10 Azs 4/2025

Rubrum

10 Azs 4/2025 - 49 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: M. N., proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, Nad Štolou 3, Praha 7, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 1. 2025, čj. 5 A 124/2024-33, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Vymezení věci

1. Žalobce je státní příslušník Ukrajiny. V souvislosti s invazí Ruské federace opustil Ukrajinu a přicestoval do ČR. Cestoval však přes Rumunsko, kde mu byla udělena dočasná ochrana – aniž si byl údajně vědom, že o vízum na území Rumunska požádal.

2. Dne 25. 10. 2024 podal žalobce žádost o udělení dočasné ochrany podle zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (lex Ukrajina), přičemž tato žádost mu byla zamítnuta a vrácena. Následně podal shodnou žádost dne 6. 12. 2024, k níž připojil potvrzení, že je držitelem dočasné ochrany v Rumunsku. Tuto žádost však žalovaný vyhodnotil jako nepřijatelnou. Žalovaný postupoval podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina, neboť prostřednictvím Platformy pro výměnu informací o žadatelích a držitelích dočasné ochrany mezi členskými státy [Temporary Protection Platform (TPP)] zjistil, že žalobci již byla přiznána dočasná mezinárodní ochrana v Rumunsku.

3. Žalobce se proti postupu žalovaného bránil zásahovou žalobou. Městský soud žalobě 10 Azs 4/2025 vyhověl rozsudkem uvedeným v záhlaví a určil, že zásah stěžovatele spočívající v tom, že dne 6. 12. 2024 vrátil žalobci jeho žádost o dočasnou ochranu jako nepřijatelnou, byl nezákonný (výrok I). Současně přikázal, aby stěžovatel obnovil stav před vrácením této žádosti (výrok II), a rozhodl o nákladech řízení (výroky III a IV). Městský soud uvedl, že sám žalobce učinil nesporným, že je držitelem dočasné ochrany v Rumunsku. S odkazem na judikaturu pak městský soud uzavřel, že ustanovení § 5 odst. 1 písm. c) a d) lex Ukrajina nelze aplikovat pro rozpor s unijním právem, protože jimi český zákonodárce rozšířil taxativní výčet důvodů, pro které lze vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany podle čl. 28 směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. 7. 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (dále jen „směrnice o dočasné ochraně“). Mezi důvody pro vyloučení z dočasné ochrany podle směrnice o dočasné ochraně nespadá to, že žadatel o dočasnou ochranu požádal či mu byla udělena v jiném členském státě.

2. Kasační řízení

4. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Namítl, že lex Ukrajina nevylučuje žadatele z poskytnutí dočasné ochrany. Pokud již osoba získala dočasnou ochranu v jiném členském státě, není z ní vyloučena tím, že je její další žádost nepřijatelná podle § 5 odst. 1 písm. d) tohoto zákona. Dva členské státy tak nemohou udělit dočasnou ochranu najednou nebo po sobě. Současně uvedl, že čl. 28 směrnice o dočasné ochraně dopadá na jiné situace. Jeho cílem je z taxativně uvedených důvodů odepřít dočasnou ochranu cizinci zcela. Je-li tak dán některý z důvodů uvedených v tomto ustanovení, cizinec by neměl požívat dočasné ochrany v žádném členském státě. Ustanovení § 5 odst. 1 písm. c) a d) lex Ukrajina dopadá na odlišnou skupinu žadatelů o dočasnou ochranu. Dopadá na ty, kteří již dočasnou ochranu získali nebo o ni požádali v jiném členském státě. Netransponuje proto a ani nijak nedoplňuje čl. 28 směrnice o dočasné ochraně.

5. Stěžovatel konstatoval, že cílem směrnice o dočasné ochraně není, aby cizinci žádali o dočasnou ochranu nebo ji měli ve více členských státech. Neupravuje však nástroj, jak předejít riziku druhotného pohybu osob a jak zabránit zneužití práva na poskytnutí dočasné ochrany. Stěžovatel též namítl, že opakovanými žádostmi o udělení dočasné ochrany v různých členských státech cizinci zneužívají svého práva na podání, respektive na získání, dočasné ochrany a zatěžují tím přijímací kapacity jednotlivých členských států. Stěžovatel se proto domnívá, že institut nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu z důvodu podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina neodporuje žádnému z ustanovení směrnice, ale tato ustanovení doplňuje, aby bylo dosaženo cíle směrnice a byly eliminovány pokusy o zneužití práva na poskytnutí dočasné ochrany. Institut nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu je tedy logickým nástrojem, jak takovému zneužívání bránit.

6. Stěžovatel navrhl, aby NSS napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.

7. Žalobce považuje rozsudek městského soudu za správný. Odkázal na předpisy, které se na něho vztahují, a na judikaturu. 10 Azs 4/2025 - 50 pokračování

8. Stěžovatel v návaznosti na rozsudek SDEU ze dne 27. 2. 2025 ve věci C-753/23 (Krasiliva) uvedl, že závěry z tohoto rozsudku nelze vztáhnout na situaci žalobce, která je skutkově odlišná. Z unijní úpravy neplyne povinnost udělovat povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany osobám, které pobytové oprávnění z tohoto titulu získaly již v jiném členském státě. Podle názoru stěžovatele je to dobrovolná volba (nikoliv povinnost) jednotlivých členských států využít možnosti zavést příznivější právní úpravu.

9. Žalobce poté opět odkázal na různá ustanovení právních předpisů, které se na něj vztahují, dále na judikaturu českých soudů i SDEU. Domnívá se, že občané Ukrajiny mají právo si vybrat členský stát, v němž chtějí požádat o dočasnou ochranu.

3. Právní hodnocení

10. Kasační stížnost není důvodná.

11. NSS se na úvod zabýval výlukou ze soudního přezkumu vrácení nepřijatelné žádosti o dočasnou ochranu podle § 5 odst. 2 lex Ukrajina, který stanoví, že v případě vrácení žádosti o dočasnou ochranu ministerstvem z důvodu její nepřijatelnosti je soudní přezkum vyloučen. Městský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že tato výluka není slučitelná s unijním právem. Stěžovatel proti tomuto závěru nevznesl námitky. Jedná se však o stěžejní otázku, kterou je třeba posoudit. NSS v minulosti shledal uvedenou výluku konformní jak s právem EU, tak i s českým ústavním pořádkem (srov. rozsudek NSS ze dne 12. 10. 2022, čj. 2 Azs 178/2022-46). SDEU v rozsudku ze dne 27. 2. 2025 ve věci C-753/23 (Krasiliva) však jednoznačně vyslovil, že podle článku 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv EU má osoba požívající dočasné ochrany právo na účinný prostředek nápravy před soudem proti postupu, jímž členský stát vrací žádost o udělení povolení k pobytu ve smyslu článku 8 této směrnice jako nepřijatelnou. NSS proto souhlasí s městským soudem, že výluka ze soudního přezkumu podle § 5 odst. 2 lex Ukrajina není slučitelná s právem EU, neboť osobám požívajícím dočasné ochrany toto právo nepřípustně odepírá. Nelze ji proto aplikovat. Vrácení žádosti o dočasnou ochranu ministerstvem z důvodu její nepřijatelnosti podle § 5 odst. 1 lex Ukrajina tudíž lze přezkoumat.

12. Klíčovou otázkou v posuzované věci je, zda institut nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu z důvodu, že ji podal cizinec, kterému byla udělena dočasná ochrana v jiném členském státě EU podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina, je slučitelný s právem EU. Podle městského soudu nelze z důvodu předchozího poskytnutí dočasné ochrany jinou členskou zemí vrátit žádost jako nepřijatelnou, neboť takový postup odporuje směrnici o dočasné ochraně. Naopak podle stěžovatele institut nepřijatelnosti žádosti unijní úpravě neodporuje.

13. Obdobnou otázkou se zabýval SDEU v rozsudku ze dne 27. 2. 2025 ve věci C-753/23 (Krasiliva), v němž dospěl k závěru, že pokud osoba požívající dočasné ochrany požádala o povolení k pobytu na základě čl. 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně v prvním členském státě, ale dosud jej nezískala, a následně odcestuje do druhého členského státu, v němž podá podobnou žádost, nemůže druhý členský stát tuto žádost odmítnout jako nepřijatelnou 10 Azs 4/2025 pouze z toho důvodu, že žádost již byla podána v prvním členském státě. Na tyto závěry navázal NSS v rozsudku ze dne 3. 4. 2025, čj. 1 Azs 174/2024-42. První senát v souladu s unijním právem a judikaturou řešil otázku, zda lze za nepřijatelnou ve smyslu § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina považovat žádost cizince, kterému byla udělena dočasná ochrana v jiném členském státě. Vzhledem k tomu, že se jedná o otázku, která je sporná i v nyní posuzovaném případě, NSS v nynější věci vychází ze závěrů prvního senátu a v podrobnostech na ně odkazuje.

14. Podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina žádost o udělení dočasné ochrany je nepřijatelná, jestliže je podána cizincem, kterému byla udělena dočasná nebo mezinárodní ochrana v jiném členském státě Evropské unie.

15. Institut nepřijatelnosti podle § 5 odst. 1 lex Ukrajina se nevztahuje k udělení dočasné ochrany jako takové, nýbrž pouze k poskytnutí oprávnění k pobytu z dočasné ochrany plynoucímu. Dočasná ochrana je udělována hromadně již na unijní úrovni, a to pro celou skupinu osob definovanou vždy v prováděcím rozhodnutí Rady přijatém na základě čl. 5 směrnice o dočasné ochraně. Takovým prováděcím rozhodnutím je ve vztahu ke státním příslušníkům Ukrajiny rozhodnutí Rady 2022/382. Role členských států je v tomto systému omezena na ověření, zda daný žadatel skutečně spadá pod některou ze skupin osob vymezených v citovaném prováděcím rozhodnutí, a následné vydání odpovídajících dokladů umožňujících přístup k čerpání dílčích práv osobám požívajícím dočasné ochrany, jako je oprávnění k pobytu (čl. 8 směrnice o dočasné ochraně) a s ním dále spojená práva na zaměstnání (čl. 12 směrnice o dočasné ochraně), přiměřené ubytování a zdravotní péči (čl. 13 směrnice o dočasné ochraně) nebo přístup do vzdělávacího systému hostitelského členského státu (čl. 14 směrnice o dočasné ochraně).

16. Městský soud založil svůj závěr o neslučitelnosti § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina především na taxativní povaze výčtu důvodů pro vyloučení osoby z dočasné ochrany ve smyslu čl. 28 směrnice o dočasné ochraně a konstrukci směrnice jako minimální harmonizace, která připouští pouze příznivější úpravu členských států. Tuto argumentaci však NSS nepovažuje za přiléhavou. Uvedený článek směrnice dopadá na vyloučení z dočasné ochrany jako takové, a to z vážných důvodů, jako je ochrana bezpečnosti státu.

17. Čerpání práv plynoucích z dočasné ochrany je možné pouze v jednom členském státě. Tento závěr výslovně potvrzuje bod 16 odůvodnění rozhodnutí Rady 2022/382, systematika a znění směrnice o dočasné ochraně, která počítá jen s jedním hostitelským státem (srov. např. čl. 11, čl. 15 odst. 5, čl. 25 a čl. 26), jakož i již zmíněný rozsudek SDEU ve věci C-753/23, podle něhož si státní příslušníci Ukrajiny mohou zvolit členský stát, v němž budou požívat práv plynoucích z dočasné ochrany. SDEU navíc v bodě 30 citovaného rozsudku výslovně potvrdil, že orgány členských států jsou oprávněny ověřit, zda osoby požívající dočasné ochrany „již nezískaly povolení k pobytu v jiném členském státě“.

18. V této souvislosti je třeba zodpovědět otázku, zda mají osoby, které čerpají práva z dočasné ochrany, též právo na druhotné přemístění se do jiného jimi zvoleného členského státu poté, co jim již některý jiný členský stát na jejich žádost vydal (prvotní) povolení k pobytu. S tím souvisí také otázka, zda plyne z práva EU povinnost přijmout žádost o poskytnutí dočasné ochrany od osob usilujících o sekundární přemístění v rámci EU 10 Azs 4/2025 - 51 pokračování a vydat jim za tím účelem povolení k pobytu. Pokud držitelé dočasné ochrany mají právo na přesun do jimi zvoleného jiného členského státu, nemůže institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina obstát.

19. SDEU na jednu stranu zdůraznil právo státních příslušníků Ukrajiny vybrat si členský stát, v němž chtějí požívat práv spojených s dočasnou ochranou (body 27 a 28). Na druhou stranu však členským státům výslovně umožnil ověřovat, zda již žadatel nezískal povolení k pobytu v jiném členském státě (bod 30). Nedoplnil ovšem, k čemu by podobné oprávnění orgánů členského státu vlastně bylo. Dopad svého závěru o nemožnosti odmítnout žádost jako nepřijatelnou navíc z časového hlediska omezil po dobu, dokud žadatel nezískal povolení k pobytu (bod 33). Dopad článku 11 směrnice o dočasné ochraně posoudil v kontextu odpovědi na první předběžnou otázku jako irelevantní, aniž se však již zabýval významem dohody členských států, které ve vztahu ke státním příslušníkům Ukrajiny uplatnění tohoto článku vyloučily.

20. První senát se v rozsudku sp. zn. 1 Azs 174/2024 zabýval obecným režimem směrnice o dočasné ochraně. Uvedl, že tento režim nepočítá s právem držitelů dočasné ochrany zvolit si členský stát pobytu. Neumožňuje jim proto ani domoci se vydání sekundárního oprávnění k pobytu v jiném než hostitelském členském státě. Pokud by tomu tak nebylo, mechanismy přemisťování držitelů dočasné ochrany a jejich nuceného navracení do hostitelského státu by postrádaly svůj význam (srov. body 48 – 51). Dále však první senát dodal, že rozhodnutí Rady 2022/382, doplněné o dohodu členských států o vyloučení článku 11 směrnice o dočasné ochraně, celý výše popsaný režim podle směrnice o dočasné ochraně vlastně obrací. Držitelům dočasné ochrany přiznává právo primární volby členského státu, v němž jim má být poskytnut komplex práv s touto ochranou spojených. První senát rovněž dospěl k závěru, že tento režim nutně zahrnuje i volbu sekundární (viz body 54 – 69). Z unijního práva tedy plyne právo státních příslušníků Ukrajiny, kteří jsou držiteli dočasné ochrany na základě rozhodnutí Rady 2022/382, na přemístění se do jiného členského státu. Tento členský stát jim musí v souladu s čl. 8 směrnice o dočasné ochraně vydat povolení k pobytu. Právní úprava nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina tudíž tomuto právu odporuje.

21. Je nutné však zdůraznit, že nelze požívat práv plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech zároveň, a tudíž ani pobytového oprávnění, jež je součástí komplexu práv plynoucích z dočasné ochrany [srov. bod 30 rozsudku SDEU ve věci C-753/23, Operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 (str. 9), bod 67 rozsudku NSS sp. zn. 1 Azs 174/2024].

22. NSS proto na závěr pro přehlednost shrnuje, že v budoucnu může při posuzování žádostí o poskytnutí dočasné ochrany dojít k několika situacím (viz bod 78 rozsudku NSS sp. zn. 1 Azs 174/2024):

1. Žádost o dočasnou ochranu v ČR bude podána, aniž osoba předtím požádala o pobytové oprávnění v jiném členském státě. Pokud tato osoba bude spadat pod čl. 2 rozhodnutí Rady 2022/382, bude namístě dočasnou ochranu poskytnout a za tím účelem vydat povolení k pobytu. 10 Azs 4/2025 2. Žádost o dočasnou ochranu v ČR bude podána poté, co osoba podala žádost v jiném členském státě, avšak pobytové oprávnění v něm ještě neobdržela. V takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. c) lex Ukrajina pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat a v případě splnění podmínek pobytové oprávnění vydat.

3. Žádost o dočasnou ochranu v ČR bude podána poté, co osoba již v minulosti obdržela pobytové oprávnění v jiném členském státě, avšak tímto oprávněním k okamžiku podání žádosti prokazatelně již nedisponuje (např. z důvodu, že bylo na žádost žadatele zrušeno). V takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat a v případě splnění podmínek pobytové oprávnění vydat.

4. Žádost o dočasnou ochranu v ČR bude podána poté, co osoba obdržela pobytové oprávnění v jiném členském státě a toto pobytové oprávnění je stále platné a trvá. Ani v takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat. Stěžovatel žadatele poučí o nemožnosti čerpání práv plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech současně. Pokud bude žadatel na své žádosti dále trvat s tím, že chce tato práva nově čerpat výlučně v ČR, stěžovatel ověří, zda vydáním povolení k pobytu na území ČR dojde podle práva dotčeného hostitelského státu automaticky k zániku předchozího pobytového oprávnění. V případě kladného zjištění stěžovatel vydá držiteli dočasné ochrany oprávnění k pobytu. Naopak v případě negativního zjištění, resp. pokud se nepodaří relevantní právní úpravu v hostitelském členském státě vůbec zjistit, vyzve stěžovatel žadatele, aby sám v přiměřené lhůtě učinil kroky k ukončení pobytového oprávnění v hostitelském členském státě. K tomu mu poskytne součinnost. a. Jestliže žadatel učiní kroky k ukončení pobytového oprávnění v jiném členském státě a tuto skutečnost ve stanovené lhůtě doloží (například kopií aktu učiněného vůči orgánům původního hostitelského státu), stěžovatel žádosti vyhoví a vydá oprávnění k pobytu. b. Stěžovatel žádosti vyhoví a vydá oprávnění k pobytu rovněž v situaci, kdy žadatel stěžovateli doloží, že učinil nezbytné kroky k ukončení pobytového oprávnění v hostitelském členském státě, avšak k jeho zániku dosud nedošlo z důvodu nečinnosti na straně orgánů tohoto členského státu. O této skutečnosti stěžovatel sám uvědomí orgány původního hostitelského státu a nezbytné údaje vloží do informačního systému TPP. c. Pokud žadatel v přiměřené lhůtě nedoloží, že učinil kroky směřující k ukončení pobytového oprávnění v původním hostitelském členském státě, stěžovatel žádost o poskytnutí dočasné ochrany zamítne.

23. S ohledem na uvedené nemohou samotné sekundární přemístění a žádost o dočasnou 10 Azs 4/2025 - 52 pokračování ochranu představovat zneužití práva. Nelze však vyloučit, že žadatel v individuálním případě se takového zneužití práva dopustí. To musí být následně zdůvodněno a prokázáno správním orgánem (rozsudek NSS z 24. 1. 2025, čj. 5 Azs 190/2024-20, bod 50; a rozsudek NSS sp. zn. 1 Azs 174/2024, bod 80).

24. NSS s ohledem na vše uvedené uzavírá, že závěr městského soudu o neslučitelnosti české právní úpravy nepřijatelnosti žádosti o poskytnutí dočasné ochrany podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina s právem EU co do výroku obstál. Městskému soudu lze proto též přisvědčit, že stěžovatel vrácením žádosti o poskytnutí dočasné ochrany z důvodu její nepřijatelnosti protiprávně zasáhl do práv žalobce. Stěžovatel je proto v souladu s výrokem II napadeného rozsudku povinen obnovit stav před přijetím žádosti žalobce o poskytnutí dočasné ochrany, zaevidované pod čj. OAM-0418388/DO-2024. Přitom bude postupovat způsobem, který NSS nastínil v bodě [22] tohoto rozsudku.

4. Závěr a náklady řízení

25. Ze všech uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost stěžovatele není důvodná, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

26. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s.); žalobci v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e n í opravný prostředek přípustný. V Brně dne 24. dubna 2024 Ondřej Mrákota předseda senátu