10 As 244/2020

Rubrum

10 As 244/2020 - 40 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: Prostor Prostějov, z. s., se sídlem Domamyslická 8/61, Prostějov, zast. Mgr. Ludvíkem Novotným, advokátem se sídlem Václavské náměstí 76, Letohrad, proti žalované: Vodovody a kanalizace Prostějov, a. s., se sídlem Krapkova 1635/26, Prostějov, zast. JUDr. Zdeňkem Klapkou, advokátem se sídlem T. G. Masaryka 8, Prostějov, proti rozhodnutí žalované ze dne 12. 3. 2019, čj. 73/3/2019, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. 6. 2020, čj. 29 A 66/2019-116, takto:

Výrok

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 6. 2020, čj. 29 A 66/2019-116, s e r u š í a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se žádostí ze dne 14. 1. 2019 domáhal po žalované poskytnutí informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Rozhodnutím ze dne 1. 3. 2019 žalovaná žalobci odmítla požadované informace poskytnout z důvodu ochrany osobních údajů. Proti tomuto rozhodnutí se žalobce odvolal, žalovaná dne 12. 3. 2019 rozhodnutím uvedeným v záhlaví odvolání žalobce zamítla. Proti rozhodnutí žalované v záhlaví se žalobce bránil žalobou podanou dne 14. 3. 2019 u Krajského soudu v Brně. Krajský soud žalobě vyhověl, rozsudkem ze dne 17. 6. 2020 rozhodnutí žalované uvedené v záhlaví zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení.

2. Proti rozsudku krajského soudu žalovaná (stěžovatelka) podala kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatelka prý nebyla povinným subjektem 10 As 244/2020 podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce navrhuje kasační stížnost zamítnout.

3. NSS při posuzování přípustné kasační stížnosti dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou. Při posuzování důvodnosti kasační stížnosti však shledal vadu řízení krajského soudu, kterou se musel zabývat i bez návrhu (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Právě pro tuto vadu je kasační stížnost důvodná.

4. Článek XV bod 17 zákona č. 111/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zpracování osobních údajů, změnil § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím. Nebylo-li podle dřívější úpravy možné určit nadřízený orgán dle § 178 správního řádu, rozhodoval v odvolacím řízení a řízení o stížnosti ten, kdo stál v čele povinného subjektu. Dle novelizovaného znění § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím v takových případech rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti Úřad pro ochranu osobních údajů.

5. Dřívější úpravu § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím bylo možno použít jen do 1. 1. 2020 (čl. XVI zákona č. 111/2019 Sb.), počínaje následujícím dnem se proto použije úprava nová, a to i na běžící řízení.

6. Stěžovatelka, na kterou se žalobce obrátil jako na povinný subjekt, je akciovou společností – v jejím případě tak není možné určit podle § 178 správního řádu, kdo je jejím nadřízeným správním orgánem. V projednávané věci tedy s účinností od 2. 1. 2020 přešla ze zákona působnost rozhodovat v odvolacím řízení na Úřad pro ochranu osobních údajů. Samotné rozhodnutí uvedené v záhlaví však bylo vydáno na jaře roku 2019, v souladu s tehdejší úpravou.

7. Dle § 69 s. ř. s. je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. Ustanovení § 69 s. ř. s. tak upravuje specifický případ procesního nástupnictví, odlišný od úpravy obsažené v § 107 a § 107a o. s. ř. Při přechodu působnosti v důsledku změny zákona proto krajský soud musí jednat s orgánem, na který přešla působnost. Neučiní-li tak, zatíží řízení vadou, která má za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé (srov. k tomu detailně rozsudek ze dne 30. 10. 2020, čj. 4 As 155/2020-42, věc Kancelář prezidenta republiky, body 9 až 15).

8. Žaloba byla podána ke krajskému soudu dne 14. 3. 2019, působnost rozhodovat o odvolání žalobce však přešla dne 2. 1. 2020 na Úřad pro ochranu osobních údajů. Krajský soud tedy měl od 2. 1. 2020 jako s žalovaným jednat nikoliv se stěžovatelkou, ale s Úřadem pro ochranu osobních údajů. Krajský soud však k této skutečnosti nepřihlédl. Tím zatížil řízení o žalobě vadou, která má za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé.

9. S ohledem na důvod zrušení rozsudku se NSS nevyjadřoval k důvodům, které v kasační stížnosti uplatnila sama stěžovatelka. Kasační stížnost je důvodná s ohledem na shora popsanou vadu, proto NSS podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek a vrátil krajskému soudu věc k dalšímu řízení, ve kterém bude krajský soud vázán právním 10 As 244/2020 - 41 pokračování názorem NSS vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). V řízení bude proto jednat jako se žalovaným s Úřadem pro ochranu osobních údajů. Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

10. Co se týče postavení původní žalované (nynější stěžovatelky) v dalším řízení před krajským soudem, uvádí k tomu NSS následující.

11. Pokud stát, veřejnoprávní korporace nebo jiná osoba vystupuje jako nositel veřejné moci (a tímto nositelem nepochybně je, pokud autoritativně rozhoduje o poskytnutí informací), nemá žádná subjektivní práva. Proto pokud správní orgán I. stupně nesouhlasí s rozhodováním odvolacího orgánu, nemůže podat správní žalobu (takto již usnesení NSS ze dne 15. 4. 2003, čj. 7 A 32/2002-23, č. 32/2003 Sb. NSS). Eventuální rozpor v právních názorech mezi instančně vyšším a instančně nižším orgánem uvnitř veřejné moci je vyřešen subordinací, tedy vztahem nadřízenosti a podřízenosti (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 2. 2020, čj. 8 Afs 128/2018-46, č. 4006/2020 Sb. NSS, bod 54). Stejně tak nemůže být správní orgán rozhodující věc v I. stupni osobou zúčastněnou na řízení. Definičním znakem osoby zúčastněné na řízení je totiž to, že byla nějak přímo dotčena ve svých právech a povinnostech (§ 34 odst. 1 s. ř. s.). Správní orgán I. stupně však nemá žádné „subjektivní právo na uplatnění pravomoci“, ostatně již jen samotné právě uvedené spojení je vnitřně rozporné.

12. Na základě těchto úvah judikatura dovodila, že správní orgán I. stupně není účastníkem řízení o žalobě proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu (není žalovaným) a nemůže být ani osobou zúčastněnou na tomto řízení. Není-li správní orgán I. stupně účastníkem řízení o žalobě ani osobou zúčastněnou na řízení, není ve smyslu § 102 s. ř. s. ani oprávněn k podání kasační stížnosti (viz např. usnesení ze dne 30. 5. 2013, čj. 4 As 77/2013-25).

13. Právě uvedené závěry však nelze mechanicky užít na nynější případ.

14. Okruh povinných subjektů nezahrnuje jen orgány veřejné správy, ale též různé – od státu odlišné – veřejnoprávní korporace (např. Česká televize, Český rozhlas apod.) a také nejrůznější osoby soukromého práva – obchodní korporace, jakou je konec konců i nynější stěžovatelka (původní žalovaná). Tyto osoby na základě judikatury naplňují znaky „veřejné instituce“ dle § 2 odst. 1 zákona [srov. např. nález ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06 (N 10/44 SbNU 129) – Letiště Praha]. Dle dosavadní zákonné úpravy byla takováto osoba žalovanou v řízení před správním soudem. Dle judikatury Ústavního soudu však byla též osobou oprávněnou podat ústavní stížnost [nález ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16 (N 101/85 SbNU 679) – ČEZ, který zrušil rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2016, čj. 2 As 155/2015-84, č. 3405/2016 Sb. NSS, kde společnost ČEZ vystupovala jako žalovaná].

15. Ústavní soud vysvětlil, že odmítnutí žádosti o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím je rozhodnutím o právech žadatele, které povinný subjekt vydává jako nositel veřejné moci. Povinný subjekt se v případě, že je jeho rozhodnutí nebo postup podroben soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, nemůže 10 As 244/2020 domáhat ochrany svých základních práv a svobod, neboť žádná základní práva nemá. Tento závěr ovšem dle Ústavního soudu neplatí, „jestliže je v postavení subjektu, který rozhoduje o poskytnutí informace, fyzická nebo právnická osoba. Rozhodnutí soudu, kterým jí byla uložena povinnost rozhodnout ve věci žádosti o poskytnutí informace (nebo kterým jí byla tato věc vrácena k dalšímu řízení) z důvodu, že bylo shledáno její postavení coby povinného subjektu podle § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, se totiž - pokud jde o samotnou existenci této povinnosti - dotýká jejích základních práv a svobod“ [viz cit. nález IV. ÚS 1146/16, bod 42, s odkazem na stanovisko pléna ze dne 9. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS- st. 9/99 (ST 9/16 SbNU 372)]. NSS dodává, že - vedle procesních práv - v úvahu připadá především základní právo takové právnické či fyzické osoby na informační sebeurčení (čl. 10 odst. 3 Listiny).

16. Povinné osoby odlišné od státu – právnické či fyzické osoby - tedy mají ve vztahu k poskytování informací vlastní subjektivní práva, nevystupují tedy jen jako svazek kompetencí určitého typu (což je základní definiční znak správního orgánu – viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 5. 5. 2015, čj. Nad 288/2014-58, č. 3257/2015 Sb. NSS, bod 32). Právě naopak, právnické a fyzické osoby, které rozhodují ve věcech zákona o svobodném přístupu k informacím, v rozhodovací praxi správních soudů vystupovaly doposavad jako žalovaný správní orgán (v pozici žalovaného) jen v důsledku specifické zákonné konstrukce. Šlo o druh právní fikce, který utvářel z takovýchto osob „správní orgán“, neboť vycházel z kompetence takovéhoto „správního orgánu“ rozhodovat v oblasti zákona o svobodném přístupu k informacím. Ve skutečnosti však tyto osoby rozhodovaly o vlastních veřejných subjektivních právech (srov. bod [15]).

17. Zákon od 1. 1. 2020 určil jako orgán příslušný rozhodovat o odvoláních a v řízení o stížnosti Úřad pro ochranu osobních údajů. Za normálních okolností by nebyl problém s tím, že původní žalovaný správní orgán je nahrazen v pozici žalovaného Úřadem. Jak uvedeno výše, typický žalovaný správní orgán v řízení před správním soudem nemá z povahy věci žádná subjektivní práva, má jen pravomoci (je nositelem kompetencí podle příslušného veřejnoprávního předpisu). Ovšem v nynější věci nejde o takovýto případ. Jak NSS vysvětlil, původní žalovaná (stěžovatelka) vystupovala v řízení před správním soudem v dvojjediné pozici. Jednak v pozici nositele kompetence (podle zákona o svobodném přístupu k informacím), tedy jako správní orgán, jednak v pozici osoby mající veřejné subjektivní právo (a povinnost) poskytovat informace jen způsobem a v rozsahu vyžadovaném zákonem o svobodném přístupu k informacím.

18. V situaci, kdy stěžovatelka ztratila v řízení před krajským soudem postavení žalované, je nutno uvažovat o jejím postavení osoby zúčastněné na řízení. Stěžovatelka totiž má v dané věci subjektivní práva (především výše uvedené právo na informační sebeurčení), ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s. proto může být přímo dotčena na právech rozhodnutím soudu. Z pohledu ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces povinného subjektu si nelze představit situaci, kdy by správní soud takovémuto subjektu – právnické či fyzické osobě - uložil povinnost poskytnout informace, aniž by byl tento subjekt účasten na řízení a mohl se k věci vyjádřit. Situace nebude jiná ani v situaci, kdy by správní soud „pouze“ rušil rozhodnutí vydané ve druhém stupni, neboť účastenství na řízení nemůže záviset pouze na konečném výroku ve věci samé. NSS tak uzavírá, že v projednávaném 10 As 244/2020 - 42 pokračování případě stěžovatelka jako původní žalovaná a jako povinný subjekt bude v dalším řízení před soudem osobou zúčastněnou na řízení.

19. Ze shora podaného výkladu též plyne, že stěžovatelka může podat žalobu proti rozhodnutí, kterým Úřad pro ochranu osobních údajů rozhodl o odvolání či stížnosti proti rozhodnutí stěžovatelky a kterým byla stěžovatelka zkrácena na právech ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (ostatně jinak by mohla a musela podat rovnou ústavní stížnost, což by však bylo absurdní a jistě též protiústavní). P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 19. listopadu 2020 Zdeněk Kühn předseda senátu