1 Azs 109/2022

Rubrum

1 Azs 109/2022 - 36 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně: N. T. K. H., zastoupena Mgr. Štěpánem Svátkem, advokátem se sídlem Na Pankráci 820/45, Praha 4, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalované z 23. 7. 2021, čj. MV-105017-4/SO-2021, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 5. 2022, č. j. 11 A 164/2021 - 30, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalobkyně n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalované s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a řízení před městským soudem

1. Žalobkyně požádala dne 2. 2. 2021 o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny. K žádosti přiložila doklad o zajištění ubytování a svůj cestovní pas. Ministerstvo vnitra (správní orgán I. stupně) ji téhož dne vyzvalo k odstranění vad žádosti, a to konkrétně k předložení dokladu o zajištění prostředků k pobytu na území, dokladu potvrzujícího účel pobytu na území a dokladu o cestovním zdravotním pojištění a jeho zaplacení. K odstranění vad podání poskytlo 1 Azs 109/2022 žalobkyni lhůtu 40 dnů od doručení výzvy a poučilo ji, že nebudou-li vady odstraněny, řízení zastaví.

2. Dne 16. 2. 2021 žalobkyně doložila oddací list, platební výměr na daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období 2019 pro svého manžela, přehled předpisů a plateb správy sociálního zabezpečení pro svého manžela a vyúčtování pojistného na veřejné zdravotní pojištění od 1. 1. 2019 do 9. 2. 2021 pro svého manžela.

3. Ministerstvo usnesením ze dne 20. 4. 2021 řízení o žádosti žalobkyně zastavilo. Důvodem bylo, že žalobkyně neodstranila přes výzvu vady žádosti, neboť nedoložila doklad o cestovním zdravotním pojištění.

4. Proti usnesení podala žalobkyně dne 25. 4. 2021 neodůvodněné (blanketní) odvolání a o den později doručila správnímu orgánu I. stupně pojistnou smlouvu na komplexní zdravotní pojištění cizinců od 4. 2. 2021 do 3. 2. 2026. Odvolání žalobkyně doplnila k výzvě ministerstva, přičemž odvolací námitky jsou shodné s její žalobní argumentací (o těch dále).

5. Odvolání žalovaná zamítla a potvrdila rozhodnutí ministerstva.

6. V žalobě žalobkyně uvedla, že rozhodnutí žalované je nepřezkoumatelné, neboť se nevypořádala se všemi odvolacími námitkami. Dále konstatovala, že nebyly splněny podmínky pro zastavení řízení o žádosti. Doklad o pojištění nedoložila z důvodu administrativního pochybení. Byla totiž přesvědčena, že doklad ministerstvu předložila, přičemž toto pochybení nepředstavuje podstatnou vadu, pro kterou je možné řízení zastavit. Navíc kýžený doklad žalobkyně poskytla v odvolacím řízení a žalovaný k tomu měl přihlédnout.

7. Pro výše uvedené shledává postup správních orgánů nepřiměřeným vzhledem k povaze žádosti a označuje jej za přepjatý formalismus. Mezi pochybením žalobkyně a jeho následkem je výrazný nepoměr, který představuje nepřiměřený zásah do jejích práv.

8. Městský soud shledal rozhodnutí žalované přezkoumatelným.

9. Doklad o cestovním zdravotním pojištění je jednou z povinných náležitostí žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny, jeho absenci je proto nutné považovat za podstatnou vadu žádosti; bez něj nemohlo být pokračováno v řízení. V řízení o žádosti o pobytový titul se uplatní koncentrační zásada, která je vyvážená poučovací povinností ze strany správních orgánů. Dokládané pojištění nebylo v projednávané věci novou skutečností ani důkazem, který žalobkyně nemohla uplatnit dříve, žalovaný k němu tedy nemohl přihlížet. Nelze ani přehlédnout, že žalobkyně je nekonzistentní ve vysvětlení příčiny nepředložení pojištění. V odvolání tvrdila, že se tak stalo v důsledku nespecifikovaných okolností nezávislých na její vůli. V žalobě však tvrdila, že měla za to, že doklad doložila. Tato dvě tvrzení soud neshledává vzájemně slučitelná.

10. Závěrem poukázal na to, že zastavení řízení, zavinila-li ho žalobkyně svou pasivitou, bez dalšího není nepřiměřené. Ve správním řízení nenamítala nepřiměřenost dopadů rozhodnutí do svého soukromého života, ani netvrdila žádné konkrétní skutečnosti, které by nepřiměřenost dopadů naznačovaly. Případné nepřiměřenosti 1 Azs 109/2022 - 37 pokračování nenasvědčují ani skutečnosti vyplývající ze správního spisu. Nemusí-li správní orgány vypořádávat námitky, které nemohou v žádném případě aktivovat ochranu dle čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, nemusí tím spíše vypořádávat námitky nepřiměřenosti zcela absentující.

11. Soud proto žalobu zamítl.

II. Důvody kasační stížnosti a vyjádření žalované

12. Žalobkyně (stěžovatelka) v kasační stížnosti navrhuje zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení.

13. Rozsudku vytýká nepřezkoumatelnost a nesrozumitelnost, neboť její žalobní argumentaci odmítl a fakticky se ztotožnil s nepřezkoumatelnými závěry žalované.

14. Dále poukazuje na to, že souladným se zákonem by bylo zastavení řízení, pouze pokud by na výzvu ministerstva nereagovala vůbec. K výzvě však doložila doklady, ze kterých je patrný účel i předmět žádosti. Nejednalo se tedy o podstatnou vadu, pro kterou lze řízení o žádosti zastavit.

15. Zastavení řízení pro nedoložení jediného dokladu, kterým navíc stěžovatelka disponuje, bylo přepjatým formalismem (srov. nález Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. III. ÚS 188/04). V souzené věci vzniká významný nepoměr spočívající v ukončení jejího pobytového oprávnění na území, a to navíc za účelem sloučení rodiny, a povahou dokladu, který v odvolacím řízení doložila. Správní orgány se navíc svým postupem fakticky vyhnuly povinnosti zkoumat její soukromý a rodinný život.

16. Závěrem poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 165/2018 - 40, dle kterého „pro rozhodování správního orgánu je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí“. Žalovaná proto měla k předloženému dokladu (pojištění) přihlédnout. Obdobně se přihlíží i k osvědčení bezúhonnosti, dojde-li k němu až v průběhu odvolacího řízení.

17. Součástí kasační stížnosti byla žádost o přiznání odkladného účinku pro hrozící újmu.

18. Žalovaná ve svém vyjádření uvedla, že kasační stížnost není důvodná, a odkázala na své vyjádření k žalobě a rozsudek městského soudu. S přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti nesouhlasila.

III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

19. Kasační stížnost je včasná, přípustná a projednatelná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). 1 Azs 109/2022

20. Kasační stížnost není důvodná.

21. Soud úvodem předesílá, že obdobnou věcí se již zabýval v rozsudku ze dne 15. 5. 2019, č. j. 8 Azs 249/2018 - 57. Stěžovatelka neuvedla v kasační stížnosti argumentaci, kterou by závěry uvedeného rozsudku, na který poukázal i městský soud, vyvrátila či zpochybnila, soud proto z právní argumentace rozsudku č. j. 8 Azs 249/2018 - 57 vyšel i v nyní projednávané věci.

22. Ze stěžovatelkou vznesených námitek se Nejvyšší správní soud prvně zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností a nesrozumitelností napadeného rozsudku.

23. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j 2 Afs 203/2016 - 51). Podobně je např. již zmíněným rozsudkem č. j. 2 Ads 58/2003 - 75 vymezena nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost tak, že za nesrozumitelné je třeba obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně, jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán.

24. Takovou vadou však napadený rozsudek netrpí. Důvody, které městský soud vedly k zamítnutí žaloby, jsou z odůvodnění jednoznačně seznatelné. Soud vylíčil konkrétní skutkové okolnosti, o něž svůj rozsudek opřel, uvedl úvahy, kterými se řídil při posouzení důvodnosti žaloby, a popsal závěry, ke kterým na základě těchto úvah dospěl (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44). Naopak stěžovatelka toliko v obecně rovině namítala nepřezkoumatelnost, nesrozumitelnost a nejasnost odůvodnění rozsudku, ač s jeho závěry v kasační stížnosti věcně polemizuje.

25. Ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu se vyvinula v obecný závěr, že v řízení o žádosti leží primární povinnost jednat aktivně na žadateli, nikoliv na správním orgánu, a to i ve vztahu k pobytovým věcem cizinců (srov. rozsudek ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 Azs 12/2015 - 38, ze dne 4. 11. 2015, č. j. 3 Azs 162/2015 - 43, ze dne 3. 3. 2016, č. j. 10 Azs 95/2015 - 36, ze dne 29. 8. 2016, č. j. 7 Azs 99/2016 - 36 nebo ze dne 15. 11. 2017, č. j. 8 Azs 111/2017 - 36). Jak správně uvedl městský soud, následkem nedoložení zákonem požadovaných náležitostí žádosti je zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, což potvrzuje judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 28. 7. 2016, č. j. 2 Azs 76/2015 - 24, nebo č. j. 8 Azs 249/2018 - 57). K tomuto procesnímu kroku správní orgány přistupují až po řádném poučení o možnosti, že řízení bude zastaveno; což se stalo i v nyní projednávané věci.

26. Doklad o zdravotním pojištění slouží pro ověření, zda se daná osoba nestane zátěží pro sociální systém hostitelského státu, konkrétně veřejného zdravotnictví. Nepochybně 1 Azs 109/2022 - 38 pokračování se tedy jedná o jednu z legitimních podmínek, o nichž hovoří i preambule směrnice 2004/38/ES, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, a má tak své opodstatnění i v podobě zákonné podmínky nutné k udělení pobytového titulu.

27. Jak správně uvedl městský soud, nepředložení dokladu o zdravotním pojištění v daném případě bránilo pokračování v řízení, a proto byly splněny zákonem stanovené podmínky pro zastavení řízení (srov. i rozsudek č. j. 8 Azs 249/2018 - 57). Podmínky byly stanoveny zákonem a správní orgán I. stupně stěžovatelku k doložení pojištění přímo vyzval, k čemuž jí i poskytl více než měsíční lhůtu. Stěžovatelka pak před soudy netvrdila, že by snad o nutnosti doložit pojištění nevěděla, nebo že by jí tato podmínka byla nějak nejasná. O prodloužení lhůty nepožádala a ani dostatečně konkrétně neobjasnila, proč pojištění nezaslala včas (k tomu blíže nejasnosti uváděné městským soudem).

28. Koncentraci řízení neprolamuje ani stěžovatelkou zmiňované pravidlo o posuzování skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí. Pro nyní posuzovanou věc znamená toliko to, že v době, kdy o odvolání rozhodovala žalovaná, byla povinna ověřit, že se v řízení neprokázalo, že by stěžovatelka včas doložila všechny náležitosti své žádosti, tedy že o zastavení bylo rozhodnuto po právu i dle právního a skutkového stavu k okamžiku rozhodování o odvolání. Pokud by se totiž prokázalo, že stěžovatelka doklad o pojištění v řízení před správním orgánem I. stupně zaslala, ale např. vinou zprostředkovatele poštovních služeb nebyl doručen, či jiná pro věc významná skutečnost, musel by tuto skutečnost vzít odvolací orgán v potaz. Rozhodným okamžikem pro splnění podmínek pro zastavení řízení je totiž uplynutí lhůty k odstranění vad podání (doplnění žádosti), nikoliv rozhodnutí žalované, jako tomu může být u posuzování bezúhonnosti v jiných typech řízení. Žalovaná tedy správně dle § 82 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, nepřihlédla k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, neboť je stěžovatelka mohla uplatnit dříve.

29. Do situace tvrzeného přepjatého formalismu a významného nepoměru (příčiny k následku) se stěžovatelka dostala svým vlastním jednáním – nedoložením všech zákonných náležitostí žádosti v dostatečně dlouhé lhůtě stanovené nad rámec zákona a po řádném poučení ze strany správního orgánu I. stupně. Lze tedy hovořit toliko o prostém nesplnění zákonných povinností, nikoliv o přepjatém formalismu. Správní orgán pak nemůže spojovat s nesplněním zákonných požadavků jiný důsledek, než jaký zákon stanoví.

30. K otázce soukromého a rodinného života sice stěžovatelka uvádí, že se správní orgány jejímu posuzování vyhnuly, avšak sama ani v řízení o žalobě, ani nyní v řízení o kasační stížnosti, nic bližšího k této otázce neuvedla.

31. Pro výše uvedené rozsudek městského soudu zcela obstojí.

32. O návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti kasační soud nerozhodoval, jelikož rozhodl bez odkladu o samotné kasační stížnosti. Otázka odkladného účinku se tak skončením řízení o kasační stížnosti stala bezpředmětnou. 1 Azs 109/2022 IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti

33. Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační námitky stěžovatelky nejsou důvodné. Napadený rozsudek splňuje kritéria zákonnosti a přezkoumatelnosti. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

34. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením § 120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalované v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se jí náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. P o u č e n í: Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 9. června 2022 JUDr. Josef Baxa předseda senátu