10 As 78/2026

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci navrhovatelky: M. H., zastoupené advokátem JUDr. Adamem Novákem, Ph.D. Blanická 28, Praha, proti odpůrci: město Cheb, náměstí Krále Jiřího z Poděbrad 14, Cheb, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Změny č. 28 Územního plánu Cheb vydané usnesením Zastupitelstva města Cheb č. 205/20/2024 ze dne 19. 12. 2024, a to v části „vypuštění plochy Z24b a vymezení plochy Z24c“, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 4. 2026, 55 A 2/2026-80, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Vymezení věci

1. Navrhovatelka podala dne 14. 1. 2026 návrh ke krajskému soudu v Plzni, kterým se domáhala zrušení části opatření obecné povahy – Změny č. 28 Územního plánu Cheb, vydané usnesením Zastupitelstva města Cheb č. 205/20/2024 ze dne 19. 12. 2024 (změna ÚP), a to konkrétně v části vypuštění plochy Z24b a vymezení plochy Z24c. Současně navrhla, aby krajský soud rozhodl, že změna ÚP byla v části vypuštění plochy Z24b a vymezení plochy Z24c v rozporu s cíli územního plánování dle § 38 odst. 4 zákona č. 283/2021 Sb., stavebního zákona (stavební zákon), zásadami plošné ochrany zemědělského půdního fondu dle § 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (zákon o ochraně zemědělského půdního fondu), a dle § 4 a § 50 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Krajský soud však jejímu návrhu nevyhověl a nyní napadeným rozsudkem návrh zamítl.

2. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného

2. Navrhovatelka (stěžovatelka) rozsudek krajského soudu napadá z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., tedy pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, pro vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, a pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí.

3. Stěžovatelka namítá pochybení krajského soudu při posuzování tvrzených nedostatků v odůvodnění změny ÚP, a to zejména s ohledem na diskriminační a svévolný postup odpůrce při rozhodování o využití území. Stěžovatelka poukazuje na závěry uvedené v rozsudku NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, podle něhož mají být všechny zásahy do vlastnických práv ústavně legitimní, mají být činěny v nezbytně nutné míře a provedeny co nejšetrnějším způsobem. Tomu však nyní přijatá změna ÚP neodpovídá. Odpůrce totiž v odůvodnění uvedl zjevně nepravdivé a zkreslené informace, např. že se plocha Z24b nachází nepřiměřeně blízko přírodní památky nebo že představuje odlehlou plochu, která není vhodná k zástavbě. Tímto postupem odpůrce zasáhl do jejích vlastnických práv. Krajský soud pochybil rovněž tím, že se nezabýval nepravdivou skutečností, že nově vymezené využití plochy Z24b (plocha smíšená nezastavitelná) navazuje na přírodní plochy v dané lokalitě, na kterých je umístěn Územní systém ekologické stability (ÚSES). Ten je však zcela nevhodně umístěn a nijak nenavazuje na významnější přírodní centra.

4. Stěžovatelka shledává pochybení krajského soudu rovněž v nedostatečném vypořádání námitky upozorňující na nesprávnost závěru, že plocha Z24b byla vypuštěna ze zastavitelných ploch z důvodu nápravy minulých chyb, přestože byla vymezena v roce 2014 stejným projektantem, který zpracoval též nyní napadenou změnu ÚP. Krajské soudy jsou povinny se zabývat tím, zda přijaté řešení územního plánu je způsobilé dosáhnout vytyčených cílů (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 9. 2020, čj. 5 As 194/2019-32), což však krajský soud v nyní posuzované věci neučinil, když nezohlednil, zda vypuštění plochy Z24b a současné vymezení zastavitelných ploch mohou vést k naplnění účelu vymezeného ve změně ÚP, tedy k odblokování kapacit rozvojových ploch města.

5. Krajský soud se nezabýval ani tím, zda jsou nově vymezené zastavitelné plochy v souladu s plošnou ochranou zemědělského půdního fondu (ZPF), přestože je zřejmé, že odpůrce se nevypořádal s naplněním podmínek plošné ochrany ZPF podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Za nepřezkoumatelné považuje stěžovatelka též stanovisko Krajského úřadu Karlovarského kraje ze dne 1. 8. 2023, neboť z něj není seznatelné, proč změna ÚP (resp. plocha Z24c) odpovídá zásadám plošné ochrany ZPF, když tuto skutečnost zřejmě popírá příslušný odbor Městského úřadu města Cheb ze dne 25. 7. 2023.

6. Odpůrce ke kasační stížnosti uvádí, že se stěžovatelka proti nyní napadené změně ÚP bránila až při opakovaném veřejném projednání, které se však týkalo již jiného katastrálního území. Změna ÚP nepředstavuje svévolný zásah vůči stěžovatelce, ale je výsledkem plošné, koncepční a systémové změny napříč celým správním územím, prostřednictvím které obec reaguje na reálné potřeby. Stěžovatelka tvrdí, že bylo diskriminačně zasaženo do jejího vlastnického práva, skutečnost je však taková, že redukce zasáhla celkem 9 7121 ha ploch s rozdílným způsobem využití napříč celou obcí, a to podle jednotné metodiky. Odpůrce připomíná, že územní plánování nemůže být statickou aktivitou, nýbrž musí reagovat na měnící se potřeby území, pročež vlastníci pozemků nemohou mít právní nárok na to, aby byl právě jejich pozemek v územním plánu trvale vymezen jako zastavitelný. Možnost výstavby navíc nebyla stěžovatelce odebrána zcela, neboť její pozemky byly zredukovány na nezastavitelné území pouze zčásti a zbývající plochu tedy nadále může k výstavbě využít. Stěžovatelka proto nebyla krácena na svém právu vlastnit majetek nebo na právu na něm stavět, neboť zásah do jejích pozemků byl minimalizován na nezbytnou míru.

7. Namítá-li stěžovatelka, že odpůrce nepravdivě stanovil, že se plocha Z24b nachází v nepřiměřené blízkosti přírodní památky, plyne z odůvodnění ÚP správně a objektivně pouze skutečnost, že se nachází v blízkosti přírodní památky. Odpůrce proto připomíná, že v blízkosti napadené lokality, tedy plochy Z24b, se nacházejí Goethova štola a nejmladší sopka na území České republiky. Kasační stížnost obsahuje novou námitku, a to, že již v roce 2014 stěžovatelka upozornila, že ÚSES, blízko kterého se nachází plocha Z24b, nijak nenavazuje na významnější přírodní centra. Stěžovatelka prý také zcela účelově konstruuje pochybení spočívající v tom, že výsledné stanovisko krajského úřadu neodpovídá vyjádření Městského úřadu Cheb, které však účelově označuje za stanovisko. Tím zcela míjí kompetenci v oblasti ochrany zemědělského půdního fondu: podle § 13 odst. 1 písm. b) a § 17a písm. a) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je k uplatnění stanoviska věcně a místně příslušný výhradně krajský úřad. Městský úřad Cheb tak v této věci nemá zákonnou pravomoc vydat samostatné závazné stanovisko.

3. Posouzení věci NSS

8. NSS se nejprve zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku, neboť pouze u přezkoumatelného rozhodnutí lze posuzovat také jeho zákonnost a věcnou správnost.

9. Jak se však podává i ze shora uvedeného, stěžovatelka ve skutečnosti nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku shledává pouze v tom, že krajský soud nepřisvědčil jejím námitkám a dostatečně neodůvodnil své závěry. Zdejší soud proto připomíná, že rozhodnutí lze považovat za nepřezkoumatelné až tehdy, když z něj není patrné, z jakého skutkového stavu soud vycházel, jaké skutečnosti považoval za rozhodné nebo proč považuje právní závěry účastníků za nesprávné či liché. Subjektivní nesouhlas stěžovatelky s postupem v řízení či s důvody rozhodnutí tedy samy o sobě nečiní rozhodnutí nepřezkoumatelným (rozsudek NSS ze dne 12. 12. 2025, čj. 7 As 269/2024-35). Podle ustálené judikatury rovněž platí, že nepřezkoumatelnost není projevem nenaplnění subjektivní představy o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou bránící jeho přezkumu (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2017, čj. 4 As 146/2017-35).

10. Z napadeného rozsudku je přitom zřejmé, k jakým okolnostem krajský soud přihlédl a které skutečnosti považoval za rozhodné při přezkumu změny ÚP. Zohlednil vícevrstvou soustavu důvodů, které vedly odpůrce ke změně č. 28 územního plánu, a posoudil, zda tyto důvody odpovídají požadavkům vyplývajícím z ustálené judikatury zdejšího soudu a zda odpůrce sledoval legitimní cíl při přijetí této změny. Krajský soud ve shodě s ustálenou judikaturou NSS připomněl, že volba konkrétního řešení, které plochy ponechat a které vypustit ze zastavitelného území, spadá do prostoru samosprávného uvážení obce a krajský soud tak není oprávněn ji nahradit vlastním uvážením. Přezkum správních soudů v tomto směru musí být zdrženlivý. Z rozsudku je rovněž seznatelné, že se krajský soud zabýval namítaným diskriminačním postupem odpůrce a tvrzeným svévolným jednáním při rozhodování o využití území. Dospěl přitom k závěru, že při rozhodování o využití území odpůrce sledoval legitimní cíle územního plánování spočívající v ochraně nezastavěného území, racionalizaci rozsahu zastavitelných ploch a přizpůsobení územně plánovací dokumentace aktuálním demografickým a rozvojovým podmínkám.

11. Stěžovatelce nelze přisvědčit ani co do namítaného pochybení krajského soudu pro nevypořádání všech námitek, neboť jak vyplývá i z ustálené judikatury zdejšího soudu, krajské soudy nemusí výslovně reagovat na každé dílčí tvrzení, postaví-li své závěry na ucelené argumentaci, která věcně pokrývá všechny argumentační body (srov. rozsudky ze dne 3. 4. 2014, čj. 7 As 126/2013-19, nebo ze dne 4. 4. 2025, čj. 10 As 270/2024-60). Je přitom zřejmé, že se krajský soud náležitě vypořádal s tvrzenými výhradami proti vypuštění plochy Z24b i s tím, zda odpůrce při rozhodování o využití území sledoval legitimní cíl. Krajský soud rovněž zohlednil námitku co do plošné ochrany zemědělského půdního fondu ve vztahu k pozemku Z24c. Dospěl ale k závěru, že se tato plocha nenachází ve vlastnictví stěžovatelky a ani nijak nezpochybňuje vypuštění plochy Z24b ze zastavitelných ploch, pročež rovněž vyhodnotil, že taková úprava nepředstavuje přímý zásah do stěžovatelčiných práv.

12. Lze tak učinit dílčí závěr, že napadený rozsudek krajského soudu je přezkoumatelný, a proto NSS přistoupil k jeho věcnému přezkumu.

13. NSS se předně zabýval tvrzeným pochybením krajského soudu při posuzování diskriminačního a svévolného jednání ze strany odpůrce ve spojitosti s vyloučením plochy Z24b ze zastavitelných ploch. Krajský soud v souladu s judikaturou zdejšího soudu připomněl, že schvalování územně plánovací dokumentace je nedílnou součástí ústavně garantovaného práva na samosprávu a že správní soudy jsou podle zásady subsidiarity a minimalizace zásahu povinny při jejím přezkumu postupovat zdrženlivě (srov. rozsudek ze dne 26. 5. 2025, čj. 8 As 2/2025-39). Přiměřenost regulace pak soudy posuzují z hlediska splnění následujících podmínek: a) zda má zásah ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod; b) zda je činěn v nezbytně nutné míře; c) zda je prováděn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě k rozumně zamýšlenému cíli; d) zda je činěn nediskriminačním způsobem; a e) zda nedošlo k nepřípustné libovůli. Není-li některá z uvedených podmínek splněna, je dán důvod ke zrušení přezkoumávaného územního plánu (srov. rozsudek ze dne 22. 7. 2026, čj. 6 As 100/2026-33).

14. Krajský soud se splněním těchto podmínek náležitě zabýval. Posoudil, zda odpůrce při přijetí změny ÚP sledoval legitimní cíl i zda si při rozhodování o využitelnosti území a vypuštění plochy Z24b ze zastavitelných ploch nepočínal svévolně. Dospěl přitom k závěru, že odpůrce uvedl jak koncepční, tak individuální zdůvodnění vysvětlující účel revize dlouhodobě nevyužívaných zastavitelných ploch. Z odůvodnění změny ÚP vyvodil, že přijetím této změny odpůrce usiluje o řešení aktuálních potřeb v území a reaguje na stagnující demografický vývoj. Ve shodě s odůvodněním změny č. 28 ÚP dovodil, že její součástí bylo mimo jiné prověřit dosud nevyužité zastavitelné plochy vymezené již v ÚP z roku 2014, vymezení nových ploch a vypuštění dlouhodobě nevyužitých zastavitelných ploch, které blokují rozvojovou kapacitu města. Dále zjistil, že za účelem naplnění těchto cílů nebyla plocha Z24b jedinou plochou vyčleněnou ze zastavitelného území. Na základě ustálené judikatury zdejšího soudu proto též dospěl k závěru, že stanovené cíle jsou odpovídají úkolům a cílům územního plánování, které mohou odůvodnit zásah do vlastnických práv dotčených osob.

15. Rovněž připomněl, že samotný zásah do vlastnických práv není důvodem pro zrušení územního plánu z důvodu porušení přiměřenosti právní regulace. Takový závěr by totiž mohl být vysloven teprve tehdy, když by pořizovatel bez relevantních důvodů rozhodl o přípustné zastavitelnosti jiné plochy, která podle uplatněných kritérií vyžaduje vyšší úroveň ochrany životního prostředí a ohrožených druhů, případně když by rozhodl o ponechání z hlediska ochrany deklarovaných veřejných zájmů zcela srovnatelné plochy v zastavitelném území na základě prokazatelně diskriminačních důvodů (srov. rozsudek NSS ze dne 2. 10. 2013, čj. 9 Ao 1/2011-192). Žádná z těchto okolností však v nyní posuzované věci nenastala. Stěžovatelce totiž nelze přisvědčit, že by plocha Z24b byla nahrazena plochou Z24c. Ta byla již dříve samostatně posuzována jako zastavitelná a jen se u ní změnilo funkční využití z plochy rekreace (RH) na plochu bydlení (BV), zatímco plocha Z24b byla vypuštěna ze zastavitelných ploch a současně převedena do ploch stabilizovaných. Ke změně tedy došlo na základě dvou rozdílných plánovacích úvah. Krajský soud proto dovodil, že takový postup nelze posoudit jako nahrazení jedné plochy plochou jinou ve stejném funkčním režimu ani jako vzájemně srovnatelné zásahy. V souladu s ustálenou judikaturou tedy správně uzavřel, že odpůrce při vypuštění plochy Z24b nejednal diskriminačně.

16. Závěrem NSS konstatuje, že stěžovatelce nelze přisvědčit ani v tom, že by odpůrce vypuštění plochy založil na zjevně nepravdivých či zavádějících skutečnostech. Z odůvodnění změny ÚP totiž vyplývá, že převedení plochy Z24b do stabilizovaných ploch odpovídá jejímu faktickému stavu a že „plocha byla vypuštěna z důvodu nevhodnosti z hlediska nerespektování ochrany nezastavěného území a nevhodnosti z urbanistického hlediska obecně (blízkost přírodní památky, odlehlá lokalita i v rámci sídla apod.). V ÚP historicky vymezeno především z důvodu zařazení pozemků dle KN jako ostatní plochy – vždy složitá dohadování a neúspěšná jednání s orgánem ochrany ZPF u lokalit urbanisticky vhodnějších měla za následek vymezení ploch i v takto nevhodné lokalitě.“ Stěžovatelka přitom nenamítá, že by se pozemky nenacházely v blízkosti přírodní památky, ale že odpůrce vypuštění plochy zdůvodnil tím, že se nacházejí v její nepřiměřené blízkosti. Z odůvodnění změny ÚP však neplyne žádná taková skutečnost. NSS rovněž konstatuje, že stěžovatelka neuvádí žádné okolnosti, které by závěr odpůrce o vhodnosti převedení plochy vyvracely.

17. Pro nyní posuzovanou věc je rovněž lichá námitka stěžovatelky o zjevně nevhodném umístění územního systému ekonomické stability (ÚSES) a navázání jejích pozemků na přírodní plochy, na nichž se nachází. Tato námitka je totiž nepřípustná podle § 104 odst. 4 s. ř. s., protože ji stěžovatelka neuplatnila v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohla. Kromě toho se nyní posuzovaná věc umístění ÚSES netýká.

4. Závěr

18. Z uvedených důvodů NSS kasační stížnost podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

19. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti NSS rozhodl podle § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s. Právo na náhradu nákladů řízení má procesně úspěšný účastník, kterým je odpůrce. Z obsahu spisu však nevyplývá, že by mu v řízení o kasační stížnosti vznikly náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti. Jako obec s rozšířenou působností disponuje odborným personálem a potřebnými finančními zdroji nezbytnými pro vedení složitého soudního řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014-47, č. 3228/2015 Sb. NSS, odst. 29). Stěžovatelka neměla v posuzované věci úspěch, proto jí právo na náhradu nákladů nenáleží. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 27. srpna 2026 Vojtěch Šimíček předseda senátu