10 As 116/2026

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty ve věci navrhovatelek: a) F.A.Dvořák, s.r.o., tř. Kpt. Jaroše 1949/39b, Brno, a b) MUDr. K. Š., obou zastoupených advokátkou Mgr. Ing. Lindou Švancarovou, Kobližná 47/19, Brno, proti odpůrci: statutární město Brno, Dominikánské náměstí 196/1, Brno, zastoupené advokátkou Mgr. Sandrou Podskalskou, Údolní 33, Brno, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2025 – Územního plánu města Brna, schváleného zastupitelstvem města Brna pod č. Z9/22 dne 10. 12. 2024 v rozsahu regulace plochy SU.K4 týkající se plochy pozemků ve vlastnictví navrhovatelek, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelek proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 2. 6. 2026, čj. 63 A 13/2026-145, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Vymezení věci a průběh předchozího řízení

1. Navrhovatelky (stěžovatelky) vlastní pozemky parc. č. XA a XB v katastrálním území v B.. Tyto a okolní pozemky byly napadeným územním plánem zařazeny do plochy s funkčním využitím „SU – Smíšené obytné všeobecné“. Obávají se, že v důsledku této změny dojde ke zhoršení kvality bydlení, památkové ochrany, zhušťování zástavby ve vnitrobloku a zintenzivnění dopravy. Původně byly totiž tyto pozemky vymezeny jako smíšené plochy obchodu a služeb (SO).

2. Proto podaly proti této části územního plánu návrh, který však krajský soud nyní napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodný (pozn. NSS: třetím žalobcem byl původně také JUDr. T. F., vůči kterému však krajský soud usnesením ze dne 9. 4. 2026 řízení zastavil z důvodu nezaplacení soudního poplatku).

2. Obsah kasační stížnosti a vyjádření odpůrce

3. Stěžovatelky podaly proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost a namítly jeho nezákonnost a nepřezkoumatelnost podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.

4. Stěžovatelky tvrdí, že napadený rozsudek je vnitřně rozporný, protože není zřejmé, kterou část územního plánu krajský soud vlastně přezkoumal. Postupoval navíc „hyperformalisticky“, když mechanicky vytrhl část petitu a v rozporu s obsahem návrhu jej vyložil k jejich tíži. Stěžovatelky prý nežádaly o rozšíření návrhu na dosud nenapadené části územního plánu, nýbrž pouze o správný výklad již podaného návrhu.

5. Stěžovatelky nesouhlasí rovněž se závěrem krajského soudu, že nedošlo k podstatné změně regulace, neboť se pouze standardizovalo názvosloví. Ve skutečnosti totiž ze zařazení dotčených pozemků do plochy SO – smíšené plochy obchodu a služeb plynul explicitní požadavek, aby minimálně části vnitrobloku přilehlé k bytovým domům sloužily pouze pro každodenní rekreaci obyvatel (zeleň a hřiště). Napadený územní plán však za určitých podmínek připouští vytváření nových zpevněných ploch ve vnitroblocích. Tato změna proto měla být konkrétně a přesvědčivě odůvodněna, zvláště když proti ní vlastníci uplatnili námitky (rozsudek NSS sp. zn. 5 Aos 3/2013-33). Takové odůvodnění však odpůrce neposkytl a krajský soud takto redukované odůvodnění aproboval a jen doplnil, že z napadeného územního plánu nevyplývá předpoklad zahušťování ani nárůstu dopravy. Namísto testu zákonnosti tak krajský soud vytvořil vlastní rekonstrukci možné racionality přijatého řešení. Stěžovatelky zejména namítaly zásah do památkově citlivého vjezdu, do historické kompozice a do zeleně, což krajský soud nevypořádal, když pouze uvedl, že ze slepé komunikace se nestane dopravní tepna. Nedostatečné odůvodnění napadeného rozsudku se dále projevuje v tom, že pominul některé části nové regulace (např. podmínku minimálního plošného zastoupení zeleně 30 %).

6. Odpůrce navrhuje kasační stížnost zamítnout a uvádí, že napadený rozsudek není vnitřně rozporný. Krajský soud totiž dovodil aktivní legitimaci stěžovatelek, které navrhly zrušit regulaci na dvou konkrétních pozemcích, přičemž však z návrhu nebylo zřejmé, co myslely grafickým zákresem a identifikací dotčených výkresů. V této části byl návrh značně neurčitý a krajský soud mohl posuzovat pouze napadenou část územního plánu. Přitom však stěžovatelky nebyly schopny doložit, jak konkrétně napadená regulace zasáhla do jejich vlastnických práv. Postup krajského soudu nebyl formalistický, neboť jeho úkolem není dovozovat z textu návrhu, jakého zrušení regulace se stěžovatelky pravděpodobně domáhaly, a nebylo namístě ani je vyzývat k upřesnění petitu, protože by tím soud umožnil nepřípustné rozšiřování návrhu i na dosud nenapadené části územního plánu. Okolnost, u jakých pozemků krajský soud posuzoval regulaci, proto vychází z petitu návrhu.

7. K posouzení kontinuity ochrany vnitrobloku odpůrce uvádí, že stávající regulace dosahuje stejné (anebo dokonce větší) ochrany jeho využití pro rekreaci. Původní územní plán totiž umožňoval využití části vnitrobloku pouze pro každodenní rekreaci, zatímco nyní jsou chráněny celé vnitrobloky a vytváření nových zpevněných ploch je možné pouze za účelem rozvoje rekreačního a relaxačního potenciálu. Nový územní plán proto jen konkretizuje ochranu vnitrobloků a určitě vylučuje výstavbu polyfunkčního objektu o výšce 22 metrů, jak stěžovatelky tvrdily v námitkovém řízení. Ze stejného důvodu se stěžovatelky mýlí, když se obávají zvýšení dopravy. Vypořádání námitek stěžovatelek bylo řádné a není pravda, že by krajský soud chybějící úvahy odpůrce nahradil vlastní úvahou.

3. Posouzení Nejvyšším správním soudem

8. Jak se podává již ze shora uvedené rekapitulace obsahu kasační stížnosti, stěžovatelky namítají nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, a dále nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. V nyní posuzovaném případě se však jednotlivé námitky stěžovatelek natolik překrývají, že nedává valný smysl jejich podřazování pod jeden z obou kasačních důvodů a Nejvyšší správní soud se k nim proto vyjádří souhrnně, protože jiný postup by nebyl účelný.

9. Hned úvodem Nejvyšší správní soud připomíná, že správní soudy jsou v agendě přezkumu územních plánů zdrženlivé, jelikož je věcí samotné obce, aby vyvažovala zájmy vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem. Úkolem správního soudu proto není hledat ideální podobu regulace, nýbrž (pouze) vyloučit, aby v konkrétním případě došlo ke zjevné svévoli či diskriminaci, a mít v patrnosti, že zásah do vlastnického práva má být co možná nejmenší. Toto obecné východisko, založené na politické povaze rozhodnutí o schválení územního plánu a respektu soudní moci k územní samosprávě, je plně v souladu s ustálenou judikaturou zdejšího soudu a respektoval je v napadeném rozsudku také krajský soud.

10. Stěžovatelky krajskému soudu vytýkají, že postupoval „hyperformalisticky“ a z jeho rozsudku není zřejmé, kterou část územního plánu vlastně přezkoumal. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že předmět řízení vymezily samotné stěžovatelky, které v návrhu ze dne 29. 1. 2026 napadly dotčený územní plán „v rozsahu regulace plochy SU.K4 týkající se plochy pozemků ve vlastnictví žalobce“, přičemž v petitu výslovně označily parcelní čísla XC a XD. Krajský soud proto správně uvedl, že stěžovatelky nevlastní tyto parcely, při jednání však trvaly na zrušení regulace i na těchto pozemcích.

11. Krajský soud se také zcela podle zákona a v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 16. 12. 2020, sp. zn. 8 As 161/2018, bod 13) nezabýval tou částí návrhu, který byl neurčitý, což také řádně vysvětlil, a svůj přezkum omezil právě jen na regulaci pozemků parc. č. XC a XD. Jak totiž zdejší soud ověřil z obsahu návrhu, tento byl skutečně značně nesrozumitelný a nekonkrétní, o čemž svědčí zejména okolnost, že původní navrhovatelé byli tři, nicméně nebyli vlastníky konkrétně označených pozemků a jejich argumentace brojila proti převedení celého území označovaného jako SÚ.K4/SU.K4, a to „v rozsahu přesně vymezeném grafickým zákresem a identifikací dotčených výkresů“, a požadovali jeho návrat do původní plochy SO.

12. Lze tak učinit dílčí závěr, že se krajský soud nedopustil přepjatého formalismu, nýbrž plně respektoval zákonné nastavení a vnitřní logiku řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Jinými slovy vyjádřeno, krajský soud se věcně zabýval tou částí návrhu, který byl srozumitelný a konkrétní, a správně se odmítl zabývat tou jeho částí, která určitá nebyla (viz výše), protože by tím v rozporu s § 101b odst. 3 s. ř. s. skutečně mohl umožnit rozšíření návrhu na další – a dosud nenapadené – části územního plánu. Lapidárně řečeno, není přípustný postup navrhovatele, který napadne konkrétní části územního plánu a současně velmi obecně zpochybní jeho části další, čímž si vytvoří možnost do takto obecného návrhu později podřadit jeho prakticky kteroukoliv část. Pokud tedy krajský soud uvedl, které pozemky jsou ve vlastnictví stěžovatelek, a současně navzdory tomu, že v návrhu označené parcely stěžovatelky nevlastní, jejich návrh poměrně podrobně vypořádal, považuje jeho postup v této věci zdejší soud za velmi korektní a ve svém důsledku (s ohledem na koncepci podaného návrhu a vymezení jeho petitu) i poměrně vstřícný. Tvrzení o „hyperformalismu“ je proto v této věci zcela nepřípadné.

13. Krajský soud tedy v této části odůvodnění rozsudku postupoval přezkoumatelně, když svoje závěry řádně vysvětlil, a také plně v souladu se zákonnou úpravou. Tato námitka proto není důvodná.

14. Podstata věcné argumentace stěžovatelek spočívá v nesouhlasu s názorem, že napadeným územním plánem nedošlo k podstatné změně regulace dotčených ploch.

15. K tomu je třeba uvést, že původní územní plán skutečně dotčené pozemky zařazoval do plochy SO – Smíšená plocha obchodu a služeb. Tato plocha byla přílohou č. 1 obecně závazné vyhlášky, upravující regulační podmínky pro plochy stavební, vymezena tak, že slouží převážně k umístění obchodních a servisních provozoven a administrativy, které podstatně neruší bydlení. „Pokud objekty v této ploše tvoří blokovou strukturu a obsahují i funkci bydlení, požaduje se využití minimálně částí vnitrobloku přilehlých k bytovým domům pouze pro každodenní rekreaci zde bydlících obyvatel (tj. především pro zeleň a hřiště); tímto požadavkem se nevylučuje možnost umístění podzemních garáží pod terénem vnitrobloku za podmínky, že příjezd do těchto garáží nezhorší pohodu bydlení a nadzemní část vnitrobloku bude využívána, jak je výše požadováno.“

16. Nyní napadený územní plán vymezil v kap. 6.3.2.3 podmínky pro plochy SU – Smíšené obytné všeobecné, následující podmínky využití: hlavní je využití pro bydlení, občanské vybavení vymezené v plochách označených OV a OK, přičemž objekty pro maloobchod jsou přípustné s omezením do 1 500 m2 prodejní plochy; služby a nerušící výrobu, sport. Podmíněně přípustné jsou objekty pro maloobchod o prodejní ploše od 1 500 m2 do 5 000 m2, pokud jsou realizovány v patrových objektech při současném integrování parkování v objektu. Nepřípustné je využití pro areály, pro které se vymezují plochy občanského vybavení jiného. Současně bylo minimální plošné zastoupení zeleně (na terénu anebo na konstrukci intenzivní) stanoveno v rozsahu 30 %.

17. Nejvyšší správní soud se domnívá, že z porovnání obou částí původního a současného územního plánu se dostatečně podává, že (pouze) touto změnou nedošlo k zásahu do práv stěžovatelek v tom smyslu, že by hrozilo větší zahuštění zástavby a nárůst dopravy. V tomto směru je třeba přisvědčit odpůrci i krajskému soudu, že nic takového z provedeného srovnání neplyne. Nové vymezení ploch ostatně odpovídá platné zákonné úpravě (§ 20 odst. 4 stavebního zákona), která je provedena vyhláškou č. 157/2024 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a jednotném standardu. Tato vyhláška přitom dřívější označení SO nezná (srov. přílohu č. 13), takže nedává smysl, aby stěžovatelky trvaly na vymezení ploch a jejich označení způsobem, který neodpovídá platnému právu.

18. Není také pravda, že by tato změna nebyla řádně odůvodněna. Odpůrce totiž vypořádal námitky stěžovatelky MUDr. Š., když v rozhodnutí čj. MMB/0721677/2024 zejména zdůraznil potřebu standardizace označení ploch a jejich soulad s právní úpravou. Také uvedl, že dřívější smíšené ploše obchodu a služeb SO přiměřeně odpovídá smířená plocha všeobecná SU a upozornil, že touto změnou není nijak zasahováno do užívání vnitrobloku, který vlastní majitelé bytových domů.

19. Odpůrce současně vyhověl stěžovatelce, která požadovala, aby byla zachována podmínka využití vnitrobloku podle původního územního plánu zejména pro každodenní rekreaci zde bydlících obyvatel a minimální plošné zastoupení zeleně. V tomto směru lze ostatně vycházet rovněž z přílohy č. 2 závazné textové části napadeného územního plánu (karta lokality Z2.12 Veveří), kde je zejména uvedeno, že je požadováno chránit a rozvíjet plošné zastoupení a charakteristické prostorové uspořádání zeleně ve vnitroblocích za účelem zachování kvality životního prostředí a benefitů, které obyvatelům přinášejí; vytváření nových zpevněných ploch ve vnitroblocích na úkor plošného zastoupení zeleně je možné pouze za účelem rozvoje rekreačního a relaxačního potenciálu, estetických a kulturních hodnot v území a současně s ohledem na podporu adaptačních a mitigačních opatření pro změnu klimatu.

20. Na základě shora uvedeného lze shrnout, že krajskému soudu je možno plně přisvědčit potud, že ochrana specifického účelu vnitrobloků byla i po změně územního plánu zachována. Stěžovatelky také konkrétně neuvedly, z jakého důvodu by se měla zvýšit doprava na stávající slepé ulici. Nové vymezení plochy SU v podstatě pouze potvrzuje její stávající funkční využití s ohledem na její charakter a nepřiměřeně nezasahuje do vlastnického práva stěžovatelek a nezhoršuje je.

4. Závěr

21. Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud návrh stěžovatelek zamítl v souladu se zákonnou úpravou a ustálenou judikaturou. Proto kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou podle § 110 odst. 1 s. ř. s.

22. O náhradě nákladů řízení zdejší soud rozhodl podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelky neměly v posuzované věci úspěch, a proto jim právo na náhradu nákladů nenáleží.

23. Odpůrci, který byl ve věci úspěšný, žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, což konstatoval již krajský soud, a jakkoliv se nechal zastupovat v řízení před správními soudy advokátkou, není malou obcí, která by nedisponovala profesionálním odborným aparátem a musela si proto zajistit zastoupení advokátem. Obvyklá činnost odpůrce (statutárního města) totiž nespočívá pouze v „běžné administrativě“, nýbrž také v rozhodovací činnosti a s tím spojenou nutností vydaná rozhodnutí obhájit i v následném soudním řízení. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 3. září 2026 Vojtěch Šimíček předseda senátu