1 As 114/2022

Rubrum

1 As 114/2022 - 30 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně: Air 6 Park a.s., se sídlem Na příkopě 392/9 a 393/11, Praha 1, zastoupené JUDr. Emilem Flegelem, advokátem se sídlem K Chaloupkám 3170/2, Praha 10, proti žalovaným: 1) Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, 2) Ministr životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 4. 2022, č. j. 6 A 58/2021-59, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalobkyně n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovaným s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a řízení před městským soudem

1. V řízení o umístění stavby „Segro Logistics Park Prague – Phase VI.“ (dále i „stavební záměr“) na pozemcích parc. č. 1204/5, 1204/7, 1204/24, 1219/8 a parc. č. 1384/65, v k. ú. Hostivice, Ministerstvo životního prostředí (dále i „MŽP“) v závazném stanovisku ze dne 2. 11. 2017, č. j. MZP/2017/500/905, vyslovilo nesouhlas s vynětím pozemků parc. č. 1204/5 a 1204/7 ze zemědělského půdního fondu. Po vydání nesouhlasného stanoviska Městský úřad Černošice nemohl, než žádosti o vydání rozhodnutí o umístění stavebního záměru zamítnout. 1 As 114/2022

2. Žalobkyně proti rozhodnutí podala odvolání. To bylo postoupeno krajskému úřadu, který požádal ministra životního prostředí o potvrzení nebo změnu závazného stanoviska MŽP. Ministr v závazném stanovisku ze dne 11. 12. 2018, č. j. MZP/2018/430/598, potvrdil stanovisko MŽP. Krajský úřad poté odvolání žalobkyně zamítl rozhodnutím ze dne 14. 3. 2019, č. j. 031549/2019/KUSK, a potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu.

3. Rozhodnutí krajského úřadu ze dne 14. 3. 2019, č. j. 031549/2019/KUSK, zrušil Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 10. 12. 2020, č. j. 55 A 34/2019-91. V rozsudku soud krajskému úřadu uložil, aby si v dalším řízení od ministra životního prostředí vyžádal nové revizní stanovisko, ve kterém bude ministr povinen řádně a přezkoumatelně vypořádat uplatněné odvolací námitky; a aby poté dle závěrů nového revizního stanoviska rozhodl o podaném odvolání.

4. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že ministr životního prostředí na základě rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 10. 12. 2020, č. j. 55 A 34/2019-91, přezkoumal pozdější žádost krajského úřadu ze dne 5. 1. 2021, a posoudil ji jako podnět k přezkoumání závazného stanoviska MŽP a revizního stanoviska v přezkumném řízení podle ustanovení § 149 odst. 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a to s ohledem na závazný právní názor uvedený v rozsudku Krajského soudu v Praze; ministr poté provedl zkrácené přezkumné řízení a vydal dokument označený jako „rozhodnutí“, kterým předchozí závazné stanovisko MŽP a stejně tak i závazné stanovisko ministra životního prostředí podle § 149 odst. 8 správního řádu (ve znění účinném od 1. 1. 2021) zrušil a věc vrátil MŽP k novému projednání a rozhodnutí. Ministr však nevydal nové revizní stanovisko, jak mu bylo uloženo rozsudkem č. j. 55 A 34/2019-91.

5. Žalobkyně se proto žalobou na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných správních orgánů u Městského soudu v Praze domáhala, aby městský soud určil, že postup ministra životního prostředí „spočívající v (i) kvalifikování žádosti Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, sp. zn.: SZ 176010/2020/KUSK ÚSŘ/FB, č. j.: 001225/2021/KUSK, jako podnětu k přezkoumání, (ii) provedení zkráceného přezkumného řízení, (iii) vydání rozhodnutí rušícího závazné stanovisko orgánu státní správy ve věcech ochrany ZPF č.j. MZP/2017/500/905 ze dne 2. 11. 2017 a závazné stanovisko sp. zn. P/3636, č.j. MZP/2018/430/598, ze dne 11. 12. 2018, (iv) vrácení věci k novému projednání a rozhodnutí Ministerstvu životního prostředí, a (v) nevydání revizního stanoviska, jak bylo vyžadováno rozsudkem Krajského soudu v Praze č. j. 55 A 34/2019-91 ze dne 10. 12. 2020,“ byl nezákonným zásahem.

6. Dále se domáhala, aby soud přikázal obnovení stavu „před nezákonným zásahem a ministru životního prostředí [přikázal] provedení přezkumu závazného stanoviska orgánu státní správy ve věcech ochrany ZPF č. j. MZP/2017/500/905 podle ust. § 149 odst. 7“ zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“).

7. Městský soud zásahovou žalobu odmítl. V napadeném usnesení uvedl, že žalobkyně napadený postup ministra životního prostředí prezentuje jako „nezákonný zásah“. Tento „postup“ však ve svém jádru fakticky představuje jednotlivé procesní úkony činěné v rámci 1 As 114/2022 - 31 pokračování zkráceného přezkumného řízení o závazném stanovisku. Žaloba žalobkyně proto směřuje proti rozhodnutí ministra ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZP/2021/430/88.

8. Povahou rozhodnutí vydaného dle § 149 odst. 8 správního řádu (§ 149 odst. 6 správního řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2020) se již zabýval rozšířený senát v rozsudku ze dne 15. 12. 2020, č. j. 2 As 8/2018-76, č. 4139/2021 Sb. NSS. Městský soud tak právě s ohledem na závěry rozšířeného senátu uzavřel, že žaloba proti úkonu, jímž nadřízený orgán ve zkráceném přezkumném řízení zrušil závazná stanoviska dotčeného orgánu a jemu nadřízenému správnímu orgánu, je nepřípustná, neboť nezákonnost „napadeného postupu“ ministra lze namítat až v řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí ve věci podle § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Samotný soudní přezkum napadeného rozhodnutí ministra ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZP/2021/430/88, je tak nyní vyloučen dle § 70 písm. a) s. ř. s. Pro výše uvedené soud žalobu odmítl. Nešlo ani o nezákonný zásah do práv žalobkyně; podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem proto nebylo namístě.

II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného 1)

9. Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.

10. V ní uvedla, že městský soud při přezkumu nevypořádal naplnění pojmových znaků řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu. V řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí nebude posuzována „zdržovací taktika“ (zásah) ministra životního prostředí, proto názor soudu neobstojí.

11. Soud se nevypořádal se všemi žalobními petity. Zcela opomněl vypořádat petit požadující určení nezákonnosti nevydání revizního stanoviska, což požadoval po správním orgánu krajský soud v rozhodnutí č. j. 55 A 34/2019-91.

12. V žalobě soud uvádí, že se k jednotlivým žalobním bodům nevyjadřuje, v čemž shledává stěžovatelka nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů.

13. Závěr rozšířeného senátu o nepřípustnosti samostatných žalob proti rozhodnutím nadřízených orgánů o přezkumu se týká toliko jednoduchých případů (postup je souladný se zákonem a žalobce se domáhá přezkumu obsahu). V souzené věci však nezákonností trpí celý související procesní postup a úřední činnost ministra i Ministerstva životního prostředí.

14. Pro výše uvedené stěžovatelka považuje napadené usnesení za nezákonné a navrhuje jeho zrušení.

15. Žalovaný 1) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že usnesení městského soudu je plně přezkoumatelné, netrpí žádnými nezákonnostmi a v důsledku se vypořádalo s nepřípustností podané žaloby. Kasační stížnost proto navrhuje zamítnout.

III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem 1 As 114/2022

16. Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda v daném případě došlo ke splnění podmínek řízení o kasační stížnosti. Ověřil, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti (§ 102 s. ř. s.). V kasační stížnosti, kterou podala včas (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňuje přípustné důvody a v řízení je řádně zastoupena (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Soud proto posoudil kasační stížnost v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán jejím rozsahem a uplatněnými stížnostními důvody.

17. Kasační stížnost není důvodná.

18. Soud se nejdříve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti, neboť pouze přezkoumatelné rozhodnutí je zpravidla způsobilé být předmětem dalšího hodnocení z hlediska tvrzených nezákonností a vad řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2009, č. j. 2 Azs 47/2009-71). Za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou považována zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52).

19. Předmětem sporu v nyní posuzované věci je soudní přezkum postupu správních orgánů v rámci řízení o vydání závazného stanoviska. Městský soud posoudil žalobu z hlediska její přípustnosti (§ 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.) a dospěl k závěru, že přípustnost není dána. Právě proto již dále nezkoumal jednotlivé žalobní body, což v napadeném usnesení výslovně uvedl. K čemuž dodal, že namítané nezákonnosti je možné namítat v řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí správního orgánu.

20. Je-li žaloba nepřípustná, soud již jednotlivé žalobní body nepřezkoumává. Usnesení městského soudu nepřezkoumatelnosti netrpí.

21. Nepřípustnost zásahové žaloby v souzené věci vyvěrá z rozsudků rozšířeného senátu ve věcech Závazná stanoviska II (rozsudek ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, č. 2434/2011 Sb. NSS) a Michal Praha (rozsudek ze dne 15. 12. 2020, č. j. 2 As 8/2018 – 76, č. 4139/2021 Sb. NSS). V nich soud zdůraznil, že závazná stanoviska nejsou rozhodnutím dle § 67 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ani dle § 65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. V rozsudku Michal Praha rozšířený senát k soudnímu přezkumu řízení o závazných stanoviscích dodal, že „zrušení závazného stanoviska se (obdobně jako závazné stanovisko samo) v právní sféře dotčených osob neprojeví přímo, ale případně až spolu s konečným rozhodnutím ve věci. Patří proto k těm procesním úkonům správního orgánu, proti nimž se samostatná zásahová žaloba nepřipouští (z obsáhlé judikatury Nejvyššího správního soudu k tomuto členění srov. např. rozsudek ze dne 29. 1. 2020, čj. 10 Afs 304/2019-39, č. 3974/2020 Sb. NSS, zejm. body 11 a násl., a tam citovanou judikaturu). Toto rozlišování bylo opakovaně akceptováno jako ústavně konformní i Ústavním soudem, z poslední doby viz např. nález sp. zn. III. ÚS 2383/19 ze dne 14. 1. 2020, z nějž vychází i uvedený rozsudek NSS.“

22. Závěry rozsudků rozšířeného senátu akcentují myšlenku, že závazné stanovisko přímo nezasahuje do veřejných subjektivních práv. Jde o podkladový úkon vydávaný 1 As 114/2022 - 32 pokračování v rámci „hlavního“ řízení (zde řízení o umístění stavby). K tomu rozšířený senát v rozsudku Michal Praha uzavřel, že „úkon, jímž nadřízený správní orgán v přezkumném řízení zrušuje závazné stanovisko dotčeného orgánu, nemůže být samostatně soudně přezkoumatelný ani žalobou proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ř. s. Jak bylo odůvodněno výše, zrušení závazného stanoviska se (obdobně jako závazné stanovisko samo) v právní sféře dotčených osob neprojeví přímo, ale případně až spolu s konečným rozhodnutím ve věci. Patří proto k těm procesním úkonům správního orgánu, proti nimž se samostatná zásahová žaloba nepřipouští (z obsáhlé judikatury Nejvyššího správního soudu k tomuto členění srov. např. rozsudek ze dne 29. 1. 2020, čj. 10 Afs 304/2019-39, č. 3974/2020 Sb. NSS, zejm. body 11 a násl., a tam citovanou judikaturu). Toto rozlišování bylo opakovaně akceptováno jako ústavně konformní i Ústavním soudem, z poslední doby viz např. nález sp. zn. III. ÚS 2383/19 ze dne 14. 1. 2020, z nějž vychází i uvedený rozsudek NSS.“

23. Rozlišování nezákonnosti podkladového řízení na nezákonnosti procesního postupu (v) řízení a nezákonnosti obsahového může mít případně vliv na odvolání před správními orgány, nezakládá však přípustnost soudního přezkumu. Nijak totiž nemění vztah podkladového úkonu (řízení) k věci „hlavní“, tedy povahu „zásahu“ do veřejných subjektivních práv. Na okraj soud poznamenává, že nejde ani o případ, v němž by správní orgány byly nečinné. Ve věci ministr zrušil závazná stanoviska a vrátil věc MŽP k vydání nového, přičemž stěžovatelka nebrojí proti nevydání stanoviska MŽP, ale proti postupu ministra (neměl stanoviska rušit, ale sám vydat revizní).

24. Usnesení městského soudu pro výše uvedené obstojí.

IV. Závěr a náklady řízení

25. Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).

26. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti soud rozhodl podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaným, kterým by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť jim v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 30. listopadu 2022 JUDr. Josef Baxa předseda senátu 1 As 114/2022