9 A 142/2017

Plný text

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky Havlíkové a soudkyň JUDr. Naděždy Řehákové a Mgr. Ing. Silvie Svobodové v právní věci žalobce:

I. S., státní příslušnost: Ukrajina, na území ČR bytem [adresa], zastoupeného Mgr. Ing. Vlastimilem Mlčochem, advokátem se sídlem Sekaninova 1204/36, 128 00 Praha, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, poštovní schránka 155/SO, 140 21 Praha 4, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 7. 7. 2017, č. j.: MV-182331-4/SO-2015, takto:

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění:

I. Stručné vymezení věci

1. Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání a zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí žalované, kterým zamítla jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 19. 10. 2015, čj. OAM-77841-22/DP-2011, jímž správní orgán I. stupně zamítl žádost žalobce o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – OSVČ, podle § 44a odst. 3 ve spojení s § 35 odst. 3 a § 37 odst. 2 písm. b) v návaznosti na § 56 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákona o pobytu cizinců“) pro nedoložení dokladů, na základě kterých by bylo možno ověřit údaje uvedené v žádosti.

II. Stručné shrnutí obsahu správního spisu a napadeného rozhodnutí

2. Z předloženého správního spisu, odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, jakož i vyjádření žalované k podané žalobě vyplývají, pro posouzení věci, tyto rozhodné skutečnosti: Žalobce podal dne 26. 10. 2011 žádost o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – osoba samostatně výdělečně činná (OSVČ). Jeho žádost nejprve správní orgán I. stupně zamítl rozhodnutím ze dne 29. 11. 2011 (dále jen „první rozhodnutí“) z důvodu, že v době platnosti posledního pobytového oprávnění od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2011 nepodnikal v době od 1. 1. 2010 do 17. 5. 2010 jako OSVČ, tudíž po výše uvedenou dobu neplnil účel pobytu podnikání.

3. K odvolání žalobce žalovaná uvedené rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušila rozhodnutím ze dne 3. 4. 2015 a věc mu vrátila k novému projednání. Žalovaná dospěla k závěru, že v případě doby odhlášení žalobce z evidence OSVČ během doby platnosti povoleného pobytu se jedná z celkové délky pobytu 24 měsíců pouze o necelých 5 měsíců. Podnikatelská činnost žalobce tak byla v rámci posledního povoleného pobytu převážně vykonávána a doba neplnění účelu pobytu ze strany žalobce na území ČR nedosahuje intenzity zakládající závažnou překážku pobytu cizince na území ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) věty druhé zákona o pobytu cizinců.

4. Po zrušení původního rozhodnutí správní orgán I. stupně vyzval žalobce výzvou ze dne 2. 7. 2015, čj. OAM-77841-14/DP-2011, k přeložení dokladů, které se v průběhu řízení o původní žádosti staly neaktuálními, konkrétně k doložení dokladu o zajištění prostředků k pobytu na území (kterým je v případě cizince s příjmy z podnikání platební výměr vystavený příslušným finančním úřadem, doklad příslušné okresní správy sociálního zabezpečení o výši zaplaceného pojistného na sociální zabezpečení, a dále doklad o výši zaplaceného pojistného na všeobecném zdravotním pojištění) a dokladu o cestovním zdravotním pojištění po dobu pobytu. K tomu žalobci stanovil lhůtu 20 dnů od doručení výzvy. Za tímto účelem správní orgán I. stupně rovněž přerušil řízení usnesením ze dne 2. 7. 2015.

5. Žalobce na výzvu doložil prostřednictvím svého zástupce tyto doklady: daňové přiznání k dani z příjmů fyzických osob za rok 2014, potvrzení o zaplacení dani z příjmu, vyúčtování záloh na pojistné na důchodové pojištění za rok 2014, pojistku na pojištění komplexní zdravotní péče cizinců u UNIQA pojišťovna, a. s., a potvrzení o zaplacení pojistného. Dále si správní orgán I. stupně zajistil od Pražské správy sociálního zabezpečení informaci z evidence OSVČ o stavu plateb pojistného ode dne 1. 1. 2010 a doklady svědčící o změnách v registraci žalobce od 1. 1. 2010 dosud. Poté, dne 4. 9. 2015 vydal výzvu k seznámení se podklady pro vydání rozhodnutí, která byla žalobci prostřednictvím zástupce doručena dne 7. 9. 2015. Žalobce prostřednictvím zástupce využil svého práva seznámit se podklady pro rozhodnutí, o čemž správní orgán I. stupně vyhotovil protokol dne 21. 9. 2015.

6. Dne 19. 10. 2015 vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí čj. OAM-77841-22/DP-2011, kterým žádost žalobce opět zamítl, protože dospěl k závěru, že žalobce nedoložil údaje, zda disponuje dostatečnými prostředky k pobytu ve smyslu § 46 odst. 7 písm. b) zákona o pobytu cizinců, a zda nemá splatné nedoplatky vůči finančnímu úřadu a okresní správě sociálního zabezpečení ve smyslu § 46 odst. 7 písm. d) téhož zákona, a dále nepředložil k ověření platební výměr daně z příjmu dle § 46 odst. 7 písm. f) zákona o pobytu cizinců. Prokázání těchto skutečností je přitom podmínkou pro vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání a správní orgán rozhoduje podle skutkového stavu v době rozhodování.

7. Odvolání žalobce, které žalobce doplnil o platební výměr na daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období 2014, zamítla žalovaná rozhodnutím označeným v záhlaví tohoto rozsudku. V odůvodnění svého rozhodnutí se s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) sp. zn. 1 As 24/2011 neztotožnila s názorem žalobce, že správní orgán I stupně měl rozhodovat podle skutkového stavu při podání žádosti. K námitce, že správní orgán I. stupně žalobci před vydáním svého rozhodnutí nesdělil, že shledal důvody pro zahájení řízení o zrušení platnosti povolení, žalovaná uvedla, že toto tvrzení nemá oporu ve správním spisu, neboť z něj vyplývá, že byla vyzvána k odstranění vad žádosti a poučena o způsobech jejich odstranění a následků jejich neodstranění. Přes tuto výzvu však žalobce nedoložil aktuální doklad o zajištění prostředků k pobytu na území, ani doklad o tom, že nemá splatné nedoplatky vůči finančnímu úřadu a okresní správě sociálního zabezpečení. K dodatečně doloženému platebnímu výměru žalovaná uvedla, že k němu nepřihlížela s ohledem na zásadu koncentrace řízení.

8. Žalovaná se dále neztotožnila ani s žalobcovým výkladem, že v jeho řízení nebylo možno použít § 37 zákona o pobytu cizinců, neboť § 44a téhož zákona o použití tohoto ustanovení vůbec nehovoří. Jako protiargument uvedla, že podle tehdy platného znění § 44a odst. 3 věty druhé zákona o pobytu cizinců se na prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu vztahují kromě jiných též § 35 odst. 3, který odkazuje na § 37.

III. Argumentace žalobkyně

9. Žalobce v podané žalobě napadl rozhodnutí žalované v celém rozsahu. Uplatněné žalobní námitky formuloval obdobně jako námitky odvolací.

10. Žalobce namítl, že správní orgán I. stupně nerespektoval deklaratorní charakter rozhodnutí o prodloužení dlouhodobého pobytu a požadoval po něm údaje aktuálního charakteru, přestože měl vycházet z podkladů vztažených ke dni podání žádosti, a dále, že správní orgán I. stupně nesprávně aplikoval na povolení k dlouhodobému pobytu analogická ustanovení zákona o pobytu určená pro víza nad 90 dní. Ustanovení § 37 nelze analogicky použít, neboť § 44a odst. 3 o něm vůbec nehovoří, žalobce nebyl držitelem víza nad 90 dnů, ale držitelem povolení k dlouhodobému pobytu podle § 42, zákon o pobytu cizinců neupravuje samostatně zrušení povolení k dlouhodobému pobytu 11. Odkázal též na rozsudek zdejšího soudu sp. zn. 9 Ca 293/2009, který se vyjadřuje ke kontinuitě prodloužení víza nad 90 dnů.

12. Žalobce k tomu namítl, že ve vztahu ke znění § 37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců nelze od žadatele očekávat, že sám nějakým způsobem zjistí, že správní orgán shledal důvody pro zahájení řízení o zrušení příslušného víza. Proto zůstává otázkou, jak žadatel pozná, že správní orgán takové důvody shledal. Za těchto okolností se proto žalobce domnívá, že došlo k porušení poučovací zásady ze strany správního orgánu.

13. Dne 21. 12. 2017 zaslal žalobce soudu repliku z téhož dne, která se však téměř doslova shoduje s podanou žalobou a nevyplývají z ní žádná tvrzení nad rámec obsahu žaloby.

14. Žalobce navrhl, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.

IV. Argumentace žalované

15. Žalovaná s odkazem na napadené rozhodnutí setrvala na svých závěrech a závěrech v rozhodnutí správního orgánu I. stupně.

16. Žalovaný navrhla, aby soud žalobu zamítl jako nedůvodnou.

V. Posouzení věci Městským soudem v Praze

17. Městský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které předcházelo jeho vydání, podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Rozhodl přitom bez jednání, za podmínek daných § 51 odst. 1 s. ř. s. Žalobce provedení důkazů nenavrhoval, soud o nich proto nerozhodoval.

18. Žaloba není důvodná.

19. Při posuzování žaloby vyšel soud z následující právní úpravy:

20. Podle § 44a odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění relevantním pro tuto věc, tj. ve znění účinném do 17. 12. 2015, lze dobu platnosti povolení k dlouhodobému pobytu opakovaně prodloužit, a to na dobu v dalších ustanoveních dále specifikovanou.

21. Podle § 44a odst. 3 věty druhé citovaného zákona se na prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu se § 35 odst. 2 a 3, § 36, § 46 odst. 3 a 7 a § 47 vztahuje obdobně.

22. Podle § 35 odst. 3 téhož zákona nelze dobu platnosti víza k pobytu nad 90 dnů a dobu pobytu na území na toto vízum prodloužit, pokud ministerstvo shledá důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti tohoto víza (§ 37).

23. Podle § 37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců Ministerstvo dále zruší platnost víza k pobytu nad 90 dnů, jestliže cizinec přestal splňovat některou z podmínek pro udělení víza, za podmínky, že důsledky tohoto rozhodnutí budou přiměřené důvodu pro zrušení platnosti víza. Při posuzování přiměřenosti ministerstvo přihlíží zejména k dopadům tohoto rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince.

24. Podle § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců dlouhodobé vízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle § 33 odst. 3, ministerstvo cizinci neudělí, jestliže se cizinec na požádání ministerstva nebo zastupitelského úřadu nedostaví k pohovoru nebo nepředloží ve stanovené lhůtě doklady za účelem ověření údajů uvedených v žádosti o dlouhodobé vízum nebo jestliže se i přes provedení pohovoru nebo vyhodnocení předložených dokladů nepodaří tyto údaje ověřit.

25. Soud se předně zabýval námitkou, že měl správní orgán I. stupně rozhodovat na základě stavu ke dni podání žádosti, tj. ke dni 26. 10. 2011, k němuž žalobce splňoval všechny podmínky pro prodloužení dlouhodobého pobytu, nikoliv ke dni vydání rozhodnutí.

26. Tuto námitku vyhodnotil soud jako nedůvodnou. Je tomu tak proto, že odporuje smyslu a účelu zákona o pobytu cizinců. V případě prodlužování pobytových oprávnění udělených na dobu určitou je prvotním cílem správního řízení zjistit (ověřit), zda stále trvají zákonné podmínky nezbytné pro udělení toho kterého pobytového oprávnění, které původně vedly k jeho udělení. Tyto podmínky musí trvat po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí o prodloužení doby platnosti pobytového oprávnění, jinak by povinnost splnění sytému podmínek pro povolování pobytu cizinců na území postrádalo jakýkoliv smysl.

27. K obdobnému závěru dospěl též NSS v rozsudku ze dne ze dne 7. 4. 2011, čj. 1 As 24/2011- 79. V něm konstatoval, že „rozhodování správního orgánu podle skutkového stavu v době vydání rozhodnutí tedy vyplývá přímo z povahy správního řízení, které směřuje k vydání konstitutivního správního rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008 – 126, zejména body 36 a 37). Teprve právní mocí takového rozhodnutí vzniká, mění se či zaniká právo a povinnost. Tento postup je brán jako samozřejmý a zavedený v historii správního řízení (např. již rozhodnutí prvorepublikového NSS ze dne 20. 10. 1925, sp. zn. 8179/25, Boh. A. č. 5975/26). I to mohlo být důvodem, proč zákonodárce nepovažoval za nutné speciálně toto pravidlo kodifikovat do konkrétních ustanovení, na rozdíl od řízení přezkumného.” (viz bod [27] cit. rozsudku). V tomto ohledu NSS v právní větě jasně vyjádřil, že pro rozhodování správního orgánu v prvním stupni je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí, nikoliv v době zahájení řízení (srov. § 96 odst. 2, § 90 odst. 4 nebo § 82 odst. 4 správního řádu z roku 2004).

28. Pokud tedy správní orgány posoudily žádost žalobce ke dni (druhého) rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tj. 19. 10. 2015, postupovaly v souladu se zákonem, neboť poté, co žalovaná zrušila první rozhodnutí správního orgánu I. stupně, pokračoval tento správní orgán v řízení. Vzhledem k uplynuvší době (od prvního rozhodnutí do vrácení věci žalovanou uplynulo téměř dva a půl roku) přitom bylo třeba ověřit, zda žalobce splňuje podmínky pro vyhovění jeho žádosti, tj. k prodloužení doby platnosti jeho pobytového oprávnění. Proto jej vyzval k doplnění těch dokladů, které již nebyly aktuální. Ze správního spisu však jednoznačně vyplynulo, a tuto skutečnost žalobce ostatně ani nepopřel, že žalobce nedoložil všechny požadované doklady, prokazující splnění podmínek pro prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu v souladu s § 46 odst. 7 písm. b), d) a f) zákona o pobytu cizinců, tj. zejména relevantní doklad prokazující zajištění prostředků k pobytu na území, dále doklad o neexistenci splatných nedoplatků vůči finančnímu úřadu a okresní správě sociálního zabezpečení, a platební výměr příslušného finančního úřadu. Platební výměr sice žalobce nakonec doložil, ale učinil tak až dodatečně v rámci odvolacího řízení, a proto jej žalovaná již neposuzovala. Tuto skutečnost žalobce v žalobě nijak nenapadl, proto se jí soud věcně nezabýval. Z tohoto důvodu tedy žalobce nedostál své povinnosti doložit splnění podmínek, které jsou předpokladem pro vyhovění jeho žádosti a tato skutečnost proto jde k jeho tíži.

29. Žalobce se rovněž mýlí, pokud tvrdí, že u prodlužování platnosti povolení k pobytu jde pouze o tzv. deklaratorní rozhodnutí. Opak je pravdou, neboť prodloužením doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu dochází ke konstituování nových subjektivních práv, tj. práv vztahujících se k době, na kterou je povolení k pobytu nově prodlouženo (tj. ex nunc – od nyní). Nelze v žádném případě hovořit o tom, že žadatel tato práva již měl a nadále má (tj. s účinky ex tunc – od tehdy) a správní orgán je pouze formálně předepsaným způsobem prohlásí (deklaruje), což je podstata definice deklarativního rozhodnutí. Pokud správní orgán povolení k dlouhodobému pobytu ze zákonem stanovených důvodů neprodlouží, má tato skutečnost dopad do života žadatele, neboť právo pobývat na území ČR pozbyde (tj. konstitutivní účinky). Z tohoto důvodu je proto tvrzení, že povolení k dlouhodobému pobytu a jeho prodloužení má na sebe časově navazovat v uplatněném rámci žalobní námitky irelevantní.

30. Pro úplnost soud uvádí, že neobstojí ani poukaz žalobce na rozsudek zdejšího soudu ve věci sp. zn. 9 Ca 293/2009, neboť se skutkově jednalo o jiné okolnosti a citace, kterou žalobce uvedl v podané žalobě, se v textu rozsudku ze dne 30. 10. 2012, č. j. 9 Ca 293/2009- 41-44 nenachází.

31. Dále se soud zabýval námitkou nesprávného použití analogie ustanovení, týkajících se pobytového oprávnění ve formě víza nad 90 dnů na věc žalobce - prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu.

32. Ani tuto námitku však soud nepovažoval za důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí. V tomto ohledu se ztotožnil s názorem žalovaného i správního orgánu I. stupně, že ze znění zákona vyplývá opak. Ustanovení § 44a odst. 3 věta druhá odkazuje na obdobné použití tam uvedených ustanovení, mezi nimi též § 35 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, která rovněž v sobě obsahuje odkaz na další ustanovení tohoto zákona, konkrétně na použití § 37 týkající se zrušení platnosti víza k pobytu nad 90 dnů. Jde o tzv. normativní odkaz, který musí být v normě vyjádřen vždy výslovně. Vyjmenovaná ustanovení se přitom mají použít „obdobně“.

33. Zákonodárce měl odkazem na normu, která již v sobě obsahuje jiný odkaz, zjevně v úmyslu, aby v případě, v němž se má odkazovaná norma použít „analogicky“, platila v plném rozsahu. V opačném případě totiž měl možnost vyloučit její úplnou platnost zavedením jejího přiměřeného (částečného) použití, anebo mohl formulovat normu speciální. To však zákonodárce neučinil, proto je nutno vycházet ze závěru, že na prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu se má použít jak norma v § 35 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, tak i norma v ní obsažená v odkazu, tj. § 37, který upravuje zrušení platnosti víza k pobytu nad 90 dnů. Uvedeným odkazem zákonodárce docílil, že nemusel stejnou situaci opakovaně shodně upravovat pro každý typ oprávnění k pobytu zvlášť, neboť tím zajistil, že ze stejných důvodů, které vytyčil pro vízum k pobytu nad 90 dnů, lze zrušit i povolení k dlouhodobému pobytu. Proto skutečnost, že zákon o pobytu cizinců neobsahuje samostatnou právní úpravu zrušení povolení k dlouhodobému pobytu, nemůže znamenat, že tento druh oprávnění k pobytu nelze zrušit.

34. Žalobce též namítal, že žadatel nemá v zásadě žádnou možnost zjistit, že správní orgán rozhodující o žádosti (prodloužení) shledal důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti víza ve smyslu § 37 odst. 2 písm. b) a tyto důvody se dozvědí teprve z rozhodnutí o zamítnutí žádosti, proto by v takovém případě měly správní orgány jakýmkoliv prokazatelným způsobem uvedené důvody sdělit. Soud ani na tuto žalobní námitku nevešel. Povinnost správního orgánu poučovat žadatele o povolení k dlouhodobému pobytu v řízení o jeho žádosti o tom, že správní orgán shledal důvody pro zahájení řízení o zrušení povolení k pobytu (tedy jiné řízení), zákon nestanoví, a ani to není třeba. Otázka, zda jsou důvody, které správní orgán shledal pro zahájení řízení o zrušení víza (povolení k pobytu) opodstatněné, totiž budou řešena až v tomto řízení (o zrušení pobytu) a až po jejím objasnění se lze eventuálně zabývat případnou novou žádostí o povolení k pobytu, víza, či jejich prodloužení.

VI. Závěr a náklady řízení

35. S ohledem na výše uvedené skutečnosti soud nedůvodnou žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

36. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého účastník, který měl ve věci úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení před soudem. Žalobce ve věci úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalované žádné náklady přesahující míru její obvyklé činnosti nevznikly, proto jí soud náhradu na nákladů řízení nepřiznal. Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na hlavní straně jeho internetových stránek www.nssoud.cz v rámečku Rychlé odkazy – Úhrada soudních poplatků. Praha 30. ledna 2019 JUDr. Ivanka Havlíková v. r. předsedkyně senátu Shodu s prvopisem potvrzuje V. B.