2 As 66/2026

Rubrum

2 As 66/2026 - 38 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Karla Šimky a soudců Václava Štencla a Evy Šonkové v právní věci žalobce: Ing. P. M., zastoupený JUDr. Pavlem Sedláčkem, advokátem se sídlem Dlouhá 705/16, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 2. 2025, č. j. MZP/2025/210/616, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 25. 2. 2026, č. j. 65 A 8/2025-86, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost žalobce s e z a m í t á .

II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Správa Národního parku Šumava (dále „orgán ochrany přírody“) rozhodnutím ze dne 21. 11. 2024, sp. zn. SZ NPS 13127/2023/16 – NPS 11346/2024, nepovolila žalobci výjimku podle § 43 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ze zákazů uvedených v § 26 odst. 3 písm. a) tohoto zákona k umístění a provedení stavby „Hospodářské stavení Zátoň“ na pozemcích parc. č. XA a XB, oba v katastrálním území L., ve II. zóně chráněné krajinné oblasti Šumava (dále „CHKO“). Orgán ochrany přírody dospěl k závěru, že záměr stavby by měl mírně negativní, nikoli významný vliv na předmět ochrany CHKO, kterým je v daném případě krajinný ráz. Požadovanou výjimku žalobci přesto neudělil, a to z důvodu, že pro umístění stavby na území II. zóny CHKO neshledal dostatečné důvody. 2 As 66/2026

2. Proti prvostupňovému rozhodnutí brojil žalobce odvoláním. Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím napravil nedostatky, které shledal v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, a na rozdíl od orgánu ochrany přírody dospěl k závěru, že záměr stavby má významný vliv na předmět ochrany CHKO, konkrétně krajinný ráz v dotčené lokalitě. V prvostupňovém rozhodnutí však neshledal vady, které by měly za následek jeho nezákonnost, a proto odvolání žalobce zamítl.

3. Žalobu směřující proti rozhodnutí žalovaného zamítl Krajský soud v Českých Budějovicích shora označeným rozsudkem. Uvedl, že rozhodnutí žalovaného netrpí vadou nepřezkoumatelnosti. Ztotožnil se se závěry správních orgánů, že záměr stavby spadá pod zákaz podle § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny a k jeho realizaci je zapotřebí udělení výjimky dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalovaný řádně vysvětlil, že záměr žalobce má významný vliv na předmět ochrany CHKO, tudíž není splněna třetí podmínka uvedená § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny a výjimku nelze udělit. Na správní uvážení o možnosti udělit výjimku tudíž nedošlo, neboť nebyl vůbec splněn předpoklad pro takovou úvahu. Žalobce v žalobě nenabídl žádné relevantní argumenty k tomu, že při realizaci záměru neužije intenzivní technologie. Pouhé tvrzení o tom, že v místě již jsou pozůstatky původní stavby, nemůže být dostatečné k vyvrácení odůvodnění závěru správních orgánů. Krajský soud dále konstatoval, že Plán péče o CHKO Šumava na období 2012–2027 (dále „plán péče“) je klíčový dokument pro rozhodnutí orgánu ochrany přírody. Žalovaný přitom dostatečným způsobem vysvětlil, proč je plánovaná stavba ve zjevném rozporu s plánem péče i s doporučeními Preventivního hodnocení krajinného rázu na území CHKO Šumava vypracovaného společností LÖW & spol. s.r.o. v roce 2021 (dále „preventivní hodnocení“). Žalobce argumentům žalovaného relevantně neoponoval. Pouhé tvrzení, že stavba zapadne do krajinného rázu, nemůže obstát. Vzhled stavby není sám o sobě pro projednávanou věc podstatným faktorem. Důležitým aspektem je ochrana krajinného rázu v jeho současné podobě, spočívající v zamezení další výstavby v dané lokalitě a udržení jejího současného stavu. Situace stavby na sousedním pozemku není srovnatelná s projednávanou věcí, neboť u ní nedošlo k rozhodnutí o výjimce, ale k vydání závazného stanoviska. Ze skutečnosti, že na vedlejším pozemku jsou stavby, nelze dovozovat, že záměr stavby žalobce neovlivní krajinný ráz. Vydáním rozhodnutí žalovaného nedošlo k narušení správní praxe. V žalobcem předložených rozhodnutích shledal krajský soud rozdílnost v účelu jednotlivých povolených záměrů, navíc šlo vždy o zastavitelné pozemky dle územního plánu. Účelové určení pozemků v územním plánu přitom jasně předurčuje způsob využití pozemku.

4. Dle krajského soudu žalovaný nepostupoval diskriminačně, posuzoval věc individuálně na konkrétním skutkovém základu. Argument o zájmu dalších vlastníků o zástavbu v dané lokalitě chápe krajský soud jako podpůrný a dokreslující situaci ohledně toho, že netrvání na požadavku zachování krajinného rázu (rozptýlená zástavba), byť v jediném případě, by vedlo ke zřejmé změně stávající urbanistické struktury, což není s ohledem na koncepční dokumenty přípustné ani žádoucí. Žalovaný dostatečně jasně popsal, jak dospěl k závěru o tom, že stavba má mít hospodářskou a obytnou část. Co se týče popisu charakteru stavby, žalovaný nepochybil, jestliže vycházel z obsahu žalobcovy žádosti, jejího doplnění a odvolání. Žalobcem podaný popis stavby netrpěl žádnými vadami ani nedostatkem náležitostí, žalovaný nepochybil, když po žalobci nevyžadoval upřesnění 2 As 66/2026 - 39 pokračování žádosti ani doplnění dokladů. Žalobce mohl přesněji vymezit účel a charakter stavby již v řízení prvostupňovém. Orgán ochrany přírody posuzuje záměr tak, jak je popsán v žádosti, není oprávněn požadovat nebo podmiňovat změnu jeho určení či uspořádání tak, aby mu mohla být udělena výjimka. Krajský soud se nezabýval žalobcovým tvrzením, že je jeho záměr v souladu s územním plánem obce, neboť to nehodnotily ani orgány ochrany přírody.

II. Argumentace účastníků řízení Kasační stížnost žalobce

5. Proti rozsudku krajského soudu brojí žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížností, v níž namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů. Krajský soud nevypořádal žalobní námitku, že zásah do území nemůže být posuzován jako zásah do nedotčeného přírodního prostředí, neboť na dotčených pozemcích se nacházejí pozůstatky původní stavby. Krajský soud opomenul, že správní orgány nevysvětlily, proč existence pozůstatků původní stavby nemá žádný význam pro posouzení intenzity zásahů do území, a že jejich závěr o „nevratném zásahu“ není opřen o konkrétní skutková zjištění. Krajský soud nesprávně a nepřezkoumatelně posoudil splnění podmínek pro udělení výjimky dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nevypořádal se s žalobní námitkou, že správní orgány založily své závěry na obecných a ničím nepodložených úvahách o možném negativním dopadu stavby na ekosystém. Krajský soud se nevypořádal s žalobní námitkou směřující proti vadnému posouzení zásahu do krajinného rázu, ačkoliv stěžovatel k této otázce předložil konkrétní důkazy a poukázal na zjevnou nekonzistentnost rozhodovací praxe správních orgánů. Krajský soud rezignoval na přezkum dodržení zásady legitimního očekávání a rovnosti, v bodě 58 napadeného rozsudku akceptoval formální argumentaci žalovaného, aniž by posoudil, zda v daném případě nedošlo k nepřípustné libovůli, resp. překročení mezí správního uvážení. Krajský soud sice tvrdí, že na správní uvážení nedošlo, jelikož nebyla splněna základní podmínka pro udělení výjimky, přezkum právního posouzení této podmínky však soud neprovedl. Krajský soud operuje s abstraktním pojmem „krajinného rázu“, aniž by identifikoval konkrétní znaky tohoto rázu a mechanismus jejich narušení.

6. Napadený rozsudek je dle stěžovatele vnitřně rozporný. Krajský soud bez jakékoliv argumentace aproboval závěr správních orgánů, že dotčené pozemky nejsou zastavitelné a že zamýšlená stavba je v rozporu s územním plánem obce, aniž by reflektoval žalobní námitku, že posouzení souladu záměru s územně plánovací dokumentací nepřísluší orgánu ochrany přírody, nýbrž stavebnímu úřadu. Krajský soud tak nepřípustně rozšířil okruh hledisek relevantních pro rozhodování o výjimce dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny a aproboval postup správních orgánů, které svá rozhodnutí opřely o kritéria, jež nejsou pro posouzení žádosti o výjimku rozhodná. Argumentace o hypotetickém budoucím chování třetích osob není způsobilým podkladem pro zamítnutí žádosti.

7. Stěžovatel je toho názoru, že správní orgány konkrétně neodůvodnily neurčitý právní pojem „činnost prováděná intenzivním způsobem“ – neidentifikovaly konkrétní prvky intenzity ani konkrétní dopady na chráněné složky přírody, čímž zatížily svá rozhodnutí nepřezkoumatelností. Krajský soud pominul žalobní námitku týkající se existence pozůstatků původní stavby, která je klíčová pro posouzení intenzity zásahu. 2 As 66/2026 Realizace záměru totiž nepředstavuje plošně ani technicky významný zásah do území a nepovede k podstatným terénním úpravám ani k nevratnému zásahu do půdního povrchu.

8. Stěžovatel poukazuje na skutečnost, že správní orgán v jiném obdobném případě žádosti o výjimku vyhověl. Odlišný přístup správního orgánu v nyní projednávané věci je neodůvodněný a nepřezkoumatelný. Zakládá znaky libovůle, porušuje zásadu rovnosti a vyvolává důvodné pochybnosti o diskriminaci stěžovatele. Správní orgány i soud směšují právní režimy zákazu činností dle § 26 zákona o ochraně přírody a krajiny a podmínky pro udělení výjimky dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, když namísto posouzení konkrétního dopadu záměru na krajinu vycházejí z obecných koncepčních úvah o žádoucím vývoji krajiny. Vyjádření žalovaného

9. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou. Setrvává na závěrech obsažených v žalobou napadeném rozhodnutí. Považuje za dostatečně prokázané, že realizace záměru vyžaduje povolení výjimky podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny ze zákazu uvedeného v § 26 odst. 3 písm. a) téhož zákona, neboť se neobejde bez využití intenzivních technologií, jimiž může dojít k podstatným změnám v biologické rozmanitosti, struktuře a funkci záměrem dotčeného ekosystému. Na tomto závěru nic nemění skutečnosti, že součástmi dotčeného ekosystému nejsou (z hlediska zákona o ochraně přírody a krajiny) cenná živočišná nebo rostlinná společenstva a že se v dotčeném místě nacházejí pozůstatky stavby, zaniklé před více než 50 lety. Záměr by negativně ovlivnil stávající urbanistickou sídelní strukturu, která tvoří jednu z významných hodnot krajinného rázu v dotčeném území. K tvrzení stěžovatele o obdobné stavbě na sousedním pozemku žalovaný odkazuje na str. 7 odůvodnění napadeného rozhodnutí a uvádí, že se jedná o stavbu jiného charakteru a jiného objemového měřítka, žádná výjimka k ní dodatečně vydána nebyla.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

10. Dříve než Nejvyšší správní soud přistoupí k přezkumu jednotlivých kasačních námitek, předesílá, že obsah a kvalita kasační stížnosti do značné míry předurčují nejen rozsah přezkumné činnosti, ale i obsah rozsudku soudu. Je totiž odpovědností stěžovatele, aby v kasační stížnosti v souladu s § 106 odst. 1 a § 109 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) specifikoval skutkové a právní důvody, pro které napadá rozsudek krajského soudu (rozsudky NSS ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 67/2011-108, nebo ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004-54).

11. V této souvislosti je také potřeba připomenout, že kasační stížnost představuje mimořádný opravný prostředek proti pravomocným rozhodnutím krajských soudů (§ 102 s. ř. s.). Stěžovatel je tak v kasační stížnosti povinen výslovně uvést skutková a právní tvrzení, z nichž dovozuje nezákonnost právě napadeného soudního rozhodnutí, a nikoliv pouze předcházejících správních rozhodnutí. Náležitou formulaci kasačních námitek proto není možné nahradit pouhou parafrází námitek uplatněných v odvolání nebo v žalobě, neboť odvolací a žalobní námitky směřují proti jiným rozhodnutím, než která jsou předmětem přezkumu ze strany Nejvyššího správního soudu (rozsudek NSS ze dne 2 As 66/2026 - 40 pokračování 26. 10. 2007, č. j. 8 Afs 106/2006-58). Vždy je třeba výslovně uvést, jaké konkrétní závěry krajského soudu pokládá za nezákonné a proč přesně. Učiní-li tak spíše obecně, je Nejvyšší správní soud oprávněn zabývat se posouzením zákonnosti rozsudku krajského soudu taktéž toliko v obecné rovině, neboť v opačném případě by za stěžovatele domýšlel, z jakých důvodů pokládá napadené soudní rozhodnutí za nesprávné (např. rozsudek NSS ze dne 24. 3. 2016, č. j. 3 As 137/2015-45, či rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2011 Sb. NSS). Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu a přebíral by roli advokáta (srov. např. rozsudek NSS ze dne 26. 5. 2016, č. j. 2 Azs 113/2016-26, či ze dne 21. 5. 2018, č. j. 7 As 128/2018-17 a tam citovanou judikaturu). Pokud pak v rámci kasační námitky podrobnou argumentaci krajského soudu vůbec kvalifikovaně nezpochybňuje a omezí se na prostý nesouhlas, je taková námitka nepřípustná podle § 104 odst. 4 s. ř. s. (rozsudek NSS ze dne 20. 7. 2023, čj. 8 As 368/2021-51). Pokud naopak sice námitku dostatečně konkretizuje, ale obsahově se taková námitka míjí s důvody napadeného rozsudku, je nutno na takovou námitku nahlížet jako na per se nedůvodnou (rozsudek NSS ze dne 16. 4. 2007, č. j. 8 Afs 161/2005-87).

12. V projednávané věci je z obsahu kasační stížnosti patrné, že uplatněné námitky ve velké míře vykazují všechny výše uvedené nedostatky. Zčásti je kasační stížnost založena na prostém nesouhlasu stěžovatele s výsledkem správního řízení a spíše než na hlubší argumentaci pak řada námitek stojí pouze na přesvědčení stěžovatele, že záměru stavby měla být výjimka dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny udělena. Takové přesvědčení stěžovatele ovšem nesvědčí o nezákonnosti napadeného rozsudku. Kasační stížnost na několika místech také výslovně směřuje proti rozhodnutí správních orgánů, aniž by však stěžovatel reagoval na věcné posouzení ze strany krajského soudu. A není ani výjimkou, že stěžovatel rozporuje závěry, které žalovaný ani krajský soud neučinili.

13. Ačkoliv je řada námitek z těchto důvodů na hraně přípustnosti a projednatelnosti, jsou z kasační stížnosti alespoň v základní rovině patrné také konkrétní vytýkané nedostatky napadeného rozsudku (zejména v případě námitek nepřezkoumatelnosti). Nejvyšší správní soud proto přistoupil k posouzení kasační stížnosti (výše uvedenou optikou) a dospěl k závěru, že není důvodná.

14. Nejprve soud přistoupil k posouzení námitek nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Podle ustálené judikatury je za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů pokládáno takové rozhodnutí krajského soudu, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS). Na druhou stranu však nelze povinnost soudu řádně odůvodnit rozhodnutí chápat tak, že musí být na každý argument strany podrobně reagováno (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2008, sp. zn. IV. ÚS 1903/07, či ze dne 16. 5. 2007, sp. zn. IV. ÚS 493/06). Podstatné je, aby se soud v rozhodnutí zabýval všemi stěžejními námitkami žalobce, což může v některých případech konzumovat i vypořádání dílčích a souvisejících námitek (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013-33). Správní soud také může pro stručnost odkázat na část důkladného 2 As 66/2026 odůvodnění rozhodnutí správního orgánu, s nímž se plně ztotožní, a nemusí neprakticky a zdlouhavě říkat jinými slovy totéž (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005-130). Jak Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací činnosti opakovaně zdůraznil, nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou znemožňující jeho věcný přezkum (viz rozsudky NSS ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016-24, nebo ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017-35). Takovou objektivní překážku Nejvyšší správní soud v nyní posuzované věci neshledal.

15. Krajský soud se vypořádal s podstatou žalobní argumentace a srozumitelně vysvětlil, proč ji nepovažoval za důvodnou. Na řadě míst krajský soud odkázal na konkrétní strany žalobou napadeného rozhodnutí, což v situaci, kdy stěžovatel v žalobě opakoval námitky uplatněné již ve správním řízení, představuje přípustný způsob vypořádání žalobních námitek (viz výše zmíněný rozsudek NSS č. j. 8 Afs 75/2005-130). Zároveň je zřejmé, proč a v jakém rozsahu se krajský soud ztotožnil se závěry žalovaného. Nečinil tak „bez dalšího“, jak namítá stěžovatel, ani nekriticky, zkratkovitě či izolovaně. Z textu rozsudku a hodnocení žalovaného, na které krajský soud odkazoval, je také zřejmé, proč ani další provedené důkazní prostředky nebyly podle něj schopny zpochybnit závěry učiněné žalovaným.

16. Z napadeného rozsudku je rovněž patrné, z jaké právní úpravy krajský soud vycházel, jak ji ve světle relevantní judikatury interpretoval a jak konkrétně ji na posuzovanou věc aplikoval. Krajský soud se podrobně věnoval přezkumu interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu povolované činnosti významně neovlivňující zachování stavu předmětu ochrany ze strany žalovaného, a to v bodech 49 až 57 napadeného rozsudku. Ve svých úvahách také jasně zdůvodnil, že v případě stěžovatele nebyla splněna již zákonná podmínka (spočívající v tom, že záměr stavby významně neovlivní zachování stavu CHKO) pro to, aby bylo vůbec možné přistoupit ke správnímu uvážení, zda výjimku udělit, či nikoli (zejména bod 69 napadeného rozsudku).

17. Namítá-li stěžovatel, že krajský soud nijak nevyhodnotil žalobní námitku proti závěru správních orgánů o nevratném zásahu do půdního povrchu a ekosystémů, ke kterému dospěly i přesto, že se na dotčených pozemcích nacházejí pozůstatky původní stavby, Nejvyšší správní soud mu nepřisvědčuje. Danou otázkou se krajský soud zabýval v bodech 46, 47 a 53 napadeného rozsudku. S ohledem na znění žalobních bodů považuje Nejvyšší správní soud provedené vypořádání za zcela dostačující a (na rozdíl od stěžovatele) za přesvědčivé. Stěžovatel v žalobě nenamítal, „že správní orgány nevysvětlily, proč existence pozůstatků původní stavby (základy, sklep) nemá žádný význam pro posouzení intenzity zásahu do území“, nelze tedy krajskému soudu vyčítat, že na toto tvrzení, uvedené poprvé v kasační stížnosti, v napadeném rozsudku explicitně nereagoval. Krajský soud vyjádřil zcela jasný názor, že závěr správních orgánů o potřebě terénních úprav a nevratném zásahu do půdního povrchu vyplývá z dostatečně zjištěného skutkového stavu věci, přičemž stěžovatel nenabídl žádné relevantní argumenty k tomu, že neužije intenzivní technologie. Doplnil, že pouhé tvrzení o existenci pozůstatků původní stavby závěr správních orgánů nevyvrací (bod 46 napadeného rozsudku). 2 As 66/2026 - 41 pokračování

18. Nutno dodat, že správní orgány ani krajský soud nedospěly k závěru o tom, že dojde k zásahu „do nedotčeného přírodního prostředí“, jak mylně uvádí stěžovatel v kasační stížnosti. Dospěly toliko k závěru o tom, že vzhledem k půdorysu navrhované stavby o rozloze 280 m2 bude zapotřebí terénních úprav a užití intenzivních technologií, a tudíž dojde k zásahu do místního ekosystému. Stejně tak není pravdou, že by krajský soud pominul žalobní námitku stěžovatele týkající se existence pozůstatků původní stavby ve vztahu k posouzení intenzity zásahu. Na uvedenou námitku reagoval krajský soud v bodě 39 napadeného rozsudku, když konstatoval, že „[ž]alobcův argument, že k nevratnému poškození půdního povrchu nedojde, neboť jsou v místě zachovány pozůstatky původní stavby (základy a sklep), nemůže ničeho zvrátit na závěru, že při realizaci záměru by byly užity intenzivní technologie“. Jinými slovy, stěžovatelem uváděná skutečnost podle krajského soudu nemá vliv na žalovaným provedenou interpretaci a aplikaci pojmu „intenzivní technologie“.

19. Dle tvrzení stěžovatele se krajský soud dále nevypořádal s žalobní námitkou, že správní orgány založily své závěry o možném negativním dopadu záměru stavby do ekosystému na ničím nepodložených úvahách, „aniž by identifikovaly konkrétní dotčené složky přírody či doložily existenci zvláště chráněných druhů nebo jiných ohrožených hodnot“. Ani toto tvrzení však stěžovatel neučinil součástí žaloby. K tomu, že závěry správních orgánů vyplývají z konkrétních skutkových zjištění, nikoli z ničím nepodložených úvah, se krajský soud vyjádřil zejména v bodech 46, 53, 57 a 71 až 80 napadeného rozsudku. Ani v tomto případě však krajský soud nebyl povinen překročit rozsah žalobních bodů a věnovat se otázce, kterou stěžovatel v žalobě nevznesl. Stejně tak nebylo úkolem krajského soudu identifikovat konkrétní znaky krajinného rázu a mechanismus jejich narušení, jak v kasační stížnosti požaduje stěžovatel. Rozsah přezkumu určil v žalobě sám stěžovatel. Krajský soud není třetí instancí ve správním řízení, která by doplňovala či nahrazovala činnost odvolacího správního orgánu. Krajský soud se v dané věci zcela v souladu se zákonem (§ 75 odst. 2 s. ř. s.) zaměřil na posouzení zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí v mezích námitek uplatněných v žalobě.

20. Stěžovatel má za to, že se krajský soud nevypořádal ani se žalobní námitkou směřující proti vadnému posouzení zásahu do krajinného rázu, zejména ve vztahu k předloženým důkazům a poukazu na zjevnou nekonzistentnost rozhodovací praxe správních orgánů. Ani tato námitka není důvodná, vzhledem k odůvodnění napadeného rozsudku obsaženému v bodech 50 až 53, 56 a 57, 61 až 65. Krajský soud zrekapituloval kritéria, která žalovaný posuzoval v rámci hodnocení dopadu záměru stavby do krajinného rázu, přičemž potvrdil, že plán péče je klíčovým dokumentem pro rozhodnutí orgánu ochrany přírody, a zdůvodnil, proč tomu tak je. V souvislosti s dopadem stavby do krajinného rázu se vyjádřil i ke skutečnosti, že se na dotčených pozemcích v minulosti stavba nacházela (bod 53). Krajský soud zdůraznil, že dopad stavby na krajinný ráz je nutno posuzovat v kontextu celého místa krajinného rázu, nikoli pouze ve vztahu k sousednímu pozemku, na kterém je umístěna stavba. Následně se krajský soud podrobně vypořádal i s rozhodnutími, která dle stěžovatele prokazují odlišnou rozhodovací praxi správních orgánů při rozhodování o udělení výjimky podle § 43 odst. 1 zákon o ochraně přírody a krajiny. Dospěl k závěru, že předložená rozhodnutí se od projednávané věci liší v podstatných aspektech (na rozdíl od záměru stavby stěžovatele se jednalo převážně o zastavitelné území dle územního plánu nebo lokality navazující na zastavěné území a nešlo o výstavbu ve volné krajině), a tento závěr podrobně odůvodnil (body 61, 62). Nelze tedy přisvědčit stěžovateli ani v námitce, že krajský soud 2 As 66/2026 rezignoval na přezkum dodržení zásady legitimního očekávání a rovnosti, kterou stěžovatel uvádí v souvislosti s tvrzeným nevypořádáním nekonzistentní rozhodovací praxe správních orgánů.

21. Stěžovatel namítá, že krajský soud věcně nevypořádal a fakticky pominul v žalobě uvedený poukaz na existenci obdobného záměru na sousedním pozemku, na kterém byla výjimka udělena teprve dodatečně po realizaci záměru, aniž by posoudil, zda nedošlo k nepřípustné libovůli při správním uvážení. Ani této námitce Nejvyšší správní soud nepřisvědčuje. S daným poukazem stěžovatele se krajský soud vypořádal v bodech 55 a 56 napadeného rozsudku, v nichž mimo jiné upozornil stěžovatele na skutečnost, že v případě stavby na sousedním pozemku nešlo o udělování výjimky, nýbrž o závazné stanovisko, a to navíc k jinému druhu stavby, v jiném objemovém měřítku a v jiném stavebním provedení. Je tedy pochopitelné, že krajský soud v postupu žalovaného neshledal libovůli, jestliže se vůbec nejednalo o srovnatelné situace.

22. Z kasační stížnosti dále plyne námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nesrozumitelnost, neboť rozsudek je dle názoru stěžovatele vnitřně rozporný (k tomuto důvodu nepřezkoumatelnosti srov. např. rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2008, č. j. 4 Azs 94/2007-107). Vnitřní rozpornost rozsudku shledává stěžovatel v tom, že krajský soud bez jakékoliv argumentace aproboval závěr správních orgánů, že dotčené pozemky nejsou zastavitelné a že záměr stavby je v rozporu s územním plánem obce, aniž by reflektoval žalobní námitku, že posouzení souladu záměru s územně plánovací dokumentací nepřísluší orgánu ochrany přírody. Tím soud dle stěžovatele nepřípustně rozšířil okruh hledisek relevantních pro rozhodování o výjimce dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny.

23. V prvé řadě Nejvyšší správní soud upozorňuje na to, že krajský soud nehodnotil soulad záměru stavby s územním plánem obce L., neboť, jak uvedl v bodě 80 napadeného rozsudku, to nečinily ani orgány ochrany přírody. Není tedy pravdou, že by krajský soud aproboval závěr správních orgánů, že záměr stavby je v rozporu s územním plánem obce. K účelovému určení dotčených pozemků se žalovaný vyjádřil na str. 4 svého rozhodnutí, když konstatoval, že v územním plánu obce L. jsou dané pozemky zařazeny do ploch „orná půda a přírodě blízké ekosystémy“. Tato skutečnost ostatně odpovídá i výpisu z katastru nemovitostí opatřenému krajským soudem v řízení o žalobě (pozemek parc. č. XA je označen jako ostatní plocha, pozemek parc. č. XB je označen jako orná půda). Nutno dodat, že stěžovatel v žalobě nevyvracel, že pozemky jsou v územním plánu obce L. označeny jako „orná půda a přírodě blízké ekosystémy“. Namítal, že orná půda je toliko druh využití pozemku, s tím, že je na posouzení stavebního úřadu, nikoli žalovaného, zda bude možné stavbu realizovat. S ohledem na obsah žalobní námitky tedy krajský soud nebyl povinen blíže odůvodňovat, že dotčené pozemky nejsou v zastavitelných plochách. Závěr, že pozemek nespadá do zastavitelných ploch v územním plánu, ovšem především vůbec není závěrem o rozporu záměru s územním plánem. I v nezastavěném území lze obecně určité stavby umisťovat (resp. povolovat) a bez dalšího tím není dán rozpor s územním plánem (tím ostatně, zdá se, argumentuje i sám stěžovatel).

24. K námitkám týkajícím se regulace pozemků stěžovatele v územním plánu krajský soud uvedl, že „nesouhlasí s tím, že by orgán ochrany přírody nemohl při rozhodování o výjimce 2 As 66/2026 - 42 pokračování pro stavbu přihlížet k tomu, jak je plocha vymezena v příslušném územním plánu. Vždy je samozřejmě povinen se zabývat dopady navržené stavby na krajinný ráz jako hlavní předmět ochrany CHKO, nicméně účelové určení pozemků jasně předurčuje způsob využití pozemku. Jestliže žalobce usiluje o stavbu mimo hranice zastavitelných ploch dle územního plánu ve volné krajině, nemůže zpochybnit, že i k tomu orgán ochrany přírody přihlíží. Ostatně z žalobcem předložených rozhodnutí je patrné, že všechny záměry dostaly výjimku i s přihlédnutím k tomu, že měly být umístěny na zastavitelných plochách dle územních plánů, k čemuž se při přijímání územních plánů orgán ochrany přírody vyjadřoval.“ Nelze tedy tvrdit, že krajský soud žalobní námitku nereflektoval. Jeho závěry uvedené v bodech 61 a 80 napadeného rozsudku považuje Nejvyšší správní soud za zcela dostačující a také logicky konzistentní.

25. Stěžovatel v kasační stížnosti námitku vnitřní rozpornosti napadeného rozsudku dále rozvíjí tvrzením, že krajský soud nepřípustně rozšířil okruh hledisek relevantních pro rozhodování o výjimce dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Zde je však nutno upozornit, že stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost v něčem, co nepřezkoumatelnost vůbec založit nemůže. I kdyby však Nejvyšší správní soud toto tvrzení vyložil jako námitku nesprávného posouzení právní otázky, pak by se nejednalo o námitku, která by kvalifikovaným způsobem zpochybňovala obsah rozhodnutí krajského soudu. Šlo by tudíž o námitku nepřípustnou, neboť jejím obsahem je pouhý nesouhlas se závěrem krajského soudu, aniž by stěžovatel reagoval na podrobnou argumentaci krajského soudu uvedenou v bodech 61 a 80 napadeného rozsudku. Krajský soud v nich vysvětlil, proč má za to, že orgán ochrany přírody v rámci svého rozhodování o žádosti o udělení výjimky dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je oprávněn přihlížet k tomu, jak je plocha vymezena v příslušném územním plánu. Stejně tak vysvětlil, že orgány ochrany přírody v dané věci nehodnotily záměr stavby žalobce s územním plánem obce, v důsledku čehož se touto otázkou nezabýval ani soud.

26. Stěžovatel v kasační stížnosti namítá také nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů. Ačkoliv takovou námitku neuplatnil v žalobě, pokud by skutečně krajský soud věcně přezkoumal nepřezkoumatelné rozhodnutí žalovaného, založil by tím dle ustálené judikatury nepřezkoumatelnost vlastního rozsudku (srov. rozsudky NSS ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006-91, ze dne 28. 1. 2009, č. j. 1 As 110/2008-99, nebo ze dne 25. 2. 2016, č. j. 2 As 324/2015-16). K té by přitom musel Nejvyšší správní soud přihlédnout i bez námitky. Proto její neuplatnění před krajským soudem nebrání posouzení její důvodnosti v řízení o kasační stížnosti.

27. Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů v tom, že při hodnocení negativního dopadu na ekosystém (tj. při hodnocení, zda pro záměr platí zákaz uvedený v § 26 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny) neidentifikovaly konkrétní prvky intenzity ani konkrétní dopady na chráněné složky přírody. K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává, že žalovaný se interpretací i aplikací § 26 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny přezkoumatelným způsobem zabýval na čtvrté straně žalobou napadeného rozhodnutí. Podrobnost, v jaké tak učinil, považuje Nejvyšší správní soud za nadstandardní už proto, že to byl stěžovatel, kdo požádal o udělení výjimky dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny a vyšel z premisy, že jeho záměr by porušil zákaz uvedený v § 26 odst. 3 písm. a) tohoto zákona. Pokud se snad nyní snaží tento svůj vstupní předpoklad zpochybnit, míjí se tím s nosným důvodem rozhodnutí žalovaného (tím bylo nesplnění 2 As 66/2026 podmínek § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Má-li za to, že výjimka pro jeho záměr vůbec není potřeba, nemá o ni žádat a proti případnému opačnému závěru správních orgánů se má bránit žalobou proti rozhodnutí, jímž byla zamítnuta jeho žádost o umístění či povolení záměru a které na takovém závěru stojí. Situace je v tomto případě podobná, jako kdyby stěžovatel žádal o dodatečné stavební povolení a zároveň tvrdil, že pro jeho záměr zákon vůbec stavební povolení nevyžaduje (k tomu srov. např. rozsudek NSS ze dne 7. 9. 2023, č. j. 9 As 148/2021-23).

28. Jako nedůvodnou vyhodnotil Nejvyšší správní soud rovněž námitku vnitřní rozpornosti závěrů správních orgánů, kterou stěžovatel dovozuje ze skutečnosti, že orgán ochrany přírody konstatoval nevýznamný dopad záměru na krajinný ráz, zatímco žalovaný (podle stěžovatele bez nových skutkových zjištění) dovodil opak. K této skutečnosti se krajský soud v napadeném rozsudku vyjádřil v bodě 57 a poukázal na skutečnost, že stěžovatel proti procesnímu postupu žalovaného v žalobě nikterak nebrojil. V každém případě však platí, že přehodnocení závěrů prvostupňového správního orgánu odvolacím orgánem je běžným (ostatně také odvolatelem očekávaným) důsledkem odvolání, který nezakládá nepřezkoumatelnost.

29. Stěžovatel dále namítá, že argumentace správních orgánů založená na hypotetickém budoucím chování třetích osob představuje nepřípustné rozšíření zákonných podmínek pro rozhodování o udělení výjimky dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Touto námitkou však stěžovatel nemíří proti důvodům, pro které byl vydán napadený rozsudek, v důsledku čehož se jedná o námitku per se nedůvodnou. K dané otázce se krajský soud vyjádřil v bodě 68 napadeného rozsudku, v jehož rámci zdůraznil, že argument o zájmu dalších vlastníků o zástavbu v dané lokalitě chápe jako podpůrný a dokreslující situaci ohledně požadavku na zachování krajinného rázu, resp. rozptýlené zástavby v něm. Proti tomuto odůvodnění stěžovatel žádnou konkrétní argumentaci nevznáší.

30. Stěžovatel namítá, že krajský soud vyvodil nesprávné závěry z východiska, že na udělení výjimky podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny není právní nárok. Dodává, že absence právního nároku neznamená, že správní orgán může rozhodovat libovolně, nýbrž je povinen své správní uvážení vykonávat v mezích zákona, racionálně a přezkoumatelně. Argumentaci stěžovatele považuje Nejvyšší správní soud za mimoběžnou. Odůvodnění napadeného rozsudku totiž není v rozporu s tvrzením stěžovatele. Krajský soud netvrdil, že by správní orgán mohl rozhodovat libovolně. Skutečnost, že na udělení výjimky není právní nárok, uváděl ve spojení se závěrem, že „[p]ředložení řádné žádosti a vymezení důvodů, pro které povolení výjimky žadatel požaduje, je pouze jednou z podmínek pro možné rozhodnutí o udělení výjimky, nepředstavuje ovšem automatický nárok na vyhovění žádosti“. Kasační námitka se tedy opět míjí s důvody napadeného rozsudku, a je proto per se nedůvodná.

31. Jelikož krajský soud dospěl ve shodě s žalovaným k závěru, že pro udělení výjimky nebyly splněny zákonné podmínky (neboť by záměr významně ovlivnil zachování předmětu ochrany CHKO), v návaznosti na to, zcela logicky, konstatoval, že „[n]a správní uvážení o možnosti udělit výjimku tudíž nedošlo, neboť nebyl vůbec splněn předpoklad pro takovou úvahu“. Namítá-li tedy stěžovatel, že krajský soud rezignoval na přezkum mezí správního 2 As 66/2026 - 43 pokračování uvážení, jeho námitka opět nemůže být z povahy věci důvodná. Pokud žalovaný neprovedl správní uvážení, nemohl krajský soud přezkoumat jeho zákonnost.

32. Na výše uvedenou kasační argumentaci navazuje stěžovatel další námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Tvrdí-li krajský soud, že nebyla splněna podmínka pro udělení výjimky, a tudíž nedošlo ani na správní uvážení o jejím udělení, měl podle stěžovatele provést plný soudní přezkum právního posouzení této podmínky pro udělení výjimky. Námitka stěžovatele není důvodná. Krajský soud totiž provedl standardní soudní přezkum splnění dané podmínky, ovšem pouze v souladu s § 75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumával rozhodnutí žalovaného v rozsahu uplatněných žalobních námitek. Jak bylo uvedeno výše, není úkolem krajského soudu, aby za žalobce domýšlel, z jakých důvodů pokládá rozhodnutí žalovaného za nezákonné. Je to žalobce, kdo vymezuje předmět přezkumu správního soudu a důvody, pro které má napadené rozhodnutí za nezákonné. Kvalita žalobních námitek tedy předurčuje kvalitu jejich vypořádání. V bodech 49 až 57 napadeného rozsudku přitom krajský soud přesvědčivě popsal, z jakých důvodů přisvědčil závěru žalovaného, že by záměr stavby významně ovlivnil krajinný ráz v dané oblasti. Vypořádal přitom žalobní námitky směřující proti závěrům žalovaného, čímž zcela dostál své povinnosti stanovené v § 75 s. ř. s.

33. Správní orgány i krajský soud dle názoru stěžovatele směšují právní režimy zákazu činností dle § 26 zákona o ochraně přírody a krajiny a podmínky pro udělení výjimky dle § 43 odst. 1 tohoto zákona, když namísto posouzení dopadu záměru na předmět ochrany vycházejí z obecných koncepčních úvah o žádoucím vývoji krajiny. Jelikož stěžovatel formuloval kasační námitku obecně, může se k ní Nejvyšší správní soud vyjádřit taktéž v obecné rovině.

34. Z odůvodnění napadeného rozsudku a rozhodnutí žalovaného dle názoru Nejvyššího správního soudu plynou jednoznačné závěry o tom, že 1) záměr stavby naplňuje zákaz stanovený v § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny, pročež je k jeho realizaci nutná výjimka podle § 43 odst. 1 téhož zákona (k realizaci stavby by bylo zapotřebí užití intenzivních technologií, přičemž by byly prováděny práce, které by značně zasahovaly do stávajícího ekosystému), a že 2) nebyly naplněny zákonné podmínky pro to, aby orgán ochrany přírody mohl udělit žalobci výjimku podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny (zamýšlená stavba významně ovlivní zachování stavu předmětu ochrany CHKO, tj. krajinného rázu dané oblasti). Uvedené závěry odůvodnili dle názoru Nejvyššího správního soudu jak krajský soud, tak žalovaný odpovídajícím způsobem, za podpory argumentů vztahujících se k zákonným podmínkám dané otázky. Striktně přitom rozlišovali mezi zákonným podmínkami zákazu dle § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny a zákonnými podmínkami pro udělení výjimky dle § 43 odst. 1 téhož zákona. Je to naopak stěžovatel, kdo tyto otázky směšuje (viz body 37 a 38 kasační stížnosti).

35. Stěžovateli nelze přisvědčit v tom, že by správní orgány a krajský soud neposuzovaly dopad záměru na předmět ochrany, ale vycházely toliko z obecných koncepčních úvah o žádoucím vývoji krajiny (srov. zejména str. 6 a 7 rozhodnutí žalovaného a body 50 až 53 napadeného rozsudku). Koncepční dokumenty (plán péče a preventivní hodnocení) sloužily jako podstatné podklady pro rozhodování správních orgánů, nejednalo se však zdaleka o podklady jediné. Se žalobní argumentací vztahující se k plánu péče se krajský soud 2 As 66/2026 dostatečně podrobným a srozumitelným způsobem vypořádal v bodech 50 a 51 napadeného rozsudku (srov. též body 66 až 68 napadeného rozsudku), přičemž stěžovatel v kasační stížnosti nijak konkrétně proti argumentaci tam uvedené nebrojí. Podstatné je rovněž zmínit, že stěžovatel v žalobě toliko tvrdil, že záměr stavby není v rozporu s uvedenými koncepčními dokumenty. Krajský soud tedy neměl důvod zabývat se v napadeném rozsudku poměřováním míry, v jaké žalovaný založil své úvahy na koncepčních dokumentech, s mírou, v jaké hodnotil individuální dopady záměru stavby na krajinný ráz. Jelikož stěžovatel tuto argumentaci vznáší poprvé až v kasační stížnosti, a míjí tím tedy důvody, pro které byl vydán napadený rozsudek, nebude se jí pro nepřípustnost ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. zabývat ani Nejvyšší správní soud.

36. Nejvyšší správní soud neprovedl důkaz listinou označenou žalobcem jako žádost o výjimku, které bylo vyhověno, která má spolu s předloženým rozhodnutím o povolení výjimky podle ustanovení § 43 odst. 3 a 4 ZOPK (k předmětné žádosti by se mělo vázat přiložené rozhodnutí Správy národního parku Šumava ze dne 11. 11. 2015, č. j. SZ NPS 07888/2015-3 – NPS 08579/2015) prokazovat, že správní orgán v jiném obdobném případě žádosti o výjimku vyhověl. Stěžovatel chtěl těmito listinami prokázat, že postup správního orgánu v nyní projednávané věci zakládá znaky libovůle, porušuje zásadu rovnosti a vyvolává důvodné pochybnosti o nepřípustné diskriminaci stěžovatele. Tento důkazní návrh však vznesl až v řízení o kasační stížnosti, aniž by uvedl, jaké skutečnosti (pokud vůbec) mu bránily uplatnit tento důkazní návrh přinejmenším v řízení před krajským soudem, kde zmíněnou odlišnou rozhodovací praxi správních orgánů v jiných věcech namítal a také dokládal jinými důkazy. Rozhodnutí ve věci povolení výjimek, která stěžovatel přiložil k žalobě, přitom krajský soud provedl jako důkaz a v bodech 60 až 62 je podrobně zhodnotil. Z úvah krajského soudu jsou bez pochyb zřejmé důvody, pro které dospěl k závěru, že se předložená rozhodnutí od projednávané věci liší v podstatných aspektech, v důsledku čehož se nejedná o srovnatelné případy. Stěžovatel však v bodě 52 kasační stížnosti opětovně brojí proti postupu správních orgánů, aniž by reflektoval vypořádání své žalobní argumentace krajským soudem. Ani tato část kasační argumentace tedy není způsobilá věcného projednání, neboť nereaguje na rozhodnutí krajského soudu ani kvalifikovaným způsobem nezpochybňuje jeho úvahy. Nejvyšší správní soud ji tedy považuje za nepřípustnou ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s.

IV. Závěr a náklady řízení

37. Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, proto ji v souladu s § 110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. zamítl.

38. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch. Úspěšnému žalovanému žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. 2 As 66/2026 - 44 pokračování V Brně dne 5. srpna 2026 Karel Šimka předseda senátu