10 As 11/2023

Rubrum

10 As 11/2023 - 33 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Faisala Husseiniho v právní věci žalobkyně: obec Podmolí, Podmolí 70, zast. advokátem Mgr. Janem Tejkalem, Helfertova 2040/13, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, Vršovická 1442/65, Praha, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 10. 2022, čj. MZP/2022/560/1231, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 12. 1. 2023, čj. 11 A 90/2022 - 17, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Vymezení věci

1. Dne 26. 7. 2021 vydala Správa Národního parku Podyjí (SNPP) nesouhlasné závazné stanovisko ke stavebnímu záměru „Posklizňová linka Podmolí“, neboť tento záměr snižuje estetickou a přírodní hodnotu krajinného rázu NP Podyjí a jeho ochranného pásma (§ 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny). Závazné stanovisko bylo podkladem pro rozhodnutí Městského úřadu Znojmo (MÚ), kterým MÚ zamítl žádost o vydání společného povolení na zmíněnou stavbu. Proti rozhodnutí MÚ podal žadatel odvolání, v němž výslovně napadl závazné stanovisko SNPP. Odvolací orgán postupoval podle § 149 odst. 7 správního řádu a vyžádal od žalovaného, který je nadřízeným orgánem SNPP, potvrzení nebo změnu závazného stanoviska (zároveň žalovanému zaslal odvolání žadatele). Žalovaný vyhodnotil zaslané odvolání jako podnět k provedení řízení z moci úřední o prohlášení nicotnosti. Rozhodnutím ze dne 21. 10. 2022 žalovaný prohlásil závazné stanovisko SNPP za nicotné (§ 77 odst. 1 správního řádu). SNPP totiž podle žalovaného 10 As 11/2023 vůbec nebyla dotčeným orgánem v řízení o žádosti o vydání společného povolení, neboť stavební záměr nemá potenciál narušit výhledy či průhledy z/do NP Podyjí a nemůže ovlivnit jeho krajinný ráz.

2. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně (účastnice řízení o vydání společného povolení) žalobu, kterou městský soud shora označeným usnesením odmítl. Podle městského soudu je žaloba proti rozhodnutí o prohlášení závazného stanoviska za nicotné nepřípustná.

2. Kasační řízení

3. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla usnesení městského soudu kasační stížností. Namítá nesprávné posouzení přípustnosti žaloby, jež omezuje stěžovatelčino právo na přístup k soudu. Závazné stanovisko, které bylo změněno v přezkumném řízení, lze přezkoumat v rámci přezkumu meritorního správního rozhodnutí. Nyní však nastala odlišná situace, neboť závazné stanovisko SNPP prohlásil žalovaný za nicotné. Toto stanovisko tak nebude podkladem pro vydání meritorního rozhodnutí a nebude jej možné přezkoumat společně s tímto „hlavním správním rozhodnutím“. Městský soud vykládá § 70 písm. a) s. ř. s. extenzivně. Stěžovatelka navrhla, aby NSS zrušil usnesení městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

4. Žalovaný se ve vyjádření ztotožnil se závěry městského soudu a odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Konstatoval, že neexistuje žádné právo na soudní ochranu proti nicotnému závaznému stanovisku, a navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl.

3. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

5. Kasační stížnost není důvodná.

6. V nyní projednávané věci stěžovatelka napadá rozhodnutí žalovaného o prohlášení nicotnosti závazného stanoviska SNPP, a to žalobou podanou podle § 65 s. ř. s. NSS je povinen posoudit, zda městský soud postupoval správně, jestliže žalobu odmítl jako nepřípustnou.

7. Podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže návrh je podle tohoto zákona nepřípustný.

8. Podle § 68 písm. d) s. ř. s. žaloba (podaná podle § 65 s. ř. s., pozn. NSS) je nepřípustná také tehdy, domáhá-li se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno.

9. Podle § 70 písm. a) s. ř. s. jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími.

10. Podle § 149 odst. 1 správního řádu závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož 10 As 11/2023 - 34 pokračování obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány.

11. Z hlediska procesního je závazné stanovisko úkonem správního orgánu prováděným podle části čtvrté správního řádu. Při jeho vydávání je tedy třeba postupovat v souladu s § 154 téhož zákona (viz rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2009, čj. 9 As 21/2009 - 150). Z § 154 správního řádu plyne, že při vydávání závazných stanovisek se přiměřeně použijí i další (než zde výslovně uvedená) ustanovení správního řádu, pokud je to potřebné.

12. Podle § 77 odst. 2 správního řádu nicotnost zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal, a to kdykoliv; jestliže správní orgán dojde k závěru, že jiný správní orgán učinil úkon, který je nicotným rozhodnutím, dá podnět správnímu orgánu příslušnému k prohlášení nicotnosti.

13. NSS se již v minulosti zabýval otázkou soudního přezkumu závazných stanovisek, stejně jako povahou správních aktů, které závazné stanovisko potvrzují, mění či ruší.

14. V rozsudku ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009 - 113, rozšířený senát NSS konstatoval, že „závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutími ve smyslu § 67 správního řádu ani § 65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. […] Soudní přezkum je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny (základních práv a svobod) umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle § 75 odst. 2 s. ř. s. Na toto nemá vliv ani skutečnost, zda žádost o vydání závazného stanoviska byla podána subjektem před zahájením hlavního řízení nebo v jeho průběhu či že žádné hlavní (typicky územní) řízení nemusí v případě vydání negativního závazného stanoviska již následovat, neboť ho příslušný subjekt nezahájí (zvýraznil NSS).“

15. Podle právní věty rozsudku NSS ze dne 19. 2. 2015, čj. 4 As 241/2014 - 30, č. 3214/2 015 Sb. NSS, „úkon, kterým nadřízený orgán dotčeného orgánu postupem podle § 149 odst. 4 (nyní odst. 7 – pozn. NSS) správního řádu z roku 2004 v rámci odvolacího řízení potvrdí nebo změní závazné stanovisko dotčeného orgánu, je z hlediska obsahu i formy opět závazným stanoviskem (zvýraznil NSS).“

16. Z rozsudku NSS ze dne 20. 3. 2013, čj. 6 As 64/2012 - 21, plyne, že „je vyloučen samostatný soudní přezkum nejen závazných stanovisek, ale též i takových rozhodnutí, kterými byla tato závazná stanoviska změněna v přezkumném řízení postupem podle § 149 odst. 5 (nyní odst. 8 – pozn. NSS) správního řádu. Ve správním soudnictví je proto přípustné přezkoumávat rozhodnutí, jímž bylo v přezkumném řízení závazné stanovisko změněno, teprve až v rámci soudního přezkumu meritorního správního rozhodnutí, jemuž toto závazné stanovisko (ve znění změnových rozhodnutí) slouží pouze jako jeden z podkladů (zvýraznil NSS).“

17. Podle rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 15. 12. 2020, čj. 2 As 8/2018 - 76, „stejně jako závazné stanovisko, není […] ani úkon, jímž je zrušeno, „posledním slovem“ správních orgánů ve věci, která je předmětem konečného správního rozhodnutí. Co více, není „posledním slovem“ dokonce ani ve vztahu k dílčímu předmětu samotného závazného stanoviska. […] Dospěl-li rozšířený senát […] k závěru, že tato stanoviska „sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti“, neboť k tomu 10 As 11/2023 dochází až případným vydáním konečného rozhodnutí, pro něž bylo stanovisko závazným podkladem, nelze v případě úkonu, jímž je závazné stanovisko zrušeno, spatřovat samostatný zásah do subjektivních veřejných práv jakýchkoliv osob[.] […] Soudní ochrana práv dotčených osob je zajištěna pro případ, nebude-li nové závazné stanovisko vydáno a řízení, v němž má být vydáno rozhodnutí tímto stanoviskem podmíněné, bude z tohoto důvodu zastaveno. Proti rozhodnutí o zastavení řízení totiž lze podat žalobu podle § 65 s. ř. s. V řízení o ní soud k žalobní námitce přezkoumá i zákonnost úkonu, jímž došlo ke zrušení závazného stanoviska dotčeného orgánu, neboť se v tom případě jedná o závazný podklad rozhodnutí o zastavení řízení (§ 75 odst. 2 s. ř. s.). […] Úkon, jímž nadřízený orgán v přezkumném řízení podle § 149 odst. 6 (nyní odst. 8 – pozn. NSS) spr. ř. zrušil závazné stanovisko dotčeného orgánu, není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a je proto ze soudního přezkumu vyloučen podle § 70 písm. a) s. ř. s. Žalobu proti takovému úkonu musí soud odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. d) s. ř. s. (zvýraznil NSS).“

18. Z citované judikatury je zřejmé, že soudní řád správní vylučuje samostatný přezkum nejen závazných stanovisek, ale též rozhodnutí, kterými byla závazná stanoviska potvrzena, změněna nebo zrušena postupem podle § 149 odst. 7 či 8 správního řádu. Správní akt, jež je výsledkem přezkumu závazného stanoviska nadřízeným orgánem, lze přezkoumat až v rámci soudního přezkumu rozhodnutí v „hlavním správním řízení“ (tj. řízení, v němž závazné stanovisko bylo či mělo být podkladem pro vydání rozhodnutí). Popsaný mechanismus soudního přezkumu závazných stanovisek není v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, což potvrdil také Ústavní soud (viz např. usnesení ÚS ze dne 3. 3. 2021, sp. zn. I. ÚS 180/21).

19. Uvedený způsob soudního přezkumu se podle NSS uplatní také tehdy, pokud nadřízený orgán prohlásí závazné stanovisko za nicotné podle § 77 odst. 2 správního řádu. Takový správní akt totiž sám o sobě nemůže přímo zasáhnout právní sféru žádné osoby, neboť jeho vydání z povahy věci nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva či povinnosti.

20. Závazné stanovisko je pouze jedním z podkladů a vyjadřuje jen některé z požadavků, které v „hlavním správním řízení“ vytvářejí společné podmínky pro realizaci konkrétního záměru. Správní orgán posuzuje předmět „hlavního správního řízení“ z celkového hlediska. Je proto oprávněn a povinen koordinovat veškerá stanoviska dotčených orgánů a přihlížet ke všemu, co vyšlo v řízení najevo (tím NSS nijak nezpochybňuje, že podklady pro vydání rozhodnutí mohou mít různou váhu, viz např. § 149 odst. 6 správního řádu). Podle NSS by bylo nekoncepční a zcela proti smyslu výše citovaných ustanovení a judikatury, aby otázka nicotnosti závazného stanoviska byla řešena zvlášť, tedy aby mohla být podrobena samostatnému soudnímu přezkumu. Naopak je logické, aby podklady meritorního rozhodnutí byly přezkoumávány v rámci soudního přezkumu tohoto „hlavního správního rozhodnutí“ (srov. § 75 odst. 2 s. ř. s.). Soudní řád správní ani jiný právní předpis nevylučuje, aby se soud k žalobní námitce zabýval tím, zda nadřízený orgán postupoval správně, jestliže prohlásil „podkladové“ závazné stanovisko podřízeného dotčeného orgánu za nicotné.

21. NSS ve shodě s městským soudem uzavírá, že ve správním soudnictví bude přípustné přezkoumat rozhodnutí žalovaného, jímž bylo závazné stanovisko SNPP prohlášeno 10 As 11/2023 - 35 pokračování za nicotné, až v rámci soudního přezkumu meritorního rozhodnutí, jehož mělo být toto stanovisko podkladem. Žaloba proti rozhodnutí o prohlášení závazného stanoviska za nicotné není přípustná, a proto bylo namístě, aby ji městský soud odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. a) s. ř. s.

22. Kasační námitka nesprávného posouzení přípustnosti žaloby městským soudem není důvodná.

4. Závěr a náklady řízení

23. Ze všech uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost stěžovatelky není důvodná, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

24. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s.); žalovanému nevznikly v tomto řízení náklady nad rámec jeho běžné činnosti. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e n í opravný prostředek přípustný. V Brně dne 11. března 2024 Ondřej Mrákota předseda senátu