10 As 156/2025

Rubrum

USNESENÍ Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: V. Š., zastoupeného advokátkou Mgr. Martinou Vévodovou, tř. Spojenců 3, Olomouc, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, 28. října 117, Ostrava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 4. 2025, čj. MSK 34602/2025, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. 7. 2025, čj. 59 A 10/2025-37, takto:

Výrok

Věc se postupuje rozšířenému senátu.

Odůvodnění

1. Shrnutí posuzované otázky

1. Desátý senát předkládá rozšířenému senátu otázku, zda lze podrobit soudnímu přezkumu rozhodnutí odvolacího správního orgánu, jímž bylo v rozporu se zákonem zrušeno pravomocné rozhodnutí správního orgánu I. stupně (nebo jeho část) a věc mu byla vrácena k novému projednání ve smyslu § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu.

2. Vymezení věci

2. Dne 31. 1. 2025 vydal Městský úřad Krnov (městský úřad) společné rozhodnutí, jehož výrokem I uznal S. B. vinnou ze spáchání přestupků podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 8 a § 125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (zákon o silničním provozu) a výrokem II zastavil řízení ve věci přestupku podle § 125c odst. 1 písm. k) stejného zákona vedené proti žalobci. Proti tomuto rozhodnutí se S. B. (odvolatelka) bránila odvoláním, kterému žalovaný vyhověl a napadené rozhodnutí městského úřadu zrušil v celém rozsahu. Žalovaný totiž dospěl k závěru, že městský úřad dostatečně neobjasnil, zda mohl žalobce dopravní nehodě zabránit.

3. Žalobce následně napadl rozhodnutí žalovaného u Krajského soudu v Ostravě, který rozhodnutí žalovaného zrušil co do části, v níž byl zrušen výrok II městského úřadu, protože vyhodnotil, že byť bylo o přestupcích žalobce a odvolatelky vedeno společné řízení, rozhodnutí o vině a trestu neztrácí svou samostatnou existenci. Odvolatelka proto nebyla oprávněna podat odvolání proti rozhodnutí městského úřadu v celém rozsahu a rozhodnutí o zastavení řízení o přestupku, z něhož byl žalobce obviněn, nabylo právní moci. K soudnímu přezkumu rozhodnutí odvolacího správního orgánu krajský soud uvedl, že nyní napadeným rozhodnutím bylo zasaženo do práv žalobce již samotným zrušením pravomocného výroku o zastavení řízení, neboť pro něj bylo konečným meritorním rozhodnutím. Ve zbývající části pak krajský soud žalobu zamítl, protože ji podala zjevně neoprávněná osoba 3. Kasační stížnost a vyjádření žalobce

4. Žalovaný (stěžovatel) se proti rozsudku krajského soudu brání kasační stížností z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.

5. Jelikož v řízení před krajským soudem rozhodoval samosoudce, stěžovatel nejprve uvádí důvody přijatelnosti kasační stížnosti spočívající v tom, že se zdejší soud dosud nezabýval otázkou, zda se § 82 odst. 3 správního řádu uplatní též na řízení o přestupcích, jejichž předmětem je způsobení dopravní nehody, a zda je účastník krácen na svých právech v případě, že je v odvolacím řízení zrušeno rozhodnutí o zastavení řízení o přestupku, z něhož byl obviněn.

6. V tomto kontextu stěžovatel dále namítá pochybení krajského soudu při posuzování přípustnosti žaloby, neboť krajský soud s odkazem na zcela nepřiléhavou judikaturu NSS dovodil, že zrušením rozhodnutí odvolacího správního orgánu mohlo být zasaženo do faktické či právní sféry žalobce. Žalobou napadeným rozhodnutím však bylo jen zrušeno prvostupňové rozhodnutí správního orgánu a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Nelze ho tedy považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které by se mohlo jakkoli negativně projevit v právní sféře žalobce. Stěžovatel nezpochybňuje, že odvolatelka (jako další účastnice dopravní nehody) nebyla oprávněna podat odvolání proti výroku, jímž bylo zastaveno řízení ve věci žalobce. Jelikož ale jednání účastníků nehody spolu souvisí, dospěl stěžovatel k závěru, že jednotlivé výroky napadeného rozhodnutí spolu tvoří neoddělitelný celek. Nezrušil-li by tedy rozhodnutí městského úřadu v celém rozsahu, nemohl by být žalobce už nikdy uznán vinným z přestupku v souvislosti s posuzovanou dopravní nehodou, přestože by v dalším řízení vyšlo najevo, že ji svým jednáním (rovněž) zapříčinil.

7. Žalobce ke kasační stížnosti připomíná, že proti výroku, který se týká viny a trestu, se může bránit pouze obviněný, nikoli jiný účastník nehody. Stěžovatel (jako správní orgán II. stupně) tedy nebyl oprávněn zrušit rozhodnutí městského úřadu v celém rozsahu, neboť jej co do rozhodnutí o vině a trestu napadla pouze odvolatelka. K aktivní legitimaci dále uvádí, že § 65 odst. 1 s. ř. s. má být vykládán extenzivně a teleologicky. Stejný závěr ostatně vyplývá rovněž z judikatury NSS, podle které platí, že podmínka žalobní legitimace je splněna, když se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a ke konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry (viz rozsudek ze dne 22. 2. 2011, čj. 2 Afs 4/2011-64). Rozhodnutí o zastavení řízení podle § 86 odst. 1 písm. a) až c) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich), představuje meritorní rozhodnutí, které vytváří překážku věci rozhodnuté. Je proto rovněž zřejmé, že jeho zrušením může být zasaženo do právní sféry účastníka řízení.

4. Důvody pro předložení věci rozšířenému senátu

8. Předkládající senát při předběžném posouzení případu shledal, že je naplněn důvod k postoupení věci rozšířenému senátu k rozhodnutí ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s., neboť co do druhé námitky přijatelnosti kasační stížnosti existuje rozporná judikatura jednotlivých senátů zdejšího soudu. Tento rozpor spočívá v otázce, zda lze rozhodnutí odvolacího správního orgánu, kterým se ruší pravomocné rozhodnutí správního orgánu I. stupně (nebo jeho část) a věc se mu vrací k dalšímu řízení podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu, považovat za rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. (k rozporu v judikatuře rovněž viz rozsudek NSS ze dne 15. 8. 2025, 8 As 210/2024-39).

9. Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. platí, že kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.

10. Podle § 68 písm. e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná také tehdy, domáhá-li se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno, a současně podle § 70 s. ř. s. platí, že jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími.

11. Z ustálené judikatury zdejšího soudu rovněž vyplývá, že správní rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. je nutné vykládat v materiálním smyslu. Je proto podstatné, zda úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje veřejná subjektivní práva a povinnosti, tj. zda úkon (individuální právní akt) autoritativně zasáhl do právní sféry osoby (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 1997, sp. zn. III ÚS 16/96, nebo rozsudky NSS ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-107, ze dne 27. 6. 2025, čj. 5 As 343/2024-25). Úkon nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., přestože je označen jako „rozhodnutí“, nezasahuje-li závazně do veřejných subjektivních práv, protože jím (dosud) nebylo o věci rozhodnuto meritorně a konečným způsobem.

12. Správní soudy tedy v řízení o žalobě zásadně přezkoumávají konečná rozhodnutí správních orgánů a účastník řízení je proto povinen vyčkat pro něj nepříznivého rozhodnutí odvolacího orgánu, než se obrátí na správní soud. V tom ostatně spočívá zásada subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů do správního řízení podle § 5 s. ř. s. (srov. rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2005, 2 Afs 98/2004-65, č. 672/2005 Sb. NSS).

13. Z požadavku vyčkat na konečné rozhodnutí však byly dovozeny výjimky, které se vztahují na případy, kdy by změna nebo zrušení správního rozhodnutí a vrácení věci správnímu orgánu I. stupně představovaly zvýšenou míru zásahu do právní sféry účastníka. Tyto judikaturně dovozené výjimky se týkají pravomocných rozhodnutí a vycházejí z premisy, že adresát pravomocného rozhodnutí legitimně očekává, že práva a povinnosti stanovené tímto rozhodnutím se již nezmění (srov. rozsudky NSS ze dne 15. 8. 2025, čj. 8 As 210/2024-39). Z podstaty věci se tedy tyto výjimky týkají zásadně buď rozhodnutí vydaných v přezkumném řízení (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 28. 8. 2007, čj. 4 As 31/2006-73, č. 1513/2008 Sb. NSS, nebo rozsudky NSS ze dne 14. 5. 2008, čj. 2 As 37/2007-111, ze dne 31. 3. 2010, čj. 9 As 30/2010-219, ze dne 21. 3. 2016, čj. 2 As 305/2015- 24, bod 13, ze dne 18. 9. 2019, čj. 10 As 147/2018-109, bod 16, či ze dne 25. 5. 2022, čj. 7 As 327/2021-22, bod 15), nebo případů, kdy je s nařízením obnovy řízení spojen odkladný účinek (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006-46, č. 1427/2008 Sb. NSS, nebo rozsudek NSS ze dne 18. 9. 2019, čj. 10 As 147/2018-109, bod 16).

14. Tuto míru zásahu obecně nelze shledat u rozhodnutí odvolacího správního orgánu podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu, kterým se napadené rozhodnutí správního orgánu I. stupně (nebo jeho část) ruší a věc se mu vrací k novému projednání, neboť nepředstavuje konečné rozhodnutí ve věci. Zrušení prvostupňového rozhodnutí na základě řádného opravného prostředku proto není způsobilé zasáhnout do hmotněprávní sféry adresátů (srov. rozsudky NSS ze dne 14. 5. 2008, čj. 2 As 37/2007-111, ze dne 19. 1. 2011, čj. 3 As 16/2010-69, nebo ze dne 2. 4. 2025, čj. 6 As 269/2024-24). Rovněž z tohoto závěru však judikatura zdejšího soudu připustila úzce vymezenou výjimku, a to v rozsudku ze dne 8. 11. 2007, čj. 9 As 49/2007-44, spočívající v přezkumu zrušujícího rozhodnutí ve věci, ve které v důsledku časové prodlevy v délce několika let mezi vydáním rozhodnutí správního orgánu I. stupně a jeho zrušením k odvolání opomenutého účastníka řízení došlo k zásadnímu zásahu do veřejných subjektivních práv vykonávaných na základě domnělé právní moci prvostupňového rozhodnutí, byť nesprávně vyznačené v důsledku opomenutí účastníka řízení.

15. Pro nyní posuzovanou věc je podstatné, že žalovaný jako odvolací orgán zrušil výrok týkající se viny a trestu žalobce na základě odvolání odvolatelky (tedy jiné účastnice dopravní nehody). V souladu s ustálenou judikaturou zdejšího soudu ale platí, že výroky o vině a trestu různých obviněných netvoří nedílný celek ve smyslu § 82 odst. 3 správního řádu (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 8. 2025, čj. 8 As 210/2024-39). Jelikož se žalobce sám nebránil proti rozhodnutí o zastavení řízení o přestupku, z něhož byl obviněn, rozhodnutí městského úřadu co do výroku II nabylo právní moci (§ 73 odst. 1 správního řádu). Žalovaný však přesto na základě odvolání jiné obviněné zrušil prvostupňové rozhodnutí v celém rozsahu.

16. Pro posouzení kasační stížnosti stěžovatele ale v judikatuře zdejšího soudu existuje rozpor v otázce, zda lze soudnímu přezkumu podrobit rozhodnutí odvolacího správního orgánu, kterým bylo zrušeno nebo změněno rozhodnutí správního orgánu I. stupně (nebo jeho část) podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu, které však již nabylo právní moci, a to ať už v důsledku opožděně podaného odvolání, nebo pro jeho nepřípustnost. A také, zda je takové rozhodnutí způsobilé zasáhnout do právní sféry adresáta práv a povinností ve smyslu závěrů vyplývajících z rozsudku rozšířeného senátu ze dne 28. 8. 2007, čj. 4 As 31/2006-73, podle něhož rozhodnutí, „jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., a podléhají soudnímu přezkumu, neboť tato rozhodnutí zasahují do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob, nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení.“

17. Podle prvního proudu judikatury zdejšího soudu se citované závěry rozšířeného senátu uplatní rovněž na rozhodnutí vydaná v odvolacím řízení. Předpokladem přezkoumatelnosti rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým je rušeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně, je právě právní moc tohoto rozhodnutí, neboť zrušení pravomocného rozhodnutí otřásá právy a povinnostmi, o nichž má jejich adresát již důvodně za to, že jsou neotřesitelná. NSS v rozsudku čj. 8 As 210/2024-39 vycházel z rozsudků zdejšího soudu ze dne 18. 9. 2019, čj. 10 As 147/2018-109, bod 16, a ze dne 26. 5. 2020, čj. 1 As 34/2020-45, bod 21. V obou rozhodnutích se NSS zabýval tím, zda prvostupňová rozhodnutí skutečně nabyla právní moci předtím, než byla v odvolacím řízení zrušena. Ve věci řešené pod sp. zn. 10 As 147/2018 bylo dovozeno, že rozhodnutí bylo sice předběžně vykonatelné, nikoli však pravomocné, a napadené rozhodnutí tedy nebylo rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Obdobně též ve věci pod sp. zn. 1 As 34/2020 dospěl soud k závěru, že napadené rozhodnutí nebylo přezkoumatelné ve správním soudnictví, neboť v důsledku nesprávného doručování nebylo doručeno osobě zúčastněné na řízení, která měla postavení účastníka řízení, a proto nemohlo nabýt právní moci.

18. Druhý proud judikatury se přiklání k závěru, že na právní moci rozhodnutí nezáleží. Bylo-li rozhodnutí zrušeno v odvolacím řízení a věc byla vrácena správnímu orgánu I. stupně, ač v rozporu se zákonem, rozhodnutí odvolacího orgánu není rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., a žalobu proti němu je zapotřebí odmítnout ve smyslu § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. a) s. ř. s. Tento proud judikatury vychází z premisy, že ačkoli bylo odvolacím orgánem zrušeno již pravomocné rozhodnutí, nelze jej podrobit soudnímu přezkumu, neboť pro účastníka není konečným rozhodnutím ve věci. V dalším řízení před správním orgánem I. stupně má totiž účastník stále možnost namítat rozhodné skutečnosti, včetně nezákonnosti zrušení pravomocného rozhodnutí (rozsudky NSS ze dne 25. 5. 2022, čj. 7 As 327/2021-22, ze dne 21. 3. 2016, čj. 2 As 305/2015-24, nebo ze dne 14. 5. 2008, čj. 2 As 37/2007-111). Tento závěr výslovně vyplývá z bodu 18 rozsudku NSS čj. 7 As 327/2021-22, podle něhož je „nutné odmítnout úvahu městského soudu, že by přípustnost žaloby závisela na tom, zda městská část odvolání podala včas, či nikoliv. K posouzení této otázky neměl městský soud vůbec přistoupit. S ohledem na zásadu subsidiarity ochrany poskytované správními soudy vůči veřejné správě (§ 5 s. ř. s.) totiž není v souladu se zákonem, aby soudy do správního řízení zasahovaly dříve, než bude pravomocně ukončeno rozhodnutím splňujícím podmínky § 65 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel přitom nebude nijak zkrácen na svých právech, neboť i v navazujícím správním řízení a případném soudním řízení může namítat nesprávnost posouzení okamžiku doručení stavebního povolení městské části, a z toho plynoucí rozpor s § 48 odst. 2 správního řádu. Bylo-li by totiž odvolání skutečně podáno opožděně, není v souladu s uvedeným ustanovením možné o téže věci znovu rozhodnout. Stěžovatel tedy bude moci i nadále zpochybňovat způsob, jakým došlo k doručování rozhodnutí v tomto specifickém případě, kdy je účastník správního řízení v podstatě rovněž rozhodujícím správním orgánem. Právo stěžovatele na přístup k soudu tedy nebude nijak zkráceno.“ Věc řešená sedmým senátem následně pokračovala na úrovni veřejné správy a až rozsudkem ze dne 6. 12. 2024, čj. 10 As 195/2024-33, bylo zrušeno rozhodnutí městského soudu a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení pro nesprávné posouzení právní otázky. NSS tehdy dospěl k závěru, že odvolání proti původnímu rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo skutečně podáno opožděně, a na jeho základě tak nemohlo být zrušeno prvostupňové rozhodnutí, které již nabylo právní moci.

19. S ohledem na uvedený rozpor v judikatuře zdejšího soudu tak desátý senát předkládá věc k rozhodnutí podle § 17 s. ř. s.

5. Názor předkládajícího senátu

20. Předkládající senát se přiklání k prvnímu judikaturnímu proudu, podle něhož je předpokladem pro přezkum rozhodnutí odvolacího orgánu vydaného podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu právní moc prvostupňového rozhodnutí. Vychází tak ze skutečnosti, že u pravomocných rozhodnutí adresát legitimně očekává, že práva a povinnosti stanovené tímto rozhodnutím se už nezmění a že v souladu se zákonem může ke zrušení pravomocných rozhodnutí dojít za mimořádných a výjimečných okolností, právě např. v přezkumném řízení či řízení o obnově (rozsudek ze dne 28. 8. 2007, čj. 4 As 31/2006-73, č. 1513/2008 Sb. NSS). Bylo-li odvolací řízení zahájeno na základě řádně podaného opravného prostředku, nemůže mít účastník do pravomocného skončení věci důvodně za to, že prvostupňové rozhodnutí nebude v odvolacím řízení zvráceno. Tento závěr ale podle desátého senátu neplatí v případě, bylo-li prvostupňové rozhodnutí zrušeno v odvolacím řízení, přestože již nabylo právní moci.

6. Závěr

21. Desátý senát proto postupuje věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu s otázkou, zda je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., přezkoumatelným ve správním soudnictví, takové rozhodnutí odvolacího správního orgánu podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu, kterým se v odvolacím řízení ruší pravomocné prvostupňové rozhodnutí (nebo jeho část) a věc se správnímu orgánu I. stupně vrací k dalšímu projednání. P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné. Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: Filip Dienstbier, Lenka Krupičková, Petr Mikeš, Barbara Pořízková, Ivo Pospíšil, Aleš Roztočil a Karel Šimka. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu. V Brně dne 24. srpna 2026 Vojtěch Šimíček předseda senátu