10 Afs 75/2026

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty ve věci žalobce: SK Junior Teplice z. s., Proboštovská 1987, Teplice, zastoupeného advokátem Mgr. Vojtěchem Suchardou, U Trezorky 921/2, Praha 5, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, Masarykova 427/31, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 3. 2024, čj. 7823/24/5100-10612-713107, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 14. 4. 2026, čj. 16 Af 7/2024-86, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Popis věci a průběh předchozího řízení

1. Posuzovaná věc se týká odvodu do státního rozpočtu za porušení rozpočtové kázně. Spornými otázkami byly zejména: změna termínů realizace veřejné zakázky, způsobilost výdajů na pořízení malotraktoru, hodnocení dopadu těchto skutečností na hospodářskou soutěž a posouzení výše a přiměřenosti uloženého odvodu.

2. Žalobci byla totiž přiznána dotace na rekonstrukci fotbalového hřiště v celkové výši 7 345 917 Kč, přičemž Finanční úřad pro Ústecký kraj (správce daně) mu po provedení daňové kontroly vyměřil odvod do státního rozpočtu za porušení rozpočtové kázně ve výši 2 922 515 Kč. Toto rozhodnutí žalovaný potvrdil. Následnou žalobu zamítl nyní napadeným rozsudkem Krajský soud v Ústí nad Labem.

2. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

3. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost z důvodů, které podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Namítá, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů a vnitřní rozpornost jeho právních závěrů. Krajský soud se prý totiž nevypořádal s rozhodujícími skutkovými a právními okolnostmi věci a nevysvětlil, proč shledal žalobu nedůvodnou.

4. Krajský soud prý zcela pominul skutečnost, že již kvalifikační dokumentace obsahovala výslovnou výhradu umožňující změnu nebo úpravu zadávacích podmínek. Současně byly termíny realizace projektu od počátku označeny pouze jako předpokládané, nikoliv jako pevně stanovené. Každý potenciální dodavatel proto musel být srozuměn s možností budoucí úpravy těchto termínů. Přesto krajský soud založil závěr o netransparentnosti zadávacího řízení právě na rozdílech mezi termíny uvedenými v kvalifikační dokumentaci a následnou podobou termínů v zadávací dokumentaci, aniž by vysvětlil význam uvedené výhrady změny podmínek či důvody, pro které ji nepovažoval za relevantní. Nevypořádal se rovněž s tím, že zadávací dokumentace výslovně umožňovala uchazečům požadovat vysvětlení nebo doplnění zadávacích podmínek. Okolnost, že nikdo této možnosti nevyužil, proto nasvědčuje tomu, že podmínky byly srozumitelné a nevytvořily překážku účasti v zadávacím řízení. Krajský soud však nevysvětlil, proč tuto skutečnost pominul; přesto dovodil potenciální narušení hospodářské soutěže. Postup stěžovatele přitom byl v souladu s judikaturou NSS, která zdůrazňuje zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelovosti nakládání s veřejnými prostředky (např. rozsudek ze dne 15. 9. 2010, čj. 1 Afs 45/2010-159).

5. V odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud zaměňuje kvalifikační dokumentaci, zadávací dokumentaci a následné dodatky ke smlouvě o dílo. Není tak jasné, které konkrétní jednání mělo představovat porušení zásad transparentnosti a zákazu diskriminace. Nepřezkoumatelnost rozsudku má být umocněna i tím, že soud přihlížel k okolnostem nastalým až po skončení zadávacího řízení, zejména k dodatkům uzavřeným v letech 2017 a 2018, ačkoliv tyto skutečnosti nemohou vypovídat o zákonnosti zadávacích podmínek existujících v roce 2016. Krajský soud údajně překročil i meze soudního přezkumu, když doplnil skutkový stav vlastními úvahami o organizaci stavby, technologických postupech a údajné odpovědnosti stěžovatele za prodlení při realizaci projektu. Takové závěry totiž nebyly obsaženy v rozhodnutí správních orgánů ani ve správním spise a krajský soud je proto nemohl použít jako argument ve stěžovatelův neprospěch.

6. Krajský soud nesprávně aproboval postup správních orgánů, které skutkový stav hodnotily selektivně a opomenuly podstatnou část kvalifikační dokumentace, zejména výhradu o možnosti změny podmínek. Tím porušily povinnost zjistit skutkový stav bez důvodných pochybností a zatížily rozhodnutí nepřezkoumatelností. Současně nesprávně vyhodnotily navázání termínu realizace na rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nepřípustnou změnu zadávacích podmínek, ačkoliv šlo pouze o konkretizaci původního časového rámce, vyvolanou objektivními okolnostmi. Správní orgány ani krajský soud navíc nezkoumaly skutečné ekonomické dopady této úpravy na okruh potenciálních dodavatelů a své závěry založily pouze na hypotetických úvahách bez odpovídajícího dokazování. Přestože důkazní břemeno ohledně existence porušení rozpočtové kázně nesly správní orgány, neprovedly žádné dokazování týkající se struktury relevantního trhu (stěžovatelem navrhované výslechy a vyjádření konkrétních osob), obvyklých podmínek v daném segmentu ani skutečného dopadu změny termínů realizace na rozhodování potenciálních dodavatelů. Krajský soud tento deficit aproboval. Takový postup je však v rozporu s požadavkem na zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností, s principy rozložení důkazního břemene i s judikaturou NSS (např. rozsudkem ze dne 14. 11. 2024, čj. 4 Afs 98/2024-100) a Soudního dvora EU (rozsudek ze dne 19. 6. 2008 ve věci C–454/06, Pressetext Nachrichtenagentur).

7. Stěžovatel vytýká rovněž absenci konkrétního skutkového základu pro závěr o porušení základních zásad zadávání veřejných zakázek. Není totiž patrné, kdy přesně mělo k porušení dojít, jakým konkrétním jednáním měla být hospodářská soutěž deformována ani který dodavatel měl být údajnou změnou podmínek znevýhodněn či odrazen. Za situace, kdy se do řízení přihlásilo pět dodavatelů a nebylo prokázáno reálné omezení soutěže, nelze dospět k závěru, že došlo k porušení základních zásad zadávání veřejných zakázek, které je nutno posuzovat materiálně, nikoliv pouze na základě formálních rozdílů mezi jednotlivými dokumenty zadávacího řízení.

8. Stěžovatel spatřuje nezákonnost napadeného rozsudku také v nesprávném právním posouzení. Krajský soud vyložil zadávací podmínky přepjatě formalisticky, když z pouhé odlišné formulace termínů realizace v kvalifikační a zadávací dokumentaci dovodil porušení zásady transparentnosti a zákazu diskriminace, aniž by zkoumal jejich skutečný obsah a dopad na hospodářskou soutěž. Přehlédl přitom, že termíny uvedené v kvalifikační dokumentaci byly výslovně označeny jako předpokládané a jejich následná úprava proto nepředstavovala změnu závazné zadávací podmínky, ale pouze konkretizaci časového rámce realizace odpovídající objektivním okolnostem dotačního financování. Podle judikatury NSS i rozhodovací praxe ÚOHS přitom předpokládaný termín plnění nemá pro dodavatele charakter fixního závazku, ale jedná se o údaj orientační. Současně se prý žalovaný nevypořádal s tím, že závislost realizace projektu na přidělení dotačních prostředků je v prostředí projektů financovaných dotacemi běžnou a předvídatelnou skutečností, která nebyla zaviněna jednáním stěžovatele.

9. Krajský soud nedostatečně zohlednil zásadu ochrany legitimního očekávání, když aproboval závěr o nezpůsobilosti výdajů na pořízení malotraktoru s příslušenstvím, přestože tyto výdaje byly od počátku obsaženy ve schváleném rozpočtu a poskytovatel dotace na jejich základě rozhodl o jejím poskytnutí. Stěžovatel jednal v dobré víře, že postupuje v souladu s dotačními podmínkami, a nemohl rozumně předvídat, že výdaj výslovně akceptovaný poskytovatelem dotace bude následně jiným orgánem veřejné moci posouzen jako nezpůsobilý a sankcionován jako porušení rozpočtové kázně. Krajský soud se údajně nevypořádal s významem tohoto předchozího schválení ani s otázkou, zda za daných okolností nevzniklo legitimní očekávání. Rovněž nelze na projednávanou věc aplikovat závěry vyjádřené v rozsudku NSS ze dne 25. 11. 2020, čj. 9 Afs 441/2018-52.

10. Závěrem stěžovatel považuje uložený odvod ve výši téměř 3 mil. Kč (s úroky a penále přes 5,7 mil. Kč) za zjevně nepřiměřený, neboť projekt byl řádně dokončen, účel dotace naplněn a nebyl prokázán žádný skutečný negativní dopad na hospodářskou soutěž či hospodárné využití veřejných prostředků. Sankce byla uvalena na základě hypotetické úvahy a formálních posunů termínů, přičemž samotná změna termínů nepředstavovala porušení povinnosti a nemůže bez dalšího zvyšovat závažnost jednání. Správní orgány ani krajský soud se odpovídajícím způsobem nevypořádaly s principem proporcionality, vyžadujícím přiměřený vztah mezi závažností pochybení a výší odvodu (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017-33), a pouze odkazovaly na interní pokyny finanční správy, které nemohou nahradit individuální posouzení přiměřenosti zásahu do majetkové sféry stěžovatele.

11. Žalovaný nesouhlasí s tvrzenou nepřezkoumatelností, neboť vyslovil-li krajský soud právní závěr odlišný od závěru stěžovatele, nezpůsobuje to nepřezkoumatelnost rozsudku. Krajský soud ani nevybočil z limitů soudního přezkumu. Žalovaný trvá na tom, že stěžovatel při zadávání veřejné zakázky postupoval netransparentně a diskriminačně. V kvalifikační dokumentaci (přístupné neomezenému počtu uchazečů) byl termín realizace projektu stanoven na srpen až listopad 2016. V zadávací dokumentaci a návrhu smlouvy (přístupné již jen kvalifikovaným uchazečům) byl termín změněn na 90 dnů od účinnosti smlouvy s možností posunu v závislosti na přidělení dotace. Smlouva nakonec nabyla účinnosti až v květnu 2018. Termín realizace je přitom klíčovým faktorem pro rozhodování uchazečů o účasti v soutěži. Stěžovatel tak mohl odradit ty dodavatele (tj. omezil jejich možnou účast), kteří neměli volné kapacity v původně plánovaném (velmi krátkém) období roku 2016, přestože reálné plnění bylo odsunuto o téměř dva roky. Pro konstatování porušení zákona a rozpočtové kázně přitom postačuje pouhá potencialita ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky. Není nutné prokazovat, že existoval konkrétní dodavatel, který byl diskriminován. Postačí, učiní-li správní orgán kvalifikovanou úvahu, z níž bude logickým a srozumitelným způsobem vyplývat, proč v důsledku pochybení zadavatele mohlo dojít k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky, tj. k ohrožení soutěže o veřejnou zakázku (viz rozsudky NSS ze dne 15. 10. 2010, čj. 1 Afs 45/2010-159; ze dne 5. 6. 2008, čj. 1 Afs 20/2008-152, či ze dne 27. 6. 2024, čj. 9 Afs 81/2024-45).

12. Podmínkou dodržení zásady transparentnosti je, aby zadávací řízení proběhlo způsobem, který se navenek jeví jako férový a řádný. Právě termíny zahájení a dokončení díla jsou jedna z nejdůležitějších hledisek, podle kterých se případný uchazeč rozhoduje, zda se zadávacího řízení zúčastní a zda je či není schopen ve stanoveném období zajistit plnění. Krajský soud souhlasil se závěrem žalovaného, že v kvalifikační dokumentaci nebyla o potřebě vyčkat přiznání a vyplacení dotace, a tedy o možnosti významného posunutí termínu, žádná zmínka a celkový postup stěžovatele ohledně termínů realizace porušil zásadu transparentnosti.

13. K námitce vad řízení, neunesení důkazního břemene a neprovedení dokazování ke struktuře trhu žalovaný uvedl, že tato tvrzení představují pouze subjektivní nesouhlas stěžovatele s výsledkem řízení a skutkový stav byl zjištěn dostatečně. Jde-li o navržené dokazování dotazováním členů Asociace stavitelů fotbalových hřišť (asociace), je tento důkazní návrh irelevantní. Asociace totiž v rozhodné době (v roce 2016) neexistovala (vznikla až v roce 2019). Z jejího vyjádření navíc vyplynulo, že výstavba fotbalových hřišť s umělým trávníkem nebyla a není vázána na členství v jakémkoliv spolku. Dotazování vybraných subjektů s odstupem mnoha let by proto nemohlo přispět k objasnění věci.

14. K námitce porušení zásady ochrany legitimního očekávání ve vztahu k výdajům na pořízení malotraktoru s příslušenstvím žalovaný uvedl, že se jedná o neuznatelný výdaj. Dotační podmínky explicitně vyloučily možnost financování samostatných movitých věcí strojního charakteru určených k úpravě sportovišť s pořizovací cenou nad 40 tisíc Kč. Stěžovateli proto nemohlo vzniknout legitimní očekávání, že bude tento výdaj aprobován. K argumentu, že poskytovatel dotace zadávací podmínky a celý postup stěžovatele odsouhlasil, žalovaný zdůraznil, že orgány rozhodující o porušení rozpočtové kázně jsou nezávislé na kontrolách či postupech jiných subjektů. Odpovědnost za dodržení dotačních podmínek leží výlučně na příjemci dotace. Skutečnost, že poskytovatel na případné nesrovnalosti v průběhu realizace neupozornil, stěžovatele odpovědnosti nezbavuje. Použití dotačních prostředků na takto vymezený nezpůsobilý výdaj představuje velmi závažné porušení rozpočtové kázně, u něhož nelze uložit jiný odvod než ve skutečné výši takto využitých prostředků.

15. Žalovaný odmítl také námitku nepřiměřenosti vyměřených odvodů. U každého porušení prý postupoval v souladu se zásadou proporcionality a judikaturou. V případě pořízení malotraktoru je vrácení plné výše neuznatelného výdaje jediným možným a logickým důsledkem. U netransparentní změny zadávacích podmínek žalovaný zvážil polehčující okolnosti (naplnění účelu dotace, vnější dotační nejistotu) i přitěžující okolnosti (opakované a nepředvídatelné posuny termínů). Na základě této úvahy snížil standardní výši odvodu podle metodiky z 50 % na výsledných 30 %, což považuje za přiměřené. Úspěšná realizace projektu a naplnění jeho účelu sice byly zohledněny jako polehčující okolnost, samy o sobě však nemohou zjištěná porušení rozpočtové kázně zhojit. Z uvedených důvodů žalovaný navrhl NSS, aby kasační stížnost zamítl.

3. Posouzení Nejvyšším správním soudem

16. NSS se se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku. Pouze u přezkoumatelného rozhodnutí je totiž možno posoudit jeho zákonnost.

17. Krajský soud dle stěžovatele ignoroval výslovnou výhradu změny podmínek a předpokládaných termínů v kvalifikační dokumentaci a nevysvětlil, proč výslovná výhrada změny podmínek neměla vliv na posouzení transparentnosti zadávacího řízení a proč ji při hodnocení (údajně diskriminační) změny termínů zcela pominul. Krajský soud rovněž opomenul skutečnost, že odpovědnost za objasnění předpokládaných termínů ležela na potenciálních uchazečích o veřejnou zakázku, kteří mohli v případě nejasností žádat o upřesnění.

18. K tomu NSS podotýká, že žádná z těchto námitek nebyla v žalobě uplatněna. Přezkum rozhodnutí je přitom vymezen žalobní argumentací. Není proto možné krajskému soudu vytýkat, že se s námitkami, které nebyly uplatněny, nevypořádal. Ostatně i stěžovatel si je této skutečnosti vědom, neboť v kasační stížnosti uvádí, že „ani koncentrace řízení nezbavuje správní orgán ani správní soud povinnosti zjistit podstatný skutkový stav a respektovat zásadu materiální pravdy.“ Povinností soudu však není za žalobce domýšlet možné důvody nezákonnosti správního rozhodnutí, vyhledávat v obsahu správního spisu potenciální vady řízení, nahrazovat jeho procesní aktivitu nebo za něj domýšlet žalobní body. Právě naopak, přezkum ve správním soudnictví je striktně vymezen žalobními body, které musí být formulovány dostatečně určitě tak, aby bylo zřejmé, jaká konkrétní pochybení žalobce správním orgánům vytýká. Protože se krajský soud k námitkám stěžovatele vyjádřil v rozsahu žalobních bodů a na všechny reagoval, žádného pochybení se nedopustil.

19. Stěžovatel dále namítá vnitřní rozpornost a terminologickou nekonzistentnost rozsudku. Zaměňuje prý pojmy „kvalifikační dokumentace“ a „zadávací dokumentace“, přestože se jedná o dva odlišné dokumenty s odlišnými právními účinky. Z rozsudku navíc není zřejmé, zda krajský soud spatřuje porušení zásady zákazu diskriminace v obsahu kvalifikační dokumentace, zadávací dokumentace, nebo až v následných dodatcích ke smlouvě o dílo.

20. Ani tato námitka není důvodná. Podle ustálené judikatury je totiž rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost či vnitřní rozpornost tehdy, vykazuje-li odůvodnění takové logické vady, pro které z něj nelze seznat nosné důvody rozhodnutí, případně je-li výrok v přímém rozporu s odůvodněním. Tato vada proto musí být natolik intenzivní, že přezkumnému orgánu (či účastníkům řízení) zcela znemožňuje s rozhodnutím věcně polemizovat. Napadený rozsudek však takovou vadou netrpí. Krajský soud (body 36 a násl.) srozumitelně rekapituloval skutkový stav a jednoznačně vysvětlil (body 46 až 51), v čem konkrétně spočívalo pochybení stěžovatele. Případné terminologické nepřesnosti (např. v bodu 48, viz dále) v označování dokumentů nedosahují intenzity, která by měla za následek nepřezkoumatelnost rozhodnutí jako celku. Ostatně nejlepším dokladem přezkoumatelnosti rozsudku je okolnost, že stěžovatel s jeho věcnými závěry v kasační stížnosti podrobně a kvalifikovaně polemizuje. V části směřující proti právnímu posouzení věci např. výslovně uvádí, že „krajský soud zatížil své rozhodnutí nesprávným právním posouzením, když dospěl k závěru, že stěžovatel porušil zásadu transparentnosti a zákaz diskriminace tím, že v zadávací dokumentaci a návrhu smlouvy o dílo upravil termíny realizace oproti kvalifikační dokumentaci.“ Tímto tvrzením tak stěžovatel potvrzuje, že podstatu úvah krajského soudu i povahu jemu vytýkaného pochybení bez potíží identifikoval a věcně uchopil.

21. NSS nepřisvědčil ani argumentu, že krajský soud překročil meze soudního přezkumu tím, že do svých úvah promítl posuny termínů realizace projektu prostřednictvím dodatků ke smlouvě o dílo z let 2017 a 2018 a sám doplnil skutková zjištění o nové skutečnosti. S termíny posunů realizace projektu totiž žalovaný v rozhodnutí výslovně pracoval (body 55 a násl., rovněž bod 88 a násl.). Tyto změny byly stěžejní při posuzování pochybení stěžovatele a stanovení výše odvodu. Zabýval-li se tedy krajský soud touto otázkou, činil tak striktně v mezích žalobních bodů a podkladů rozhodnutí. Uvedené platí i pro bod 54 rozsudku, v němž krajský soud přezkoumával hodnocení okolností případu. I tato otázka byla součástí přezkumného rámce, neboť sám stěžovatel se otázkám důvodům posunu termínů realizace projektu věnoval jak v odvolacích námitkách, tak v žalobě (bod 81 rozhodnutí žalovaného). Protože NSS neshledal, že by napadený rozsudek krajského soudu byl nepřezkoumatelný, přistoupil k věcnému posouzení kasační stížnosti.

22. Stěžovatel namítá nesprávné posouzení povahy stanovených termínů realizace projektu krajským soudem, které mělo mít vliv na celkové závěry v nyní posuzované věci. Od počátku prý totiž bylo jasné, že se jedná o termíny předpokládané, nikoliv pevně stanovené. Následné změny údajně představovaly pouhou konkretizaci předem stanoveného mechanismu. Závěr o porušení zásad transparentnosti a zákazu diskriminace proto stěžovatel považuje za nesprávný a formalistický. Odkazem na body 36 a 48 napadeného rozsudku demonstruje, že krajský soud zaměňoval jednotlivé pojmy.

23. NSS předně konstatuje, že tvrdí-li stěžovatel, že termíny byly vymezeny pouze jako „předpokládané“ a zájemci se v případě nejasností mohli sami doptat, jde o námitku, kterou stěžovatel mohl a měl uplatnit již v žalobě. Jelikož tak neučinil, jedná se o námitku nepřípustnou ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. NSS se však nad rámec odůvodnění k této argumentaci i k souvisejícím skutkovým okolnostem věcně vyjádří.

24. Z obsahu spisového materiálu plynou následující rozhodné skutečnosti. V kvalifikační dokumentaci stěžovatele, jež byla přístupná neomezenému okruhu potenciálních uchazečů, byl předpokládaný termín realizace vymezen zahájením v srpnu 2016 a dokončením do 30. 11. 2016. Následně v zadávací dokumentaci, která však již byla zpřístupněna pouze těm uchazečům, kteří prokázali splnění kvalifikace, došlo ke změně termínu realizace na srpen až září 2016 a termín dokončení byl stanoven do 90 dnů od účinnosti smlouvy o dílo. V návrhu Smlouvy o dílo bylo rovněž specifikováno, že „při posunu účinnosti smlouvy po 31. 8. 2016 z důvodu neobdržení dotace z MŠMT bude nový termín dokončení stanoven do 7 týdnů po pokládce UMT“, přičemž smlouva nabývala účinnosti až vydáním rozhodnutí o přidělení dotace, k němuž došlo dne 29. 5. 2018.

25. Podle žalovaného tak stěžovatel předložil neomezenému okruhu uchazečů v počáteční fázi zadávacího řízení odlišně definovaný a podstatně časově omezenější termín realizace, než který byl následně k dispozici vybraným uchazečům v zadávací dokumentaci a návrhu smlouvy. Tímto postupem se měl dopustit netransparentního jednání a porušil zásadu zákazu diskriminace. Ve vztahu k námitce záměny pojmů NSS připouští, že krajský soud v bodě 48 napadeného rozsudku použil pojem „zadávací dokumentace.“ Z celkového kontextu tohoto bodu i celého odůvodnění je však zřejmé, jaké konkrétní pochybení je stěžovateli kladeno k tíži a již žalovaný v rozhodnutí jasně vymezil, že podstata pochybení spočívá v rozdílném vymezení termínu realizace (v kvalifikační dokumentaci byl vymezen určitý termín realizace, který však byl v zadávací dokumentaci a následném uzavření dodatku č. I smlouvy o dílo posunut (viz body 70–81 rozhodnutí žalovaného).

26. Jak správně zdůraznil žalovaný i krajský soud, termín plnění veřejné zakázky představuje jeden z jejích nejvýznamnějších parametrů. Pro řadu potenciálních uchazečů je totiž předpokládaný termín realizace určující při rozhodování, zda se o zakázku vůbec budou ucházet (např. z hlediska jejich aktuálních kapacit, smluvních závazků či dostupnosti zdrojů). Určil-li proto stěžovatel v kvalifikační dokumentaci pevný a jednoznačný termín plnění, aniž by připustil možnost jeho budoucí změny, nelze následný posun v realizaci považovat za nepodstatnou či formální změnu. V takovém případě by totiž jakékoliv časové vymezení zakázky při jejím vyhlášení ztrácelo svůj smysl a vedlo by k popření základních zásad zadávání veřejných zakázek.

27. Obstát nemůže ani tvrzení, že se případní zájemci mohli v případě nejasností doptat prostřednictvím žádostí o vysvětlení. Takový výklad by totiž připustil přenesení odpovědnosti za řádné formulování zadávacích podmínek na dodavatele. Přitom právě stěžovatel jako zadavatel je tím, kdo nese plnou odpovědnost za jasné, určité a jednoznačné vymezení podmínek zadávacího řízení tak, aby z nich byly všem potenciálním uchazečům patrné veškeré potřebné informace. Zadavatel je povinen dodržovat zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (zejména zásady transparentnosti, přiměřenosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace podle § 6 odst. 1 a 2). Těmto požadavkům stěžovatel nedostál tím, že v kvalifikační dokumentaci vymezil závazný termín plnění, který následně v zadávací dokumentaci a při uzavírání smlouvy o dílo zásadním způsobem posunul. NSS dodává, že byl-li v kvalifikační dokumentaci určen jasný termín plnění, dodavatelé neměli důvod zpochybňovat jeho jednoznačnost či se doptávat na jeho případnou budoucí změnu, neboť z textu dokumentace žádná nejasnost nevyplynula.

28. Případná není ani stěžovatelem odkazovaná judikatura a rozhodovací praxe ÚOHS. Rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2008, čj. 5 Afs 131/2007-131, byl vydán na půdorysu odlišného skutkového stavu, neboť se týkal přípustného rozsahu změn zadávací dokumentace ve vztahu k technické specifikaci předmětu plnění, nikoli otázky posunu termínů realizace. Stejně tak nelze na projednávaný případ aplikovat závěry rozsudku NSS ze dne 10. 7. 2019, čj. 2 Afs 192/2018-74, který postrádá věcnou souvislost s řešenou právní otázkou, jelikož se zabýval výhradně prokazováním technických kvalifikačních předpokladů. Ze shodných důvodů nedopadají na posuzovanou věc ani odkazovaná rozhodnutí ÚOHS. V nyní posuzovaném případě je totiž stěžovateli kladeno k tíži, že v kvalifikační dokumentaci určil pevný a jednoznačný termín plnění, aniž by avizoval možnost jeho budoucí změny a upozornil na závislost na přiznání dotace, a následně tyto realizační lhůty v zadávací dokumentaci a dodatku č. I smlouvy o dílo jednostranně posunul. Tato kasační námitka proto není důvodná.

29. Nepřiléhavá je rovněž argumentace stěžovatele týkající se nevymezení okamžiku, ke kterému mělo dojít k pochybení, a způsobu, jakým jeho jednání reálně narušilo hospodářskou soutěž. Tvrdí-li stěžovatel, že závěry krajského soudu i žalovaného jsou nepodložené a zcela hypotetické (s odkazem na rozsudek NSS ze dne 14. 11. 2024, čj. 4 Afs 98/2024-100), NSS s tímto názorem nesouhlasí. Touto otázkou se vyčerpávajícím způsobem zabýval již krajský soud (bod 49 rozsudku), který využil judikaturu zdejšího soudu (např. bod 17 rozsudku ze dne 27. 6. 2024, čj. 9 Afs 81/2024-45). Z té plyne, že pro stanovení odpovědnosti za porušení pravidel zadávání veřejných zakázek není třeba prokazovat existenci konkrétního dodavatele, který by se – nebýt pochybení zadavatele – zadávacího řízení prokazatelně zúčastnil a podal výhodnější nabídku. Postačí, učiní-li správní orgán kvalifikovanou úvahu, z níž logickým a přezkoumatelným způsobem vyplývá, že v důsledku pochybení zadavatele mohlo dojít k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky, tedy k ohrožení hospodářské soutěže. Namítá-li stěžovatel, že správní orgány měly objasnit, jak mohla změna zadávací dokumentace zpětně ovlivnit okruh potenciálních uchazečů uzavřený kedni 20. 6. 2016, NSS konstatuje, že přesně tento požadavek správní orgány naplnily (viz body 63 až 69 rozhodnutí žalovaného). Nebylo přitom povinností správních orgánů označit konkrétního dodavatele, který byl postupem stěžovatele odrazen od účasti v zadávacím řízení.

30. Stěžovatel současně namítá, že správní orgány neprovedly dokazování vypovídající o struktuře relevantního trhu, obvyklých podmínkách realizace zakázek v segmentu výstavby sportovní infrastruktury ani ohledně otázky, zda změna termínů plnění mohla mít reálný dopad na rozhodování potenciálních dodavatelů o účasti v zadávacím řízení. Tímto postupem mělo dojít k nepřípustnému přesunu důkazního břemene na stěžovatele, neboť po něm bylo fakticky požadováno prokázání negativní skutkové okolnosti – tedy že žádný z dodavatelů na trhu nebyl změnou termínů od účasti odrazen.

31. NSS nepřisvědčil ani této výhradě. Krajský soud se totiž podrobně zabýval tím (bod 52 a násl. rozsudku), zda správní orgány dostatečně zjistily skutkový stav, jak vypořádaly důkazní návrhy stěžovatele a zda provedené důkazy vyhodnotily v souladu s právními předpisy. Jde-li o stěžovatelem zdůrazňované dokazování prostřednictvím asociace, ze spisu je patrné, že žalovaný sice uvedené asociaci dotaz položil (týkající se počtu členů na počátku zadávacího řízení a možnosti realizovat zakázku subjektem mimo tuto asociaci), avšak současně zjistil, že samotná asociace vznikla až v roce 2019. V době probíhajícího zadávacího řízení (v roce 2016) tak potenciální zájemci nemohli být jejími členy a provádění dotazování ohledně trhu v roce 2016 prostřednictvím subjektu vzniklého o tři roky později nemohlo přinést relevantní důkazní zjištění. Nelze totiž vyloučit, že subjekt způsobilý k plnění zakázky v roce 2016 se členem asociace v roce 2019 nestal. Nadto bylo ověřeno, že členství v asociaci nebylo a není podmínkou pro účast v soutěži o výstavbu fotbalových hřišť s umělým trávníkem. Odmítnutí stěžovatelem navrhovaných důkazních návrhů proto bylo logické a dostatečně odůvodněné. NSS se s tímto posouzením ztotožňuje a dodává, že samotnou otázku přenesení důkazního břemene stěžovatel nevznesl v žalobě, ačkoliv tak učinit mohl. NSS ji proto označil za nepřípustnou námitku ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s.

32. Stěžovatel tvrdí, že stanovení odvodu do státního rozpočtu z důvodu pořízení malotraktoru je v rozporu s jeho legitimním očekáváním, a odkázal na rozsudky NSS ze dne 14. 11. 2024, čj. 4 Afs 98/2024-100; ze dne 19. 10. 2023, čj. 1 Afs 331/2018-45; ze dne 31. 8. 2023, čj. 5 Afs 296/2022-34; ze dne 26. 5. 2021, čj. 8 Afs 114/2019-52. Má za to, že legitimní očekávání založil poskytovatel dotace, když bez výhrad aproboval předložený rozpočet a na jeho základě rozhodl o poskytnutí dotace, aniž by stěžovatele upozornil na nezpůsobilost či problematičnost dané výdajové položky.

33. K tomu NSS uvádí, že otázkou vzniku legitimního očekávání příjemce dotace na podkladě jednání či opomenutí poskytovatele se judikatura zdejšího soudu i Soudního dvora Evropské unie již opakovaně zabývala. Jak NSS zdůraznil např. v rozsudku ze dne 26. 5. 2021, čj. 8 Afs 114/2019-52 (bod 80), s odkazem na judikaturu Soudního dvora (srov. rozsudky ze dne 25. 3. 2010, Sviluppo Italia Basilicata, C-414/08, body 102 a 107; ze dne 13. 3. 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, C-383/06 až C-385/06, bod 56; či ze dne 21. 12. 2011, Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C-465/10), výlučnou odpovědnost za dodržení podmínek poskytnutí dotačních prostředků nese vždy příjemce podpory. Skutečnost, že poskytovatel dotace opomněl v průběhu administrace či schvalování projektu upozornit na nesrovnalosti nebo nezpůsobilost výdajů, tuto odpovědnost příjemce nijak nevylučuje ani neomezuje. Předpokladem pro úspěšné dovolání se legitimního očekávání je totiž poskytnutí konkrétního, jednoznačného a kvalifikovaného ujištění ze strany příslušného orgánu, které je navíc v souladu s použitelnou právní úpravou. Zásady legitimního očekávání se naopak nemůže dovolávat příjemce, který se dopustil zjevného porušení dotačních podmínek.

34. V posuzované věci přitom z podmínek dotačního programu jednoznačně vyplývalo, že dotace byla určena výhradně na stavební práce, přičemž pořízení samostatných dlouhodobých hmotných movitých věcí s pořizovací cenou přesahující 40 000 Kč nezahrnutých do rozpočtu stavebních prací bylo výslovně vyloučeno (str. 7 dokumentace programu). Stěžovateli tak muselo být při vynaložení běžné péče zřejmé, že pořízení malotraktoru s příslušenstvím v hodnotě 1 197 900 Kč představuje nezpůsobilý výdaj.

35. Poukaz stěžovatele na výše uvedená rozhodnutí zdejšího soudu je nepřiléhavý, jelikož tyto rozsudky ve skutečnosti potvrzují závěry správních orgánů a krajského soudu. V rozsudku ze dne 14. 11. 2024, čj. 4 Afs 98/2024-100 (body 29–34), NSS explicitně potvrdil, že legitimní očekávání nemůže založit ani vědomost poskytovatele či administrátora projektu o pochybení příjemce, neboť opačný výklad by vedl k nepřípustnému zbavení odpovědnosti příjemce za vzniklé nesrovnalosti (srov. též rozsudek ze dne 25. 11. 2020, čj. 9 Afs 441/2018-52). Stejně tak z rozsudku ze dne 31. 8. 2023, čj. 5 Afs 296/2022-34 (body 32–33), plyne požadavek na existenci výslovného a ujišťujícího úkonu správního orgánu adresovaného příjemci, k němuž však v posuzované věci nedošlo. Pokud jde o odkazovaný rozsudek ze dne 19. 10. 2023, čj. 1 Afs 331/2018-45, NSS konstatuje, že rozhodnutí s tímto číselným označením v databázi judikatury neexistuje (pod sp. zn. 1 Afs 331/2018 bylo vedeno řízení zakončené rozsudkem ze dne 20. 2. 2020, čj. 1 Afs 331/2018-53, které se však otázkou legitimního očekávání vůbec nezabývalo).

36. NSS uzavírá, že pouhé schválení projektové dokumentace či rozpočtu poskytovatelem dotace bez dalšího nezakládá legitimní očekávání příjemce o způsobilosti jednotlivých výdajových položek. Takový postup nepředstavuje konkrétní a kvalifikované ujištění orgánu veřejné moci o souladu postupu příjemce s dotačními podmínkami a nezbavuje stěžovatele primární odpovědnosti za dodržení pravidel dotačního programu, která stěžovateli musela být známa, neboť neuznatelné výdaje byly explicitně uvedeny v dokumentaci programu poskytovatele.

37. Důvodné nejsou ani námitky týkající se nepřiměřenosti odvodu a pochybení při posuzování proporcionality, kdy podle stěžovatele musí správce daně zvážit, zda má odvod činit plnou výši, či pouze částku odpovídající závažnosti a významu pochybení. V nyní posuzované věci se totiž stěžovatel dopustil celkem tří pochybení (pořízení malotraktoru s příslušenstvím; nedodržení maximálního 60% podílu dotace na skutečně vynaložených způsobilých nákladech - a tím nesplnění povinnosti 40% spolufinancování z vlastních zdrojů; netransparentní změna termínů v kvalifikační a zadávací dokumentaci a následný posun termínu dokončení realizace v dodatku č. 1 ke smlouvě o dílo). Žalovaný přitom podrobně vysvětlil, jak stanovil odvod za každé jednotlivé porušení rozpočtové kázně; popsal a vyhodnotil polehčující i přitěžující okolnosti (případně proč žádné z nich neposuzoval); a zabýval se rovněž závažností jednotlivých porušení.

38. Při posouzení pochybení spočívajících v nákupu malotraktoru a nedodržení procentuální výše podílu na financování projektu správní orgány správně zohlednily jejich vzájemnou provázanost a použily zásadu proporcionality. Jelikož samotný nákup malotraktoru (porušení 1) přímo způsobil reálný pokles uznatelných nákladů a tím i následné překročení dotačního podílu (porušení 2), správce daně nevyměřil za porušení 1 samostatný odvod, čímž zamezil dvojímu postihu za tentýž skutkový základ. Výše stanoveného odvodu tak proporčně odpovídá reálně vzniklé majetkové nesrovnalosti v rozpočtu projektu. Odvod byl vyměřen striktně v rozsahu finančních prostředků, které byly vyplaceny nad rámec stanovených dotačních podmínek a pravidel spolufinancování, což je plně v souladu se zásadou přiměřenosti. Stanovení výše odvodu za porušení spočívající ve změně termínů realizace projektu pak odpovídalo nižší procentuální hranici stanovené Pokynem GFŘ-D-53. Otázkou přiměřenosti stanoveného odvodu se přesvědčivě zabýval také krajský soud (body 54–59 rozsudku), a protože NSS tomuto posouzení nemá co vytknout, pouze na ně pro stručnost odkazuje. Ani tato kasační námitka proto není důvodná.

39. Stěžovatel dále namítal, že závěr krajského soudu o přiměřenosti odvodu je vnitřně rozporný, neboť soud na jedné straně konstatuje, že samotné změny termínů realizace nebyly kvalifikovány jako porušení rozpočtové kázně, avšak současně k nim přihlížel v jeho neprospěch při hodnocení celkové závažnosti jednání. Stěžovatel má za to, že skutečnost, která sama o sobě nepředstavuje porušení právní povinnosti, nemůže být použita jako okolnost zvyšující závažnost vytýkaného jednání.

40. Ani této argumentaci nelze přisvědčit. Předně je třeba zdůraznit, že zakládala-li by určitá skutečnost sama o sobě porušení právní povinnosti, za něž je ukládána sankce či odvod, nebylo by možné ji s ohledem na zásadu zákazu dvojího přičítání uplatnit ještě jako okolnost přitěžující. Z bodu 84 rozhodnutí žalovaného přitom vyplývá, jaké okolnosti správní orgány zohlednily. Ve prospěch stěžovatele svědčilo, že k uzavření dodatku č. 1 (za nějž byl stanoven samotný odvod) nedošlo za účelem vytvoření výhodnějších podmínek pro vybraného dodavatele, ale v souvislosti s řešením komplikací při poskytnutí dotace. V jeho neprospěch pak správní orgány hodnotily skutečnost, že ke změnám termínů realizace došlo opakovaně (přičemž za tyto další změny samostatný odvod uložen nebyl) a stěžovatel postupoval netransparentně i ve vztahu k samotnému dodavateli. NSS v tomto směru žádnou vnitřní rozpornost neshledal.

41. Namítá-li stěžovatel závěrem, že se správní orgány ani krajský soud nezabývaly celkovou výší odvodů včetně navazujících sankcí s odkazem na Pokyn GFŘ-D-53 a nepřiměřeně tak zasáhly do jeho majetkové sféry, je rovněž tato námitka nepřípustná, protože ji stěžovatel neuplatnil v řízení před krajským soudem, ačkoliv mu v tom nic nebránilo (§ 104 odst. 4 s. ř. s.).

4. Závěr a náklady řízení

42. S ohledem na výše uvedené neshledal NSS kasační stížnost důvodnou, proto ji ve smyslu § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.

43. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 větou první s. ř. s. ve spojení s § 120 téhož zákona. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, právo na náhradu nákladů tohoto řízení nemá. Žalovanému, jakožto v řízení úspěšnému účastníkovi, žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. NSS tak rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 6. srpna 2026 Vojtěch Šimíček předseda senátu