10 As 79/2026

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Ondřeje Mrákoty a Vojtěcha Šimíčka ve věci žalobkyně: MASTER IT Technologies, a. s., Výstavní 9, Ostrava, zastoupené advokátem Mgr. Markem Šimkou, Moravské náměstí 13, Brno, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 9. 10. 2025, čj. ÚOHS-38764/2025/162, sp. zn. ÚOHS-R0116/2025/VZ, v řízení o kasačních stížnostech žalovaného a společnosti VARS BRNO, a. s., Kroftova 80c, Brno, zastoupené advokátem Mgr. Janem Tejkalem, Helfertova 13, Brno, proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 17. 4. 2026, čj. 29 Af 42/2025-147, takto:

Výrok

I. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 17. 4. 2026, čj. 29 Af 42/2025-147, s e ke kasační stížnosti společnosti VARS BRNO, a. s., r u š í .

II. Kasační stížnost žalovaného s e o d m í t á .

III. Společnost VARS BRNO, a. s., n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení o své kasační stížnosti.

IV. Žalobkyně ani žalovaný n e m a j í p r á v o na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech.

Odůvodnění

1. NSS v této věci řeší následující právní otázky:  zda je Úřad pro ochranu hospodářské soutěže oprávněn podat kasační stížnost proti rozhodnutí o předběžném opatření (podle § 272b zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek – zzvz), kterým krajský soud zakázal vybranému dodavateli plnění smlouvy na veřejnou zakázku;  zda je proti takovému rozhodnutí oprávněn podat kasační stížnost vybraný dodavatel, přestože není osobou zúčastněnou na řízení, neboť krajskému soudu ve stanovené lhůtě neoznámil, že bude uplatňovat práva spojená s tímto postavením;  zda je soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí úřadu o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy (§ 254 zzvz) oprávněn vydat předběžné opatření, kterým zakáže plnění smlouvy, resp. zda to může udělat jen v případě, kdy zákaz uložil samotný úřad svým rozhodnutím o návrhu aspoň v prvním stupni. Dále se NSS zabývá formulací výroku napadeného usnesení a tím, zda krajský soud správně posoudil otázku vážné újmy hrozící žalobkyni a zda dostatečně a správně vyhodnotil předpoklady pro nařízení předběžného opatření podle § 272b odst. 3 zzvz.

1. Popis věci

2. Spor se týká veřejné zakázky „Zvýšení prostupnosti křižovatek v Ostravě – rozšíření telematických systémů“, zadané statutárním městem Ostrava v roce 2024.

3. Stejný zadavatel v roce 2014 zahájil zadávací řízení na veřejnou zakázku „Podpora veřejné dopravy“. Toho se účastnila i nynější žalobkyně. Ačkoli uspěla, zadavatel zadávací řízení zrušil. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže tento postup opakovaně shledal zákonným, ale správní soudy jeho rozhodnutí zrušily (viz rozsudky Krajského soudu v Brně ze dne 25. 2. 2019, čj. 29 Af 81/2016-103, a ze dne 31. 10. 2023, čj. 29 Af 47/2021-357; a rozsudky NSS ze dne 16. 10. 2020, čj. 5 As 74/2019-39, a ze dne 11. 4. 2024, čj. 3 As 296/2023-60). Proti poslednímu rozhodnutí, kterým úřad opět neshledal postup zadavatele nezákonným, podala žalobkyně další žalobu (vedenou u krajského soudu pod sp. zn. 29 Af 17/2024).

4. V roce 2018 se žalobkyně účastnila nového zadávacího řízení na obdobnou zakázku, zahájeného stejným zadavatelem. Ačkoli uspěla, zadavatel zadávací řízení znovu zrušil.

5. V roce 2024 pak zadavatel zahájil nové zadávací řízení na spornou veřejnou zakázku, jejíž předmět plnění se do značné míry překrýval s předmětem zakázky z roku 2014. Tohoto zadávacího řízení se žalobkyně neúčastnila. Podána byla jediná nabídka, a to společníky „společnosti Telematika pro Ostravu 2024“ (jde o společnost podle § 2716 občanského zákoníku, jejímiž společníky jsou VARS BRNO, a. s., Yunex, s. r. o., a CROSS Zlín, a. s.). Žalobkyně podala námitky proti opomenutí zadavatele, které podle ní spočívalo v tom, že nově zahájené zadávací řízení nezrušil, přestože obdržel jedinou nabídku (stejně jako v případě předchozích veřejných zakázek z let 2014 a 2018). Tyto námitky však zadavatel odmítl, a to zejména proto, že nebyly podány oprávněnou osobou – žalobkyně nebyla účastníkem zadávacího řízení. Následné řízení o návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele pak úřad zastavil, protože žalobkyně nesložila kauci.

6. Mezitím – v dubnu 2025 – uzavřel zadavatel s vybraným dodavatelem smlouvu na veřejnou zakázku. Žalobkyně podala úřadu návrh na uložení zákazu plnění smlouvy, neboť měla za to, že ji zadavatel uzavřel přes zákonný zákaz [§ 254 odst. 1 písm. b) zzvz]. Úřad však návrh žalobkyně zamítl. Dospěl k závěru, že zadavatel neuzavřel s vybraným dodavatelem smlouvu během blokační lhůty. Pokud totiž žalobkyně nebyla účastníkem zadávacího řízení, nemohla svými námitkami spustit běh této lhůty. Rozklad žalobkyně pak předseda úřadu také zamítl.

7. Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně bránila u krajského soudu. Současně s podáním žaloby navrhla, aby krajský soud nařídil předběžné opatření, jímž by zadavateli zakázal plnění smlouvy s vybraným dodavatelem. Krajský soud však tento návrh zamítl (usnesením ze dne 11. 11. 2025, čj. 29 Af 42/2025-34; proti tomu se žalobkyně bránila kasační stížností, ale vzala ji zpět, a NSS proto řízení zastavil usnesením ze dne 9. 12. 2025, čj. 5 As 255/2025-33).

8. Následně žalobkyně podala další návrh na nařízení předběžného opatření, jímž by krajský soud zakázal vybranému dodavateli provádět při plnění smlouvy jakékoli úkony, které by mohly vést k nevratným zásahům do stávajících zařízení a majetku zadavatele. I tento návrh krajský soud zamítl (usnesením ze dne 4. 2. 2026, čj. 29 Af 42/2025-107). Na základě kasační stížnosti žalobkyně však NSS usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (rozsudkem ze dne 25. 3. 2026, čj. 22 As 31/2026-54). Napodruhé krajský soud návrhu vyhověl.

2. Kasační stížnosti úřadu a společnosti VARS BRNO, vyjádření žalobkyně

9. Proti usnesení krajského soudu tentokrát kasační stížnost podal Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Namítá, že krajský soud nesprávně posoudil otázku vážné újmy hrozící žalobkyni a vadně provedl poměřování zájmů z hlediska kritérií stanovených v § 272b odst. 3 zzvz.

10. Kasační stížnost podala také společnost VARS BRNO, a. s. (tj. jeden ze společníků vybraného dodavatele). Předně vysvětluje, proč má za to, že je její kasační stížnost přípustná. Dále napadá výrok napadeného usnesení, který považuje za neurčitý, nesrozumitelný a vnitřně rozporný, a pochybuje o tom, že je krajský soud v tomto případě vůbec oprávněn vydat předběžné opatření spočívající v zákazu plnění smlouvy. Také namítá, že krajský soud nesprávně posoudil otázku hrozící vážné újmy a že nepřezkoumatelně a nesprávně provedl poměřování dotčených zájmů. (Podrobněji je argumentace této stěžovatelky shrnuta dále v rozsudku.)

11. Žalobkyně se vyjádřila jen ke kasační stížnosti úřadu. Částečně vyvracela i věcnou argumentaci, která mířila ke zrušení napadeného usnesení; především však podrobně vysvětlovala, proč úřad není oprávněn podat kasační stížnost proti rozhodnutí o předběžném opatření.

3. Posouzení věci

12. Kasační stížnost úřadu je tzv. subjektivně nepřípustná, tedy podaná osobou k tomu zjevně neoprávněnou (3.1). NSS se jí proto věcně nezabýval.

13. Kasační stížnost společnosti VARS BRNO je naopak přípustná (3.2) a zčásti také důvodná. Podle NSS bylo v pravomoci krajského soudu vydat předběžné opatření spočívající v zákazu plnění smlouvy (3.3). Obstojí přitom jak výrok napadeného usnesení (3.4), tak posouzení otázky hrozby vážné újmy jako vstupní podmínky (3.5). Krajský soud však pochybil při celkovém vyhodnocení předpokladů pro nařízení předběžného opatření podle § 272b odst. 3 zzvz (3.6).

14. NSS pro úplnost uvádí, že v době jeho rozhodnutí o kasačních stížnostech už krajský soud rozhodl ve věci samé (rozsudkem ze dne 29. 7. 2026, čj. 29 Af 42/2025-440). Předběžné opatření tím zaniklo ze zákona (§ 38 odst. 4 s. ř. s.). To však nebrání tomu, aby NSS v řízení o kasačních stížnostech pokračoval (rozsudek NSS ze dne 26. 3. 2026, čj. 9 As 76/2025-212, č. 4744/2026 Sb. NSS, body 26–38). 3.1 Úřad není oprávněn podat kasační stížnost proti předběžnému opatření, kterým krajský soud zakázal uzavřít či plnit smlouvu na veřejnou zakázku

15. Předně je třeba uvést, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže už kasační stížnost proti rozhodnutí o předběžném opatření podle § 272b zzvz v minulosti podal, a to v (nesouvisející) věci 6 As 333/2023. Tehdy ji však vzal zpět, a to poté, co krajský soud zastavil řízení o žalobě, protože tehdejší žalobkyně nezaplatila soudní poplatek. NSS proto řízení o kasační stížnosti úřadu zastavil a výslovně se nezabýval tím, zda byl úřad vůbec oprávněn kasační stížnost podat (usnesení NSS ze dne 10. 1. 2024, čj. 6 As 333/2023-29).

16. Podle § 272b odst. 4 zzvz platí, že proti usnesení o předběžném opatření lze podat kasační stížnost.

17. Tím ale zákon říká jen to, že kasační stížnost je objektivně přípustná (slovy soudního řádu správního jen: přípustná). Tuto podmínku splňuje kasační stížnost napadající takové rozhodnutí krajského soudu, proti kterému ji zákon umožňuje podat. Objektivní přípustnost tedy vyjadřuje to, zda vůbec někdo může určité rozhodnutí krajského soudu napadnout kasační stížností. Podle soudního řádu správního je kasační stížnost přípustná proti každému pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví, není-li dále stanoveno jinak (§ 102). Nepřípustná je mj. kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na nařízení předběžného opatření [§ 104 odst. 3 písm. c) s. ř. s. to výslovně stanoví od 1. 1. 2026, totéž ale plynulo i z jeho původního obecnějšího znění]. Pro rozhodnutí o předběžných opatřeních ve věcech veřejných zakázek ovšem platí citovaná zvláštní úprava, a objektivní přípustnost kasační stížnosti tedy je dána (takto i rozsudek NSS ze dne 7. 8. 2024, čj. 8 As 33/2024-76, bod 24).

18. NSS však ve své judikatuře rozlišuje i subjektivní přípustnost kasační stížnosti, u které jde o to, kdo konkrétně je oprávněn kasační stížnost proti určitému rozhodnutí krajského soudu podat. Soudní řád správní k podání kasační stížnosti opravňuje účastníky řízení před krajským soudem a osoby zúčastněné na řízení (§ 102). Tím se však subjektivní přípustnost nevyčerpává. Z povahy kasační stížnosti jako opravného prostředku totiž vyplývá, že ji může podat jen ten účastník, kterému krajský soud svým rozhodnutím plně nevyhověl, popřípadě kterému byla tímto rozhodnutím způsobena jiná újma na právech (usnesení NSS ze dne 20. 12. 2012, čj. 1 Ans 17/2012-33, bod 9; a usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 3. 2020, čj. 9 Afs 271/2018-52, č. 4024/2020 Sb. NSS, body 41–50).

19. U žalovaných správních orgánů nejde o újmu „na právech“. V řízení před správními soudy jsou žalováni jako vykonavatelé veřejné moci, a nehájí tak svá (subjektivní) práva, ale zákonnost rozhodnutí napadeného žalobou. Přesto však mohou jako účastníci řízení před krajským soudem utrpět újmu (9 Afs 271/2018, bod 49), a to zejména tím, že soud jejich rozhodnutí zruší. Újma jim naopak typicky nevzniká v případech procesních rozhodnutí krajského soudu, vztahujících se výlučně k právům jiného účastníka řízení. I pokud je kasační stížnost proti takovému rozhodnutí objektivně přípustná [např. proti usnesení o osvobození od soudních poplatků nebo ustanovení zástupce; to však platilo jen do 31. 12. 2025 – podle § 104 odst. 3 písm. d) a e) s. ř. s. ve znění od 1. 1. 2026 je kasační stížnost proti těmto usnesením nepřípustná], může ji podat jen ten z účastníků řízení, jemuž takové rozhodnutí může zasáhnout do právního postavení. Ostatních účastníků se týká jen zprostředkovaně (bod 50).

20. Tyto závěry lze vztáhnout i na rozhodnutí o předběžných opatřeních ve věcech veřejných zakázek. Zákon o zadávání veřejných zakázek v § 272b zvlášť neupravuje, co a komu může soud předběžným opatřením uložit. Platí proto obecná úprava obsažená v § 38 odst. 1 s. ř. s. Teoreticky lze předběžným opatřením něco uložit i úřadu, protože je účastníkem řízení před krajským soudem. V praxi však obsahem předběžného opatření obvykle bývá zákaz uzavřít smlouvu na veřejnou zakázku, spíše výjimečně pak zákaz plnit takovou smlouvu či její část (zda, resp. za jakých podmínek, to může soud zakázat, je však právě v této věci sporné – k tomu viz část 3.3). V obou případech tato opatření směřují k tomu, aby zadavatel anebo vybraný dodavatel nezmařili svým jednáním účel soudního přezkumu rozhodnutí úřadu. Samotného úřadu se však přímo netýkají, nijak nezasahují do jeho právního postavení (do jeho pravomocí), a nezpůsobují mu tedy žádnou újmu: dočasně upravují jen poměry zadavatele anebo vybraného dodavatele, jen a právě jim ukládají povinnost něčeho se zdržet.

21. Úřadu se tak přímo netýká ani rozhodnutí o předběžném opatření v této věci, jímž krajský soud zakázal vybranému dodavateli při plnění smlouvy na veřejnou zakázku „provádět jakékoli úkony, které by mohly vést k nevratným zásahům do stávajících zařízení a majetku zadavatele“.

22. Takové předběžné opatření se úřadu týká jen zprostředkovaně, a to v tom smyslu, že soud je při rozhodování o návrhu mj. povinen předběžně posoudit závažnost a důvodnost žalobních bodů, a to včetně toho, zda v předchozím řízení u úřadu shledává takové vady, které mohly ovlivnit výsledek rozhodnutí úřadu (§ 272b odst. 3 zzvz). Soud si tak musí udělat předběžný názor na zákonnost rozhodnutí napadeného žalobou. Jistě nelze úřadu odepřít, aby ve svém případném vyjádření k návrhu (srov. však 8 As 33/2024, body 59 a 60) argumentoval, že jeho rozhodnutí je zákonné, a tedy že žaloba je nedůvodná. Jen kvůli tomu však není oprávněn podat i kasační stížnost. Právní názor krajského soudu při jeho předběžném posouzení i právní názor NSS při přezkumu tohoto posouzení je – už podle slov zákona – jen předběžný a neváže je při rozhodování ve věci samé (22 As 31/2026, body 53 a 68). Zákonnost svého rozhodnutí tedy může úřad plnohodnotně hájit prostřednictvím kasační stížnosti až poté, co krajský soud případně toto rozhodnutí zruší.

23. Kdyby úřad své námitky směřoval proti předběžnému posouzení důvodnosti žaloby, jeho kasační stížnost by sice stejně byla subjektivně nepřípustná, ale bylo by tak aspoň zřejmé, že úřad skutečně chce „jen“ hájit zákonnost svého rozhodnutí. V této věci však úřad nezpochybňuje předběžný názor soudu na důvodnost žaloby (což by ani nedávalo smysl, protože podle názoru krajského soudu i NSS v rozsudku 22 As 31/2026 je žaloba spíše nedůvodná), ale namítá, že krajský soud vadně provedl poměřování zájmů. Přitom mj. argumentuje, že v tomto případě je „výrazný veřejný zájem na pokračování plnění veřejné zakázky, a to nejen z hlediska zajištění plynulého fungování dopravní infrastruktury, ale i z hlediska právní jistoty ostatních účastníků zadávacího procesu a stability smluvních vztahů “.

24. Tím však úřad vystupuje ze své role, kterou má v řízení před správními soudy plnit. Obecně je úlohou úřadu chránit hospodářskou soutěž. V oblasti veřejných zakázek pak úřad vykonává dozor nad postupem zadavatelů v rámci svých pravomocí podle části třinácté, hlavy II zzvz (tj. podle § 248 a násl.). V řízení před správním soudem je jeho úlohou hájit zákonnost rozhodnutí, které při výkonu své působnosti vydal. Jako žalovaný správní orgán naopak nemá hájit zájmy (některých) účastníků správního řízení, o nichž rozhodoval. Jinak by přestal být nestranným vykonavatelem veřejné moci. Pokud soud správní rozhodnutí zruší, věc se vrátí do stádia správního řízení. Lze si jen stěží představit, že by správní orgán poté, co se postavil v soudním řízení na obranu zájmů jednoho z účastníků správního řízení, mohl později nestranně pokračovat ve správním řízení, v němž jiní účastníci řízení hájí každý své vlastní zájmy (usnesení NSS ze dne 1. 10. 2008, čj. 1 As 79/2008-105, č. 2197/2011 Sb. NSS).

25. Účastníky řízení před úřadem o návrhu na zákaz plnění smlouvy jsou přitom jednak navrhovatel, jednak strany smlouvy, tj. zadavatel a vybraný dodavatel (§ 256 zzvz). Právě jejich – či jimi zastupované – zájmy pak také soud poměřuje při rozhodování o předběžném opatření podle § 272b odst. 3 zzvz. Na straně jedné jde o veřejný zájem na plnění veřejné zakázky a další zájmy, které mohou být poškozeny, na straně druhé jde o zájem navrhovatele na tom, aby plnění zabránil, a tedy i zájem na kontrole zadání veřejné zakázky a na účinné soudní ochraně (podrobně k tomu např. 8 As 33/2024, body 30–57). Ani jeden z poměřovaných zájmů není a nemůže být zároveň zájmem úřadu. Neplatí to ani pro veřejný zájem, protože podstatný je tu zájem na plnění konkrétní zakázky. Jde sice o zájem veřejný, ale ten v tomto řízení zastupuje zadavatel, který právě s cílem naplnit potřeby takového zájmu zadává veřejnou zakázku. Úřad má nad jeho postupem vykonávat nestranný dozor a u toho naplňovat jiné, obecnější veřejné zájmy (na zachování soutěžního prostředí, na transparentním nakládání s veřejnými prostředky atp.).

26. Je tedy na zadavateli, aby se proti předběžnému opatření bránil kasační stížností a namítal, že veřejný zájem na plnění dané veřejné zakázky převažuje nad zájmem navrhovatele na tom, aby takovému plnění zabránil. Právě zadavatel se totiž může nejpodrobněji vyjádřit k intenzitě a naléhavosti veřejného zájmu na plnění zakázky, kterou zadal. (Úřad k tomu obvykle informace v potřebné kvalitě ani mít nebude; proto se i v této věci omezil jen na obecné tvrzení o „výrazném veřejném zájmu“, který spočívá v „zajištění plynulého fungování dopravní infrastruktury“.) Stejně tak je na vybraném dodavateli, aby v řízení hájil své soukromé hospodářské zájmy. Místo nich či společně s nimi to nemůže dělat úřad, protože jde o zájmy, které nejsou ani nemohou být (i) jeho.

27. I kdyby úřad zkrátka jen považoval závěry krajského soudu za nezákonné a chtěl, aby je napravil NSS (jako soud, který má zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování ve správním soudnictví), kasační stížnost by využil jako pouhý prostředek k ochraně objektivní zákonnosti. Za tímto účelem však orgány veřejné moci v řízení před správními soudy nevystupují – a tak ani jen za tímto účelem nejsou oprávněny podat kasační stížnost. Vždy musejí především hájit zákonnost svých vlastních rozhodnutí (případně jiných úkonů).

28. NSS tedy shrnuje, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže jako žalovaný správní orgán není osobou oprávněnou podat kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu o předběžném opatření, kterým se zakazuje uzavřít či plnit smlouvu na veřejnou zakázku, neboť mu takové rozhodnutí nezpůsobuje žádnou újmu (slovy judikatury: jeho kasační stížnost je subjektivně nepřípustná). Proto kasační stížnost úřadu odmítl [podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].

29. Pro úplnost lze dodat, že podle svého obsahu by kasační stížnost byla zčásti i objektivně nepřípustná. Ve svém předchozím rozsudku v této věci totiž NSS dospěl k závěru, že žalobkyně osvědčila hrozbu vážné újmy (22 As 31/2026, část III.B). Tímto dílčím závěrem byl krajský soud při opakovaném rozhodování o předběžném opatření vázán – a je jím vázán i sám NSS. V části směřující proti posouzení hrozby vážné újmy by tak kasační stížnost byla nepřípustná podle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Toto ustanovení omezuje přípustnost opakované kasační stížnosti na důvody, které NSS v téže věci dosud neřešil (usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS). Není přitom podstatné, že opakovanou kasační stížnost v téže věci podává jiný účastník řízení (usnesení NSS ze dne 5. 2. 2013, čj. 8 Afs 47/2012-39, body 20 a 21, či ze dne 8. 3. 2021, čj. 6 Afs 229/2020-59, bod 27). 3.2 Osoba povinná z předběžného opatření je oprávněna proti němu podat kasační stížnost, i když není a už se nemůže stát osobou zúčastněnou na řízení

30. Společnost VARS BRNO (stěžovatelka) argumentuje, že je oprávněna podat kasační stížnost, a to buď jako osoba povinná z napadeného usnesení, anebo alespoň jako osoba zúčastněná na řízení, která svá práva uplatnila po vydání napadeného usnesení (ve smyslu § 106 odst. 2 s. ř. s.). Opačný výklad by popřel praktický účinek § 272b odst. 4 zzvz – a osobě, jíž byla přímo uložena vykonatelná povinnost, by se nepřípustně (neústavně) odpírala soudní ochrana.

31. Žalobkyně už ve vyjádření ke kasační stížnosti úřadu naznačila, že podle ní v této věci nemůže podat kasační stížnost ani nikdo jiný, neboť zadavatel ani společníci vybraného dodavatele nejsou osobami zúčastněnými na řízení. Ke kasační stížnosti společnosti VARS BRNO se však nevyjádřila. Otázku oprávněnosti této stěžovatelky k podání kasační stížnosti však NSS tak či tak musí zkoumat sám. V tomto případě se přitom nabízí dosud neřešená otázka vztahu mezi postavením osoby zúčastněné na řízení a (třetí) osoby, které soud předběžným opatřením uložil povinnost.

32. Podle už citovaného § 102 s. ř. s. platí, že kasační stížnost jsou oprávněni podat účastníci řízení před krajským soudem nebo osoby zúčastněné na řízení.

33. Tím však výčet oprávněných stěžovatelů nekončí. Proti rozhodnutí krajského soudu ve věci samé jsou kasační stížnost jistě oprávněni podat jen účastníci či osoby zúčastněné na řízení. Judikatura však dovodila, že kasační stížnost je oprávněn podat také ustanovený zástupce, a to proti rozhodnutí, jímž byl ustanoven [rozsudek NSS ze dne 3. 8. 2005, čj. 3 Azs 187/2005-52, č. 684/2005 Sb. NSS]. Ze zákona dále plyne přípustnost kasační stížnosti proti rozhodnutí o pořádkové pokutě (§ 103 odst. 2 s. ř. s.), kterou lze uložit tomu, kdo neuposlechne výzvy soudu nebo učiní urážlivé podání či přednes (§ 44 odst. 1), třeba i zástupcům stran, svědkům či osobám přítomným v jednací síni v postavení veřejnosti. Proto se v odborné literatuře dovozuje, že kasační stížnost proti takovému rozhodnutí je oprávněna podat i jakákoli osoba, které byla pořádková pokuta uložena (Zavřelová, J., in: Soudní řád správní. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, k § 102, str. 897; a Kühn, Z., in: Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, k § 102, str. 923).

34. Tyto závěry lze zobecnit tak, že kasační stížnost (je-li objektivně přípustná) je oprávněna podat osoba, které byla napadeným rozhodnutím uložena nějaká povinnost. Předběžným opatřením přitom soud může uložit povinnost i třetí osobě (§ 38 odst. 1 s. ř. s.). Lze-li proti rozhodnutí o předběžném opatření ve věcech veřejných zakázek podat kasační stížnost (§ 272b odst. 4 zzvz), je ji oprávněna podat právě taková „třetí osoba“, tedy typicky zadavatel anebo vybraný dodavatel, kterým krajský soud zakázal uzavřít či plnit smlouvu na veřejnou zakázku.

35. Nic na tom nemění, pokud se taková osoba – jako stěžovatelka v této věci – mohla stát osobou zúčastněnou na řízení, protože splňuje materiální podmínku (může být přímo dotčena zrušením napadeného rozhodnutí – § 34 odst. 1 s. ř. s.), ale toto postavení jí nenáleží proto, že nesplnila formální podmínku: ve stanovené lhůtě neoznámila, že bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení (§ 34 odst. 1 a 2). Takové oznámení lze přitom učinit, jak zákon výslovně stanoví, jen ve lhůtě stanovené soudem. Zmeškání této lhůty má za následek, že se vyzvaná osoba nestane osobou zúčastněnou na řízení (rozsudky NSS ze dne 26. 8. 2010, čj. 1 As 17/2010-294, č. 2550/2012 Sb. NSS, část VI, a ze dne 17. 12. 2010, čj. 7 As 70/2009-190, č. 2341/2011 Sb. NSS). Pokud na řádnou výzvu nereaguje, rezignuje tím na ochranu svých práv, včetně případného podání kasační stížnosti (rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2025, čj. 8 As 262/2024-74, body 31–34).

36. Stěžovatelka tak v této věci nemá právo podat kasační stížnost jako osoba zúčastněná na řízení ani jako osoba, která práva osoby zúčastněné na řízení uplatnila teprve po vydání napadeného rozhodnutí (ve smyslu § 106 odst. 2 s. ř. s.). Citované ustanovení, které upravuje běh lhůty pro podání kasační stížnosti, tím myslí opomenutou osobu zúčastněnou na řízení, tedy osobu, kterou krajský soud nevyrozuměl (vůbec nebo včas) o probíhajícím řízení a nevyzval ji podle § 34 odst. 2, nikoli osobu, která se tohoto postavení v řízení před krajským soudem v podstatě „vzdala“.

37. To však neznamená, že tím přišla i o možnost podat kasační stížnost proti rozhodnutí o předběžném opatření, které právě jí ukládá povinnost. Jak totiž argumentuje stěžovatelka: řízení o návrhu na nařízení předběžného opatření je funkčně samostatná fáze řízení před správním soudem, která má vlastní předmět – posoudit, zda je potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu (§ 38 odst. 1 s. ř. s.). Proto je třeba samostatně posuzovat i oprávnění podat kasační stížnost. Ten, komu je předběžným opatřením uložena povinnost, se dostává do jiného postavení, než jaké má či by měl jako osoba zúčastněná na řízení. Do řízení je vtažen (zatímco jinak měl na výběr, zda se do něj zapojí – aby mohl uplatňovat práva) a už není jen osobou, která může být dotčena výsledkem řízení, ale přímým adresátem výroku rozhodnutí. To mu zakládá samostatné oprávnění podat kasační stížnost, které nezávisí na tom, zda je, či není (ačkoli mohl být) osobou zúčastněnou na řízení.

38. Je otázka, zda by opačný výklad vedl k ústavně nepřijatelným důsledkům. Ty stěžovatelka spatřuje v tom, že (třetí) osoba, které soud uložil povinnost, jejíž porušení může mít závažné právní následky, by neměla žádný opravný prostředek. V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že kasační stížnost proti rozhodnutí o předběžném opatření obecně není objektivně přípustná [jak výslovně stanoví § 104 odst. 3 písm. c) s. ř. s. ve znění od 1. 1. 2026; kasační stížnost však nebyla přípustná ani za účinnosti předchozího znění, neboť podle judikatury jde o rozhodnutí, které je podle své povahy dočasné – usnesení NSS ze dne 28. 1. 2004, čj. 1 Ans 2/2003-35, č. 762/2006 Sb. NSS], a tak se proti němu nemůže opravným prostředkem bránit ani z něj povinná osoba. Donedávna to platilo i ve věcech veřejných zakázek. Soulad takové úpravy s ústavním pořádkem dosud nebyl zpochybněn. Ten, komu je uložena povinnost, pak není zcela bez prostředků ochrany, neboť může podat návrh na zrušení předběžného opatření (§ 38 odst. 4 s. ř. s.); možnosti využití tohoto prostředku ve věcech veřejných zakázek přitom NSS vykládá poměrně široce a považuje jej za účinnější (8 As 33/2024, body 61–73).

39. V každém případě však NSS souhlasí se stěžovatelkou, že pokud § 272b odst. 4 zzvz připouští podání kasační stížnosti proti rozhodnutí o předběžném opatření, nelze toto ustanovení vykládat tak, že kasační přezkum je sice formálně připuštěn, ale osobě přímo povinné z výroku je fakticky odepřen, a to jen proto, že dříve nechtěla uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. 3.3 Soud je oprávněn předběžným opatřením zakázat plnění smlouvy na veřejnou zakázku

40. Stěžovatelka namítá, že krajský soud v této věci vůbec nebyl oprávněn vydat předběžné opatření spočívající v zákazu plnění smlouvy. K tomu odkazuje na § 254 odst. 7 zzvz, podle kterého platí, že v řízení o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy nelze nařídit předběžné opatření. Citované ustanovení dopadá především na řízení před úřadem, ale podle stěžovatelky nemůže předběžné opatření zakazující plnění smlouvy vydat ani krajský soud, pokud dříve v téže věci neuložil zákaz samotný úřad svým rozhodnutím, a to aspoň v prvním stupni. Soudní řád správní sice výslovně neomezuje soudy v nařizování předběžných opatření, jako právě § 254 odst. 7 zzvz, ale jedná se o tzv. zakrytou teleologickou mezeru v zákoně, kterou je třeba uzavřít metodou teleologické redukce. Jedině takový výklad, podle kterého může soud prostřednictvím předběžného opatření jen zachovat účinky zákazu plnění smlouvy uloženého úřadem, odpovídá smyslu a účelu citovaného ustanovení, vyjádřeným v důvodové zprávě. Jinak vzniká absurdní situace, kdy po dobu řízení před krajským soudem není možné smlouvu plnit, ale po právní moci jeho rozhodnutí tato překážka odpadne, i když zruší rozhodnutí předsedy úřadu, tj. vyhoví žalobě. Po dobu dalšího řízení před úřadem totiž nebude možné předběžné opatření nařídit. To nařízené krajským soudem v této věci tak nedokáže odvrátit jakoukoli újmu a postrádá věcné opodstatnění.

41. Námitka není důvodná.

42. Podle § 254 odst. 7 zzvz platí, že v řízení o návrhu podle odstavce 1 nelze nařídit předběžné opatření.

43. Citované ustanovení se podle svého znění vztahuje jen na řízení o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy, které se vede před úřadem, nikoli na následné soudní řízení o žalobě proti rozhodnutí úřadu o takovém návrhu. Výslovně tedy nebrání soudu, aby v tomto řízení vydal předběžné opatření spočívající právě v zákazu plnění smlouvy. Takové omezení pravomoci soudu neplyne ani z § 272b zzvz, který obsahuje zvláštní úpravu rozhodování soudů o předběžných opatřeních ve věcech veřejných zakázek. Z hlediska toho, co může být obsahem předběžného opatření, se však nijak neodchyluje od obecné úpravy v § 38 s. ř. s. (nestanoví např., že by soud mohl zakázat jen uzavření smlouvy) ani z něj nelze jakkoli dovodit předpoklad zákonodárce, že ve věcech žalob proti rozhodnutím úřadu o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy nemůže ani soud nařídit předběžné opatření. Kritéria podle § 272b odst. 3 zzvz, která má soud zvažovat, se naopak dobře uplatní právě i v těchto případech.

44. Z dosavadní judikatury NSS přitom plyne (jen to), že vydání předběžného opatření, kterým soud zakáže plnění – už uzavřené – smlouvy, není namístě ve věcech žalob proti rozhodnutím úřadu vydaným v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele. I v případě úspěchu navrhovatele v soudním řízení by totiž úřad musel zastavit správní řízení podle § 257 písm. j) zzvz, tj. z důvodu, že zadavatel v průběhu správního řízení uzavřel smlouvu na plnění předmětu přezkoumávané veřejné zakázky. Předběžné opatření by tedy nemohlo zabránit tvrzené újmě spočívající ve znemožnění přezkumu zadávacího řízení. Výsledkem by bylo jen omezení zadavatele a vybraného dodavatele (rozsudek ze dne 4. 4. 2024, čj. 2 As 3/2024-50, body 42 a 43).

45. Uvedený zastavovací důvod se však z povahy věci neuplatní v řízení o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy, protože předpokladem pro podání takového návrhu je právě to, že smlouva už byla uzavřena. Předběžné opatření, kterým soud zakáže její plnění, pak v řízení o žalobě proti rozhodnutí úřadu o návrhu obecně dokáže zabránit hrozící újmě, nebyla-li už smlouva v době rozhodování soudu o návrhu na nařízení předběžného opatření také splněna [v takovém případě se v případném následném řízení před úřadem uplatní zastavovací důvod podle § 257 písm. l) zzvz].

46. Ani samotná stěžovatelka ostatně nezpochybňuje, že soud může v řízení o žalobě proti rozhodnutí úřadu o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy vydat předběžné opatření (zakazující plnění smlouvy), ale namítá, že to může udělat jen v případě, kdy předtím uložil zákaz úřad svým rozhodnutím, „např. prvostupňovým rozhodnutím, které bylo následně předsedou úřadu zrušeno“. [Jediná další situace, kdy by soud podle stěžovatelčina výkladu mohl zakázat plnění smlouvy, by však nastávala jen v případě, kdy by úřad uložil zákaz, ale z důvodů hodných zvláštního zřetele odložil jeho účinky (podle § 264 odst. 3 zzvz). Potvrdí-li předseda úřadu bezodkladný zákaz uložený už v prvním stupni či takový zákaz sám uloží, logicky nebude nikdo v následném soudním řízení navrhovat vydání předběžného opatření zakazujícího plnění smlouvy.]

47. NSS však s tímto výkladem nesouhlasí.

48. V důvodové zprávě se k tomu, proč v řízení o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy není vhodné připustit, aby úřad mohl nařídit předběžné opatření, uvádí: „Předběžné opatření spočívající v uložení zákazu plnit ze smlouvy by znamenalo velmi razantní zásah do práv smluvních stran, srovnatelný s meritorním rozhodnutím, aniž by však byl prostor nejen pro řádné zhodnocení zákonnosti postupu zadavatele, ale třeba i důvodů zvláštního zřetele hodných, pro které zákaz plnění podle zákona buďto nemůže být ukládán vůbec, nebo jen s odkladem faktické účinnosti takového rozhodnutí “ (zvláštní část, 13.2.1, k § 254).

49. I předběžné opatření soudu spočívající v zákazu plnění smlouvy obecně výrazně zasahuje do práv smluvních stran, byť ne zcela „srovnatelně“ se zákazem uloženým rozhodnutím úřadu ve věci samé, neboť ten zásadně znamená neplatnost smlouvy od samého počátku (§ 264 odst. 1 zzvz). Oproti zákazu uzavřít smlouvu jde o zásah do už vzniklých a probíhajících právních vztahů. Pokud to však zákon výslovně nestanoví, nelze jen na základě toho dovozovat, že (ani) soud nemůže takové předběžné opatření nařídit, resp. že je svázán tím, zda zákaz uložil svým rozhodnutím samotný úřad.

50. Takový výklad by nejen omezoval pravomoc soudu, ale zároveň – a především – upíral zájemcům o zakázku prostředek soudní ochrany. Aby taková ochrana byla účinná, musí být poskytována nezávisle na tom, jak rozhodly správní orgány. V každém případě, tedy bez ohledu na to, zda úřad návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy vyhověl (jen) v prvním stupni, nebo mu nevyhověl vůbec, totiž platí, že předběžné opatření soudu je jediný prostředek, jak zabránit tomu, aby smlouva byla v mezidobí splněna. Bez něj by se během soudního řízení mohl vyprázdnit smysl řízení před úřadem [později by muselo být zastaveno podle už citovaného § 257 písm. l) zzvz], jehož výsledek nemusí znamenat jen zákaz pokračování v plnění smlouvy, ale i její neplatnost.

51. To, že obecně jde o výraznější zásah do práv smluvních stran a o jak výrazný zásah jde v konkrétním případě, pak soud může a musí brát v úvahu při rozhodování o návrhu na vydání předběžného opatření. Kritéria pro toto rozhodování přitom zákon výslovně upravuje, a to v § 272b odst. 3, podle kterého soud bere mj. v úvahu pravděpodobné důsledky předběžného opatření pro veřejný zájem i všechny další zájmy, které jím mohou být poškozeny. Dále je soud povinen předběžně posoudit důvodnost žaloby. Musí tak – byť jen předběžně – zhodnotit i zákonnost postupu zadavatele či opodstatněnost důvodů hodných zvláštního zřetele, pro které úřad odložil účinky svého zákazu nebo jej navzdory nezákonnému postupu zadavatele neuložil vůbec (§ 264 odst. 3 a 4).

52. Stěžovatelčin výklad nepodporuje ani usnesení ze dne 4. 11. 2020, čj. 8 As 203/2020-78. V něm NSS vysvětlil, že návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti v případě, kdy úřad uložil zákaz plnění smlouvy, nelze vnímat jako obcházení § 254 odst. 7 zzvz. Dodal, že „zatímco zákaz nařídit předběžné opatření je spojen s fází, kdy ještě není o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy pravomocně rozhodnuto, přiznání odkladného účinku kasační stížnosti má v dané věci zachovat účinky již pravomocně uloženého zákazu plnění smlouvy do doby, než o věci rozhodne NSS“ (bod 14). Citovanou pasáž nelze číst tak, jak ji čte stěžovatelka, tedy že soud v podstatě může jen případně prodlužovat zákaz uložený úřadem. Spíše naopak: NSS výslovně uvedl, že předběžné opatření nelze nařídit ve fázi, kdy ještě není o návrhu „pravomocně rozhodnuto“. To už však neplatí v situaci, kdy se navrhovatel proti rozhodnutí úřadu (resp. jeho předsedy) brání žalobou.

53. Je pravda, jak stěžovatelka argumentuje, že když soud rozhodne ve věci samé a zruší rozhodnutí předsedy úřadu, zanikne tím jeho předběžné opatření a po dobu dalšího řízení před úřadem nebude smluvním stranám nic bránit v tom, aby pokračovaly v plnění smlouvy. To však není o nic absurdnější než situace, jaká běžně nastává v mezidobí od pravomocného zamítnutí návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele do případného vydání předběžného opatření, kterým krajský soud zakáže uzavřít smlouvu, případně dále v mezidobí od zamítnutí žaloby do vydání takového předběžného opatření ze strany NSS. Během těchto „oken“ přitom zadavateli a vybranému dodavateli stačí jen uzavřít smlouvu, což je v zásadě jednorázová záležitost, oproti samotnému plnění smlouvy (ve většině případů).

54. Není-li smlouva v době rozhodování soudu o návrhu na vydání předběžného opatření už splněna, a není-li tak zřejmé, že předseda úřadu bude povinen po případném zrušení svého rozhodnutí zastavit řízení, může předběžné opatření stále odvrátit hrozící újmu. Úřad sice v dalším řízení nemůže zakázat plnění smlouvy předběžným opatřením (a zabránit tak tomu, aby smlouva byla v mezidobí splněna), ale může rovnou rozhodnout ve věci samé. Bezodkladně by to měl udělat zejména v případě, kdy ze závazného právního názoru soudu jednoznačně plyne, že je dán některý z důvodů podle § 254 odst. 1 zzvz anebo nejsou dány zadavatelem tvrzené důvody hodné zvláštního zřetele pro odložení či neuložení zákazu podle § 264 odst. 3 a 4. I kdyby se úřad takovými důvody dříve nezabýval, protože postup zadavatele shledal zákonným, jsou vytvořeny podmínky pro to, aby rozhodl relativně rychle. Zadavatel totiž musí tvrdit a navrhnout důkazní prostředky k prokázání důvodů hodných zvláštního zřetele v desetidenní lhůtě ode dne, kdy mu úřad doručí návrh. Později nemůže svá tvrzení ani důkazní návrhy měnit či rozšiřovat (§ 254 odst. 6 zzvz). Řízení je tedy v tomto ohledu už zkoncentrováno.

55. NSS shrnuje, že předběžným opatřením může soud – rozhodující o žalobě proti rozhodnutí úřadu v řízení o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy – zakázat plnění smlouvy, a to i v případě, kdy úřad návrhu ani v jednom stupni nevyhověl. 3.4 Výrok napadeného usnesení je dostatečně určitý a není vnitřně rozporný

56. Krajský soud zakázal vybranému dodavateli „při plnění smlouvy [na veřejnou zakázku] provádět jakékoli úkony, které by mohly vést k nevratným zásahům do stávajících zařízení a majetku zadavatele, zejména odpojování, demontáž nebo jiné odstranění jakéhokoli stávajícího světelně signalizačního zařízení, včetně jeho řadičů a související infrastruktury a jakékoli s tím související stavební práce“. Ze spisu plyne, že výrok předběžného opatření formuloval přesně tak, jak zněl petit návrhu žalobkyně.

57. Stěžovatelka namítá, že tento výrok není určitý a srozumitelný. Z jeho formulace není zřejmé, na jaké všechny úkony při plnění smlouvy dopadá. Stěžovatelka to ani jako odborník v relevantním oboru a strana smlouvy není schopna posoudit. V důsledku nejasné formulace je vystavena riziku, že soud v případě sporu vyloží rozsah zakázaných úkonů jinak (přísněji). Pokud by přitom raději upustila od provedení úkonu v každém jednotlivém případě, kdy by měla pochybnosti, fakticky by tím byl rozšiřován zákaz plnění nad rozsah zamýšlený napadeným usnesením. To je nepřijatelné a vůči stěžovatelce nepřiměřené. Nic nemůže změnit ani výčet zakázaných úkonů, neboť ten je zjevně jen demonstrativní. Jen ve vztahu k těmto úkonům lze s jistotou tvrdit, že na ně zákaz dopadá. Ve zbylém rozsahu je výrok nejednoznačný a neurčitý, a tedy materiálně nevykonatelný.

58. Navíc je výrok podle stěžovatelky i vnitřně rozporný. Zákaz má dopadat na činnosti při plnění smlouvy a jednou z těchto činností má podle demonstrativního výčtu být odpojování, demontáž nebo jiné odstranění řadičů stávajících světelně signalizačních zařízení. To však (podle přiloženého prohlášení zadavatele) není a ani nikdy nebylo předmětem smlouvy, tzn. tato činnost není plněním prováděným dodavatelem. Navíc se (podle přiloženého odborného stanoviska) ani nejedná o nevratný zásah. Zadavatel podle informací stěžovatelky uchovává odpojené řadiče uskladněné.

59. Ani tyto námitky nejsou důvodné.

60. Výrok soudního rozhodnutí má být formulován tak, aby z něj bylo jednoznačně patrné, jak soud rozhodl, neboť jen tak se jeho rozhodnutí stává přezkoumatelným. Požadavek na jednoznačnost, jasnost, přesnost a určitost užitých formulací je dán tím, že jen tato část rozhodnutí je závazná a může se stát pravomocnou a vykonatelnou (rozsudek NSS ze dne 3. 10. 2012, čj. 2 As 119/2012-12). Tyto požadavky se uplatní i na rozhodování soudu o předběžném opatření. Současně je však třeba brát v úvahu povahu a účel předběžného opatření, kterým je rychlá a dočasná úprava poměrů za účelem odvrácení hrozící vážné újmy.

61. Formulace materiálně vykonatelného výroku předběžného opatření zakazujícího uzavřít smlouvu či plnit smlouvu jako celek v praxi nebude představovat problém. Složitější situace však nastává tehdy, nechce-li navrhovatel zabránit veškerému plnění ze smlouvy, ale jen jeho určité části, např. činnostem, po jejichž provedení by bylo neúčelné či nemožné navracet původní stav (tj. typicky plnění spočívajícímu ve stavebních, montážních či demoličních pracích). Z výroku musí v takovém případě jednoznačně vyplývat, jaké činnosti jsou zakázány a jaké nikoli.

62. Tyto požadavky napadený výrok splňuje. Formulace „jakékoli úkony, které by mohly vést k nevratným zásahům do stávajících zařízení a majetku zadavatele“ je sice dost obecná, ale je doplněna výčtem zakázaných činností. Jakkoli má jít jen o výčet demonstrativní (podle formulace „zejména“), je zřejmé, že podstatou předběžného opatření je právě to, aby vybraný dodavatel neodstraňoval stávající světelně signalizační zařízení a jejich řadiče a v souvislosti s tím neprováděl stavební práce na těch křižovatkách či přechodech, kde dosud řadiče vyměněny nebyly. Stěžovatelka přitom jen poukazuje na jednotlivé formulace (neví prý, jak široce chápat „stávající zařízení a majetek zadavatele“ či co všechno zahrnuje „související infrastruktura“), neuvádí ale jediný příklad nějaké činnosti, u které lze pochybovat, zda je, či není zakázána.

63. Stěžovatelka tvrdí, že odstraňování stávajících řadičů není předmětem smlouvy, a provádí je tedy zadavatel jako objednatel díla (prostřednictvím své společnosti Ostravské komunikace, a. s.), k čemuž dokládá i jeho prohlášení. I kdyby tomu tak bylo, neznamená to, že je výrok vnitřně rozporný. Jen zkrátka „míří vedle“: zakazuje dodavateli něco, co – ani při plnění smlouvy, ani např. v souvislosti s plněním smlouvy (jak by se dal výrok předběžného opatření podle jeho účelu číst) – provádět nemá a ani fakticky neprovádí. V takovém případě by předběžné opatření nemělo smysl a nemělo být vydáno, neboť by nedokázalo zabránit hrozící újmě.

64. Zde lze připomenout úsilí, jaké musí pro faktický zdar svého předběžného opatření vyvinout právě navrhovatel. Soud rozhodující o jeho návrhu je sice oprávněn zpřesnit formulaci petitu – s ohledem na účel, jehož má předběžné opatření docílit –, ale nepřísluší mu nahrazovat navrhovatelovu vůli a rozhodovat jinak, než sám navrhovatel žádá (2 As 3/2024, bod 47). Nemůže tedy ani například ukládat povinnost jiné osobě, než které má být podle petitu uložena.

65. Pokud se krajský soud ve svém výroku přidržel formulace návrhu, lze mu v tomto ohledu těžko cokoli vytýkat. Ze smlouvy totiž vůbec není patrné, kdo má odstraňování řadičů provádět. Na jednu stranu je jejím předmětem mj. „výměna“ řadičů (3.2.3), což podle obvyklého významu zahrnuje i odstranění těch stávajících, a ve smlouvě se nikde neuvádí, že by objednatel byl povinen připravit lokality křižovatek a přechodů tak, aby zhotovitel jen dodal nové řadiče [součinnost je přitom objednatel povinen poskytovat „v rozsahu stanoveném smlouvou“ – 8.11.a)]. Na druhou stranu: kdyby bylo povinností zhotovitele odstranit stávající řadiče, lze předpokládat, že by smlouva řešila, jak s nimi (tj. s majetkem objednatele) naložit. Ani to však smlouva neřeší.

66. Pokud tedy stěžovatelka tvrdí, že odstraňování řadičů nemá provádět ani neprovádí ona, nejde o skutečnost, kterou by krajský soud mohl a měl zjistit ze spisu. Jde naopak o novou skutečnost, kterou je třeba uplatnit v návrhu na zrušení předběžného opatření podle § 38 odst. 4 s. ř. s. (8 As 33/2024, body 61–73; podle § 109 odst. 5 s. ř. s., které se uplatní i v řízení o kasační stížnosti proti předběžnému opatření, nemůže sám NSS k novým skutečnostem přihlížet). Právě při rozhodování o tomto návrhu by bývalo bylo namístě posoudit, zda předběžné opatření skutečně „mířilo vedle“, nebo zda je stěžovatelka společně se statutárním městem Ostrava obcházely tak, že odstraňovací a s tím související práce přenechaly Ostravským komunikacím.

67. Výrok není vnitřně rozporný ani proto, že odstranění původních řadičů lze považovat za vratné zásahy (což podle stěžovatelky vyplývá z jí předloženého odborného stanoviska). Obecnou část výroku – zakazující provádět „jakékoli úkony, které by mohly vést k nevratným zásahům“ – je třeba číst ve spojení s demonstrativním výčtem konkrétních zakázaných činností, na základě kterého je zjevné, že vratnost není myšlena jen čistě technicky, ale šířeji. I kdyby nebylo možné považovat odstranění původních řadičů za nevratné zásahy v žádném slova smyslu, z výroku jednoznačně plyne, že stěžovatelce bylo zakázáno právě provádění této činnosti. 3.5 Žalobkyni nadále hrozila osvědčená vážná újma

68. Dále stěžovatelka namítá, že krajský soud nesprávně posoudil otázku hrozící újmy, resp. že předběžné opatření nebylo způsobilé takovou újmu odvrátit a tato nezpůsobilost plynula ze skutečností, kterých si krajský soud mohl a měl být vědom.

69. Smlouva na veřejnou zakázku byla uzavřena v dubnu 2025 a v ní sjednaná lhůta pro provedení díla činila patnáct měsíců. Krajskému soudu tedy mohlo a mělo být zřejmé, že v době rozhodování o předběžném opatření uplynulo už asi dvanáct měsíců ode dne uzavření smlouvy, a její předmět tak už byl z významné části splněn. I z časového plánu plnění (v příloze č. 3 smlouvy) je patrné, v jakém rozsahu mělo být dílo provedeno během dvanácti měsíců. (K tomu stěžovatelka doplňuje, že ke dni podání kasační stížnosti byla instalace řadičů dokončena ve 23 z 33 lokalit.) I kdyby bylo možné považovat ztrátu či výrazné ztížení možnosti plnit veřejnou zakázku z roku 2014 za vážnou újmu žalobkyně, zjevně by se nejednalo o újmu hrozící, ale o újmu už nastalou, neboť v důsledku dosavadního plnění smlouvy už toto „znemožnění nebo výrazné ztížení“ plnění zakázky z roku 2014 nastalo.

70. Nadto v tomto případě nejde o hrozící újmu už proto, že možnost plnit zakázku z roku 2014 nepřipadá pro žalobkyni v úvahu. I kdyby se žalobkyně nakonec domohla „oživení“ zadávacího řízení, zadavatel by s ní nemohl uzavřít smlouvu tak, aby současně neporušil zákonná pravidla pro zadávání veřejných zakázek. Splnění významné části díla podle smlouvy na zakázku z roku 2024 zároveň znamená splnění významné části předmětu zakázky z roku 2014, a ten by tak musel být značně změněn. To by téměř jistě naplnilo znaky podstatné změny smlouvy na veřejnou zakázku (kterou zákon zakazuje). V úvahu by ze stejných důvodů nepřipadala ani případná změna nabídky žalobkyně. Podle původní nabídky přitom zakázku provést nelze, a to z důvodů technologických i cenových.

71. Tyto námitky jsou zčásti nepřípustné, ve zbytku nedůvodné.

72. NSS v předchozím rozsudku dospěl k závěru, že žalobkyně osvědčila hrozbu vážné újmy. Plnění ze smlouvy vzešlé ze zadávacího řízení z roku 2024 jí totiž znemožní, resp. významně ztíží, možnost plnit zakázku z roku 2014 (za předpokladu, že v řízení před krajským soudem opět uspěje a zadavatel s ní uzavře smlouvu). Pokud by dodavatel vybraný v zadávacím řízení z roku 2024 poskytl plnění podle smlouvy, lze si jen obtížně představit, že by je mohla v budoucnu poskytnout i žalobkyně. Takový důsledek by pro žalobkyni byl prakticky nevratný a nebylo by možné jej přiměřeně napravit ani případnou náhradou škody. Ostatně smyslem předběžného opatření je právě takovým důsledkům vážné újmy zabránit (22 As 31/2026, bod 46).

73. To, že žalobkyně osvědčila hrozbu vážné újmy, spočívající ve ztrátě či významném ztížení možnosti plnit zakázku z roku 2014, nemůže stěžovatelka přípustně zpochybnit. Tímto právním názorem vysloveným v rozsudku NSS byl krajský soud při svém rozhodování vázán (a také se jím řídil – viz body 28 a 29 napadeného usnesení) a je jím teď vázán i sám NSS. Stěžovatelčiny námitky, podle kterých zakázku z roku 2014 ani v případě úspěchu žalobkyně ve sporu o zrušení zadávacího řízení nebude možné provést, takže újma není hrozící, směřují právě proti tomuto závěru, a jsou proto nepřípustné podle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. (viz už bod [29] výše).

74. Přípustné jsou naopak námitky, podle kterých předmět smlouvy na veřejnou zakázku je (resp. v době rozhodování krajského soudu byl) už ve značném rozsahu splněn – a újma žalobkyně spočívající ve ztrátě či ztížení možnosti plnit veřejnou zakázku z roku 2014 tak už nastala. Tyto námitky totiž vycházejí ze změny skutkového stavu oproti době původního rozhodnutí krajského soudu o návrhu na nařízení předběžného opatření (začátek února 2026).

75. Krajský soud si na základě samotné smlouvy mohl a měl být vědom toho, že v době, kdy o návrhu rozhodoval podruhé (polovina dubna 2026), zbývaly do konce lhůty pro dokončení díla podle smlouvy už jen tři měsíce. Mohl také předpokládat (pokud z ničeho neplynul opak), že vybraný dodavatel dodržuje časový plán plnění, a tedy že dílo už je v pokročilém rozsahu dokončeno. Jak ale plyne i z tvrzení samotné stěžovatelky: v nezanedbatelném rozsahu ještě dílo dokončeno nebylo (řadiče nebyly vyměněny ve zhruba třetině lokalit). Žalobkyni tak i nadále hrozila újma, kterou NSS v předchozím rozsudku vymezil nejen jako úplnou ztrátu možnosti plnit zakázku z roku 2014, ale i její významné ztížení. To, že v důsledku dosavadního plnění smlouvy už tato možnost byla do určité míry tak jako tak ztížena, nevylučuje, že další „nevratné“ zásahy by ji dále ztěžovaly, a újmu tak dále prohlubovaly. Právě tomu by nařízené předběžné opatření dokázalo zabránit (za předpokladu, že odstraňování řadičů měla provádět stěžovatelka – k tomu část 3.4).

76. To však neznamená, že rozsah splnění předmětu zakázky byl pro rozhodování krajského soudu zcela bez významu. Krajský soud už nemohl pochybovat o tom, že žalobkyně osvědčila hrozbu vážné újmy, ale při celkovém vyhodnocení předpokladů pro nařízení předběžného opatření měl zvažovat intenzitu takové újmy v době svého rozhodování. Osvědčená hrozba vážné újmy je sice nezbytnou vstupní podmínkou, ale následně se zařazuje mezi další kritéria, která je podle § 272b odst. 3 zzvz soud povinen vzít v úvahu (8 As 33/2024, bod 35). Těm se bude NSS věnovat v následující, poslední části své argumentace. 3.6 Krajský soud nesprávně vyhodnotil předpoklady pro nařízení předběžného opatření

77. Konečně stěžovatelka namítá, že krajský soud se – v rozporu s § 272b odst. 3 zzvz – řádně nezabýval veřejným zájmem, zájmem zadavatele a zájmem stěžovatelky na dalším plnění zakázky. Na poměřování jejich zájmů fakticky rezignoval, protože mu nebyl znám jejich názor na věc a protože tyto zájmy nebyly poměřovány ani v řízení před úřadem (a tedy nejsou patrné ani z obsahu spisu). Omezil se tak jen na závěr, že v obecné rovině je zde veřejný zájem nepopiratelný, ale nemůže převážit nad zajištěním účinné soudní ochrany práv žalobkyně (zvláště kvůli stále probíhajícímu soudnímu sporu o zrušení zadávacího řízení z roku 2014).

78. Krajský soud se však měl zájmy dotčených osob zabývat i bez jejich vyjádření; ostatně obsah těchto zájmů byl patrný už ze samotné smlouvy. Její čl. 2.1 stanoví jako účel smlouvy zlepšit informování účastníků dopravy, zvýšit kapacitu dopravní sítě a zvýšit plynulost a bezpečnost dopravy. Tyto velmi důležité zájmy zadavatele, které jsou i důležitými veřejnými zájmy, lze řádně naplnit až úplným splněním smlouvy. Stejně tak muselo být krajskému soudu zřejmé, že předmět smlouvy byl v době nařízení předběžného opatření už z významné části splněn (viz argumentaci stěžovatelky v části 3.5). To znamená, že stěžovatelce s dosavadním plněním smlouvy vznikly podstatné náklady, které jí budou v plném rozsahu nahrazeny až při dosažení všech příslušných fakturačních milníků; těch však při zákazu pokračovat v plnění není schopna dosáhnout. Ve smlouvě bylo zároveň sjednáno zádržné, které bude stěžovatelce proplaceno až po dokončení díla jako celku. I v tomto ohledu se jí zákaz plnit citelně majetkově dotýká.

79. Krom toho i sám krajský soud (i s odvoláním na názor NSS) posoudil žalobu jako spíše nedůvodnou – a v takovém případě převáží i nižší veřejný zájem na plnění zakázky nad zájmem navrhovatele na tom, aby takovému plnění zabránil. Podle stěžovatelky tak krajský soud měl dospět k závěru, že v tomto případě převažuje veřejný zájem na plnění zakázky, a tedy že není dán důvod pro nařízení předběžného opatření.

80. V tomto ohledu je kasační stížnost důvodná.

81. Už v předchozím rozsudku v této věci shrnul NSS východiska pro rozhodování o návrhu na nařízení předběžného opatření podle § 272b zzvz (s odkazem na zákonnou úpravu a také judikaturu – krom už několikrát citovaného 8 As 33/2024, body 37–73, např. rozsudek ze dne 4. 6. 2025, čj. 10 As 95/2025-325, č. 4696/2025 Sb. NSS, body 59–70). Vstupní podmínkou je osvědčená hrozba vážné újmy; vedle ní musí soud zvažovat: 1) pravděpodobné důsledky předběžného opatření pro veřejný zájem i další zájmy, které jím mohou být poškozeny; 2) zda veřejný zájem na plnění veřejné zakázky převažuje či nepřevažuje nad zájmem účastníka řízení na tom, aby takovému plnění zabránil; 3) předběžné posouzení závažnosti a důvodnosti žalobních bodů; a 4) takové vady v předchozím řízení u úřadu, které mohly ovlivnit výsledek jeho rozhodnutí. Jednotlivá kritéria je třeba posuzovat ve vzájemné souvislosti.

82. Co se týče samotného veřejného zájmu na plnění sporné zakázky, NSS nesouhlasí s tím, že by jej krajský soud posoudil nedostatečně, byť přímo necitoval smlouvu a v ní vyjádřený účel zakázky. Z napadeného usnesení je zřejmé, že krajský soud nepovažoval veřejný zájem na plnění zakázky za nějak zvlášť důležitý anebo naléhavý. S tím se lze ztotožnit. Hlavním účelem zakázky je zajistit centrální řízení dopravy na území města Ostravy prostřednictvím telematického systému, což má zvýšit bezpečnost a plynulost dopravy. Zejména bezpečnost dopravy je poměrně důležitý veřejný zájem. I ze samotného názvu zakázky (Zvýšení propustnosti křižovatek v Ostravě – rozšíření telematických systémů) je však zřejmé, že cílem tu je především plynulost dopravy. Nejde přitom o potřeby zadavatele, které by dosud vůbec nebyly zajištěny, ale „jen“ o to, aby byly naplňovány lépe (jak plyne i z čl. 2.1 smlouvy, který stěžovatelka cituje: účelem je zajistit „moderní řízení dopravy, lepší informování účastníků dopravy, zvýšení kapacity dopravní sítě, zvýšení dopravního komfortu a atraktivity dopravy, její plynulosti a bezpečnosti“). Jak nadto dodal už krajský soud: nelze odhlédnout ani od toho, že první zadávací řízení týkající se obdobné zakázky bylo zahájeno už v roce 2014. Zrušil je přitom sám zadavatel, stejně jako další zadávací řízení zahájené v roce 2018. Také tato okolnost oslabuje naléhavost veřejného zájmu na bezodkladném dokončení zakázky.

83. Jak ovšem plyne z judikatury (na kterou odkazuje i stěžovatelka): je-li žaloba pravděpodobně nedůvodná, pak postačí i nižší veřejný zájem na plnění zakázky, aby převážil nad zájmem navrhovatele na tom, aby takovému plnění zabránil (8 As 33/2024, bod 54). V tomto případě přitom NSS už v předchozím rozsudku souhlasil s krajským soudem, že žaloba se jeví spíše nedůvodná. A jakkoli veřejný zájem na plnění zakázky nelze v tomto případě považovat za „velmi“ důležitý, rozhodně jej nelze považovat ani za nízký.

84. Zároveň tu v době rozhodování krajského soudu byla už nižší intenzita újmy, která hrozila žalobkyni. Do konce lhůty sjednané pro dokončení díla totiž zbývaly zhruba tři měsíce (z celkových patnácti). Krajský soud sice nemohl přesně znát tehdejší stav, ale mohl a měl vycházet z toho, že po dvanácti měsících od uzavření smlouvy byl předmět zakázky v převážném rozsahu splněn, a tedy že už byla provedena i většina „nevratných“ zásahů do majetku a zařízení zadavatele, což zase oslabovalo zájem žalobkyně na tom, aby dalšímu plnění zakázky zabránila (byť jej nevylučovalo, jak NSS řešil v části 3.5).

85. Už na základě souhrnu těchto okolností měl krajský soud dospět k závěru, že v tomto případě nejsou splněny předpoklady pro nařízení předběžného opatření podle § 272b odst. 3 zzvz. Napadené usnesení proto nemůže obstát.

86. Přesto lze ještě stěžovatelce dát za pravdu, že krajský soud na hodnocení jejích zájmů zcela rezignoval. Bylo by přehnané po něm požadovat, aby při rozhodování o návrhu na nařízení předběžného opatření, které má být z podstaty rychlé, pečlivě studoval smlouvu (a zjišťoval například, zda a v jaké výši bylo sjednáno zádržné). Jak ale NSS uvedl výše: v tomto případě si musel být vědom přinejmenším toho, že předběžným opatřením zasáhne do už probíhajícího plnění. Vzhledem k povaze plnění měl aspoň v obecné rovině vzít v úvahu, že v důsledku zákazu mohou stěžovatelce vzniknout určité vícenáklady či jiné komplikace spojené s přerušením prací.

87. NSS konečně podotýká, že i když zadavatel ani společníci vybraného dodavatele nereagovali na výzvu, aby oznámili, zda budou uplatňovat práva osob zúčastněných na řízení, nebránilo to krajskému soudu, aby si případně vyžádal jejich vyjádření k návrhu, považoval-li za potřebné zjistit jejich názor na věc. Z judikatury plyne, že to soud zpravidla dělat nemá, protože by se zadavatel a vybraný dodavatel mohli snažit zmařit účinky sledované nařízením předběžného opatření (8 As 33/2024, bod 60). Tento závěr však NSS vyslovil v situaci, kdy navrhované předběžné opatření spočívalo v zákazu smlouvu uzavřít. Jeho účinky lze přitom zmařit relativně „snadno“, na rozdíl od zákazu plnění smlouvy (záleží ovšem samozřejmě na předmětu plnění). Může tedy být naopak namístě, a to podle povahy věci (srov. rozsudek ze dne 12. 11. 2021, čj. 5 As 184/2021-28, bod 19), aby si krajský soud v případech, kdy je navrhován zákaz plnění smlouvy, vyžádal vyjádření smluvních stran, byť jen v krátké lhůtě.

4. Závěr a náklady řízení

88. Stěžovatelka v řízení o své kasační stížnosti uspěla, byť jen s částí svých námitek. NSS proto napadené usnesení zrušil. Nerozhodl však o vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, protože řízení o žalobě už bylo pravomocně skončeno. V takové situaci musí sám NSS rozhodnout o náhradě nákladů řízení o obou kasačních stížnostech. Při tomto rozhodnutí vychází s ohledem na to, že napadené usnesení není rozhodnutím konečným, z pravidel o náhradě nákladů řízení o žalobě samotné (9 As 76/2025, bod 50, s odkazem na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 29. 11. 2023, čj. 5 As 84/2022-30, č. 4554/2024 Sb. NSS, bod 50).

89. Krajský soud žalobu zamítl. Žalobkyně tedy před ním neuspěla, a nemá tak právo ani na náhradu nákladů tohoto řízení o kasačních stížnostech (ke kasační stížnosti společnosti VARS BRNO se nadto nevyjádřila, takže jí žádné náklady řízení o této kasační stížnosti ani nevznikly). Žalovaný naopak ve věci samé uspěl, ale v řízení o jeho kasační stížnosti mu nevznikly náklady vymykající se z běžné úřední činnosti (a ke druhé kasační stížnosti se ani nevyjádřil). Společnost VARS BRNO se svou kasační stížností uspěla. Podle citované judikatury se však o nákladech tohoto „vnořeného“ kasačního řízení rozhoduje podle procesního úspěchu ve věci samé před krajským soudem. Jakkoli řízení o žalobě dopadlo i pro tuto stěžovatelku příznivě (žaloba jejího „konkurenta“ byla zamítnuta), formálně se jej nijak neúčastnila (ani v procesní roli osoby zúčastněné). Je proto pojmově vyloučeno uvažovat o jejím procesním úspěchu ve věci a přiznávat jí právo na náhradu nákladů podle kteréhokoli z pravidel § 60 s. ř. s. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 10. září 2026 Michaela Bejčková předsedkyně senátu