyně dále uvedla, že v obou podmínkách se hovoří o měsících, nikoliv o dnech jako na jiných místech zákona o pobytu cizinců. Z toho žalobkyně dovodila, že zákonodárce při tvorbě zákona vyjádřil svou vůli počítat celé měsíce, nikoliv dny a ty pak přepočítávat na měsíce. V opačném případě by uvedl namísto 6 měsíců, např. 180 dnů. Jelikož zákon o pobytu cizinců neupravuje vlastní počítání času, je třeba dle žalobkyně použít počítání času upravené jiným procesním právním předpisem, např. správním řádem, občanským zákoníkem, občanským soudním řádem nebo daňovým řádem. Principem všech těchto předpisů je ustanovení, že „konec lhůty určené podle měsíců je stanoven uplynutím toho dne, který se svým označením shoduje se dnem, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty; není-li v měsíci takový den, končí lhůta posledním dne měsíce“. Správní orgány obou stupňů se tak dopustily nesprávného právního posouzení, pokud jednotlivé nepřítomnosti žalobkyně počítaly po jednotlivých dnech a následně jejich součet přepočítávaly na měsíce. Svůj názor žalobkyně dále podpořila tvrzením, že při pětiletém posuzovaném období připadají průměrně na 1 rok pobytu 2 měsíce nepřítomnosti. Této lhůty počítané po jednotlivých dnech by pak každý cizinec dosáhl velmi snadno, když je nutno počítat s tím, že má pracující člověk nárok na 20 pracovních dnů (1 měsíc) dovolené za rok, v průběhu roku je řada svátků a prodloužených víkendů, které řada lidí využívá k zahraničním cestám. Dle názoru žalobkyně je smyslem povolení k trvalému pobytu umožnit trvalý pobyt cizincům, kteří si na území vybudovali dlouhodobé společenské, emocionální a pracovní vazby, přičemž lze tyto vazby vybudovat i při jednotlivých kratších nepřítomnostech, které v úhrnu přesáhnout 300 dní v pětiletém období. K vysvětlení žalovaného, že pokud by důsledně aplikoval výklad ustanovení § 68 odst. 1 a 3 zákona o pobytu cizinců způsobem, který požaduje žalobkyně, mohlo by dojít k absurdní situaci, kdy cizinec bude na území pobývat vždy jeden den v měsíci a po zbytek měsíce bude pobývat mimo území, tedy za období pěti let bude na území pobývat v součtu pouze 60 dní, a přesto se na něj bude hledět jako by na území pobýval nepřetržitě 5 let, žalobkyně uvedla, že toto vysvětlení je vytrženo z kontextu zákona a prakticky k němu nemůže dojít. K tomu, aby cizinec mohl požádat o povolení k trvalému pobytu, musí před tím pobývat na území na základě platného povolení k dlouhodobému pobytu, které vydává žalovaný nejdéle na dobu 2 let. Při žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu musí cizinec prokázat, že na území opravdu pobývá. Vzhledem k tomu, že povolení k dlouhodobému pobytu je vydáváno nejdéle na dobu 2 let, žalovaný každého cizince minimálně třikrát před vydáním povolení k trvalému pobytu prověřuje opakovaně při žádosti o povolení, resp. o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu, nemůže k situaci popsané žalovaným prakticky dojít. Dále uvedla, že při postupu aplikovaném žalovaným není jasné při hraničních hodnotách dnů nepřítomnosti, kdy by podle žalovaného byl již splněn limit 10 měsíců a kdy nikoliv. Takový výklad zákona je dle názoru žalobkyně v rozporu s ústavním principem předvídatelnosti rozhodnutí. Z uvedených důvodů proto žalobkyně navrhovala, aby soud zrušil jednak žalobou napadené rozhodnutí, jednak prvostupňové rozhodnutí. Žalovaný správní orgán v písemném vyjádření k podané žalobě navrhl její zamítnutí. Uvedl, že s námitkou žalobkyně nesouhlasí. Ustanovení § 40 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), je ustanovením procesního předpisu a stanoví pravidla pro počítání času, která se vztahují na procesní lhůty dané k provedení určitého právního úkonu. Naproti tomu ustanovení § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců nestanoví procesní lhůtu k právnímu úkonu, ale jedná se o ustanovení hmotněprávní, které stanoví dobu, tj. časový interval, s jehož uplynutím spojuje právo určitý následek, a to bez ohledu na to, je-li v této době něco vykonáno. Je zřejmé, že ustanovení § 40 odst. 1 správního řádu se nevztahuje na výpočet doby, po kterou žalobkyně pobývala na území, resp. na výpočet doby její nepřítomnosti. Smyslem ustanovení § 68 odst. 1 ve spojení s ustanovením § 68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců je stanovit pravidla pro určení toho, zda je cizinec žádající o vydání povolení k trvalému pobytu osobou trvale spjatou s územím. K tomu, aby si cizinec mohl vytvořit vazby na území, je třeba, aby po dobu 5 let pobytu na území převážně pobýval. Pokud by žalovaný důsledně aplikoval výklad ustanovení § 68 odst. 1 a 3 zákona o pobytu cizinců způsobem, který požaduje žalobkyně, mohlo by dojít k absurdní situaci, kdy cizinec bude na území pobývat vždy jeden den v měsíci a po zbytek měsíce bude pobývat mimo území, tedy za období pěti let bude na území pobývat v součtu pouze 60 dní, a přesto se na něj bude hledět jako by na území pobýval nepřetržitě 5 let. V důsledku toho mu bude uděleno povolení k trvalému pobytu, přestože je vysoce pravděpodobné, že za 60 dnů si cizinec nevytvořil na území žádné vazby, které by pro cizince znamenaly trvalé spojení s území. Z obsahu spisového materiálu předloženého žalovaným správním orgánem vyplynuly následující, pro rozhodnutí ve věci samé, podstatné skutečnosti: Dne 24. 5. 2012 podala žalobkyně žádost o vydání povolení k trvalému pobytu na území České republiky. Rozhodnutím ze dne 24. 9. 2012, OAM-10145-9/TP-2012, Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky tuto žádost zamítlo podle ustanovení § 75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců pro nesplnění podmínky uvedené v ustanovení § 68 téhož zákona. V odůvodnění správní orgán I. stupně uvedl, že v průběhu správního řízení byla zjištěna skutečnost, která odůvodňuje závěr, že nepřetržitost pobytu žalobkyně ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 a 3 zákona o pobytu cizinců nebyla zachována, a tím nebyla splněna ani celá podmínka 5 let nepřetržitého pobytu na území ve smyslu ustanovení § 68 odst. 1 téhož zákona. Z materiálů cizinecké evidence a cestovních dokladů žalobkyně vyplynulo, že žalobkyně v průběhu předchozího povoleného pobytu území České republiky opustila, a to minimálně v období od 5. 1. 2008 do 18. 2. 2008, od 26. 4. 2008 do 5. 5. 2008, od 23. 8. 2008 do 12. 11. 2008, od 5. 1. 2009 do 11. 1. 2009, od 17. 4. 2009 do 21. 4. 2009, od 21. 8. 2009 do 7. 10. 2009, od 2. 1. 2010 do 11. 1. 2010, od 24. 7. 2010 do 15. 9. 2010, od 2. 1. 2010 do 9. 1. 2011, od 23. 7. 2011 do 7. 8. 2011, od 15. 10. 2011 do 29. 10. 2011, od 7. 2. 2012 do 18. 3. 2012. Správní orgán I. stupně dále uvedl, že tato období nepřítomnosti žalobkyně na území České republiky sice nepřesahují 6 měsíců pro jednotlivá období nepřítomnosti, která se do doby pobytu pro účely žádosti o trvalý pobyt nezapočítávají, avšak ve svém souhrnu činí tato období 329 dnů, což je více jak 10 měsíců. Tato období tak nelze započítat do celkové doby pobytu, čímž je narušena nepřetržitost pobytu žalobkyně jako jedna z podmínek ustanovení § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, a nelze tedy mít za splněnou celkovou podmínku 5 let nepřetržitého pobytu na území. Dne 12. 10. 2012 podala žalobkyně proti tomuto rozhodnutí odvolání, ve kterém uvedla stejnou námitku jako v podané žalobě. Dále uvedla, že ustanovení § 68 zákona o pobytu cizinců bylo do zákona o pobytu cizinců vřazeno zákonem č. 161/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, a to z důvodu harmonizace tohoto předpisu s předpisy Evropské unie. Jak vyplývá z důvodové zprávy dostupné na webu Poslaneckého sněmovny Parlamentu ČR, smyslem takto stanovené lhůty v měsících je umožnit započítávání krátkodobých nepřítomností na území do celkové doby pobytu, neboť příčinou takovýchto krátkodobých nepřítomností bývají např. obchodní jednání, dovolená, návštěva rodiny atp. Rozhodnutím ze dne 27. 2. 2013, č.j. MV-144935-4/SO/sen-2012 žalovaný odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění žalovaný uvedl stejné argumenty, které následně zopakoval ve svém písemném vyjádření k podané žalobě a z důvodu procesní hospodárnosti je soud již znovu opakovat nebude. Ze správního spisu dále vyplynulo, že žalobkyně na území České republiky pobývá od 16. 5. 2007, přičemž od 16. 5. 2007 do 31. 12. 2007 zde pobývala na vízum nad 90 dnů za účelem výkonný manažer – účast v právnické osobě. Od 1. 1. 2008 do 18. 11. 2009 zde pobývala na základě povolení k dlouhodobému pobytu za tímtéž účelem. Od 19. 11. 2009 do 7. 11. 2011 zde pobývala za účelem zaměstnání a od 8. 11. 2011 do 31. 10. 2013 zde pobývala na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – OSVČ. Podle § 51 odst. 1 s. ř. s. může soud rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy, nevyjádří-li účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým projednáním věci; o tom musí být ve výzvě poučen. Žalobkyně s rozhodnutím o věci samé bez jednání souhlasila, žalovaný správní orgán se ve stanovené lhůtě nevyjádřil. Soud tedy postupoval podle § 51 odst. 1 s. ř. s. a rozhodl o věci samé bez jednání. Městský soud v Praze na základě žaloby, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), přezkoumal napadené rozhodnutí, včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání rozhodnutí soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba nebyla podána důvodně. Podle ustanovení § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, v rozhodném znění, se povolení k trvalému pobytu na žádost vydá cizinci po 5 letech nepřetržitého pobytu na území. Podle ustanovení § 68 odst. 3 věty prvé téhož zákona se do doby pobytu podle odstavce 1 započítávají i období nepřítomnosti cizince na území v průběhu této doby pobytu, pokud tato jednotlivá období nepřítomnosti nepřesáhla 6 po sobě jdoucích měsíců a pokud ve svém souhrnu nepřesáhla 10 měsíců, a dále období nepřítomnosti cizince na území, které nepřesáhlo 12 po sobě jdoucích měsíců, pokud byl cizinec pracovně vyslán do zahraničí. Podle ustanovení § 75 odst. 1 písm. f) téhož zákona ministerstvo žádost o vydání povolení k trvalému pobytu zamítne, jestliže v řízení nejsou potvrzeny důvody uvedené v žádosti o povolení k trvalému pobytu podle § 66 nebo nejsou splněny podmínky podle § 67 nebo § 68. Soud úvodem konstatuje, že nepřetržitý pětiletý pobyt na území je nezbytnou podmínkou, bez níž nelze povolení k trvalému pobytu dle § 68 zákona o pobytu cizinců vydat. V případě nesplnění této podmínky nemá správní orgán jinou možnost, než žádost podle § 75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu zamítnout, aniž by mohl posoudit přiměřenost dopadů rozhodnutí podle § 174a téhož zákona. Nepřetržitý pobyt dle § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je třeba chápat jako oprávněnou fyzickou přítomnost cizince na území. Tento pobyt cizince by měl být oprávněný a nepřetržitý, aby bylo možno prokázat, že dotyčná osoba se v zemi usídlila. Je zřejmé, že důraz je kladen především na existenci úzkého vztahu mezi cizincem a státem, přičemž tento vztah může vzniknout jen v důsledku dlouhodobého a oprávněného pobytu cizince na území. Oprávněností pobytu je zapotřebí rozumět takovou přítomnost cizince na území, kterou zákon předvídá a dovoluje (např. na základě vydaného platného povolení k pobytu). Z uvedené právní úpravy je patrné, že jako podmínka pro udělení trvalého pobytu je stanoveno, že cizinec musí pobývat na území České republiky nepřetržitě po dobu 5 let, přičemž za nepřetržitý pobyt se považuje pouze pobyt, kdy cizinec pobýval v této pětileté lhůtě mimo území České republiky po celkovou dobu kratší 10 měsíců. Je tedy nutno posoudit, zda lze považovat pobyt žalobkyně na území České republiky za nepřetržitý ve smyslu ustanovení § 68 zákona o pobytu cizinců. V daném případě však žalobkyně pobývala v rozhodném období mimo území České republiky po dobu 329 dní, což je více než 10 měsíců. Její pobyt na území České republiky před podáním žádosti o povolení k trvalému pobytu tak nelze považovat za nepřetržitý. Námitku žalobkyně ohledně nesprávného právního posouzení, kdy žalovaný sečetl dny nepřítomnosti žalobkyně na území žalobkyně a následně je přepočetl na měsíce, tak soud neshledal důvodnou. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 7. 2016, č.j. 10 Azs 148/2015-37, který se zabýval mj. výkladem ustanovení § 68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, uvedl, že „že z uvedeného ustanovení jasně vyplývá, že do doby pobytu se započítávají i období nepřítomnosti cizince na území ČR v průběhu této doby pobytu, za předpokladu, že tato jednotlivá období nepřítomnosti ve svém souhrnu nepřesáhla deset měsíců. Období delší než deset měsíců nejen že se do pětileté nepřetržité lhůty nezapočítávají, ale rovněž nepřetržitost pobytu nezachovávají, tedy „přetrhávají“ dobu nepřetržitého pobytu cizince a tato doba začíná běžet znova, jak plyne z další věty předmětného ustanovení: „Nepřetržitost pobytu je dále zachována….““ Ustanovení § 68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců je navíc implementací článku 4 odst. 3 Směrnice Rady ES 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003, o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty. Z tohoto ustanovení a contrario vyplývá, že překračuje-li období nepřítomnosti na území ČR úhrnem délku deseti měsíců v rámci pěti let bezprostředně před podáním příslušné žádosti, pak tato doba nebude zahrnuta do výpočtu splnění doby požadované ustanovením § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a zároveň přerušuje její běh. Soud tak s přihlédnutím k citovanému rozsudku Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že žalobkyní uplatňovaný výklad ustanovení § 68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, je nesprávný, když smyslem daného ustanovení je nezahrnout do doby nepřetržitého pobytu na území takové období, kdy cizinec na území České republiky fakticky nepobýval, bez ohledu na to, zda se jednalo o nepřítomnost v řádu dní či měsíců, když jediným limitem je hranice 10 měsíců, jejíž překročení v důsledku znamená, že žalobkyně v době podání žádosti nesplňovala podmínku zákonem požadovaného nepřetržitého pobytu v trvání 5 let na území České republiky. Dle názoru soudu je postup správních orgánů obou stupňů spočívající v sečtení jednotlivých dní nepřítomnosti žalobkyně na území a následný přepočet tohoto součtu na měsíce, zcela v souladu se zákonem o pobytu cizinců. Argumentovat úpravou času v procesních předpisech jako je např. správní řád, není dle soudu možné, když se soud na tomto místě ztotožnil s úvahou žalovaného, že ustanovení § 40 odst. 1 správního řádu se na výpočet doby, po kterou žalobkyně pobývala na území, resp. na výpočet doby její nepřítomnosti, nevztahuje. V podrobnostech soud odkazuje na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí. Soud proto ze shora uvedených důvodů žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s.ř.s., když žalobkyně ve věci úspěch neměla a žalovanému žádné prokazatelné náklady řízení nevznikly.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v §103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem, to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na internetových stránkách www.nssoud.cz. V Praze dne 30. prosince 2016 JUDr. Karla Cháberová předsedkyně senátu Za správnost vyhotovení: Z. L.