8 A 193/2015

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudců: JUDr. Hany Pipkové a JUDr. Marcely Rouskové v právní věci žalobce: J. S., nar. X, bytem P. 20, M. 2068, zastoupen Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem v Praze 4, Na Zlatnici 301/2, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, T a k t o:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobce se včas podanou žalobou dne 12. 10. 2015 domáhal u Městského soudu v Praze ochrany proti nečinnosti správního orgánu a uváděl, že dne 26. 9. 2014 ve věci vedené pod sp. zn. S-MHMP 358552/2014/Hoc vydal Magistrát hl. m. Prahy příkaz, kterým byl uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 125a odst. 1 písm. f) bod 5 zákona 361/2000 Sb., (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů. Dále uváděl, že dne 13. 10. 2014 podal prostřednictvím svého zástupce Ing. M. J., nar. X., bytem P. 9, M. 989/7, odpor, na jehož základě Magistrát hl. m. Prahy měl příkaz zrušit, nařídit ve věci jednání a vydat meritorní rozhodnutí, což dosud neučinil. Žalobce se dovolával rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. ledna 2015, č. j. 10 As 266/2014-36. Poukazoval na to, že dne 3. 7. 2015 podal u Ministerstva dopravy podnět na vydání opatření proti nečinnosti, v němž tvrdil, že žalovaný zůstává v rozporu s § 71 odst. 3 správního řádu nečinný. Žalobce se svým podáním domáhal, aby soud rozsudkem uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí v řízení vedeném pod sp. zn. S-MHMP 358552/2014/Hoc ve lhůtě třiceti dnů od právní moci rozsudku. Současně žádal o náhradu nákladů řízení. Žalovaný správní orgán ve svém vyjádření ze dne 16. 12. 2015 mj. uvedl, že J. S., nar. X., bytem P. 20, M. 2068, byl dne 26. 9. 2014 uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bod 5 zákona o silničním provozu, neboť dne 5. 3. 2014 v 13:11 hod. v Praze 2, Ječná, jednal při řízení vozidla v rozporu s povinnostmi uloženými mu zákonem – nezastavil motorové vozidlo zn. X SPZ X na signál, který mu přikazoval zastavit vozidlo před dopravní značkou „Příčná čára souvislá“, když s uvedeným vozidlem vjel do prostoru světelně řízené křižovatky v době, kdy byl na tříbarevné soustavě se směrovými signály světelného signalizačního zařízení signál s červeným světlem „Stůj“. Za tento přestupek mu byla uložena pokuta ve výši 2.500 Kč. Příkaz sp. zn. S-MHMP 358552/2014/Hoc o uložení pokuty mu byl doručen na adresu pro doručování. Poštovní doručovatel příjemce dne 29. 9. 2014 nezastihnul, a proto zanechal výzvu o uložení zásilky s poučením. Žalobce si písemnost převzal osobně dne 6. 10. 2014. Následně bylo žalovanému dne 13. 10. 2014 elektronicky doručeno podání obsahující odpor proti příkazu a plnou moc, která nebyla žalobcem podepsána. Dne 24. 10. 2014 žalovaný vyzval žalobce k odstranění nedostatku podání ve lhůtě tří dnů s poučením. Tato výzva byla žalobci doručena fikcí dne 12. 11. 2014. Vzhledem k tomu, že žalobce na výzvu nereagoval, byla na příkazu o uložení pokuty ze dne 26. 9. 2014 vyznačena právní moc dnem 22. 10. 2014. Žalovaný tvrdil, že není nečinný a navrhnul žalobu jako nedůvodnou zamítnout. Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 2. 9. 2016 uvedl, že doručení o doplnění podaného odporu nelze podřadit pod nečinnostní žalobu podle § 79 a násl. soudního řádu správního. Soudy se při poskytování ochrany proti nečinnosti mohou zabývat jen těmi věcmi, v nichž je dána nečinnost při vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Musí se tedy jednat o nečinnost při vydání rozhodnutí, jímž má být založeno, změněno nebo závazně určeno právo nebo povinnost účastníka řízení, které je současně způsobilé zkrátit účastníka řízení na právech. Současně žalovaný poukazoval, že dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu není v otázce doručování výzvy o doplnění plné moci jednotná, a proto by měla být tato otázka předložena k posouzení rozšířenému senátu, neboť odlišné názory v téže věci vedou k právní nejistotě účastníka řízení a je tak porušeno i právo na spravedlivý proces. Městský soud v Praze ve věci rozhodl bez jednání, neboť žalobce se k výzvě soudu podle § 51 odst. 1 soudního řádu správního nevyjádřil. Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 30. 8. 2016 s takovýmto postupem soudu vyjádřil souhlas. Městský soud v Praze posoudil věc takto: Městský soud v Praze rozhodoval podle ustanovení § 81 odst. 1 soudního řádu správního na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí, a to v mezích žalobcem uplatněných žalobních bodů, a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji zamítnul rozsudkem ze dne 26. ledna 2016, č. j. 8 A 193/2015 – 20. Nicméně Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 22. června 2016, č. j. 1 As 34/2016 – 35, vyhověl kasační stížnosti žalobce a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. ledna 2016, č. j. 8 A 193/2015 – 20, zrušil, a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení Ze správního spisu soud ověřil, že je zde založen blanketní odpor v inkriminované věci podaný Ing. M. J., doplněný plnou mocí zmocnitele J. S., nar. X., bytem P. 20, M. 2068, pro zmocněnce Ing. M. J., nar. X., bytem P. 9, M. 989/7, která však není podepsána. Obě listiny byly podány elektronicky z e-mailové schránky X do e-mailové schránky [email protected] dne 13. 10. 2014 v 11:34 hod. a podle průvodky elektronického podání Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 14.10.2014 09:30:58 byl podpis Ing. M. J. ověřen. Ze správního spisu soud ověřil, že žalobce byl žalovaným dne 24. 10. 2014 pod č. j. MHMP 1522228/2014/Hoc vyzván k doplnění podaného odporu, tj. chybějícího podpisu na plné moci ve lhůtě tří dnů ode dne doručení a současně poučen o následcích. Podle doručenky byl žalobce dne 29. 10. 2014 poštou vyzván k vyzvednutí a poté dne 12. 11. 2014 byla zásilka vložena do schránky. Výzva tedy byla žalobci doručena v souladu se správním řádem fikcí dne 12. 11. 2014. Ze správního spisu potom soud zjistil, že je zde založen dopis Ministerstva dopravy ze dne 24. 8. 2015, č. j. 405/2015-160-SPR/3, kterým nadřízený správní orgán reagoval na žádost žalobce o uplatnění opatření proti nečinnosti. V tomto sdělení se především uvádí, že podaný odpor proti příkazu byl doplněn plnou mocí o zastupování ve správním řízení o přestupku, na které však chyběl podpis účastníka řízení. Magistrát hl. m. Prahy vyzval proto účastníka řízení k doplnění podání, které však nebylo přes výzvu č. j. MHMP 1522228/2014/Hoc doplněno. Z tohoto důvodu Magistrát hl. m. Prahy k podanému odporu nepřihlédnul, jelikož byl podán osobou k tomu neoprávněnou. Příkaz o uložení pokuty nabyl právní moci dne 22. 10. 2014. Ministerstvo dopravy konstatovalo, že neshledalo důvod k uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 a násl. správního řádu. Podle § 79 odst. 1 soudního řádu správního ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu 18. října 2007, č. j. 7 Ans 1/2007-100, před podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je v řízení vedeném podle správního řádu třeba vždy nejprve vyčerpat procesní prostředek ochrany proti nečinnosti ve správním řízení, kterým je návrh nadřízenému správnímu orgánu dle § 80 odst. 3 správního řádu. Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. května 2014, čj. 8 Ans 2/2012-278, účastník řízení je povinen vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu z roku 2004 před podáním žaloby podle § 79 soudního řádu správního i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu. V žalobcem namítaném rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 266/2014-36 je řešena námitka o povinnosti zaslat výzvu dle § 37 odst. 3 správního řádu: „Nejvyšší správní soud uvedl, že zákon o přestupcích nestanoví zvláštní obsahové či formální náležitosti odporu, proto se dle § 51 zákona o přestupcích na odpor vztahuje § 37 správního řádu o obecných požadavcích na podání. Podle § 37 odst. 2 správního řádu z podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje; fyzická osoba uvede v podání jméno, příjmení, datum narození a místo trvalého pobytu, popřípadě jinou adresu pro doručování podle § 19 odst. 3 správního řádu. Podání musí obsahovat označení správního orgánu, jemuž je určeno, další náležitosti, které stanoví zákon, a podpis osoby, která je činí. Podle § 37 odst. 3 správního řádu „[n]emá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu“. Správní řád v citovaných dvou ustanoveních upravuje obsahové náležitosti podání (nikoliv formu podání) a stanoví postup pro případ nedostatků náležitostí podání nebo tzv. jiných vad podání (těmi jsou např. vnitřní rozpory podání, nebo neprokázání zastoupení v případě, kdy podání činí osoba označená v něm za zástupce účastníka). Podle § 37 odst. 4 správního řádu „[p]odání je možno učinit písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě podepsané uznávaným elektronickým podpisem. Za podmínky, že podání je do 5 dnů potvrzeno, popř. doplněno způsobem uvedeným ve větě první, je možno je učinit pomocí jiných technických prostředků, zejména prostřednictvím dálnopisu, telefaxu nebo veřejné datové sítě bez použití uznávaného elektronického podpisu.“ Správní řád v citovaném ustanovení upravuje požadavky na formu podání tak, že podání je nutno učinit jednou ze tří forem taxativně vymezených – písemně (v listinné podobě), ústně do protokolu, elektronicky se zaručeným elektronickým podpisem (správní řád ohledně této formy odkazuje na zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů, dále jen „zákon o elektronickém podpisu“). K podání jinou formou se nepřihlíží, ledaže podatel v zákonné lhůtě 5 dnů potvrdí, resp. doplní takové své podání způsobem odpovídajícím jedné z uvedených tří taxativně vyjmenovaných řádných forem podání. Takové potvrzení (doplnění) má tedy význam pro zachování lhůty, neboť teprve pokud je podání tímto způsobem v zákonné lhůtě potvrzeno či doplněno, je perfektní (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 9 As 90/2008-70). S ohledem na výše uvedené je tedy třeba rozlišovat mezi postupem dle § 37 odst. 3 správního řádu a postupem dle § 37 odst. 4 správního řádu. Zatímco v případě prvním je vyžadován aktivní postup správního orgánu, který buď podateli pomůže nedostatky podání odstranit či jej k tomu vyzve, v případě druhém aktivní postup správního orgánu vyžadován není (nemělo by ani smyslu, aby správní orgán postupoval aktivně tam, kde fakticky k podání nedošlo, neboť nebyla naplněna jeho forma a podání tak nebylo relevantní) a naopak je to podatel, kdo musí být aktivní a nese sám odpovědnost za řádnou formu svého podání, resp. za důsledky s vadou formy spojené.“ V inkriminované věci odpor podal Ing. M. J. z e-mailové schránky X do e-mailové schránky [email protected] dne 13. 10. 2014 v 11:34 hod., tedy nikoliv prostřednictvím datové schránky, nicméně s podatelnou žalovaného ověřeným podpisem Ing. M. J., proto bylo třeba hledět na odpor jako na formálně bezvadný. Výzva vydaná Magistrátem hl. m. Prahy dne 24. 10. 2014 se jednoznačně týkala plné moci a nikoliv samotného odporu, neboť na ní chyběl podpis žalobce jako zmocnitele. Pokud nebylo ze strany vyhověno výzvě ve lhůtě stanovené, následkem bylo nepřihlížení k odporu z důvodu podání osobou neoprávněnou, tj. Ing. M. J.. Městský soud v Praze ve svém původním rozsudku dospěl k závěru, že postup žalovaného nebyl v rozporu s citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu, a že tedy nebyl v inkriminované věci nečinný, neboť příkaz o uložení pokuty vydal dne 26. 9. 2014 a tento příkaz nabyl právní moc dnem 22. 10. 2014, když podaný odpor mailovou poštou dne 13. 10. 2014 v 11:34 hod. byl podán osobou k tomu neoprávněnou. Nicméně Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1 As 34/2016 – 35 dospěl k závěru, že k odstranění vad plné moci či pochybností o jejím udělení: „(…) je primárně vhodné vyzvat zmocněnce, a teprve nereaguje-li tento, pak samotného účastníka. Zároveň však musí být dány okolnosti, dle kterých je zřejmé, že deklarované zastoupení je vysoce pravděpodobné.(…) Stále se nejedná o úkon, který by měl osobně vykonat pouze zmocnitel, a odlišnost postupu je dána potřebou šetřit práva účastníků řízení.“ (z rozsudku ze dne 30. 9. 2015, č. j. 2 As 181/2015 - 34). Obdobně v žalobcem uváděném rozsudku ze dne 29. 1. 2015, č. j. 10 As 266/2014 - 32: „(…) stěžovatel postupoval správně, pokud výzvu k odstranění vad doručoval zmocněnci a nikoliv zmocniteli, a to ať již by se jednalo o výtku vad samotného odporu nebo o výtku vad plné moci. Dle § 34 odst. 2 správního řádu „[s] výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně vykonat, doručují se písemnosti pouze zástupci“. I pokud by se jednalo o výzvu k odstranění nedostatku prokázání zastoupení (jak tvrdil stěžovatel), nejedná se o úkon, který by měl osobně vykonat pouze účastník řízení (zmocnitel).“ Jakkoliv se procesní okolnosti jednotlivých případů dílčím způsobem odlišují, vyslovený právní názor je setrvalý a plně aplikovatelný na posuzovanou věc: má-li správní orgán za to, že zmocněncem předložená plná moc vykazuje vady (např. nedostatek podpisu zmocnitele), nebo pokud má důvodné pochybnosti o existenci zastoupení (v případě předložení neověřené kopie plné moci), má zásadně k odstranění těchto vad či pochybností vyzvat zmocněnce. V případě, že zmocněnec na takovou výzvu nereaguje, je na místě vyzvat k témuž i zmocnitele; případně v časové tísni tak lze učinit i současně (obdobně v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2015, č. j. 1 As 100/2015 - 57). Vždy je však nutno, v souladu s § 34 odst. 2 správního řádu jednat se zmocněncem. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil argumentaci žalovaného, že se v případě potřeby doplnění podpisu, resp. předložení podepsané plné moci, jedná o úkon, který je účastník řízení povinen vykonat osobně. Samozřejmě, že svůj podpis plné moci musí zmocnitel učinit osobně. Nemusí tak ale učinit vůči správnímu orgánu a proto se nejedná o úkon, kvůli němuž by musela (a mohla) být výzva správního orgánu doručována výlučně účastníku řízení. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1 As 34/2016 – 35 dal za pravdu žalovanému, že pokud se jedná o zástupce, který opakovaně vystupuje v obdobných věcech, měl by vědět, jaké jsou náležitosti podání. Může být i posuzován přísněji než ostatní osoby. To však nic nemění na závěru, že správní orgány nepostupovaly při doručování výzvy k doplnění plné moci v souladu se zákonem. Měly postupovat s veškerou procesní opatrností, která v tomto případě znamená, že i když na plné moci chyběl podpis zmocnitele, primárně měly vyzývat zástupce, byť jen tvrzeného. Žalovaný měl výzvu k doplnění plné moci doručit zástupci žalobce, i když měl pochybnosti o zastoupení. Jestliže ji doručil žalobci, nelze proto z tohoto úkonu dovozovat počátek běhu lhůty pro podání odporu. Za tento okamžik je třeba považovat až okamžik doručení rozhodnutí zástupci. Žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle citovaného ustanovení § 79 odst. 1 soudního řádu správního by se žalobce mohl domáhat pouze toho, aby Městský soud v Praze uložil Magistrátu hl. m. Prahy vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Nicméně v inkriminované věci v současném stádiu řízení rozhodnutí ve věci samé vydat nelze, a tento stav byl potvrzen i Nejvyšším správním soudem v rozsudku č. j. 1 As 34/2016 – 35. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku konstatoval, že žalovaný správní orgán pochybil, když opomněl výzvu k doplnění plné moci doručit zástupci žalobce, byť měl pochybnosti o zastoupení. Nejvyšší správní soud připustil, že přiložení nepodepsaného konceptu mohlo být obstrukční praktikou, mohlo být ale také způsobeno pouhou nepozorností. Jedná se proto o spekulaci, jakkoliv třeba ovlivněnou zkušeností správního orgánu. I proto ale měl být postup při doručování výzvy k doplnění plné moci zvolen tak, aby nedošlo ke zkrácení práv žalobce. V dalším řízení proto v souladu s právním názorem Nejvyššího správního soudu žalovaný správní orgán doručí inkriminovanou výzvu zástupci žalobce. Doručil-li totiž tuto výzvu pouze žalobci, nelze z tohoto úkonu dovozovat počátek běhu lhůty pro podání odporu. Za tento okamžik je třeba považovat až okamžik doručení rozhodnutí zástupci. Za této procesní situace nebylo lze konstatovat nečinnost žalovaného a uložit již nyní mu vydání rozhodnutí ve věci samé, neboť další postup žalovaného, tj. řízení předcházející vydání rozhodnutí, dosud nebylo ukončeno, a je závislé na aktivitě žalobce. Městský soud v Praze byl při svém rozhodování v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem (§ 110 odst. 3 soudního řádu správního), a proto ze shora uvedených důvodů postupoval podle § 81 odst. 3 soudního řádu správního a žalobu zamítnul, neboť ji shledal nedůvodnou. Výrok o náhradě nákladů řízení soud opřel o ustanovení § 60 odst. 1 soudního řádu správního a contrario, neboť žalobce neměl ve věci úspěch a žalovanému správnímu orgánu žádné náklady řízení nevznikly. P o u č e n í: Proti tomuto usnesení lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. V Praze dne 11. října 2016 JUDr. Slavomír Novák, v.r. předseda senátu