10 As 136/2025

Rubrum

10 As 136/2025 - 56 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Ondřeje Mrákoty a Vojtěcha Šimíčka ve věci žalobkyně: ZIP, o. p. s., Tomanova 3, Plzeň, zastoupené advokátem prof. JUDr. Martinem Kopeckým, CSc., Kaprova 11, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo kultury, Maltézské náměstí 1, Praha 1, proti rozhodnutí ze dne 9. 10. 2024, čj. MK 78653/2024 OPI, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 25. 6. 2025, čj. 37 A 1/2025-33, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalovaný j e p o v i n e n zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 6 135 Kč do rukou jejího zástupce, advokáta prof. JUDr. Martina Kopeckého, CSc., a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

1. Ve věci se řeší novelizace zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči. Krajský soud správně zjistil, že s účinností od července 2023 bylo ze zákona odstraněno ustanovení obsahující skutkové podstaty některých přestupků. Bez ohledu na to, zda zákonodárce takový důsledek zamýšlel, tu není prostor pro jiný výklad příslušného novelizačního bodu. Žalobkyně tak nemohla být za zrušený přestupek potrestána.

1. Popis věci

2. Žalobkyní je obecně prospěšná společnost, která je na základě povolení Ministerstva kultury z roku 2001 oprávněna provádět archeologické výzkumy. Konkrétní rozsah a podmínky provádění výzkumů neurčuje toto povolení, ale dohoda, kterou žalobkyně – 10 As 136/2025 v souladu se svou zákonnou povinností – uzavřela s Akademií věd České republiky v roce 2013.

3. Žalobkyně v období od ledna do března 2020 provedla archeologický výzkum v souvislosti se stavbou dálnice D6 v úseku Krupá ve Středočeském kraji. Krajský úřad Středočeského kraje za to žalobkyni v prosinci 2021 uložil pokutu 10 000 Kč; dospěl totiž k závěru, že se žalobkyně s Akademií věd dohodla na provádění archeologických výzkumů jen v jiných krajích, respektive že pro území Středočeského kraje žádnou dohodu s Akademií věd neuzavřela. Takový postup byl přitom v rozporu s § 21 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, a naplnil tak znaky přestupku podle jeho § 35 odst. 2 písm. g). Žalobkyně se proti rozhodnutí krajského úřadu odvolala, Ministerstvo kultury však její odvolání v říjnu 2024 zamítlo.

4. Proti rozhodnutí o odvolání se žalobkyně bránila u Krajského soudu v Praze. V žalobě zejména namítla, že podle zákona o státní památkové péči se přestupku dopustí ten, kdo archeologický výzkum provádí, aniž by uzavřel dohodu s Akademií věd, nikoli ten, kdo provádí výzkum, který jen není v souladu s řádně uzavřenou dohodou. Porušení ujednání obsaženého v dohodě může vyvolat spor z veřejnoprávní smlouvy, nikoli založit přestupkovou odpovědnost žalobkyně. Krajský soud však napadené rozhodnutí zrušil z jiného důvodu: dospěl k závěru, že podle právní úpravy účinné v době rozhodování ministerstva už jednání žalobkyně nebylo přestupkem a tato příznivější úprava se ve věci měla použít. Konkrétně krajský soud zjistil, že pozdější novelou zákona o státní památkové péči (zákonem č. 152/2023 Sb.) dopadající na předchozí novelu (zákon č. 284/2021 Sb.) byla zrušena změna v § 35 zákona o státní památkové péči, která spočívala v přečíslování původního odstavce 2 na odstavec 3 a včlenění nového odstavce 2 – a zároveň byl zákon změněn tak, že se v § 35 zrušil odstavec 2. Byť se podle krajského soudu jednalo o zjevnou chybu (zákonodárce patrně zamýšlel zrušit včleněný odstavec), soud ji nemůže přehlédnout a souhlasit s potrestáním žalobkyně za jednání, které v době správního řízení zákon už neoznačoval za přestupek.

5. Ministerstvo proti rozsudku krajského soudu podalo kasační stížnost.

2. Argumenty stran v kasačním řízení

6. Podle ministerstva pominul krajský soud při svém rozhodování zásadní skutečnost: novela č. 152/2023 Sb. změnila zákon o státní památkové péči ve znění novely č. 284/2021 Sb., tj. ve znění obsahujícím včleněný odstavec. Zrušení se tedy týkalo včleněného odstavce, nikoli ustanovení použitého v řešené věci (podle kterého je přestupkem, provádí-li někdo archeologický výzkum bez dohody s Akademií věd České republiky). Tomuto závěru nebrání ani to, že novela č. 152/2023 Sb. nabyla účinnosti už v červenci 2023, kdežto novela č. 284/2021 Sb. až v lednu 2024. Zákon o státní památkové péči nemohl být změněn dříve účinnou novelou, protože ta se vztahovala až na znění zákona podle později účinné novely (ke změně zákona tedy mohlo dojít až spolu s účinností pozdější novely, tj. v lednu 2024). Na tuto situaci ostatně pamatují legislativní pravidla vlády, která v čl. 54 stanoví možnost zpoždění účinnosti platné novely jinou, později platnou, ale dříve účinnou novelou. Nadto podle důvodové zprávy k novele č. 152/2023 Sb. bylo jejím cílem zavést změny týkající se stavebního řízení, nikoli zrušit skutkové podstaty přestupků v zákoně o státní památkové péči. 10 As 136/2025 - 57 pokračování

7. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že novela č. 152/2023 Sb. mohla měnit zákon o státní památkové péči jen ve znění účinném ke dni, ve kterém sama tato novela nabyla účinnosti, tj. ve znění k červenci 2023. V té době § 35 odst. 2 citovaného zákona označoval řešené jednání za přestupek. Pokud tedy novela toto ustanovení zrušila, žalobkyně nemohla být na jeho základě potrestána.

8. Ministerstvo na vyjádření žalobkyně reagovalo a zopakovalo svou argumentaci. Nově dodalo, že pravidlo racionálního zákonodárce vylučuje, aby byl výklad krajského soudu správný, a že novelizovat lze i platný, avšak neúčinný právní předpis (o čemž svědčí citované ustanovení legislativních pravidel vlády).

3. Posouzení věci

9. Kasační stížnost není důvodná.

10. Znění zákona o státní památkové péči účinné v době řešeného jednání žalobkyně – tj. na začátku roku 2020 – obsahovalo § 35 odst.

2. Ten vyjmenovával skutkové podstaty přestupků, kterých se může dopustit právnická nebo podnikající fyzická osoba na úseku památkové péče. Podle jeho písm. g) se přestupku dopustila právnická nebo podnikající fyzická osoba, která mj. prováděla archeologický výzkum v rozporu s § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči, tj. aniž k tomu měla povolení od Ministerstva kultury, případně aniž s Akademií věd České republiky uzavřela dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů.

11. V červenci 2021 byl vyhlášen zákon č. 284/2021 Sb., kterým se měnily některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona. Část třetí tohoto zákona měnila zákon o státní památkové péči. Bod 44 této části zněl: V § 35 se za odstavec 1 vkládá nový odstavec 2, který zní […]. Dosavadní odstavce 2 až 6 se označují jako odstavce 3 až 7. Změna měla nabýt účinnosti dnem 1. července 2023.

12. V červnu 2023 byl vyhlášen zákon č. 152/2023 Sb., kterým se měnil stavební zákon a některé další související zákony. Část čtvrtá tohoto zákona měnila zákon o státní památkové péči, a to – podle uvozovacího textu – ve znění mj. zákona č. 284/2021 Sb., tj. výše zmíněné novely. Bod 15 této části zněl: V § 35 se odstavec 2 zrušuje. Dosavadní odstavce 3 až 7 se označují jako odstavce 2 až 6. Část třicátá zákona pak měnila zákon č. 284/2021 Sb., konkrétně v bodě 4 stanovila, že v třetí části se zrušuje bod 44, a v bodě 15 posunula účinnost zákona č. 284/2021 Sb. na leden 2024. Tyto změny nabyly účinnosti dnem 1. července 2023.

13. Žalobkyně byla za přestupek, který byl v roce 2020 (tj. v době řešeného jednání) uveden v § 35 zákona o státní památkové péči, potrestána rozhodnutím z prosince 2021, potvrzeným v říjnu 2024. Pokud by byla právní úprava účinná nikoli v době řešeného jednání, ale až v době rozhodování správních orgánů pro žalobkyni příznivější, bylo by ji třeba použít (čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod; § 2 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich). Proto je nutné zjistit, jakou podobu měl § 35 zákona o státní památkové péči ve znění účinných novel (č. 284/2021 Sb. a č. 152/2023 Sb.), respektive zda vůbec obsahoval skutkovou podstatu přestupku, za jehož spáchání byla žalobkyně potrestána. 10 As 136/2025

14. Krajský soud má za to, že změna, která do § 35 zákona o státní památkové péči vkládala nový odstavec 2, byla zrušena ještě předtím, než nabyla účinnosti, a současně že k červenci 2023 byl zrušen původní odstavec 2, který obsahoval mj. skutkovou podstatu přestupku, za který byla žalobkyně potrestána. Ministerstvo je naproti tomu přesvědčeno, že původní odstavec 2 nemohl být zrušen, protože se zrušení týkalo až nového znění zákona s jiným, včleněným odstavcem.

15. NSS souhlasí s krajským soudem: skutková podstata přestupku, za který byla žalobkyně potrestána, byla v průběhu odvolacího správního řízení ze zákona o státní památkové péči odstraněna. Zákon č. 152/2023 Sb. totiž jednak zrušil ustanovení, které mělo změnit § 35 zákona o státní památkové péči, a jednak z nezměněného § 35 vyškrtl odstavec 2, který obsahoval skutkovou podstatu uplatněnou ve věci žalobkyně. NSS k právě shrnutému závěru dospěl na základě následujících úvah.

16. Zákon je součástí právního řádu, jakmile je vyhlášen ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (čl. 52 odst. 1 Ústavy, § 2 a § 9 zákona č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv). Od tohoto okamžiku zákon „existuje“, stává se právem, byť ještě nemůže působit na své adresáty, tj. vyvolat právní účinky (vznik, změna či zánik právních vztahů upravených zákonem nastávají teprve jeho účinností). Z hlediska možnosti novelizace je zásadní, zda zákon existuje, tedy zda je platný. Účinnost zákona nemá na možnost jeho novelizace vliv. Jinak řečeno, novelizovat lze i platný, avšak dosud neúčinný zákon.

17. Na takovou situaci – novelizaci dosud neúčinného právního předpisu – pamatují Legislativní pravidla vlády (schválená usnesením vlády ze dne 18. 3. 1998, č. 188/1998). Tato pravidla má dodržovat vláda při přípravě právních předpisů. Jde o interní normativní instrukci, která, byť není měřítkem ústavnosti ani zákonnosti právního předpisu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 8. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 7/03), může přispět k pochopení zákonodárného záměru vlády. Legislativní pravidla vlády upravují postup mj. i v situaci, která vznikla v této věci – postup při novelizaci dosud neúčinné novely. Pokud je třeba změnit, respektive nahradit právní úpravu obsaženou v platné, avšak dosud neúčinné novele, novelizační bod obsažený v už platné a neúčinné novele se ke dni nabytí účinnosti nově navržené novely zruší – a novelizační bod, který mění příslušné ustanovení právního předpisu jiným způsobem než novelizační bod obsažený v platné a neúčinné novele, nabude účinnosti buď dříve, nebo ke stejnému dni jako novelizační bod obsažený v už platné a neúčinné novele [čl. 54 odst. 8 písm. a) Legislativních pravidel vlády]. Jinak řečeno, pozdější novela má ke dni své účinnosti zrušit nevyhovující předchozí, dosud neúčinnou (nebo současně účinnou) novelu a případně má sama změnit příslušné ustanovení zákona.

18. V řešené věci vláda navrhla novelu zákona o státní památkové péči a tato novela byla v červenci 2021 vyhlášena ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (pod č. 284/2021 Sb.). Novela se tedy stala součástí právního řádu a zákon o státní památkové péči bylo možno novelizovat jen v jejím znění. Zmíněná novela měnila mimo jiné i § 35 zákona o státní památkové péči. Později vláda navrhla další novelu, která byla vyhlášena pod č. 152/2023 Sb. a která nabyla účinnosti ještě před předchozí novelou, konkrétně v červenci 2023.

19. Podle důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona č. 152/2023 Sb. (tj. oné novely dopadající na novelu) bylo – ve vztahu k § 35 zákona o státní památkové péči – cílem návrhu 10 As 136/2025 - 58 pokračování v zájmu čistoty právního řádu legislativně technicky upravit předchozí novelu, a to v případech, kdy vládní návrh měnil její ustanovení. Takové odůvodnění vládního návrhu je však s ohledem na Legislativní pravidla vlády nelogické. Při novelizaci zákonů totiž – podle pravidel – není prostor pro změnu platných novel. Je-li nevyhovující novela platná, avšak dosud neúčinná, má se další novelou zrušit, přičemž zrušení má nabýt účinnosti dříve než rušená novela, případně současně s ní. A je-li nevyhovující novela už účinná, má se změnit účinně novelizovaný zákon.

20. V rozporu s důvodovou zprávou vládní návrh novely č. 152/2023 Sb. ve skutečnosti neměnil – ve vztahu k § 35 zákona o státní památkové péči – ustanovení novely č. 284/2021 Sb., ale přímo samotný zákon o státní památkové péči. Z navržené změny (srov. bod [12]) je přitom patrné, že jejím cílem bylo zvrátit předchozí novelizaci, konkrétně odstranit odstavec, který byl touto novelizací vložen do § 35. Odstranění vloženého odstavce by bylo namístě, pokud by předchozí novela nabyla účinnosti kdykoli před účinností navrhované novely. S takovou situací však vládní návrh zákona nepočítal – původně počítal s tím, že navrhovaná novela nabude účinnosti současně s předchozí novelou (a při projednání návrhu v poslanecké sněmovně se do novely č. 152/2023 Sb. na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu dostal bod, který účinnost předchozí novely č. 284/2021 Sb. dokonce posunul na pozdější datum). V takové situaci – kdy následná novela nabude účinnosti současně s předchozí novelou či ještě před ní – je namístě, aby následná novela zrušila nevyhovující novelizační body předchozí novely (a případně sama jinak změnila zákon). Vládní návrh se vydal i touto cestou – obsahoval zrušení novelizačních bodů z předchozí novely.

21. Zásadní je, že v přijatém a vyhlášeném znění novely č. 152/2023 Sb. zůstalo obojí – jak odstranění nevyhovujících novelizačních bodů předchozí novely, tak i úprava § 35 zákona o státní památkové péči –, a to za situace, kdy novela č. 152/2023 Sb. nabyla účinnosti ještě před platnou novelou. Nastala tak patrně nežádoucí situace, kdy bylo zrušeno vložení odstavce do § 35 a kdy byl z nezměněného § 35 odstraněn stávající odstavec, který tam nevložila nevyhovující novela, ale který tam byl dávno předtím.

22. NSS souhlasí s krajským soudem: ač podle všeho šlo o nezamýšlený důsledek, nelze předstírat, že novela č. 152/2023 Sb. původní odstavec 2 z § 35 neodstranila. Opačný přístup by totiž nebyl výkladem práva, ale jeho tvorbou, ke které je povolána moc zákonodárná, nikoli moc soudní. Jak správně zdůraznil krajský soud, ustanovení novely č. 152/2023 Sb. znělo: V § 35 se odstavec 2 zrušuje. Tuto větu nelze vyložit tak, že odstavec 2 ve skutečnosti zrušen nebyl. Nelze ani pochybovat o tom, že zrušen byl právě původní odstavec 2. Vložení nového odstavce 2 novelou č. 284/2021 Sb. totiž bylo zrušeno ještě předtím, než nastalo, tj. dříve, než novela nabyla účinnosti.

23. Ze všech těchto důvodů ministerstvo nemohlo se svou kasační stížností uspět. Žalobkyně byla potrestána na základě ustanovení, které bylo v průběhu správního řízení ze zákona o státní památkové péči odstraněno. Krajský soud proto správní rozhodnutí musel zrušit a NSS ze stejného důvodu zamítl kasační stížnost ministerstva. 10 As 136/2025 4. Závěr a náklady řízení

24. Ministerstvo se svými námitkami neuspělo. NSS proto jeho kasační stížnost zamítl. Neúspěšné ministerstvo nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Úspěšné žalobkyni přiznal soud náhradu nákladů řízení za jeden úkon právní služby, a to vyjádření ke kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu (vyhlášky č. 177/1996 Sb.)]. Za tento úkon náleží odměna ve výši 4 620 Kč (§ 7 bod 5, § 9 odst. 5 advokátního tarifu) a paušální částka 450 Kč jako náhrada hotových výdajů (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Zástupce žalobkyně je plátcem DPH, soud proto zvýšil odměnu i o částku daně. Celkově je tedy ministerstvo povinno uhradit žalobkyni náklady řízení o kasační stížnosti ve výši (4 620 + 450 + 1 065 =) 6 135 Kč. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 6. srpna 2026 Michaela Bejčková předsedkyně senátu