10 Azs 101/2019

Rubrum

10 Azs 101/2019 - 36 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: S. T. T., zastoupená Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské nám. 5, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 10. 2018, čj. 136208-8/2018-OPL, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 13. 3. 2019, čj. 51 A 40/2018-46, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Velvyslanectví ČR v Hanoji usnesením ze dne 27. 8. 2018, čj. 2905/2018- HANOKO-2, zamítlo žádost žalobkyně o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu a zastavilo řízení o této žádosti podle § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Důvodem pro vydání tohoto rozhodnutí byla skutečnost, že přidělování termínu k osobnímu podání žádosti bylo pro uvedený druh pobytového oprávnění dočasně pozastaveno na základě usnesení vlády ČR ze dne 18. 7. 2018, č. 474 „k Imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik“ (dále jen „usnesení vlády“).

2. Proti uvedenému usnesení podala žalobkyně rozklad, který ministr zahraničních věcí usnesením ze dne 26. 10. 2018 zamítl a usnesení velvyslanectví potvrdil. 10 Azs 101/2019

3. Žalobkyně proti usnesení ministra brojila žalobou u krajského soudu. Krajský soud rozhodnutí ministra zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Konstatoval, že rozhodnutí správních orgánů jsou nepřezkoumatelná, neboť ve vztahu ke konkrétním okolnostem případu neobsahují přímou argumentaci k jednotlivým důvodům žádosti. Správní orgány na namítanou objektivní nemožnost sjednání termínu pro podání žádosti o zaměstnaneckou kartu reagovaly pouze poukazem na usnesení vlády. Krajský soud dále rozvedl, že pozastavit přijímání žádostí o pobytová oprávnění nelze na základě usnesení vlády, jestliže k tomu neexistuje zákonné zmocnění, jak tomu bylo i v nyní projednávané věci. Správní orgány proto nemohly z usnesení vlády vycházet a jejich rozhodnutí jsou nezákonná.

II. Kasační stížnost

4. Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů. V rozhodnutí stěžovatele je zřetelně uveden důvod zamítnutí žádosti o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, a sice odkaz na usnesení vlády. Takové odůvodnění z povahy věci podle stěžovatele vylučuje reflexi konkrétního obsahu žádosti, což je navíc v rozhodnutí výslovně uvedeno. K rozsahu odůvodnění rozhodnutí stěžovatel odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 21. 12. 2004, sp. zn. II. ÚS 67/04.

5. Stěžovatel dále zastává názor odlišný od závěru krajského soudu o způsobu, jakým mohou orgány moci výkonné regulovat podávání žádosti o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu. Stěžovatel odkázal na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích, ze dne 18. 12. 2018, čj. 52 A 135/2018-57, v němž byla řešená obdobná věc jako v nyní projednávané věci, avšak Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích dospěl k odlišnému názoru od Krajského soudu v Českých Budějovicích. Dle názoru stěžovatele byly správní orgány oprávněny vycházet z usnesení vlády, která disponovala zákonným zmocněním pozastavit příjem žádostí o zaměstnanecké karty na velvyslanectví. Toto zmocnění se opírá o samotnou svrchovanost ČR a pravomoci vlády, která je vrcholným orgánem výkonné moci (čl. 1 a čl. 67 odst. 1 Ústavy) a rovněž vrcholným orgánem v systému státní správy. Vláda je kolegiální orgán, jehož výsledným projevem vůle je usnesení vlády, které zavazuje vládu, ministerstva, ostatní ústřední orgány státní správy a jejím prostřednictvím také ostatní orgány státní správy.

6. Dle stěžovatele je také nutné vzít v úvahu, že Ústava ani Listina základních práv a svobod negarantují práva jakémukoli cizinci kdekoli na světě. Na rozdíl od nárokových titulů není u zaměstnanecké karty vyloučeno, aby vláda jako vrcholný orgán výkonné moci rozhodla, že určitou skupinu cizinců vůbec nenechá vstoupit do sféry působnosti příslušného správního orgánu. V tomto kontextu proto následně ani nelze uvažovat o právu na spravedlivý proces.

7. K závěru krajského soudu, že zákon o pobytu cizinců nepředpokládá pozastavení příjmu žádostí o pobytová oprávnění rozhodnutím vlády, stěžovatel uvedl, že uvedený 10 Azs 101/2019 - 37 pokračování zákon je třeba vykládat ve světle jeho účelu, potažmo samotného východiska, že ČR, resp. vláda ČR může pozastavit příjem žádostí o zaměstnanecké karty pro určitou skupinu cizinců v případě, že nemá zájem o přísun dalších zaměstnanců. Pokud by tomu tak nebylo, nebyla by správná ani úvaha rozšířeného senátu NSS v rozsudku ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52.

8. Podle stěžovatele také právo EU nebrání tomu, aby vláda formou usnesení pozastavila příjem žádostí o zaměstnanecké karty a případně stanovila objem těchto vstupů „v nulové výši“, k čemuž stěžovatel argumentoval jednotlivými ustanoveními právních předpisů EU.

9. Stěžovatel navrhl, aby NSS rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

10. Kasační stížnost není důvodná.

11. NSS se nejprve zabýval odůvodněními rozhodnutí správních orgánů a na rozdíl od krajského soudu dospěl k závěru, že tato rozhodnutí nelze považovat za nepřezkoumatelná. Správní orgány založily nemožnost upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu odkazem na usnesení vlády, kterým bylo dočasně pozastaveno přijímání žádostí o zaměstnanecké karty. Pokud tedy na základě usnesení vlády (za podmínky, že bylo aplikovatelné) nebylo možné přijímat žádosti o zaměstnanecké karty, z povahy věci vyplývá, že nebylo možné vyhovět ani žádosti o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, neboť v rozhodné době nebyly žádosti tohoto typu na velvyslanectví vůbec přijímány. Bylo by proto následně již nadbytečné, aby se správní orgány dále zabývaly konkrétními důvody, na jejichž základě žalobkyně žádala o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu. NSS v této souvislosti připomíná, že účelem odůvodnění správních rozhodnutí není reakce na každou jednotlivou námitku, ale postačí, jestliže rozhodnutí jako celek dává odpovědi na dané námitky, resp. z něho alespoň implicitně vyplývá, jak se správní orgán s jednotlivými námitkami vypořádal (srov. např. rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2009, čj. 9 Afs 70/2008-13, ze dne 21. 12. 2011, čj. 4 Ads 58/2011-72, či usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09), což v nyní projednávané věci s ohledem na uvedené bylo splněno. Nelze také opomenout, že námitky žalobkyně v rozkladu proti usnesení velvyslanectví pouze zpochybňovaly možnost regulovat migraci, resp. pozastavit přijímání určitého typu žádostí na základě usnesení vlády, s čímž se ministr ve svém usnesení vypořádal. Otázka, zda ministrovo posouzení bylo zákonné, již není předmětem posouzení přezkoumatelnosti správního rozhodnutí.

12. NSS se dále zabýval pro rozhodnutí ve věci zásadní otázkou, zda vůbec bylo možné žádost žalobkyně o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu zamítnout na základě usnesení vlády, resp. zda bylo možné, aby vláda tímto způsobem regulovala přijímání žádostí o zaměstnanecké karty. Touto otázkou se detailně zabýval NSS v rozsudku ze dne 25. 4. 2019, čj. 1 Azs 2/2019-54, kterým byl zrušen rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích, ze dne 18. 12. 2018, čj. 52 A 135/2018- 10 Azs 101/2019 57. NSS se v uvedeném rozsudku vypořádal s českou i unijní právní úpravou a dospěl k závěru, že jedním z projevů svrchovanosti státu může být i regulace migrace na jeho vlastní území. Tu je však možné provádět při respektování principů demokratického právního státu a dělby moci (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Hodlá-li vláda (na základě svého politického rozhodnutí) zavést určitý typ regulace, která má fakticky povahu normativního právního aktu vztahujícího se na neurčitý počet adresátů a majícího obecnou povahu, nemůže tak činit prostřednictvím aktu interní povahy, kterým právě usnesení vlády je (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 4. 1998, sp. zn. I. ÚS 482/97). To platí tím spíše, jedná-li se o opatření, které v důsledku omezuje právo jednotlivce na přístup ke správnímu orgánu garantované čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod za situace, kdy je tento přístup upraven na úrovni zákona. NSS proto v citovaném rozsudku dospěl k závěru, že vláda nemohla pozastavit příjem žádostí o zaměstnanecké karty (§ 42g zákona o pobytu cizinců) na základě usnesení. Správní orgány tedy měly při posuzování žádosti o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu postupovat tak, jako by usnesení vlády neexistovalo a žádost posoudit pouze z hledisek předpokládaných zákonem.

13. Krajský soud tak ve vztahu k usnesení vlády dospěl ke správným závěrům, že nebylo možné, aby vláda tímto usnesením pozastavila přijímání určitého typu žádostí. Stěžovatel proto nemohl usnesení vlády aplikovat a měl žádost o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu posoudit z hlediska podmínek předpokládaných zákonem a zabývat se i jednotlivými důvody, které žalobkyně v této žádosti uváděla.

14. Ačkoli se krajský soud dopustil pochybení v posouzení přezkoumatelnosti správních rozhodnutí, nejedná se vzhledem k uvedenému o vadu, která by měla vliv na samotnou zákonnost výroku napadeného rozsudku. Krajský soud jinak správně dovodil, že ve věci nebylo možné aplikovat usnesení vlády, a proto se správní orgány budou muset v dalším řízení zabývat důvody, jimiž žalobkyně odůvodnila svou žádost o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu. V tomto ohledu tedy NSS pouze koriguje závěry krajského soudu, které jinak v podstatné míře obstály (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75).

15. NSS dále konstatuje, že krajský soud považoval za žalovaného ministra zahraničních věcí, který však není samostatným správním orgánem. Směřuje-li žaloba proti rozhodnutí vedoucího ústředního orgánu státní správy, je žalovaným tento ústřední orgán [k postavení zastupitelského úřadu v obdobné věci, jak je ta nynější, srov. rozsudek ze dne 5. 12. 2018, čj. 1 Azs 195/2018-48, část IV.a)]. Toto pochybení však nemohlo mít samo o sobě vliv na zákonnost rozhodnutí krajského soudu, neboť, jak vyplývá z citované judikatury, ministr zahraničních věcí je funkční složkou Ministerstva zahraničních věcí, a krajský soud tak fakticky jednal s Ministerstvem zahraničních věcí, byť jako žalovaného označoval ministra.

IV. Závěr a náklady řízení

16. Ze všech uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost stěžovatele není důvodná, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. in fine zamítl. 10 Azs 101/2019 - 38 pokračování

17. O náhradě nákladů řízení rozhodl NSS podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel v řízení o kasační stížnosti úspěch neměl a žalobkyni v řízení o kasační stížnosti stěžovatele žádné náklady s tímto řízením nevznikly, a proto NSS rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozsudku. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 28. června 2019 Ondřej Mrákota předseda senátu