1 Aps 2/2004

Plný text

1 Aps 2/2004-79 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců JUDr. Petra Příhody a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobce R. M., zastoupeného Mgr. Františkem Korbelem, advokátem v Táboře, Převrátilská 330, 390 01 Tábor, proti žalovanému Úřadu městské části Praha 1, Vodičkova 18, 115 68 Praha 1, o ochranu před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 2. 2004, čj. 8 Ca 109/2003-25 takto:

I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 2. 2004, čj. 8 Ca 109/2003-25, se zrušuje.

II. Žaloba se odmítá.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: Žalobce dne 24. 4. 2003 podal u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, kterou se konkrétně domáhal toho, aby soud žalovanému přikázal, aby žalobci umožnil pořizovat zvukové záznamy z jednání o přestupku čj. R 2048/2002, jakož i dalších ústních jednání vedených se žalobcem na základě ustanovení § 21 správního řádu. Městský soud v Praze tuto žalobu rozsudkem ze dne 27. 2. 2004, čj. 8 Ca 109/2003-25, zamítl. Argumentoval tím, že žalovaný, který neumožnil zástupci žalobce pořizovat si zvukový záznam z jednání, se řídil zásadou neveřejnosti správního řízení plynoucí z § 21 odst. 3 správního řádu. Je přitom povinností správního orgánu, aby v přestupkovém řízení chránil zájmy obviněného i svědků a nelze vyloučit, že pořizováním soukromého zvukového záznamu výslechu svědka by mohla vzniknout újma nejenom tomuto svědkovi, ale také obviněnému. Do 1 Aps 2/2004-80 subjektivního práva žalobce na pořízení vlastního zvukového záznamu žalovaný nemohl zasáhnout, neboť žalobci žádné takové právo nesvědčí, protože žádný ze zákonů upravující správní řízení o přestupku takové právo účastníkům řízení nepřiznává. Městský soud v Praze se konečně neztotožnil ani s námitkou odvolávající se na § 6 odst. 3 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích; upozornil na to, že jiné postavení soudů a správních orgánů a zejména na skutečnost, že zatímco řízení před soudem je veřejné, řízení před správním orgánem je neveřejné. Žalobce (stěžovatel) rozsudek Městského soudu v Praze napadl kasační stížností. V úvodu uvedl, že řízení o přestupku, jehož se zákaz pořizování zvukových záznamů týká, bylo zastaveno rozhodnutím žalovaného ze dne 6. 8. 2003, čj. R 2048/2002. Stěžovatel je však přesvědčen, že rozhodnutí o jeho žalobě má význam i do budoucna, neboť hrozí opakování zásahu v dalších správních řízeních, která se stěžovatelem případně budou vedena. Je dán i obecný zájem na výroku, jímž bude vyslovena přípustnost, popř. nepřípustnost pořizování si zvukových záznamů z ústních jednání před správním orgánem, zvláště proto, že tuto otázku výslovně neřeší účinný správní řád a ani nový správní řád, jehož účinnost se předpokládá od 1. 1. 2006 s takovou úpravou nepočítá. Konkrétně stěžovatel tvrdil důvod podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., protože skutková podstata, z níž městský soud vyšel, nemá oporu ve spisech. Městský soud totiž v napadeném rozhodnutí konstatoval, že ústní jednání, při němž došlo k nezákonnému zásahu, bylo výslechem svědka. Z protokolu z tohoto jednání však jednoznačně plyne, že ústnímu jednání byl kromě pracovníků žalovaného přítomen jen zástupce stěžovatele. Stěžovatel přitom nepopírá, že zájmy svědka je třeba chránit a zvukový záznam lze při absenci explicitní procesní úpravy pořizovat jen za výslovného souhlasu této osoby (§ 12 odst. 1 občanského zákoníku per analogiam). V dané věci jde však toliko o akademickou úvahu, neboť svědek při ústním jednání vyslýchán nebyl. Stěžovatel namítl i nesprávné posouzení právní otázky podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Chybná je úvaha městského soudu ohledně ústavní zásady, že „každý občan může činit, co není zákonem zakázáno“. Neexistuje důvod k tomu, aby z této zásady bylo vyňato řízení před správním orgánem. K tíži stěžovatele nelze přičítat to, že správní řád nechává bez přiměřené úpravy mnohé důležité aspekty správního řízení (např. možnost pořizovat zvukové záznamy, možnost zhotovovat kopie ze spisů). Stěžovatel nesouhlasil ani s tím, jak se městský soud vypořádal s otázkou, zda je ve věci přípustná analogie legis se zákonem č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích. Stěžovatel si vždy byl vědom rozdílu účasti veřejnosti na jednání u soudu a před správním orgánem, nicméně s ohledem na to, že u soudu je možné pořizovat zvukové záznamy i tehdy, je-li veřejnost vyloučena, nemůže obstát argument, že neveřejnost jednání znamená zákaz pořizování zvukových záznamů. Vedle toho městský soud nesprávně vyložil ustanovení § 6 odst. 3 zákona o soudech a soudcích i v dalším směru, a to, že předseda senátu či samosoudce rozhoduje o tom, zda účastníkům řízení či zástupcům veřejnosti umožní pořizovat zvukové záznamy či nikoli. Ve skutečnosti případný zákaz musí být podložen důvodnou obavou z 1 Aps 2/2004-81 narušení průběhu nebo důstojnosti jednání, a to v důsledku způsobu pořizování nahrávky, nikoli v důsledku samotného faktu, že je nahrávka pořizována. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry Městského soudu v Praze. Poukázal na to, že jak správní řád, tak zákon o přestupcích upravují práva a povinnosti účastníků řízení; v daném případě byl žalobce v postavení účastníka řízení a k porušení jeho práv nedošlo, neboť žádný z citovaných zákonů právo na pořízení zvukového záznamu z ústního jednání nepřipouští. Nejvyšší správní soud (dále též „soud“) v souladu s ustanovením § 109 odst. 3 s. ř. s. nejprve posuzoval, zda řízení před soudem I. stupně nebylo zmatečné [§ 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], nebylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, není nepřezkoumatelné [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] či nicotné. Dospěl přitom k závěru, že rozsudek městského soudu trpí vadou řízení před soudem, přičemž tato vada mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Kasační stížnost je tedy důvodná. Zmiňovaná vada řízení spočívá v tom, že městský soud si předsevzal ke zkoumání a věcnému posuzování žalobu, která je nepřípustná a bylo namístě ji odmítnout. Stěžovatel se svou žalobou domáhal ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu. Poskytování této ochrany do pravomoci soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví nesporně náleží [§ 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Žalobou proti nezákonnému zásahu se přitom může podle ustanovení § 82 s. ř. s. bránit každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Soudní řád správní zavedl ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu jako institut ochrany před nezákonným jednáním správního orgánu. Tato žaloba je nicméně přípustná jen tehdy, nelze-li se ochrany lze domáhat jinými právními prostředky (§ 85 s. ř. s.); kupříkladu žalobou proti rozhodnutí správního orgánu. Z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42) plyne, že ve vztahu obou zmíněných žalobních typů má primát žaloba proti rozhodnutí a možnost podat úspěšně žalobu proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu. Nově zavedený samostatný procesní institut žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu tedy nemůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a účastník řízení nemůže volit tu žalobu, kterou pro sebe považuje za výhodnější. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. 1 Aps 2/2004-82 V souzené věci ze soudního a správního spisu vyplynulo, že žalovaný vydal dne 16. 1. 2003 příkaz, kterým stěžovatele uznal vinným z přestupku proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, spočívajícím v úmyslném drobném ublížení na zdraví. Za spáchaný přestupek mu uložil podle § 11 odst. 1 písm. b) v souladu s § 49 odst. 2 zákona o přestupcích pokutu ve výši 600 Kč. Stěžovatel podal včas odpor, příkaz se tedy zrušil a žalovaný proti žalobci zahájil přestupkové řízení. V rámci tohoto řízení byl stěžovatel na den 26. 2. 2003 předvolán k ústnímu jednání; tomuto jednání nechtěl být přítomen a tak proběhlo jen za účasti jeho zástupce (obecného zmocněnce); ten požadoval, aby si mohl průběh jednání nahrávat na diktafon. Z protokolu, který byl o ústním jednáním o přestupku pořízen, mj. plyne, že žalovaný rozhodl, že z jednání není možné požadovat zvukový záznam. Ze shora uvedeného je zřejmé, že žalobce brojí proti úkonu správního orgánu, který je rozhodnutím, a to rozhodnutím o tom, že z ústního jednání nelze pořizovat zvukový záznam. Jde tu o situaci, kdy správní orgán vydává (věcně) rozhodnutí, aniž se předmětný akt formálně představuje jako správní rozhodnutí; postrádá totiž zcela formální náležitosti správního rozhodnutí (§ 47 správního řádu). Tuto skutečnost lze pak ponechat stranou; významná by byla totiž jen tehdy, pokud by toto rozhodnutí podléhalo samostatnému soudnímu přezkumu. Tak tomu ale není, neboť jde o rozhodnutí, jímž se upravuje vedení řízení a na takové rozhodnutí se vztahuje kompetenční výluka stanovená v § 70 písm. c) s. ř. s. Tato kompetenční výluka přitom účastníka řízení nezkracuje na jeho právech, neboť má- li za to, že správní orgány nesprávnou aplikací správního řádu (příp. jiných procesních správních předpisů) porušily jeho práva jako účastníka řízení, lze takové vady řízení namítat v proti konečnému rozhodnutí správního orgánu, které lze – po vyčerpání řádných opravných prostředků – případně napadnout žalobou ve správním soudnictví. Jen v soudním řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí ve věci by pak byl správní soud oprávněn zodpovědět otázku, zda mezi procesní práva účastníků správního řízení patří i právo pořizovat si zvukové záznamy při ústním jednání probíhajícím podle § 21 správního řádu, jaká by případně platila pravidla pro výkon tohoto práva a v neposlední řadě také otázku, zda by tato vada řízení vůbec mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé, v jejímž důsledku by mohlo být konečné rozhodnutí zrušeno. Připomíná se ovšem, že v souzeném případě bylo řízení o přestupku zastaveno. Zvolil-li stěžovatel k ochraně svých práv účastníka řízení žalobu proti nezákonnému zásahu, který spatřoval v neoprávněném zákazu pořizovat si zvukový záznam z ústního jednání, měl Městský soud v Praze respektovat, že podle § 85 s. ř. s. je jeho žaloba nepřípustná a tuto žalobu v souladu s § 68 písm. e) a § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnout. Jelikož Městský soud v Praze citovaná ustanovení soudního řádu správního pominul a věc meritorně projednal, v řízení pochybil. Pro tuto vadu Nejvyšší 1 Aps 2/2004-83 správní soud rozhodnutí soudu I. stupně zrušil. Protože pak v řízení před Městským soudem v Praze byly dány důvody pro odmítnutí žaloby, Nejvyšší správní soud současně se zrušením rozhodnutí Městského soudu v Praze druhým výrokem sám žalobu odmítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Nebylo přitom důvodu, aby se Nejvyšší správní soud zabýval argumentací vyslovenou v rozhodnutí Městského soudu v Praze a námitkami stěžovatele obsaženými v kasační stížností, neboť řízení, z něhož rozhodnutí a následně i kasační stížnost vzešly, nemělo vůbec proběhnout. Protože žaloba byla odmítnuta, postupoval Nejvyšší správní soud v souladu s § 60 odst. 3 s. ř. s. a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, a to jednak nákladů řízení, které vynaložil před Městským soudem v Praze, a jednak nákladů řízení o kasační stížnosti. Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně 21. listopadu 2005 JUDr. Michal Mazanec předseda senátu