2 As 315/2023

Rubrum

2 As 315/2023 - 28 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Kocourka a soudkyň Sylvy Šiškeové a Evy Šonkové v právní věci žalobce: Staves.cz, družstvo, se sídlem Lipová 370/6, Brno, zast. JUDr. Ing. Janem Kopřivou, Ph.D., advokátem se sídlem Zahradnická 223/6, Brno, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 10. 2021, č. j. 3025/1.30/21-4, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 8. 2023, č. j. 29 Ad 15/2021-35, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalovaný n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovaný j e p o v i n e n nahradit žalobci náklady řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce JUDr. Ing. Jana Kopřivy, Ph.D., advokáta.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Tato věc se týká odepření nahlížení do spisu vedeného ve věci kontroly žalobce podle zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, s odkazem na § 22 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). Konkrétně jde o to, zda musí správní orgán při rozhodování o možnosti nahlédnout do spisu zohlednit, že žadatel již zná totožnost podatele podnětu ke kontrole. 2 As 315/2023

2. Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský a Zlínský kraj („inspektorát“) usnesením ze dne 13. 4. 2021 odepřel žalobci nahlédnutí do části spisu sp. zn. I9-2020-895, jejíž součástí jsou žalobcem požadované listiny, které inspektorátu zaslalo Ministerstvo vnitra (podnět k provedení kontroly žalobce a vyjádření cizince T. M.). Inspektorát shledal, že žádosti o nahlédnutí do spisu nelze vyhovět s ohledem na § 22 kontrolního řádu.

3. Proti tomuto usnesení podal žalobce odvolání, které žalovaný zamítl a napadené usnesení potvrdil. Uvedl, že požadovaná část spisu popisem konkrétních skutkových okolností vedoucích k podání podnětu naplňuje nutnost zákonné ochrany, a odkázal i na § 20 odst. 1 kontrolního řádu. Dílčí anonymizaci nebylo v daném případě možné provést.

4. Krajský soud v Brně rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Uvedl, že rozhodnutí žalovaného není nepřezkoumatelné, neboť v něm nechybí úvaha o důvodech znepřístupnění požadovaných dokumentů. Z obsahu dotčených dokumentů vyplývají skutkové okolnosti, které by mohly vést k identifikaci oznamovatele. Přiléhavý není ani žalobcův odkaz na zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

5. Krajský soud však shledal jako důvodnou námitku, že žalobce již identitu podatele podnětu zná, a to z dokumentu, který je součástí části spisu vyloučené z nahlížení, ale inspektorát mu jej přesto při nahlížení předložil. Z dokumentu je zřejmé, kdo je podatelem podnětu. Správní orgány proto měly zohlednit, že v důsledku toho nemohou sporné listiny zcela vyloučit z nahlížení, a měly posoudit, zda jejich vyloučením neporuší zásadu minimalizace omezení přístupu k dokumentům.

II. Kasační stížnost a vyjádření žalobce

6. Žalovaný (dále „stěžovatel“) v kasační stížnosti upozornil, že krajský soud shledal důvodnou pouze námitku, že žalobce již totožnost podatele podnětu zná. S tímto závěrem stěžovatel nesouhlasí. Pro právní úvahu o umožnění nahlížení do příslušné části spisu je lhostejné, zda se žalobce v minulosti o totožnosti podatele dozvěděl jiným způsobem, či nikoli. I kdyby žalobce totožnost podatele znal, nejsou tím správní orgány zbaveny povinností podle § 20 odst. 1 a § 22 kontrolního řádu. Absenci překážek pro odepření nahlížení zakládá právní úprava, nikoli faktický postup. Obdobně lze odkázat například na závěr, že nesprávné poučení nezakládá přípustnost opravného prostředku. S ohledem na zákonnou povinnost mlčenlivosti a ochranu totožnosti podatele podnětu nelze nahlížení do požadované části spisu umožnit.

7. Podle žalobcova vyjádření ke kasační stížnosti obecně platí, že omezení přístupu k dokumentům by mělo být co nejmenší a vždy je třeba znepřístupnit pouze to, co je skutečně nezbytné. Tvrzení stěžovatele, že je lhostejné, zda se žalobce seznámil s totožností podatele, je bezpředmětné. Smyslem zákonné úpravy není odepřít nahlížení do spisu, nýbrž vyloučit ze spisu ty dokumenty, ze kterých by bylo možné zjistit totožnost podatele podnětu. Vzhledem k tomu, že žalobce znal totožnost podatele, nebylo dále odůvodnitelné omezovat jeho přístup k dokumentům. 2 As 315/2023 - 29 pokračování

8. Stěžovatelův odkaz na přípustnost opravných prostředků je podle žalobce nepřiléhavý. V nynější věci po seznámení žalobce s totožností podatele ztratilo zákonné omezení smysl, neboť již nemohla být totožnost podatele chráněna, a žádný jiný důvod k omezení práva na nahlížení do spisu není dán. Argumentace stěžovatele vázaností mlčenlivostí a ochranou totožnosti podatele je absurdní v situaci, kdy již správní orgány totožnost podatele neochránily.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

9. Kasační stížnost je přípustná a projednatelná, není však důvodná.

10. V nynější věci je mezi stěžovatelem a žalobcem spor v zásadě pouze o to, zda skutečnost, že se žalobce dozvěděl o totožnosti podatele podnětu, má, či nemá vliv na použitelnost § 22 kontrolního řádu. Stěžovatel zastává názor, že „odhalení“ totožnosti podatele na aplikovatelnosti § 22 kontrolního řádu nic nemění, zatímco podle žalobce (a krajského soudu) je tuto skutečnost naopak nutno při rozhodování o odepření nahlížení do spisu zohlednit.

11. Podle § 22 kontrolního řádu z nahlížení do spisu jsou vyloučeny dokumenty nebo jejich části, z nichž lze zjistit totožnost osoby, která podala podnět ke kontrole.

12. V nynější věci se žalobce žádostí ze dne 6. 4. 2021 [po skončení kontroly a mimo správní řízení, proto byla přípustná samostatná správní žaloba, k tomu přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 4. 6. 2010, č. j. 5 As 75/2009-78, č. 2233/2011 Sb. NSS] domáhal nahlédnutí do listin zaslaných inspektorátu Ministerstvem vnitra dne 6. 3. 2020, konkrétně podnětu k provedení kontroly žalobce a vyjádření cizince T. M.

13. Jak vyplývá z neveřejné části správního spisu, vlastní podnět ke kontrolní činnosti zaslalo inspektorátu Ministerstvo vnitra, které tak bylo bezprostředním „podatelem“ podnětu (§ 8 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Podnět ministerstva byl však z podstatné míry založen na informaci poskytnuté ministerstvu právě T. M., kterou ministerstvo předalo inspektorátu (§ 12 a § 42 věta druhá správního řádu) doplněnou o další informace, které mu byly známy z jeho úřední činnosti. Za takové situace nemá NSS pochybnost o tom, že tohoto cizince lze považovat za osobu, která podala podnět ke kontrole ve smyslu § 22 kontrolního řádu, byť se na inspektorát obrátil zprostředkovaně, prostřednictvím Ministerstva vnitra. Jiný výklad by v případě, že dojde k postoupení podnětu příslušnému správnímu orgánu, zbavoval podatele podnětu zákonné ochrany jeho identity podle § 22 kontrolního řádu.

14. Pokud tedy T. M. byl osobou, která podala podnět ke kontrole, lze dílčím způsobem přisvědčit stěžovateli, že § 22 kontrolního řádu z pohledu gramatického výkladu neumožňuje zpřístupnit dokumenty či jejich části, z nichž lze zjistit jeho totožnost. Toto ustanovení kontrolního řádu totiž nepočítá s výjimkou či omezením zákazu, a to ani pro případ, kdy žadatel o nahlížení do spisu identitu podatele již zná, čehož se také stěžovatel konzistentně dovolává. 2 As 315/2023

15. Jak však uvedl Ústavní soud, při řešení právního sporu se nelze omezit na pouhý mechanický výklad a aplikaci podústavního práva, aniž by se zároveň nedomýšlely praktické dopady přijetí určitého výkladu právní normy, které nesmí být nesmyslné. Výklad, který vede k absurdnímu, zákonodárcem nezamýšlenému a protiústavnímu následku, je výkladem neudržitelným (nález Ústavního soudu ze dne 1. 2. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2427/12, bod 14).

16. Absurdní důsledky stěžovatelova stanoviska lze ostatně dobře ilustrovat na skutečnosti, že správní orgány sice zdůrazňují nezbytnost chránit totožnost podatele podnětu s odvoláním na § 22 kontrolního řádu, ale zároveň jméno podatele podnětu otevřeně uvádí v odůvodnění či v případě inspektorátu dokonce ve výrokové části svých rozhodnutí. Přitom žalobce jméno podatele podnětu označil již ve své prvotní žádosti; od počátku tedy bylo zřejmé, že jeho totožnost zná. Jak žalobce vysvětlil, stalo se tak z důvodu pochybení inspektorátu při nahlížení do veřejné části spisu (srov. vyjádření na čl. 26 až 27 spisu krajského soudu a bod 26 napadeného rozsudku).

17. NSS připomíná, že nahlížení do spisu a procesní práva s tím spojená jsou jedním ze základních předpokladů pro výkon práva účastníka řízení vyjádřit se k podkladům řízení (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), a proto je třeba omezení tohoto práva vykládat restriktivně (rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2018, č. j. 2 As 418/2017-38, bod 22). Každé omezení práva nahlížet do spisu musí být proporcionální k zájmu, který je odepřením tohoto práva chráněn (rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2017, č. j. 8 As 236/2016-51, bod 15).

18. Je zjevné, že pokud již žadatel o nahlížení do spisu identitu podatele podnětu zná, není § 22 kontrolního řádu způsobilý naplnit svůj účel, tedy utajit identitu podatele podnětu před žadatelem o nahlížení. Nemůže proto ani představovat legitimní důvod pro omezení veřejného subjektivního práva žalobce nahlížet do spisu (§ 38 odst. 1 správního řádu). Jediným logickým a ústavně konformním řešením toho, že kontrolní řád s takovou situací výslovně nepočítá, a vytváří tak mezeru v právu, může proto být tzv. teleologická redukce.

19. Jak výstižně k teleologické redukci uvedl Nejvyšší soud, jde o jednu z metod tzv. soudcovského dotváření práva, o nástroj umožňující řešit situaci, v níž je dikce právního předpisu z hlediska jazykového vyjádření jednoznačná, avšak jeho mechanická aplikace na určitý případ by byla v rozporu s jeho účelem a vedla by k důsledkům neslučitelným s hodnotami a principy, na nichž je založen právní řád v materiálním právním státě. Dikce právní úpravy je v takovém případě širší, než odpovídá právním principům, hodnotám a účelu, ze kterých tato právní úprava vychází, a právní předpis tudíž z pohledu své teleologie (svého smyslu a účelu) postrádá ustanovení, které by stanovilo výjimku z příliš rozsáhlé dikce (nedostatečně diferencuje, nerozlišuje skupiny případů, které by vzhledem ke svému smyslu a účelu rozlišovat měl). Nástrojem uzavření této tzv. zakryté teleologické mezery v právu je právě teleologická redukce jakožto odepření aplikace daného ustanovení na případy, na které sice dopadá jeho dikce, nikoli však smysl a účel; jde o omezení věcného rozsahu právní normy jejím účelem (rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 25. 2. 2016, sp. zn. 32 Cdo 5685/2015, ze dne 19. 2. 2020, 2 As 315/2023 - 30 pokračování sp. zn. 32 Cdo 646/2018, a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 4. 2021, sp. zn. 28 Cdo 321/2021; důraz přidán).

20. Stručně řečeno, jelikož uplatnění omezení podle § 22 kontrolního řádu na žalobcovu situaci by za dané situace bylo bezúčelným a neodůvodněným zásahem do jeho práva na nahlížení do spisu, byli stěžovatel a inspektorát povinni toto omezení v tomto konkrétním případě neuplatnit. Závěr krajského soudu, že nebyla dostatečně zohledněna skutečnost, že žalobce totožnost podatele zná, a byla pominuta zásada minimalizace omezení přístupu k dokumentům ve spise (bod 26 napadeného rozsudku), je tedy věcně správný.

21. Za přiléhavý nelze považovat ani podpůrný odkaz stěžovatele na povinnost mlčenlivosti vyplývající z § 20 odst. 1 kontrolního řádu. Povinnost mlčenlivosti podle § 20 kontrolního řádu totiž není absolutní a neomezená a k jejímu prolomení dochází např. při splnění podmínek pro umožnění nahlížení do spisu (rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 21. 8. 2019, č. j. 50 A 86/2018-33, bod 24). Poskytnutí informací ze spisu umožněním nahlédnout do něj za splnění zákonných podmínek není porušením povinnosti mlčenlivosti stěžovatele stanovené v § 20 kontrolního řádu, nýbrž právem předpokládanou výjimkou z tohoto pravidla (rozsudek NSS ze dne 19. 8. 2020, č. j. 5 As 314/2019-34, bod 20).

22. Stěžovatelovu domnělou analogii mezi nynější situací a skutečností, že nesprávné poučení nezakládá přípustnost opravného prostředku (usnesení NSS ze dne 25. 11. 2004, č. j. 3 Ads 37/2004-36, č. 737/2006 Sb. NSS), neshledává NSS ve shodě se žalobcem přiléhavou. Podobnost obou situací má zřejmě podle stěžovatele spočívat v tom, že v důsledku určitého faktického pochybení (nesprávného poučení/odhalení totožnosti podatele podnětu) není dotčen objektivním právem normovaný stav (nepřípustnost opravného prostředku/vyloučení dokumentů či jejich částí z nahlížení).

23. Stěžovatel však pomíjí, že v případě nesprávného poučení o přípustnosti opravného prostředku nadále trvají důvody, které zákonodárce vedly ke stanovení jeho nepřípustnosti; nesprávné poučení tedy nemá vliv na trvání účelu zákona. Oproti tomu, je- li odhalena totožnost podatele podnětu, odpadá v konkrétním případě důvod, pro který zákonodárce zakotvil omezení podle § 22 kontrolního řádu; účel zákona již jeho prostřednictvím naplnit nelze.

24. Pouze na okraj kasační soud poznamenává, že správní praxe uznává i možnost, aby se podatel podnětu dobrovolně ochrany své totožnosti vzdal (srov. Stanovisko odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra č. 3/2021, s. 5: „Uvedený postup přitom vychází z toho, že smysl ustanovení § 22 kontrolního řádu míří k ochraně osoby, jež podala podnět ke kontrole. V situaci, kdy tato osoba udělí kontrolnímu orgánu dobrovolně souhlas s uvedením totožnosti při šetření podnětu, není důvod na její ochraně dále ve vztahu ke kontrolované osobě trvat.“; dostupné z: https://www.mvcr.cz/clanek/stanoviska-odk- 2021.aspx). Tento postup (zohledňující smysl a účel § 22 kontrolního řádu) je ale ve zřejmém rozporu s tím, jak absolutně povinnost podle § 22 kontrolního řádu chápe stěžovatel. Ve stěžovatelově striktním pojetí by patrně nebylo nahlížení do částí spisu umožňujících identifikovat podatele podnětu možné ani se souhlasem podatele, neboť 2 As 315/2023 takovou možnost § 22 kontrolního řádu také výslovně nezmiňuje. Takový závěr by ale podobně jako závěr učiněný stěžovatelem a inspektorátem v nynější věci postrádal racionální základ.

25. NSS uzavírá, že v situaci, kdy je zcela zjevné, že žadatel o nahlížení do kontrolního spisu již zná totožnost osoby, která podala podnět ke kontrole, nemůže správní orgán omezit právo žadatele nahlížet do spisu (§ 38 odst. 1 správního řádu) s odkazem na § 22 kontrolního řádu.

IV. Závěr a náklady řízení

26. NSS ze shora uvedených důvodů zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou [§ 110 odst. 1 věta druhá zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“)].

27. Neúspěšný stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti; toto právo naopak náleží úspěšnému žalobci (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s.). Náklady řízení spočívají v odměně advokáta v rozsahu jednoho úkonu právní služby ve výši 3 100 Kč za sepis vyjádření ke kasační stížnosti [§ 7 bod 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif] a paušální náhradě hotových výdajů ve výši 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 3 400 Kč. Jelikož je zástupce žalobce plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se náhrada o tuto daň (§ 57 odst. 2 s. ř. s.) ve výši 714 Kč. Celkem tedy činí náhrada nákladů řízení 4 114 Kč. Tuto částku je stěžovatel povinen zaplatit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve spojení s § 64 s. ř. s.) P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 17. července 2024 Tomáš Kocourek předseda senátu