1 Afs 219/2017

Rubrum

1 Afs 219/2017 - 56 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyň JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: Z. Š., zastoupené Mgr. Janem Bučkem, advokátem se sídlem Zátiší 3501, Frýdek - Místek, proti žalovanému: Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí, se sídlem Náměstí 3, Frýdlant nad Ostravicí, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 5. 2017, č. j. 22 A 29/2017 – 22, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalobkyně n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně podala u Krajského soudu v Ostravě žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v níž se domáhala, aby soud (1) určil, že stanovení správních poplatků žalovaným za pořízení kopií dne 12. 12. 2016 ze správního spisu sp. zn. MUFO_S 4300/2016 ve výši 45 Kč a dne 18. 1. 2017 ze správního spisu sp. zn. MUFO_S 4300/2016 ve výši 45 Kč je nezákonným zásahem, a (2) zakázal žalovanému stanovovat žalobkyni poplatek za pořízení kopií ze správních spisů podle § 38 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Zpoplatnění kopií nemělo podle žalobkyně oporu v zákonu č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, neboť se jednalo o 1 Afs 219/2017 vydání první kopie z úředních spisů ve smyslu položky 3 písmene a) sazebníku, který je přílohou citovaného zákona.

2. Krajský soud odmítl žalobu v záhlaví označeným usnesením podle § 46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s“), jako nepřípustnou, neboť se žalobkyně mohla domáhat nápravy jinými právními prostředky. Pokud spatřovala protiprávnost vybrání správního poplatku v tom, že zákon o správních poplatcích takový poplatek vybrat neumožňuje, měla možnost požádat o vrácení tohoto poplatku. Úřad, kterému byl poplatek zaplacen, by byl následně povinen vydat o této žádosti rozhodnutí podle § 7 odst. 5 zákona o správních poplatcích. Z tvrzení žalobkyně, ani z předloženého spisu však neplyne, že by žalobkyně žádost o vrácení poplatku podala.

II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

3. Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojila proti usnesení krajského soudu kasační stížností z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.

4. Stěžovatelka vytkla krajskému soudu, že závěr o nepřípustnosti žaloby opřel pouze o část § 85 s. ř. s., podle níž „[ž]aloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky“, ale opomněl část za středníkem, podle níž „to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný “.

5. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, č. 603/2005 Sb. NSS, je nepřípustná žaloba, která se domáhá pouze vyslovení nezákonnosti zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s., popřípadě žaloba na ochranu před nezákonným zásahem v části, v níž se žalobce domáhá zvláštním výrokem vyslovení nezákonnosti. Z citovaného rozsudku dále vyplývá, že podle § 82 s. ř. s. se poskytuje ochrana před zásahem, který trvá, jehož důsledky trvají nebo u něhož hrozí opakování, nikoli však ochrana před aktuálně neexistujícími zásahy - mj. zásahy, které mohou teprve v budoucnu nastat, nejde-li o hrozbu opakování již učiněného zásahu. Stěžovatelka byla přesvědčena, že její žaloba byla přípustná, přestože se domáhala mimo jiné určení nezákonnosti zásahu, neboť se jednalo o zásah, u kterého hrozilo nebo hrozí opakování.

6. K závěru krajského soudu o nevyčerpání dostupných prostředků nápravy stěžovatelka namítla, že se obrátila se stížností na žalovaného již v souvislosti s prvním stanovením poplatku za pořízení kopií ze spisu dne 9. 7. 2014. Tuto skutečnost si krajský soud neověřil. V závěru stížnosti ze dne 16. 7. 2014 stěžovatelka požádala o vrácení poplatku. Žalovaný zaslal stěžovatelce vyrozumění, že postupoval v souladu se zákonem. Žádné rozhodnutí, o kterém hovoří usnesení krajského soudu, stěžovatelka neobdržela. S ohledem na způsob vyřízení žádosti ze dne 16. 7. 2014 nebyl důvod, aby stěžovatelka opakovaně žádala o vrácení poplatků uvedených v nyní podané žalobě. Stěžovatelka měla za to, že usnesení krajského soudu je nepřezkoumatelné z důvodu nezjištění úplného skutkového stavu.

7. Žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 19. 4. 2017 uvedl, že „[s]tavební úřad bude i nadále postupovat shodně s uvedeným ustanovením zákona o správních poplatcích. Po pravomocném rozhodnutí soudu se následně bude řídit jeho právním názorem.“ Avizované pokračování 1 Afs 219/2017 - 57 pokračování ve stanovování správních poplatků potvrzují poplatky stanovené dne 29. 5. 2017 a dne 31. 5. 2017, což svědčí o hrozbě opakování zásahů, a tudíž přípustnosti žaloby v nyní posuzované věci.

8. V důsledku odmítnutí žaloby nebyla vyřešena otázka, zda žalovaný stanovil správní poplatky v souladu se zákonem. Stanovení poplatků bylo podle stěžovatelky závažným pochybením žalovaného, protože mohlo mít za následek zbytečné náklady stěžovatelky a znevýhodnilo jednoho účastníka řízení (např. vlastníka sousedního pozemku) oproti jinému účastníku (např. stavebníkovi). Odmítnutím žaloby bylo zasaženo do práva stěžovatelky na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod.

9. V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka zdůraznila, že má zásadní pochybnosti o zákonnosti stanovení správních poplatků s ohledem na skutečnost, že v minulosti žalovaný požadoval poplatky za pořízení kopií v různé výši nebo je nepožadoval vůbec.

10. Nesouhlasila se závěrem krajského soudu, podle kterého měla reálnou možnost domáhat se ochrany jinými právními prostředky. S ohledem na vyjádření žalovaného k žalobě i jeho předchozí postup bylo předem zřejmé, že by případné žádosti stěžovatelky o vrácení poplatku nevyhověl. Podmínění přípustnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podáním žádosti o vrácení poplatku je v daném případě v rozporu se zásadou rychlosti a hospodárnosti. Vzhledem k okolnostem taková žádost nepředstavuje adekvátní prostředek nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s., ani řádný opravný prostředek ve smyslu § 5 s. ř. s. Navíc, přinejmenším v části domáhající se určení nezákonnosti zásahu žalovaného žaloba nepřípustná být nemůže, a to tím spíše, že s ohledem na vyjádření žalovaného reálně hrozí opakování zásahu i v dalších případech.

11. Dále stěžovatelka namítla, že zaslala krajskému soudu nesouhlas s rozhodnutím věci bez nařízení jednání. Očekávala tak nařízení jednání a byla připravena vyjádřit se okolnostem předchozí marné žádosti o vrácení poplatku. Místo toho však obdržela bez dalšího napadené usnesení o odmítnutí žaloby.

12. Stanovení a výběr správního poplatku za pořízení kopií ze spisů stěžovatelka považuje za samostatná opatření správního orgánu. Výběr poplatku nebyl zajištěn na základě rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Stanovení poplatku a jeho výběru nepředchází formalizovaný postup - řízení. Poplatek ovlivnil stěžovatelku ve výběru listin, z nichž si pořídila kopie, a takto ji znevýhodnil, neboť nebylo v jejích technických možnostech pořídit si kopie vlastními prostředky.

13. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s napadeným usnesením krajského soudu. 1 Afs 219/2017 III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

14. Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

15. Kasační stížnost není důvodná.

16. Nejvyšší správní soud se již zabýval skutkově a právně obdobnými kasačními stížnostmi stěžovatelky v rozsudcích ze dne 9. 8. 2017, č. j. 5 Afs 157/2017 - 44, a ze dne 11. 1. 2018, č. j. 5 Afs 156/2017 - 46. Stěžovatelka uplatnila v nyní předložené kasační stížnosti totožné námitky, soud proto neshledal důvod se od svých dříve vyslovených závěrů odchýlit a na plné odůvodnění citovaných rozsudků pro stručnost odkazuje.

17. Stěžovatelka v žalobě namítla, že jí byl vyměřen správní poplatek, k jehož úhradě nebyla povinna, neboť neměl podle jejího názoru podklad v sazebníku správních poplatků. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s krajským soudem, že v takovém případě nebylo namístě bránit se proti již uhrazenému správnímu poplatku prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Stěžovatelka totiž mohla požádat o vrácení poplatku podle § 7 odst. 1 zákona o správních poplatcích, podle kterého „[s]právní úřad vrátí poplatek v plné výši na žádost osoby, která poplatek zaplatila, […] b) byl-li zaplacen poplatek, který není stanoven v sazebníku“. O této žádosti by byl žalovaný povinen rozhodnout (§ 7 odst. 5 téhož zákona), v řízení ve věcech správních poplatků se přitom postupuje podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád [§ 1 odst. 1 ve spojení s § 2 odst. 3 písm. a) daňového řádu].

18. Již v rozsudku ze dne 20. 1. 2005, č. j. 2 Azs 252/2004 - 93, č. 540/2005 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud upozornil, že „[i] v případech, kdy by žadatel správní poplatek na výzvu správního orgánu zaplatil, třebaže by měl za to, že se jedná o požadavek nezákonný, může se domáhat vrácení takto zaplaceného poplatku. Správní orgán pak jeho žádosti vyhoví a poplatek vrátí […], anebo nevyhoví a žádost o vrácení zamítne. Pak má samozřejmě žadatel možnost (po vyčerpání předepsaných opravných prostředků v rámci správního řízení) domáhat se přezkumu takového zamítavého rozhodnutí soudem ve správním soudnictví.“ V této souvislosti lze připomenout také rozsudek ze dne 20. 7. 2011, č. j. 1 Aps 1/2011 - 101, v němž soud uzavřel, že „podmiňování vydání některých opisů zaplacením správního poplatku, není nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s.“.

19. Z výše uvedeného je zřejmé, že skutečnosti, které stěžovatelka žalovanému vytýká, mohla uplatnit v řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s. proti konečnému rozhodnutí o její případné žádosti o vrácení předmětných poplatků. Žaloba proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. přitom hraje ústřední roli v systému správního soudnictví. Zásahová žaloba je vůči ní subsidiární a hraje roli pomocného prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle § 65 a násl. s. ř. s. nedosáhne.

20. Poukázal-li proto krajský soud na nevyčerpání možnosti domáhat se nápravy cestou žádosti o vrácení poplatku, měl na mysli právě nevyužití žaloby proti rozhodnutí, které by bylo vydáno, pokud by stěžovatelka o vrácení poplatku požádala a nebylo jí vyhověno. Poukaz stěžovatelky na část § 85 s. ř. s. za středníkem není v této souvislosti pokračování 1 Afs 219/2017 - 58 relevantní. Subsidiarita zásahové žaloby je dvojí – kromě výše uvedené subsidiarity z hlediska žalobního typu je soudní ochrana prostřednictvím zásahové žaloby subsidiární tam, kde veřejná správa disponuje účinnými prostředky k ochraně práv osob, které tvrdí, že konáním (nečinností) veřejné správy bylo zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv. Veřejná správa může v určitých situacích zásah do práv odstranit dříve než soudní přezkum. Z tohoto důvodu § 85 s. ř. s. vyžaduje, aby žalobce před podáním zásahové žaloby využil prostředku ochrany nebo nápravy v rámci veřejné správy, má-li jej k dispozici. Nedosáhne-li jeho prostřednictvím ochrany nebo nápravy, tj. pokud jej bezvýsledně vyčerpá, může žalovat u správního soudu podle § 82 s. ř. s. (blíže viz rozsudek rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, ve věci Eurovia, odst. 39 a 40). Z tohoto pravidla pak stěžovatelkou zmiňovaná věta za středníkem činí výjimku a nepožaduje vyčerpání těchto jiných prostředků nápravy v případech, kdy se žalobce dovolává pouze deklaratorního určení, že zásah byl nezákonný. To však neznamená, že by se žalobce mohl s odkazem na § 85 větu za středníkem s. ř. s. domáhat určení nezákonnosti „zásahu“ tam, kde má možnost žaloby proti rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Primárním a zásadním ukazatelem je také povaha napadeného úkonu, tedy zda se vůbec jedná o zásah ve smyslu § 82 s. ř. s., který není rozhodnutím.

21. Zásahová žaloba není „náhražkou“ žaloby proti rozhodnutí libovolně použitelnou, ale jejím doplňkem, jakousi „záchrannou sítí “ pro situace, v nichž si nelze vystačit s instrumentáriem žaloby proti rozhodnutí, protože akt veřejné správy, který je napadán, není možno jako rozhodnutí identifikovat pro absenci některého z jeho atributů. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je subsidiární vůči ostatním žalobním typům zakotveným v soudním řádu správním, které mají proti jejímu podání přednost (rozsudek rozšířeného senátu ve věci Eurovia, odst. 41 a 42).

22. Lze proto shrnout, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je ve světle § 82 a § 85 s. ř. s. nepřípustná, pokud žalobce napadá postup správního orgánu, proti němuž lze uplatnit prostředky obrany, jejichž procesním vyústěním je vydání rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Tak tomu bylo i v nyní posuzované věci. Odmítnutím žaloby krajský soud neodepřel stěžovatelce přístup k soudu, neboť se proti tvrzenému nezákonnému vyměření správních poplatků mohla bránit prostřednictvím žaloby proti konečnému rozhodnutí o její případné žádosti o vrácení správních poplatků. Ostatně, porušení práva na přístup k soudu neshledal ani Ústavní soud, který odmítl ústavní stížnost stěžovatelky proti rozsudku č. j. 5 Afs 157/2017 - 44 pro zjevnou neopodstatněnost (usnesení ze dne 9. 1. 2018, sp. zn. IV. ÚS 3253/17).

23. Tvrzení stěžovatelky, že cestu prostřednictvím žádosti o vrácení poplatku považovala za bezvýslednou s ohledem na předchozí postup žalovaného, který nevyhověl její žádosti o vrácení poplatku ze dne 16. 7. 2014 a nevydal o tom rozhodnutí, nemůže na tomto závěru nic změnit. I pokud by se naplnila stěžovatelčina domněnka, že by žalovaný o nevyhovění žádosti nevydal rozhodnutí, měla by v takovém případě možnost bránit se prostředky proti nečinnosti správního orgánu, příp. následně v případě jejich bezvýsledného vyčerpání žalobu na ochranu proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s., ale neotevřela by se jí tím cesta pro zásahovou žalobu. Tvrzení o neúčinnosti prostředku nápravy v podobě žádosti o vrácení poplatku je navíc pouze hypotetické, neboť je 1 Afs 219/2017 nesporné, že stěžovatelka žádost o vrácení poplatků vyměřených jí dne 12. 12. 2016 a dne 18. 1. 2017 nepodala. Poukaz stěžovatelky na skutečnost, že v minulosti žalovaný nevydal rozhodnutí o její žádosti ze dne 16. 7. 2014 je pro nyní posuzovanou věc zcela irelevantní a krajskému soudu nelze vytknout nedostatečné zjištění skutkového stavu či nepřezkoumatelnost, pokud se osudem předchozí žádosti stěžovatelky nezabýval.

24. Soud neshledal důvodnou ani námitku, že krajský soud rozhodl ve věci bez nařízení jednání, přestože stěžovatelka vyslovila s takovým postupem nesouhlas. Podle § 49 odst. 1 s. ř. s. krajský soud nařizuje jednání k projednání věci samé. Odmítl-li ovšem krajský soud žalobu, aniž by se zabýval meritem věci, nepochybil tím, že jednání nenařídil.

IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti

25. Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, proto ji zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).

26. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 1. února 2018 JUDr. Filip Dienstbier předseda senátu