7 A 37/2012

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců Mgr. Kamila Tojnera a Mgr. Jiřího Lifky v právní věci žalobce: JUDr. B. B., bytem H. K., proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27.4.2012, č. j. 1846/500/11, 66519/ENV/11, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 27.4.2012, č. j. 1846/500/11, 66519/ENV/11, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný j e p o v i n e n do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 3.000,- Kč.

Odůvodnění

Žalobce se domáhá zrušení shora uvedeného rozhodnutí žalovaného, jímž bylo zamítnuto odvolání proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Praha (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 8.7.2011, č. j. ČIŽP/41/OOL/SR01/1107062.004/11/PAI. Rozhodnutím správního orgánu I. stupně byla žalobci uložena podle § 4 písm. d) zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí (dále jen „zákon o ČIŽP“) ve výši 20.000,- Kč, a dále mu bylo uloženo zaplatit náhradu nákladů řízení ve výši 1.000,- Kč. Správního deliktu se žalobce měl dopustit tím, že nesplnil povinnost zalesnit holinu a vylepšit mezernatá místa na lesním pozemku parc. č. …, k. ú. U. L., která mu byla uložena dřívějším rozhodnutím správního orgánu I. stupně. Žalobce v žalobě namítá vady řízení vedoucí k vydání napadeného rozhodnutí, neboť správní orgán I. stupně použil jako důkaz místní šetření ze dne 29.5.2011, ačkoliv žalobce o konání tohoto šetření nebyl informován. Proti tomuto postupu žalobce brojil stížností, jež byla shledána nedůvodnou s odkazem na vnitřní předpisy správního orgánu I. stupně, které konání tzv. inspekčního šetření bez vyrozumění účastníků řízení umožňují. Dle názoru žalobce však vnitřní předpis správního orgánu nemůže takto zasahovat do procesních práv jednotlivců. Žalovaný postupoval při místním šetření nezákonně, a proto nemohl zjistit skutečný stav věci. Správní orgány se dle žaloby nevypořádaly s okolností nepříznivého zdravotního stavu žalobce, který mohl způsobit nesplnění uložené povinnosti. Vzhledem k tomu, že dle žaloby je zavinění předpokladem odpovědnosti za správní delikt, lze mít pochybnosti o tom, zda mohl být žalobcem spáchán, jestliže mu ve splnění povinnosti bránily objektivní okolnosti. Pro případ, že soud dospěje k závěru, že správní delikt spáchán byl, žalobce navrhuje moderaci výše pokuty. Ta je podle jeho názoru nedostatečně odůvodněná, neboť žalovaný neuvedl žádné konkrétní důvody, pro které je jednání žalobce nebezpečné pro ekosystém lesa. Zatravněná místa v lese, která slouží jako útočiště pro zvěř, jsou běžným jevem v lese, ba dokonce žádoucím. Není proto namístě za vytvoření takového místa žalobce penalizovat. Žalovaný ve svém vyjádření navrhl žalobu zamítnout. Upozornil především na skutečnost, že sám žalobce nezpochybnil, že povinnost k zalesnění lesní holiny nesplnil. Skutkový stav byl tedy zjištěn zcela přesně. Pokud jde o provedené místní šetření, pravomoc správního orgánu I. stupně vstupovat na pozemky bez vědomí jejich vlastníka za účelem výkonu kontrolní činnosti plyne z § 7 odst. 2 zákona o ČIŽP. O zavinění žalobce ve vztahu k deliktnímu jednání též nemůže být pochyb, a to bez ohledu na žalobcův zdravotní stav. Žalobce měl jako vlastník lesa povinnost splnit, co mu bylo uloženo opatřením k nápravě, nikoliv však osobně. Zajistit zalesnění holiny mohl žalobce i prostřednictvím třetích osob, a to bez ohledu na svůj nepříznivý zdravotní stav. Žalovaný zdůraznil, že uloženou sankci považuje za přiměřenou, neboť na příslušné části pozemku žalobce je žádoucí přítomnost stromů, nikoliv mýtiny, kterou žalobce označuje jako „ozdravné políčko“. Proto byla žalobci uložena povinnost dané území zalesnit a nesplnění této povinnosti je třeba posoudit jako nezákonné jednání. Ze správního spisu plynou následující, pro rozhodnutí soudu podstatné skutečnosti. Pravomocným rozhodnutím správního orgánu I. stupně ze dne 28.12.2009, č. j. ČIŽP/41/OOL/SR01/0918074.003/09/PAI, bylo žalobci jako vlastníku lesa uloženo opatření k nápravě spočívající v zalesnění holiny a vylepšení mezernatých míst na lesním pozemku parc. č. 466, k. ú. Uhlířská Lhota, na ploše 0,25 ha, a to nejpozději do 31.12.2010. Důvodem k uložení nápravného opatření byla skutečnost, že v dané porostní skupině (63Ma0) byla výsadba naposledy provedena v roce 2002. Podle § 31 odst. 6 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů má přitom vlastník lesa povinnost holinu zalesnit do dvou let a lesní porosty na ní zajistit do sedmi let od jejího vzniku. Dne 28.4.2011 pracovníci správního orgánu I. stupně při inspekčním šetření zjistili, že žalobce opatření k nápravě nesplnil. Nato bylo dne 9.5.2011 zahájeno proti žalobci řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 4 písm. d) zákona o ČIŽP. V oznámení o zahájení řízení byl žalobce poučen o shromážděných podkladech a o možnosti k těmto podkladům se před vydáním rozhodnutí vyjádřit. Tohoto práva žalobce využil a uvedl, že se jednání, jež je mu kladeno za vinu, nedopustil zaviněně z důvodu těžké nemoci. Zároveň žalobce upozornil, že mu bylo upřeno právo k věci se vyjádřit přímo na místě samém během inspekčního šetření. Rozhodnutím ze dne 8.7.2011, č. j. ČIŽP/41OOL/SR01/1107062.004/11/PAI, správní orgán I. stupně žalobci uložil za správní delikt podle § 4 písm. d) zákona o ČIŽP pokutu ve výši 20.000,- Kč a uložil žalobci nahradit náklady správního řízení, neboť nesplnil opatření k nápravě spočívající v zalesnění holiny a vylepšení mezernatých míst na lesním pozemku parc. č. …, k. ú. U. L.. Odůvodnění rozhodnutí se opírá především o zjištění učiněná při inspekčním šetření, ze kterého je patrné, že žalobce povinnost k zalesnění příslušné části svého lesního pozemku nesplnil. Správní orgán I. stupně měl za to, že nepříznivý zdravotní stav žalobce nezprostil povinnosti splnit opatření k nápravě. Upozornil též, že zdravotní důvody podle dokladů předložených žalobcem trvaly pouze do konce roku 2010, přičemž žalobce nic nepodnikl ke splnění své povinnosti ani v období do 28.4.2011, kdy se uskutečnilo místní šetření. Dlouhodobé udržování nezalesněných ploch je přitom pro lesní ekosystém škodlivé, neboť vede ke vzniku buřeň, která brání přirozené obnově lesa. Pokud jde o výši pokuty, přihlédl správní orgán I. stupně k závažnosti jednání žalobce a k dlouhodobosti protiprávního stavu, který trval nejméně od roku 2008. S těmito okolnostmi byl přitom žalobce seznámen, neboť předtím, než nabyl předmětný lesní pozemek do vlastnictví, zastupoval při jeho správě svou matku jako předchozí vlastnici. Odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl. Žalovaný téměř bezezbytku převzal argumentaci prvostupňového rozhodnutí. K otázce zdravotního stavu žalobce žalovaný doplnil, že se jedná o okolnost, k níž nebylo třeba přihlížet, neboť žalobce mohl povinnost k zalesnění pozemku splnit prostřednictvím třetích osob. Žalovaný dospěl k závěru, že v řízení bylo spáchání správního deliktu žalobcem dostatečně prokázáno, a to zejména zjištěními učiněnými při inspekčním šetření. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán (75 odst. 2 věta první s.ř.s.), a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s.ř.s.). Soud rozhodl bez nařízení jednání podle § 51 s. ř. s., neboť účastníci s tímto postupem souhlasili. Soud nejdříve posoudil, zda bylo řízení před správními orgány zatíženo vadou řízení, které by mohla způsobit nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Žalobce tvrdí, že takovou vadou je skutečnost, že správní orgány vycházely ze zjištění učiněná při místním šetření, o němž nebyl předem vyrozuměn, a tedy se jej nemohl účastnit. Žalobci lze přisvědčit v tom, že žalovaný nebyl oprávněn provést ohledání jeho pozemku, aniž by jej o tom vyrozuměl. Již za platnosti správního řádu z roku 1976 Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 15.9.2005, č. j. 5 As 38/2004-74 (č. 745/2006 Sb. NSS), dovodil, že provádí-li orgán ochrany přírody ohledání na soukromém pozemku, je povinen o tom jeho vlastníka vyrozumět. Stejný závěr lze dovodit při aplikaci § 54 odst. 1 správního řádu z roku 2004, „podle něhož vlastník nebo uživatel věci nebo ten, kdo má věc u sebe, je povinen předložit ji správnímu orgánu nebo strpět ohledání věci na místě. Správní orgán o tom vydá usnesení, jež se oznamuje pouze osobě uvedené ve větě první. Podle odstavce 3 o ohledání na místě správní orgán vyrozumí též toho, kdo je oprávněn s předmětem ohledání nakládat, nejedná-li se o osobu, které se usnesení oznamuje podle odstavce 1. I z citovaného ustanovení správního řádu tak vyplývá povinnost správního orgánu uvědomit uvedené osoby o provedení ohledání. Na právo těchto osob na oznámení ohledání či vyrozumění o jeho konání a tedy na jejich právo účastnit se provádění tohoto důkazu nemůže mít vliv skutečnost, že místo ohledání je volně přístupné veřejnosti (rozsudek NSS ze dne 7.4.2011, č. j. 3 As 1/2011-70).“ Uvedené závěry dopadají i na nyní posuzovanou věc. Lesní pozemky jsou sice veřejně přístupné a inspektoři České inspekce životního prostředí mají podle § 7 odst. 2 písm. a) zákona o ČIŽP pravomoc na tyto pozemky vstupovat; chtějí-li však provést důkaz ohledáním, musí se řídit § 54 správního řádu, nezajišťují-li neodkladný důkaz podle § 138 správního řádu. Pokud tedy správní orgán I. stupně provedl inspekční šetření na pozemku žalobce, které proti němu následně užil jako důkaz v řízení o uložení pokuty za správní delikt, postupoval nezákonně. Nebezpečí z prodlení přitom z povahy věci nehrozilo, neboť ověření stavu předmětného pozemku bylo možno provést kdykoliv a pro informování žalobce byl dostatečný prostor. Uvedená vada řízení však nezaložila nezákonnost rozhodnutí ve věci samé, neboť zjištění rozhodného stavu - nesplnění povinnosti uložené žalobci opatřením k nápravě – žalobce nijak nečinil sporným. Ostatně žalovaný nevycházel pouze z výsledků inspekčního šetření, nýbrž také z vyjádření žalobce, který postavil svou obranu ve správním řízení na tvrzení, že nemohl splnit povinnost uloženou mu opatřením k nápravě z důvodu svého nepříznivého zdravotního stavu. Žalobce ve správním řízení i v žalobě sám potvrdil, že dotčená část lesního pozemku nebyla zalesněna, zpochybňoval jen své zavinění vzhledem k tomuto následku. Právě skutečnost, že k zalesnění nedošlo, přitom potvrdilo i ohledání na místě, byť bylo provedeno procesně vadně. Za situace, kdy vadně provedený důkaz pouze potvrzoval skutkovou okolnost, která je mezi žalobcem a žalovaným od počátku nesporná, není namístě napadené rozhodnutí z tohoto důvodu zrušit, neboť nebyly splněny podmínky ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., podle kterého soud může žalobou napadené rozhodnutí zrušit pouze pro takovou vadu řízení, pokud tato měla za následek nezákonné rozhodnutí. Nadto součástí správního spisu je fotomapa katastru nemovitostí a výpis Lesních hospodářských osnov s porostní mapou, ze kterých je zřejmý stav předmětného pozemku, k čemuž žalovaný konstatoval, že na základě těchto listin společně se zápisem z inspekčního šetření byl zjištěn skutkový stav, o němž nejsou pochybnosti. Skutkové zjištění správních orgánů tak podle soudu obstojí již na základě provedení důkazu fotomapou katastru nemovitostí a výpisem Lesních hospodářských osnov s porostní mapou předmětného pozemku, zejména pokud, jak již bylo uvedeno, žalobce skutkový stav pozemku nečiní sporným. Pokud jde o věc samotnou, žalobce tvrdí, že nebylo prokázáno jeho zavinění, neboť svou povinnost nemohl splnit z důvodu závažného onemocnění. Žalobce se dle žalobou napadeného rozhodnutí měl dopustit správního deliktu podle § 4 písm. d) zákona o ČIŽP, jehož se dopustí právnická nebo fyzická osoba, která „svým jednáním nebo opomenutím ohrozí nebo poškodí životní prostředí v lesích tím, že neplní opatření uložená orgány životního prostředí podle zvláštních zákonů a tohoto zákona“. Uvedený správní delikt není přestupkem, a proto typovým znakem jeho skutkové podstaty není zavinění. Zároveň zavinění není výslovně uvedeno jako znak skutkové podstaty (srovnej ust. § 4 písm. c) zákona o ČIŽP). Žalovaný tedy postupoval správně, pokud se zabýval pouze naplněním objektivní stránky deliktu, kterou v tomto případě tvoří jednání, respektive opomenutí žalobce spočívající v nesplnění opatření uloženým mu orgány životního prostředí, jehož následkem je ohrožení či poškození životního prostředí v lesích. Zdravotní stav žalobce mohl mít vliv pouze na posouzení toho, zda byl v rozhodné době způsobilý jednat a zda byl schopen zajistit zalesnění svého lesního pozemku. Z podkladů předložených žalobcem a z jeho tvrzení však pouze vyplývá, že byl po značnou část roku 2010 a v roce 2011 v pracovní neschopnosti, a dále že trpí invaliditou I. stupně. Zdravotní stav žalobci nepochybně neumožňoval provést zalesnění jeho pozemku osobně, to však ani nebylo jeho povinností. Opatření k nápravě, které mu správní orgán I. stupně jako vlastníku lesa uložil, bylo možné splnit také prostřednictvím třetích osob. Dokonce lze předpokládat, že v obdobných případech vlastníci lesa zpravidla neprovádějí zalesňovací práce osobně. Nic přitom nesvědčí závěru, že byl zdravotní stav žalobce natolik nepříznivý, že by mu znemožňoval sjednat si příslušné služby třetích osob. Soud tedy shodně s žalovaným uzavírá, že tvrzení žalobce o zhoršeném zdravotním stavu není pro posouzení toho, zda došlo ke spáchání správního deliktu podle § 4 písm. d) zákona o ČIŽP, rozhodné. Námitku nepřezkoumatelnosti odůvodnění výše pokuty soud posoudil v intencích judikatury Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 3.4.2012, č.j. 1 Afs 1/2012- 36 uvedl, že „ soudní řád správní umožňuje správnímu soudu zohlednit hledisko přiměřenosti sankce jen v situaci, kdy je soud podle § 78 odst. 2 s. ř. s. na návrh žalobce nadán pravomocí nahradit správní uvážení a výši uložené sankce moderovat a zároveň je správním orgánem uložená sankce zjevně nepřiměřená. Prostor pro zohlednění přiměřenosti ukládané sankce podle § 78 odst. 1 s. ř. s. by byl dán pouze tehdy, pokud by vytýkaná nepřiměřenost měla kvalitu nezákonnosti, tj. v případě, že by správní orgán vybočil ze zákonných mantinelů při ukládání pokuty, jeho hodnocení kritérií pro uložení pokuty by postrádalo logiku, správní orgán by nevzal do úvahy všechna zákonná kritéria, uložená pokuta by byla likvidační apod.“ Podle § 5 odst. 1 zákona o ČIŽP se při určení výše pokuty se přihlíží zejména k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního jednání. Žalovaný uvedl, že při určení výše pokuty přihlédl k délce trvání protiprávního stavu (od roku 2005) a ke skutečnosti, že žalobce byl seznámen s nezákonným stavem pozemku již v roce 2008, kdy opatření k nápravě byla uložena opakovaně. Dále žalovaný přihlédl k dlouhodobému nepříznivému stavu pozemku. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008, č. j. 4 As 51/2007 – 68, „rozhodnutí o uložení pokuty je nepřezkoumatelné, je-li výše pokuty odůvodněna pouhou rekapitulací skutkových zjištění a konstatováním zákonných kritérií pro uložení pokuty, aniž by bylo zřejmé, zda a jakým způsobem byla tato kritéria hodnocena. Úvaha správního orgánu musí vést k hodnocení individuální povahy protiprávního jednání, přičemž zvažované okolnosti je třeba rozlišovat na přitěžující a polehčující a vždy je posuzovat z hlediska konkrétního dopadu na daný případ.“ V odůvodnění rozsudku Nejvyšší správní soud navázal na svoji argumentaci v rozsudku ze dne 20. 4. 2006, č. j. 14 As 14/2005 – 84, a vyložil, že „řádné odůvodnění ukládané sankce v případě správního trestání je základním předpokladem pro přezkoumatelnost úvahy, kterou byl správní orgán při svém rozhodování veden. Zohledněním všech hledisek, jež lze v konkrétní věci považovat za relevantní, pak určuje míru zákonnosti stanoveného postihu.“ (...) „Jednotlivé logické kroky, které vedly správní orgán ke stanovení konkrétní výše pokuty, je přitom třeba formulovat precizně a jednoznačně, aby odůvodnění stanovené výše pokuty bylo přezkoumatelné.“ (...) „Správní orgán je tak povinen se při ukládání sankce zabývat podrobně všemi hledisky, které mu zákon předkládá a podrobně a přesvědčivě odůvodnit, ke kterému hledisku přihlédl, a navíc podrobně odůvodnit, jaký vliv mělo toto hledisko na konečnou výši pokuty. Výše uložené pokuty tak musí být v každém rozhodnutí zdůvodněna způsobem, nepřipouštějícím rozumné pochyby o tom, že právě taková výše pokuty odpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu.“ Poukázat lze rovněž na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2010, č. j. 4 Ads 129/2009 – 111, které lze obdobně aplikovat i v nyní projednávané věci: „Odůvodní-li správní orgán přezkoumatelným způsobem všechna kritéria § 17 odst. 18 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, tj. závažnost, způsob, dobu trvání a následky protiprávního jednání, nelze než žalobu jako nedůvodnou zamítnout.“ Žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí odůvodnil výši uložené pokuty s přihlédnutím ke kritériu doby trvání. Vědomost žalobce o protiprávním stavu a opakovaně uloženém opatření k nápravě jsou skutečnosti, které mají vliv na posouzení závažnosti protiprávního jednání. Vzhledem k ohrožovací povaze deliktu lze mít za to, že možné následky nečinnosti žalobce jsou dalšími skutečnostmi, které naplňují kritérium závažnosti protiprávního jednání. Žalovaný se však při hodnocení závažnosti protiprávního jednání omezil na obecné konstatování dlouhodobého nepříznivého stavu pozemku. Konstatování žalovaného o ohrožení budoucího vysazení nových stromů na dotčeném pozemku z důvodu výskytu holiny již od roku 2006, o ohrožení životního prostředí v lesích a o zastavení plnění environmentálních funkcí lesa z důvodu předpokladu výskytu buřeně, je součástí úvah žalovaného o naplnění skutkové podstaty správního deliktu žalobce dle § 4 písm. d) zákona o ČIŽP. V souladu se zásadou zákazu dvojího přičítání nelze obecné konstatování ohrožení životního prostředí v lesích aplikovat také jako okolnost polehčující nebo přitěžující při ukládání sankce. V dané věci byla závažnost protiprávního jednání dána výměrou nezalesněného pozemku a výskytem a povahou buřeně nebo holiny, neboť tyto skutečnosti jsou určující ke stanovení míry ohrožení životního prostředí v lesích a ohrožení plnění environmentálních funkcí lesa. Výše uvedená absence úvahy o závažnosti protiprávního jednání žalobce zakládá nepřezkoumatelnost rozhodnutí, proto soud žalobou napadené rozhodnutí zrušil dle § 76 odst. 1 písm. a) s.ř.s., neboť nedostatek správní úvahy pojednávající, v čem spočívá závažnost protiprávního jednání brání přezkumu důvodnosti žalobní námitky o nepřiměřenosti uložené pokuty; současně soud věc dle § 78 odst. 4 s.ř.s. vrátil žalovanému k vydání nového rozhodnutí, ve kterém se žalovaný řádně vypořádá se všemi zákonnými kritérii pro uložení sankce. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ust. § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce byl ve věci úspěšný, proto mu náleží náhrada účelně vynaložených nákladů řízení. Náklady, které žalobci v řízení vznikly, spočívají v zaplaceném soudním poplatku ve výši 3.000,- Kč. P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. V Praze dne 13. října 2016 JUDr. Ing. Viera Horčicová, v.r. předsedkyně senátu Za správnost vyhotovení: Jana Válková